Sag T-69/18

Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV
og
CarePool Hannover GmbH

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Ottende Afdeling) af 14. april 2021

»Statsstøtte – uafhængig socialforsorg – tilskud ydet til sammenslutning af regional velgørende forsorgsgruppe – afvisning af klage – beslutning om ikke at gøre indsigelse ved afslutning af den indledende undersøgelsesfase – annullationssøgsmål – søgsmålskompetence – beskyttelse af processuelle rettigheder – væsentlig påvirkning af den konkurrencemæssige stilling – antagelse til realitetsbehandling – ingen alvorlige vanskeligheder – ingen indholdsmæssig ændring af eksisterende støtte«

Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – Kommissionens afgørelse, hvorved en statslig foranstaltning erklæres uforenelig med det indre marked, uden at der indledes en formel undersøgelsesprocedure – søgsmål anlagt af de interesserede parter som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF – søgsmål med henblik på at beskytte de interesserede parters processuelle rettigheder – antagelse til realitetsbehandling – interesserede parter hørt af Kommissionen under den indledende undersøgelse af støtten – ingen betydning

[Art. 108, stk. 2, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF; Rådets forordning nr. 2015/1589, art. 1, litra h)]

(jf. præmis 56-63 og 69-78)
Statsstøtte – påtænkte støtteforanstaltninger – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – en støttes forenelighed med det indre marked – eksisterende støtte – vanskeligheder ved bedømmelsen – Kommissionens forpligtelse til at indlede den kontradiktoriske fase – alvorlige vanskeligheder – begreb – objektiv karakter – bevisbyrde – omstændigheder, der godtgør, at der foreligger sådanne vanskeligheder

(Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF)

(jf. præmis 90-95, 99, 106, 107, 119-122 og 127)
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – kommissionsafgørelse vedrørende statsstøtte – beslutning om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure – kvalificering af den omhandlede foranstaltning som eksisterende støtte – kort redegørelse for årsagerne til, at Kommissionen konkluderede, at der ikke var alvorlige vanskeligheder ved bedømmelsen – tilstrækkelig begrundelse

(Art. 296, stk. 2, TEUF)

(jf. præmis 107-119 og 131)
Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – begrebet regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF – enhver almengyldig retsakt med undtagelse af lovgivningsmæssige retsakter – kommissionsafgørelse, som kvalificerer den omhandlede foranstaltning som eksisterende støtte – retsvirkninger i forhold til en almen og abstrakt kategori af personer – omfattet

(Art. 263, stk. 4, TEUF)

(jf. præmis 142-152)
Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – afgørelse vedrørende statsstøtte – virksomhed, der konkurrerer med den støttemodtagende virksomhed – søgsmålsret – betingelser – domstolsprøvelse – omfang

(Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF)

(jf. præmis 153-161)
Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, der indeholder gennemførelsesforanstaltninger – begreb – bedømmelseskriterier

(Art. 263, stk. 4, TEUF)

(jf. præmis 162-169)
Statsstøtte – eksisterende støtte og ny støtte – kvalificering som eksisterende støtte – kriterier – støtteordning iværksat forud for EØF-traktatens ikrafttrædelse – fastsættelse – dato for den bindende retsakt, som forpligter den kompetente nationale myndighed til at tildele støtten

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 174-177 og 180)
Statsstøtte – eksisterende støtte og ny støtte – foranstaltning, der ændrer en eksisterende støtteordning – ændring, der ikke påvirker indholdet af ordningen

[Art. 108 TEUF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 1, litra c); Kommissionens forordning nr. 794/2004]

(jf. præmis 187-203)

Resumé

Delstaten Niedersachsen (Tyskland) har iværksat forskellige foranstaltninger til fordel for uafhængige sociale aktører, der driver virksomhed på denne delstats område. Disse nationale foranstaltninger omfatter finansiel støtte, som siden 1956 har været ydet til uafhængige velgørende paraplyorganisationer på grundlag af love og administrative bestemmelser, der har udviklet sig over tid (herefter »den finansielle støtte«). Paraplyorganisationerne leverer gennem medlemsorganisationer ydelser, der kan være af økonomisk art, såsom ambulant behandling, hospitalsbehandling eller en blanding heraf, eller ikke-økonomisk, såsom støtte til og indkvartering af hjemløse, åndelig bistand eller hjælp til flygtninge.

