1.

Kan en forbruger, som anmoder en national regulerende myndighed om at kontrollere, om forbrugerens elektricitetsdistributørs faktureringsmetoder er i overensstemmelse med medlemsstatens lovgivning, anses for at være en »part, der er berørt af en afgørelse truffet af en regulerende myndighed« som omhandlet i artikel 37, stk. 17, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF ( 2 ), således at forbrugeren har ret til at indgive klage over den afgørelse, som er truffet af den regulerende myndighed, ved et organ, der er uafhængigt af de berørte parter og af enhver regering, som fastsat i den nævnte bestemmelse?

2.

Dette er i det væsentlige det centrale spørgsmål i Korkein hallinto-oikeus’ (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland) præjudicielle forelæggelse for Domstolen.

3.

Den foreliggende sag giver for første gang Domstolen anledning til at udtale sig om fortolkningen af artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og om konsekvenserne for så vidt angår retten til domstolsprøvelse, når denne bestemmelse udløses.

4.

Artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 bestemmer:

»Medlemsstaterne sørger for, at der på nationalt plan findes passende mekanismer, inden for hvilke en part, der er berørt af en afgørelse truffet af en regulerende myndighed, har klageret ved et organ, der er uafhængigt af de berørte parter og af enhver regering.«

5.

I henhold til § 2 i Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettu laki (590/2013) (lov nr. 590/2013 om tilsyn med el- og gasmarkedet, herefter »tilsynsloven«) finder tilsynsloven bl.a. anvendelse på varetagelsen af de tilsyns- og kontrolopgaver, der er tillagt Energiavirasto (energimyndigheden, Finland, herefter »Energiavirasto«) i Sähkömarkkinalaki (588/2013) (elmarkedsloven (588/2013), herefter »elmarkedsloven«) og i de på grundlag af denne lov udstedte bestemmelser og myndighedsanordninger.

6.

I henhold til tilsynslovens § 5 påhviler det Energiavirasto at overvåge overholdelsen af de i lovens § 2 nævnte nationale og EU-retlige bestemmelser og myndighedsanordningerne samt at varetage de øvrige opgaver, som er nævnt i § 2, og som er pålagt denne myndighed ved lov.

7.

I henhold til tilsynslovens § 6, stk. 1, nr. 13, påhviler det Energiavirasto under udøvelsen af sin opgave som national regulerende myndighed som omhandlet i de relevante EU-bestemmelser på el- og gasområdet at bidrage til at sikre, at forbrugerbeskyttelsesforanstaltninger, som vedrører el- og gasmarkedet, er effektive og håndhæves.

8.

I henhold til elmarkedslovens § 57, stk. 2, skal en distributionssystemoperatør bl.a. tilbyde forbrugerne forskellige betalingsmetoder til betaling af regningerne for distribution af el. De tilbudte alternativer må ikke indeholde ubegrundede betingelser eller betingelser, som forskelsbehandler forskellige kundegrupper.

9.

I henhold til elmarkedslovens § 106, stk. 2, påhviler det Energiavirasto at overvåge overholdelsen af denne lov og de på grundlag af loven udstedte bestemmelser og myndighedsanordninger samt overholdelsen af godkendelsesafgørelser, der vedtages på grundlag af denne lov. I henhold til denne bestemmelse er tilsynet reguleret særskilt i tilsynsloven. I henhold til § 106, stk. 4, overvåger Kuluttaja-asiamies (forbrugerombudsmanden, Finland) lovligheden af vilkårene i de i elmarkedslovens kapitel 13 nævnte kontrakter (elkontrakter) for så vidt angår forbrugerbeskyttelsen.

10.

I henhold til elmarkedslovens § 114 kan afgørelser, som Energiavirasto har vedtaget på grundlag af elmarkedsloven, indbringes for en domstol i henhold til procedurerne i Hallintolainkäyttölaki (586/1996) (loven om forvaltningsretspleje (586/1996), herefter »loven om forvaltningsretspleje«). I henhold til denne lovs § 5, stk. 1, forstås ved en afgørelse, som der kan indgives klage over, en foranstaltning, hvorved en sag afgøres eller afvises. I henhold til samme lovs § 6, stk. 1, kan der indgives klage over en afgørelse af den, som afgørelsen er rettet til, eller hvis rettigheder, pligter eller interesser er direkte berørt.

