Sag C-808/18
Europa-Kommissionen
mod
Ungarn
Domstolens dom (Store Afdeling) af 17. december 2020
»Traktatbrud – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – politikkerne for grænsekontrol, asyl og indvandring – direktiv 2008/115/EF, 2013/32/EU og 2013/33/EU – procedure for tildeling af international beskyttelse – effektiv adgang – grænseprocedure – proceduremæssige garantier – obligatorisk anbringelse i transitområder – frihedsberøvelse – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – klager over administrative afgørelser om afslag på ansøgningen om international beskyttelse – ret til at forblive på området«
1. Traktatbrudssøgsmål – Domstolens prøvelse af søgsmålsgrundlaget – relevante forhold – forholdene ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist
(Art. 258 TEUF)
(jf. præmis 68 og 156)
2. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – tidspunkt for opnåelse af status som ansøger om international beskyttelse – tidspunkt for indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse – ingen administrative krav
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 2, litra c), og art. 6, stk. 1]
(jf. præmis 97-100)
3. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – adgang til proceduren – national lovgivning, som pålægger ansøgere at indgive deres ansøgning i et af de transitområder, der er beliggende ved grænsen – de nationale myndigheders drastiske begrænsning af antallet af personer, der dagligt tillades at komme ind på disse områder – administrativ praksis, der er i strid med EU-retten – Kommissionens godtgørelse af nævnte praksis’ beståen og den pågældende medlemsstats utilstrækkelige gendrivelse heraf – traktatbrud
(Art. 258 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 3 og 6)
(jf. præmis 93, 94, 102, 103, 106-108, 110, 114-128 og 315 samt domskonkl. 1)
4. Traktatbrudssøgsmål – bevis for traktatbruddet – Kommissionens bevisbyrde – formodninger – ikke tilladt – traktatbrud, der følger af en administrativ praksis, der strider mod EU-retten – særlige beviskrav – gendrivelse heraf påhviler den pågældende medlemsstat
(Art. 258 TEUF)
(jf. præmis 111-113)
5. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – direktiv 2013/33 – begrebet frihedsberøvelse – selvstændigt EU-retligt begreb – ansøgerens forpligtelse til at forblive i et transitområde – omfattet – betingelser
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33, art. 2, litra h)]
(jf. præmis 159, 160 og 162-166)
6. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – direktiv 2013/33 – frihedsberøvelse – begrundelse – ansøger forpligtet til at forblive i et transitområde under proceduren for behandling af vedkommendes ansøgning – andre grunde end dem, der er fastsat i artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33 – ikke tilladt – traktatbrud
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 43, og direktiv 2013/33, art. 8, stk. 3, første afsnit)
(jf. præmis 168, 170-180, 185, 186, 209, 226 og 315 samt domskonkl. 1)
7. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – artikel 43 – specifikke procedurer, som medlemsstaterne kan fastlægge ved deres grænser eller i deres transitområder – frihedsberøvelse af en ansøger om international beskyttelse i et transitområde inden for rammerne af en sådan procedure – lovlighed – grænser – frihedsberøvelsens maksimale varighed og formålet hermed
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 31, stk. 8, samt art. 33 og 43)
(jf. præmis 181-185)
8. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – ansøgere med behov for særlige proceduremæssige garantier – specifikke procedurer, som medlemsstaterne kan fastlægge ved deres grænser eller i deres transitområder – lovlighed – grænse – forpligtelse til at undersøge, om denne frihedsberøvelse er i overensstemmelse med nævnte ansøgeres særlige behov og den passende støtte, de skal ydes – tilsidesættelse – traktatbrud
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 24, stk. 3)
(jf. præmis 191-199, 209, 226 og 315 samt domskonkl. 1)
9. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – direktiv 2013/33 – frihedsberøvelse af sårbare personer og ansøgere med særlige modtagelsesbehov – national lovgivning, som pålægger mindreårige ansøgere, med undtagelse af uledsagede mindreårige under 14 år, at forblive i et transitområde under proceduren for behandling af deres ansøgning – ikke tilladt – traktatbrud