Sagsøgerne, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV og CarePool Hannover GmbH, to private enheder, der leverer visse ydelser svarende til ovennævnte eller repræsenterer virksomheder, der leverer sådanne ydelser, er af den opfattelse, at de har lidt skade som følge af den økonomiske støtte. Sagsøgerne, som har gjort gældende, at de konkurrerer med velgørende organisationer, der modtager denne støtte, har indgivet to særskilte klager til Europa-Kommissionen med henblik på navnlig at få kvalificeret den nævnte støtte som ulovlig og uforenelig med det indre marked.

Efter at have undersøgt de lovændringer, der var indtrådt siden 1956, og uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, fastslog Kommissionen ved afgørelse af 23. november 2017 ( 1 ), at den omhandlede finansielle støtte ikke var blevet væsentligt ændret siden 1956, og at denne støtte, for så vidt som den udgjorde støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, skulle kvalificeres som eksisterende støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. i), i forordningen om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF ( 2 ).

Sagsøgerne har anlagt sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, som imidlertid ikke blev taget til følge af Rettens Ottende Afdeling. I sin dom undersøgte Retten, om søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som disse parter bestred det grundlag, som afgørelsen var truffet på, i lyset af den retspraksis, der følger af dommen i sagen Scuola Elementare Maria Montessori ( 3 ).

Rettens bemærkninger

For så vidt som sagsøgernes søgsmål tilsigtede at anfægte Kommissionens stiltiende afvisning af at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, bemærkede Retten for det første, at sagsøgerne, som havde gjort gældende, at de dels konkurrerede med modtagerne af den omhandlede finansielle støtte, dels var en brancheorganisation, der varetog sådanne konkurrerende virksomheders interesser, hvilke interesser kunne være berørt af den finansielle støtte, var interesserede parter som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 1, litra h), i forordningen om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF. For så vidt som søgsmålet tilsigter at beskytte sagsøgernes processuelle rettigheder, skulle det således antages til realitetsbehandling.

Retten bemærkede i denne forbindelse, at den omstændighed, at sagsøgerne allerede havde nydt godt af visse »processuelle rettigheder«, for så vidt som de var blevet hørt af Kommissionen i forbindelse med dens indledende undersøgelse, ikke havde betydning for, om sagen kunne antages til realitetsbehandling. Begrebet »processuelle rettigheder«, som de interesserede parter nyder godt af i forbindelse med den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF, er nemlig ikke det samme som en ret for en klager til at opnå, at den formelle undersøgelsesprocedure indledes, inden for rammerne af hvilken denne klager i givet fald kan fremsætte bemærkninger.

Hvad angår det materielle spørgsmål om, hvorvidt den indledende undersøgelsesprocedure havde givet anledning til alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, fandt Retten, at de omstændigheder, som sagsøgerne har påberåbt sig, bl.a. varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure, begrundelsen for den anfægtede afgørelse og Kommissionens holdning samlet set, ikke godtgjorde, at der forelå sådanne vanskeligheder med hensyn til kvalificeringen af den finansielle støtte. For så vidt som søgsmålet tilsigtede at beskytte sagsøgernes processuelle rettigheder, frifandt Retten derfor Kommissionen.

For så vidt som sagsøgernes søgsmål tilsigtede at rejse tvivl om, hvorvidt den anfægtede afgørelse var velbegrundet, navnlig med hensyn til Kommissionens vurdering, hvorefter den finansielle støtte skulle betragtes som eksisterende støtte, bemærkede Retten for det andet først og fremmest, at en fysisk eller juridisk person i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan anlægge sag til prøvelse af en afgørelse, der udgør en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, og som berører vedkommende umiddelbart.