11.

Ifølge forelæggelsesafgørelsen indgik A, som er forbrugerkunde, en kontrakt om elektricitetstransmission med distributionssystemoperatøren Caruna Oy (tidligere Fortum Sähkösiirto Oy) ( 3 ).

12.

Den 5. september 2013 sendte A en e-mail til Energiavirasto, der fungerede som national regulerende myndighed i henhold til direktiv 2009/72, i hvilken han anmodede Energiavirasto om at kontrollere, hvorvidt Caruna Oys faktureringssystem var i overensstemmelse med elmarkedslovens § 57, stk. 2, som kræver, at en distributionssystemoperatør tilbyder kunderne forskellige betalingsmetoder for betaling af regningerne for distribution af el. A’s forespørgsel drejede sig således ifølge den forelæggende ret om forbrugerkundens ret til i henhold til bilag I, nr. 1), litra d), til direktiv 2009/72 at kunne vælge mellem flere forskellige betalingsmetoder. Foranlediget af A’s forespørgsel valgte Energiavirasto at kontrollere lovligheden af Caruna Oys faktureringssystem.

13.

Ved afgørelse af 31. marts 2014 fastslog Energiavirasto, at Caruna Oy ikke havde overtrådt elmarkedslovens § 57, stk. 2, og at der ikke var behov for yderligere handling i sagen. I denne afgørelse blev Caruna Oy betegnet som part og A som den person, der fremsatte undersøgelsesanmodningen.

14.

Energiavirasto afviste ved afgørelse af 28. april 2014 at realitetsbehandle A’s anmodning om rettelse af afgørelsen af 31. marts 2014 og afslog hans anmodning om indrømmelse af stilling som procesdeltager og om rettelse af afgørelsen om sagens realitet.

15.

A indbragte en klage for Helsingin hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Helsinki, Finland) med påstand om at få tilkendt stilling som procesdeltager i sagen for Energiavirasto. A nedlagde endvidere påstand om ophævelse af Energiavirastos afgørelser af 31. marts og 28. april 2014 og om hjemvisning af sagen til fornyet behandling ved Energiavirasto.

16.

Ved afgørelse af 23. maj 2016 imødekom Helsingin hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Helsinki) A’s krav.

17.

Energiavirasto har appelleret denne afgørelse til Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland). Til støtte for sit søgsmål har Energiavirasto gjort gældende, at A’s indgivelse af en anmodning om en undersøgelse til Energiavirasto ikke berettiger A til at deltage i behandlingen af sin anmodning eller til at indbringe Energiavirastos afgørelser vedrørende anmodningen for en national domstol.

18.

Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) finder ikke, at det for så vidt angår den korrekte fortolkning af artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 er klart, om en forbrugerkunde hos en elnetvirksomhed som A, der mener, at han har lidt skade som følge af virksomhedens faktureringssystem og har indbragt sagen for den nationale regulerende myndighed, kan anses for at være en »part, der er berørt af en afgørelse truffet af en regulerende myndighed« som omhandlet i denne bestemmelse og dermed er berettiget til at indbringe den pågældende afgørelse for en domstol.

19.

Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har navnlig anført, at der i Domstolens praksis ikke findes tilfælde, hvor Domstolen har truffet afgørelse om, at en forbrugerkunde eller en anden fysisk person, der optræder som kunde, har beføjelse til at indbringe en national regulerende myndigheds afgørelser for retten under omstændigheder, som svarer til den foreliggende sag, idet det bemærkes, at den afgørelse, som Energiavirasto som national regulerende myndighed vedtog om netvirksomhedens fakturerings forenelighed med elmarkedsloven, også var forbundet med et kontraktvilkår om fakturering i elektricitetstransmissionskontrakten mellem det nævnte selskab og forbrugerkunden. Derudover har Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) anført, at tilsynet med elektricitetskontrakters lovlighed set ud fra et forbrugerbeskyttelsessynspunkt i national ret er reguleret som en opgave for forbrugerombudsmanden, og at en forbruger desuden kan indbringe tvister for Kuluttajariitalautakunta (udvalget for forbrugertvister, Finland) eller for de almindelige domstole, selv om det dog kun er en almindelig domstol, der har kompetence til at træffe en retligt bindende afgørelse i en individuel forbrugertvist, og ikke en forvaltningsdomstol, da der i Finland ikke findes et specielt retsinstitut for mindre forbrugertvister.