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33, art. 11)
(jf. præmis 201, 203, 209, 226 og 315 samt domskonkl. 1)
10. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – direktiv 2013/33 – frihedsberøvede ansøgeres garantier – pligt til at vedtage en skriftlig og begrundet afgørelse om denne frihedsberøvelse – tilsidesættelse – traktatbrud
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33, art. 9)
(jf. præmis 205, 208, 209, 226 og 315 samt domskonkl. 1)
11. EU-ret – anvendelsesområde – intet almindeligt forbehold, som udelukker foranstaltninger, der træffes af hensyn til den offentlige sikkerhed – medlemsstaternes kompetence til at træffe foranstaltninger til beskyttelse af deres væsentlige sikkerhedsinteresser – bevisbyrden for nødvendigheden af at iværksætte sådanne foranstaltninger påhviler den pågældende medlemsstat – rækkevidde – asylpolitik – påberåbelse af risici for den offentlige orden og den indre sikkerhed på grund af en massiv tilstrømning af ansøgere om international beskyttelse – manglende godtgørelse af nødvendigheden af at fravige visse bestemmelser i direktiv 2013/32 – ikke tilladt – reel mulighed for fravigelser for medlemsstaterne fastsat i direktiv 2013/32 og 2013/33 – betingelser
[Art. 72 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 24, stk. 3, og art. 43, og direktiv 2013/33, art. 8, stk. 3, første afsnit, litra e), art. 10, stk. 1, art. 18, stk. 9]
(jf. præmis 212 og 214-225)
12. Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115 – national lovgivning, der giver mulighed for tvangsudsendelse af en sådan statsborger, som er omfattet af anvendelsesområdet for nævnte direktiv, uden forinden at respektere de procedurer og garantier, der er fastsat heri – ikke tilladt – traktatbrud
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 5, art. 6, stk. 1, art. 12, stk. 1, og art. 13, stk. 1)
(jf. præmis 248-254, 266 og 315 samt domskonkl. 1)
13. Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115 – udsendelse – begreb – tvangstilbageførsel af en sådan statsborger til en stribe land uden nogen form for infrastrukturer, på den anden side af et grænsehegn opført på den pågældende medlemsstats område – omfattet
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 3, nr. 5)]
(jf. præmis 255-260)
14. EU-ret – anvendelsesområde – intet almindeligt forbehold, som udelukker foranstaltninger, der træffes af hensyn til den offentlige sikkerhed – medlemsstaternes kompetence til at træffe foranstaltninger til beskyttelse af deres væsentlige sikkerhedsinteresser – bevisbyrden for nødvendigheden af at iværksætte sådanne foranstaltninger påhviler den pågældende medlemsstat – rækkevidde – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – påberåbelse af risici for den offentlige orden og den indre sikkerhed – manglende godtgørelse af nødvendigheden af at fravige visse bestemmelser i direktiv 2008/115 – ikke tilladt – reel mulighed for fravigelser for medlemsstaterne fastsat i nævnte direktiv – betingelser
(Art. 4, stk. 2, TEU; art. 72 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 6, stk. 2, art. 7, stk. 4, art. 11, stk. 2 og 3, art. 12, stk. 1, andet afsnit, og art. 18)
(jf. præmis 261-264)
15. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – ret til adgang til effektive retsmidler – klage over en afgørelse om afslag på ansøgning om international beskyttelse – ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil fristen for at udøve retten til et sådant retsmiddel er udløbet, eller indtil behandlingen af sagen er afsluttet – den pågældende medlemsstats fastsættelse af de nærmere bestemmelser for udøvelse – betingelser – de nærmere bestemmelser i overensstemmelse med de rettigheder, der er sikret ved direktiv 2013/32 og 2013/33 – de nærmere bestemmelser tilstrækkeligt klare og præcise – foreligger ikke – traktatbrud
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 46, stk. 5, og direktiv 2013/33)
(jf. præmis 286, 287, 289, 291-302, 314 og 315 samt domskonkl. 1)
16. Institutionernes retsakter – direktiver – medlemsstaternes gennemførelse – nødvendigheden af en klar og præcis gennemførelse
(Art. 288, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 288)
Resumé