Hvad angår betingelsen om, at der skal foreligge en regelfastsættende retsakt, undersøgte Retten under henvisning til dommen i sagen Scuola Elementare Maria Montessor og begrebet »støtteordning« i artikel 1, litra d), i forordningen om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF, om dette begreb er almengyldigt.

I denne henseende tog Retten for det første hensyn til den omstændighed, at den lovgivningsmæssige foranstaltning i delstaten Niedersachsen bestemte, at der ydes finansiel støtte til en gruppe personer, der er afgrænset generelt og abstrakt, nemlig paraplyorganisationer, der udøver aktiviteter i den uafhængige velgørende sektor i denne delstat. Selv om det er muligt på et givet tidspunkt med større eller mindre nøjagtighed at fastlægge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som den omhandlede retsakt finder anvendelse på, fandt Retten, at denne omstændighed ikke kunne rejse tvivl om dens regelfastsættende karakter, når det var ubestridt, at denne anvendelse skete på grundlag af objektive retlige eller faktiske kriterier, som var fastlagt i retsakten, og som var relevante for retsaktens formål.

For det andet bemærkede Retten, at paraplyorganisationerne, som var direkte modtagere af den finansielle støtte, kunne optage nye velgørende organisationer som lokale eller regionale medlemmer, til hvilke paraplyorganisationerne kunne overføre de midler, der var stillet til deres rådighed. Disse indirekte modtagere af den nævnte støtte udgjorde således ligeledes en gruppe personer, der var bestemt generelt og abstrakt.

For det tredje bemærkede Retten, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse konkluderede, at for så vidt som det finansielle tilskud skulle kvalificeres som støtte, var der tale om eksisterende støtte. Selv hvis det antages, at de direkte eller indirekte modtagere af den omhandlede finansielle støtte udgjorde en begrænset kreds, forlængede denne afgørelse således virkningerne af den generelle og abstrakte foranstaltning, som denne støtte udgjorde, i forhold til et ubestemt antal af disse modtageres konkurrenter, som var en yderligere kategori af personer, der var afgrænset generelt og abstrakt.

Retten nåede således frem til den konklusion, at den anfægtede afgørelse udgjorde en regelfastsættende retsakt, og dernæst, stadig i henhold til dommen i sagen Scuola Elementare Maria Montessori, at denne afgørelse berørte sagsøgerne umiddelbart og ikke omfattede gennemførelsesforanstaltninger i forhold til dem, og Retten konkluderede derfor, at søgsmålet ligeledes kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som det tilsigtede at rejse tvivl om grundlaget for den anfægtede afgørelse.

Hvad angår kvalificeringen af den finansielle støtte som en eksisterende støtte fastslog Retten for det første, at den omhandlede finansielle støtte blev ydet, før EØF-traktaten trådte i kraft i Forbundsrepublikken Tyskland. For det andet fandt Retten, i modsætning til hvad sagsøgerne havde gjort gældende, at den finansielle støtte ikke havde været genstand for væsentlige ændringer, siden den blev indført i 1956. Retten tiltrådte derfor den anfægtede afgørelse, for så vidt som Kommissionen havde fundet, at denne foranstaltning, i det omfang den udgjorde en støtte, skulle kvalificeres som eksisterende støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. i), i forordningen om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF.

( 1 ) – Kommissionens afgørelse C(2017) 7686 final af 23.11.2017 om statsstøtteordninger SA.42268 (2017/E) – Deutschland Staatliche Beihilfe zur Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben og SA.42877 (2017/E) – Deutschland CarePool Hannover GmbH, som Tyskland har iværksat til fordel for velgørende organisationer med henblik på sociale bistandsydelser (EUT 2018, C 61, s. 1, herefter »den anfægtede afgørelse«).

( 2 ) – Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EFT 2015, L 248, s. 9, herefter »forordningen om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108, TEUF«).

( 3 ) – Dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873).