Forenede sager C-496/18 og C-497/18
Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. m.fl.
mod
Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság
(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Fővárosi Törvényszék)
Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 26. marts 2020
»Præjudiciel forelæggelse – offentlige udbud – klageprocedurer i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter – direktiv 89/665/EØF – fremgangsmåden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation – direktiv 92/13/EØF – indgåelse af offentlige kontrakter – direktiv 2014/24/EU og 2014/25/EU – overvågning af anvendelsen af reglerne om offentlige udbud – nationale bestemmelser, som tillader visse organer at iværksætte en procedure af egen drift i tilfælde af en ulovlig ændring af en kontrakt under gennemførelse – udløb af retten til at iværksætte proceduren af egen drift – retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet«
Tilnærmelse af lovgivningerne – fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige aftaler – direktiv 89/665 og 92/13 – direktiv 2014/24 og 2014/25 – forpligtelse for medlemsstaterne til at fastsætte klageprocedurer – forpligtelse for medlemsstaterne til at fastsætte en overvågning af anvendelsen af reglerne om indgåelse af kontrakter – nationale bestemmelser, som tillader visse organer at iværksætte en procedure af egen drift i tilfælde af en ulovlig ændring af en kontrakt under gennemførelse – lovlighed – proceduren er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde – de almindelige EU-retlige princippers anvendelighed – retssikkerhedsprincippet – omfattet
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24, 121. og 122. betragtning og art. 83, stk. 1 og 2, og direktiv 2014/25, 127. og 128. betragtning og art. 99, stk. 1 og 2; Rådets direktiv 89/665, som ændret ved direktiv 2007/66, art. 1, stk. 1-3, og direktiv 92/13, som ændret ved direktiv 2007/66, art. 1, stk. 1-3)
(jf. præmis 71-77, 81-87 og 91 samt domskonkl. 1)
Tilnærmelse af lovgivningerne – fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige aftaler – klagefrister – nationale bestemmelser, som tillader visse organer at iværksætte en procedure af egen drift i tilfælde af en ulovlig ændring af en kontrakt under gennemførelse – ny national lovgivning, som med henblik på at overvåge lovligheden af denne ændring tillader iværksættelse af en sådan procedure inden for den fastsatte frist for at iværksætte efterprøvelse, selv om den i den tidligere lovgivning fastsatte frist, der var gældende på tidspunktet for denne ændring, er udløbet – ikke tilladt – tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og beskyttelse af den berettigede forventning
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24 og 2014/25; Rådets direktiv 89/665 og 92/13, som ændret ved direktiv 2007/66)
(jf. præmis 93-97, 99, 100 og 102 samt domskonkl. 2)
Resumé
I dommen i sagen Hungeod m.fl. (forenede sager C-496/18 og C-497/18), der blev afsagt den 26. marts 2020, fastslog Domstolen, at direktiverne om offentlige udbud ( 1 )tillader medlemsstaterne at vedtage en lovgivning, hvorefter en overvågningsmyndighed til beskyttelse af EU’s finansielle interesser kan iværksætte en klageprocedure af egen drift med henblik på at overvåge overtrædelser af lovgivningen i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter. I denne henseende præciserede Domstolen, at såfremt der er fastsat en sådan klageprocedure, er den omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, for så vidt som de offentlige kontrakter, som er genstand for en sådan klage, er omfattet af det materielle anvendelsesområde for direktiverne om offentlige udbud. Domstolen fastslog dermed, at disse klageprocedurer, som iværksættes af egen drift, skal overholde de generelle principper i EU-retten, herunder retssikkerhedsprincippet.
Domstolen fastslog endvidere, at dette princip er til hinder for, at en ny national lovgivning i forbindelse med en sådan procedure med henblik på at overvåge lovligheden af ændringer i offentlige kontrakter fastsætter iværksættelse af en sådan procedure inden for den fastsatte frist for at iværksætte efterprøvelse, selv om den i den tidligere lovgivning fastsatte frist for at iværksætte efterprøvelse, der var gældende på tidspunktet for disse ændringer, er udløbet.
I den foreliggende sag offentliggjorde Budapesti Közlekedési, et offentligt transportselskab, henholdsvis den 30. september 2005 og den 3. januar 2009 to udbud i Den Europæiske Unions Tidende med henblik på tildeling af to særskilte offentlige kontrakter vedrørende anlæggelsen af Linje 4 i Budapests Metro i Ungarn. Disse to kontrakters anslåede værdi oversteg Fællesskabets tærskler og modtog EU-finansiering. Kontrakten vedrørende det førstnævnte udbud blev tildelt virksomhederne Hungeod og Sixense. Kontrakten blev underskrevet den 1. marts 2006. Den 5. oktober 2009 besluttede de kontraherende parter at ændre kontrakten, idet de henviste til, at der var opstået omstændigheder, som ikke kunne forudses, og denne ændring blev offentliggjort i en meddelelse i Közbeszerzési Ertesítő (tidende om offentlige udbud) den 18. november 2009.
For så vidt angår det andet udbud blev kontrakten tildelt virksomheden Matrics Consult Ltd, og den tilknyttede kontrakt blev underskrevet den 14. maj 2009. Kontrakten blev opsagt af Budapesti Közlekedési den 16. november 2011 med virkning fra den 31. december 2011. I august 2017 pålagde det ungarske klagenævn under myndigheden for offentlige kontrakter (herefter »klagenævnet«), som var blevet forelagt sagen af formanden for udbudsmyndigheden, Budapesti Közlekedési og indehaverne af de to offentlige kontrakter at betale en bøde for at have tilsidesat de gældende lovbestemmelser for ændringer af offentlige kontrakter. Disse sanktioner blev pålagt i henhold til den nationale lov om offentlige kontrakter, der trådte i kraft den 1. november 2015. Denne nye lovgivning tillader med hensyn til offentlige kontrakter, der indgås før denne lovgivnings ikrafttrædelse, overvågningsmyndigheden – selv om fristerne i henhold til den tidligere lovgivning er udløbet – at denne selv kan iværksætte en undersøgelse af overtrædelser i forbindelse med offentlige kontrakter, som begås inden denne lovgivnings ikrafttræden, for at klagenævnet kan fastslå, at der er begået en overtrædelse og fastsætte en sanktion.