Ungarn tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til EU-retten på området for procedurer for tildeling af international beskyttelse og tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Navnlig begrænsningen af adgangen til proceduren for international beskyttelse, den ulovlige frihedsberøvelse i transitområderne af ansøgere om denne beskyttelse og tilbageførelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold til et grænseområde, uden at overholde de garantier, der gælder for en tilbagesendelsesprocedure, udgjorde tilsidesættelser af EU-retten
Som reaktion på migrationskrisen og ankomsten af mange ansøgere om international beskyttelse tilpassede Ungarn sin lovgivning om ret til asyl og tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Således blev der ved en lov af 2015 (1) bl.a. oprettet transitområder beliggende ved den serbisk-ungarske grænse (2), inden for hvilke asylprocedurerne anvendtes. Ved denne lov indførtes ligeledes begrebet »krisesituation affødt af en massiv indvandring«, der, når en sådan krisesituation erklæres af regeringen, medførte anvendelsen af undtagelsesbestemmelser som hovedregel. I 2017 udvidede en ny lov (3) de tilfælde, hvor det kunne erklæres, at der forelå en sådan krisesituation, og ændrede de bestemmelser, der tilladte, at der kunne gøres undtagelser fra de generelle bestemmelser.
Allerede i 2015 udtrykte Europa-Kommissionen over for Ungarn sin tvivl om foreneligheden af denne medlemsstats asyllovgivning med EU-retten. Loven af 2017 gav anledning til yderligere betænkeligheder. Kommissionen foreholdt bl.a. Ungarn under tilsidesættelse af de materielle og proceduremæssige garantier, der er fastsat i proceduredirektivet (4), modtagelsesdirektivet (5) og tilbagesendelsesdirektivet (6), at have begrænset adgangen til proceduren for international beskyttelse, indført en generaliseret ordning om frihedsberøvelse af ansøgere om en sådan beskyttelse og til en stribe grænseland at have tvangstilbageført tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold uden at overholde de garantier, der er fastsat i tilbagesendelsesdirektivet. I denne kontekst anlagde Kommissionen et traktatbrudssøgsmål for Domstolen med henblik på at få fastslået, at en væsentlig del af den ungarske lovgivning på området var i strid med visse bestemmelser i disse direktiver.
Domstolen (Store Afdeling) gav i det væsentlige Kommissionen medhold i traktatbrudssøgsmålet.
Domstolens bemærkninger
Domstolen fremhævede indledningsvis, at den allerede havde taget stilling til visse af de problemstillinger, der var rejst i den foreliggende sag, ved en nylig dom (7) afsagt i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse indgivet af en ungarsk domstol. Den bemærkede ligeledes, at for at efterkomme denne dom havde Ungarn sidenhen lukket sine to transitområder. Domstolen præciserede dog, at denne lukning var uden betydning for den foreliggende sag, idet situationen skulle bedømmes på tidspunktet for udløbet af den frist, som Kommissionen havde fastsat i sin begrundede udtalelse, for at afhjælpe de konstaterede mangler, dvs. den 8. februar 2018.
I første række fastslog Domstolen, at Ungarn havde tilsidesat sin forpligtelse til at sikre en effektiv adgang til proceduren for tildeling af international beskyttelse (8), idet tredjelandsstatsborgere, der fra den serbisk-ungarske grænse ønskede adgang til denne procedure, konkret blev mødt med en situation, hvor det i praksis var nærmest umuligt at indgive deres ansøgning. Denne tilsidesættelse fulgte af en kombination af national lovgivning, hvorefter ansøgninger om international beskyttelse som hovedregel kun kunne indgives i de to transitområder, og en fast og generel praksis fra de ungarske myndigheders side bestående i drastisk at begrænse antallet af ansøgere, der dagligt tillodes at indrejse i disse områder. For Domstolen var tilstedeværelsen af denne praksis tilstrækkeligt godtgjort af Kommissionen, som støttede sig på en række internationale rapporter. I denne sammenhæng bemærkede Domstolen, at indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse, inden den registreres, fremsættes og behandles, udgør et afgørende skridt under proceduren for tildeling af denne beskyttelse, og at medlemsstaterne ikke uden grund kan udsætte det. Derimod skal medlemsstaterne sikre, at de pågældende personer har mulighed for at indgive en ansøgning, herunder ved deres grænser, så snart disse personer tilkendegiver en hensigt herom.