I de sager, som blev anlagt af Budapesti Közlekedési og indehaverne af de to offentlige kontrakter til prøvelse af klagenævnets afgørelse, forespurgte Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn) ved to anmodninger om præjudiciel afgørelse Domstolen, om den i loven af 2015 om offentlige kontrakter fastsatte mulighed for at overvåge ændringer af offentlige kontrakter, der foretages før denne lovgivnings ikrafttrædelse, selv om den i den tidligere lovgivning fastsatte frist for at iværksætte efterprøvelse for at overvåge disse ændringer allerede er udløbet, er forenelig med EU-retten, og navnlig med retssikkerhedsprincippet.
For det første fremhævede Domstolen, at selv om direktiv 89/665 og 92/13 indeholder et krav om, at de berørte virksomheder skal have adgang til klagemuligheder med henblik på at sikre en effektiv anvendelse af EU-reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter, kan disse klagemuligheder ikke anses for at omfatte alle de klagemuligheder, der findes på området for offentlige kontrakter. Hvad desuden angår disse to direktiver fastslog Domstolen, at de bestemmelser ( 2 ), hvorefter medlemsstaterne påser, at en klageinstans, der er uafhængig af den ordregivende myndighed, betragter en kontrakt som værende uden virkning, kun har styrket virkningerne af de klagemuligheder, som disse direktiver pålægger medlemsstaterne at gennemføre, og derfor skal fortolkes således, at de hverken pålægger eller forbyder medlemsstaterne at fastsætte, at der skal foreligge klagemuligheder til fordel for nationale overvågningsmyndigheder.
Domstolen fandt desuden, at bestemmelserne i direktiv 2014/24 og 2014/25 ( 3 ), hvorved medlemsstaterne pålægges at sikre, at anvendelsen af reglerne om offentlige udbud overvåges af en eller flere myndigheder, instanser eller strukturer, indeholder mindstekrav. Domstolen konkluderede derfor, at disse bestemmelser ikke forbyder medlemsstaterne at fastsætte, at der skal foreligge klageprocedurer, som kan iværksættes af egen drift, til fordel for nationale overvågningsmyndigheder med henblik på, at disse kan fastslå overtrædelser af lovgivningen i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter. Domstolen fremhævede derimod, at så snart der er fastsat en sådan klageprocedure af egen drift, er den omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, for så vidt som de offentlige kontrakter, som er genstand for en sådan klage, er omfattet af det materielle anvendelsesområde for direktiverne om offentlige udbud. Den nævnte procedure skal derfor overholde EU-retten, herunder dens generelle principper, som omfatter retssikkerhedsprincippet.
For det andet bemærkede Domstolen, at retssikkerhedsprincippet kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, især når de kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder. Retssikkerhedsprincippet er endvidere til hinder for, at en lovgivning anvendes med tilbagevirkende kraft, uanset om det måtte være til gunst eller ugunst for den pågældende. Dette princip kræver således, at faktiske omstændigheder skal bedømmes efter samtidige retsregler, idet den nye lovgivning således kun har virkning for fremtiden, og ligeledes, for så vidt som ikke andet er bestemt, finder anvendelse på de fremtidige virkninger af faktiske omstændigheder, som er opstået under den gamle lov. Domstolen bemærkede desuden, at hvad særligt angår præklusionsfrister fremgår det af Domstolens praksis, at for at opfylde opgaven med at sikre retssikkerheden skal disse frister fastsættes på forhånd og være tilstrækkeligt forudsigelige.
I det foreliggende tilfælde fastslog Domstolen, at da den pågældende bestemmelse i loven af 2015 om offentlige kontrakter giver mulighed for iværksættelse af procedurer af egen drift ved ændringer af offentlige kontrakter, som i henhold til de relevante bestemmelser i loven af 2003 om offentlige kontrakter, der fandt anvendelse på disse ændringer, var prækluderet, har den således ikke til formål at dække bestående retlige forhold, men udgør en bestemmelse med tilbagevirkende kraft. EU-retten tillader ganske vist undtagelsesvist, at en retsakt gives tilbagevirkende kraft, når det tilstræbte mål fordrer det, og når de berørtes berettigede forventninger respekteres behørigt. Domstolen fandt imidlertid, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er til hinder for, at ændringer af en national lovgivning giver en national overvågningsmyndighed mulighed for at iværksætte en klageprocedure, selv om den i den tidligere lovgivning fastsatte frist for efterprøvelse, der var gældende på tidspunktet for disse ændringer, er udløbet.
( 1 ) – Rådets direktiv 89/665/EØF af 21.12.1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33), Rådets direktiv 92/13/EØF af 25.2.1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmåden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT 1992, L 76, s. 14), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF af 11.12.2007 om ændring af Rådets direktiv 89/665/EØF og 92/13/EØF for så vidt angår forbedring af effektiviteten af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter (EUT 2007, L 335, s. 31), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26.2. 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243).
( 2 ) – Artikel 2d i direktiv 89/665 og direktiv 92/13, som blev indsat ved direktiv 2007/66.
( 3 ) – Artikel 83, stk. 1 og 2, i direktiv 2014/24 og artikel 99, stk. 1 og 2, i direktiv 2014/25.