I anden række bekræftede Domstolen, således som den allerede for nylig havde fastslået (9), at pligten til for ansøgere om international beskyttelse at forblive i et af transitområderne under proceduren for behandling af deres ansøgning skulle anses for at være frihedsberøvelse som omhandlet i modtagelsesdirektivet (10). Med denne præcisering fastslog Domstolen, at denne frihedsberøvelsesordning var gældende ud over de tilfælde, der er fastsat i EU-retten, og uden overholdelse af de garantier, der sædvanligvis skal danne ramme herfor.
Domstolen bemærkede således for det første, at de tilfælde, hvor der kan ske frihedsberøvelse af en ansøger om international beskyttelse, er udtømmende opregnet i modtagelsesdirektivet (11). Efter at have gennemgået hvert af disse tilfælde konkluderede Domstolen imidlertid, at den ungarske ordning ikke var omfattet af nogen af dem. Domstolen undersøgte navnlig det tilfælde, hvor en medlemsstat kan frihedsberøve en ansøger om international beskyttelse for at afgøre, om den pågældende har ret til indrejse på dens område, idet denne frihedsberøvelse kan finde sted i forbindelse med de procedurer, der gennemføres ved grænsen, med henblik på, inden de gives ret til indrejse, at tage stilling til, om ansøgningen kan afvises, eller om den af visse bestemte grunde savner grundlag (12). Domstolen fandt imidlertid, at de betingelser, hvorunder der kan ske frihedsberøvelse i forbindelse disse grænseprocedurer, ikke var opfyldt i det foreliggende tilfælde.
For det andet fremhævede Domstolen, at proceduredirektivet og modtagelsesdirektivet bl.a. fastsætter, at en afgørelse om frihedsberøvelse skal være skriftlig og begrundet (13), idet de særlige behov, som personer, der er identificeret som sårbare og med behov for særlige proceduremæssige garantier, har, tages i betragtning, for at de gives en »passende støtte« (14), og at mindreårige kun frihedsberøves som sidste udvej (15). Navnlig på grund af dens generelle og automatiske karakter gav den frihedsberøvelsesordning, der var fastsat i ungarsk ret i transitområderne, og som omfattede alle ansøgere, bortset fra uledsagede mindreårige under 14 år, ikke ansøgerne mulighed for at omfattes af disse garantier.
Domstolen forkastede endvidere Ungarns argument om, at det på grund af migrationskrisen var begrundet af fravige visse regler i proceduredirektivet og modtagelsesdirektivet med henblik på at opretholde lov og orden og beskytte den indre sikkerhed i henhold til artikel 72 TEUF (16). Domstolen bemærkede i denne henseende, at denne artikel skal fortolkes strengt, og fandt, at Ungarn ikke tilstrækkeligt havde godtgjort den nødvendighed, som denne medlemsstat havde for at anvende denne. Domstolen fremhævede desuden, at proceduredirektivet og modtagelsesdirektivet allerede tager hensyn til den situation, hvor en medlemsstat skal håndtere en væsentlig stigning i antallet af ansøgninger om international beskyttelse, eftersom de ved særbestemmelser fastsætter muligheden for at se bort fra regler, der gælder under normale omstændigheder.
I tredje række fastslog Domstolen, at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til tilbagesendelsesdirektivet, for så vidt som den ungarske lovgivning tillod at udsende tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt på området, uden forinden at respektere de procedurer og garantier, der er fastsat i dette direktiv (17). Hertil bemærkede Domstolen, at disse statsborgere med tvang af de ungarske politimyndigheder blev ledsaget til den anden side af et hegn opført få meter fra den serbisk-ungarske grænse til en stribe land, hvor der ikke fandtes nogen form for infrastrukturer. Ifølge Domstolen var denne tvangstilbageførelse at sidestille med en udsendelse som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivet, idet de pågældende personer i praksis ikke havde andet valg end at forlade det ungarske område for at begive sig til Serbien. I denne forbindelse bemærkede Domstolen, at en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, som er omfattet af anvendelsesområdet for tilbagesendelsesdirektivet, skal undergives en tilbagesendelsesprocedure med behørig respekt for de materielle og proceduremæssige garantier, der er indført ved dette direktiv, inden udsendelsen af vedkommende i givet fald gennemføres, dog således at tvangsudsendelse kun finder sted som sidste udvej. Af tilsvarende grunde som dem, der allerede er anført, afviste Domstolen Ungarns argumentation om, at det i henhold til artikel 72 TEUF var tilladt denne medlemsstat at fravige de materielle og proceduremæssige garantier, der er indført ved tilbagesendelsesdirektivet.
I fjerde række fandt Domstolen, at Ungarn ikke havde overholdt den ret, som enhver ansøger om international beskyttelse principielt er tillagt i medfør af proceduredirektivet, til at forblive på den pågældende medlemsstats område efter at have fået afslag på sin ansøgning og indtil udløbet af den frist, der er fastsat for at indgive en klage over dette afslag, eller, såfremt der er indgivet en klage, indtil der er truffet afgørelse om denne klage (18). Domstolen bemærkede for det første, at såfremt der er erklæret en »krisesituation affødt af en massiv indvandring«, undergiver den ungarske lovgivning således udøvelsen af denne ret nærmere bestemmelser, der ikke overholder EU-retten, herunder bl.a. forpligtelsen til at forblive i transitområderne, som kan sidestilles med en frihedsberøvelse i strid med proceduredirektivet og modtagelsesdirektivet. Såfremt en sådan situation ikke er erklæret, er udøvelsen af denne ret for det andet undergivet betingelser, der uden nødvendigvis at være i strid med EU-retten ikke er fastsat tilstrækkeligt klart og præcist til at give de pågældende personer mulighed for at få kendskab til det præcise omfang af deres ret og til, at det kan vurderes, om disse betingelser er forenelige med proceduredirektivet og modtagelsesdirektivet.
1 – Egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (lov nr. CXL af 2015 om ændring af visse love i forbindelse med forvaltning af en massiv indvandring) (Magyar Közlöny 2015/124).
2 – Transitområderne Röszke og Tompa.
3 – Határőrizeti területen lefolytatott eljárás szigorításával kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi XX. törvény (lov nr. XX af 2017 om ændring af visse love vedrørende styrkelse af den procedure, der gennemføres i det bevogtede grænseområde) (Magyar Közlöny 2017/39).
4 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60) (herefter »proceduredirektivet«).
5 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96) (herefter »modtagelsesdirektivet«).
6 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98) (herefter »tilbagesendelsesdirektivet«).
7 – Dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367).
8 – Denne forpligtelse fremgår af proceduredirektivets artikel 6, sammenholdt med dets artikel 3.
9 – Ovennævnte dom af 14.5.2020.
10 – Dette direktivs artikel 2, litra h).
11 – Dette direktivs artikel 8, stk. 3, første afsnit.
12 – Modtagelsesdirektivets artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra c), og proceduredirektivets artikel 43.
13 – Modtagelsesdirektivets artikel 9, stk. 2.
14 – Proceduredirektivets artikel 24, stk. 3.
15 – Modtagelsesdirektivets artikel 11, stk. 2.
16 – Denne artikel fastsætter, at de bestemmelser, der er indeholdt i EUF-traktatens afsnit V om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som reglerne om international beskyttelse er en del af, ikke er til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.
17 – Disse garantier er bl.a. fastsat i tilbagesendelsesdirektivets artikel 5, artikel 6, stk.1, artikel 12, stk. 1, og artikel 13, stk. 1.
18 – Proceduredirektivets artikel 46, stk. 5.