20.

Det er på denne baggrund, at Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har besluttet at udsætte hovedsagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

21.

Der er indgivet skriftlige indlæg til Domstolen af A, den finske, den ungarske og den nederlandske regering samt af Europa-Kommissionen. A, Energiavirasto, den finske regering og Kommissionen deltog i retsmødet, som blev afholdt den 19. juni 2019.

22.

A, den nederlandske regering og Kommissionen har gjort gældende, at en forbrugerkunde i en stilling som A’s anses for at være en »berørt part« i henhold til artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72, hvorimod Energiavirasto og den finske og den ungarske regering mener det modsatte.

23.

A har anført, at hans forespørgsel til Energiavirasto vedrørende Caruna Oys faktureringssystem udgør en klage med ret til påklage i henhold til artikel 37, stk. 11, i direktiv 2009/72. Mulighederne for behandling af forbrugerklager i finsk ret erstatter ikke artikel 37, stk. 11, i direktiv 2009/72, bl.a. for så vidt angår den tid og de gebyrer, der er forbundet med at indbringe klager for de almindelige domstole, og det forhold, at udvalget for forbrugertvisters afgørelse er en ikke-bindende anbefaling til parterne. A har i retsmødet oplyst, at han havde indgivet en klage om det samme emne til udvalget for forbrugertvister, men at han efter Energiavirastos afgørelse ikke fandt det rimeligt at gå videre, da det i praksis er usandsynligt, at udvalget træffer en afgørelse, som afviger fra den nationale regulerende myndigheds afgørelse.

24.

Energiavirasto har anført, at artikel 37 i direktiv 2009/72 ikke vedrører forbrugerkunder, og at de nationale regulerende myndigheder ikke er forpligtet til at behandle forbrugerklager i henhold til direktivet. Undersøgelsesanmodninger er reguleret i national lovgivning, og de omhandlede afgørelser tager ikke udgangspunkt i artikel 37, stk. 11, i direktiv 2009/72. A var blot en indberettende person. Effektiv domstolsbeskyttelse sikres via udvalget for forbrugertvister og de almindelige domstole, og såfremt forbrugeren i hovedsagen indrømmes klageadgang til forvaltningsdomstolene, vil det indebære, at alle potentielle forbrugerkunder i Finland har de samme rettigheder.

25.

Den finske regering har med udbredt støtte fra den ungarske regering anført, at den nationale lovgivning, der giver enhver fysisk eller juridisk person mulighed for at indgive en undersøgelsesanmodning til Energiavirasto, udelukkende er en national løsning, som ikke hænger sammen med direktiv 2009/72. De nationale regulerende myndigheder er ikke forpligtet til at behandle forbrugerklager i henhold til direktiv 2009/72, og for så vidt angår direktiv 2009/72’s ordlyd, oprindelse, kontekst og formål vedrører direktivets artikel 37, stk. 11, 12 og 17, udelukkende elselskaber. Den finske regering har lagt vægt på, at finsk ret indeholder mekanismer til behandling af forbrugerklager via udvalget for forbrugertvister og forbrugerombudsmanden, og at forbrugerne også kan anlægge søgsmål ved de almindelige domstole mod elselskaber, som angiveligt tilsidesætter deres rettigheder i henhold til elmarkedsloven, og at den effektive domstolsbeskyttelse dermed er sikret.

26.

Den nederlandske regering har anført, at en forbrugerkunde efter Domstolens praksis vedrørende søgsmålskompetence for parter, der er berørt af nationale regulerende myndigheders afgørelser ( 4 ), kan anses for at være »berørt« som omhandlet i artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72, for så vidt som den nationale regulerende myndigheds afgørelse berører hans rettigheder, som er udledt af EU-retten. Dette er tilfældet i hovedsagen, hvor A har sendt en forespørgsel til den nationale regulerende myndighed, som den nederlandske regering formoder blev behandlet som en klage i henhold til artikel 37, stk. 11, i direktiv 2009/72, og den nationale regulerende myndigheds afgørelse berører A’s ret til et udvalg af betalingsmetoder i henhold til artikel 3, stk. 7, i og bilag I, nr. 1), litra d), til direktiv 2009/72. Den har fremhævet, at artikel 3, stk. 13, i direktiv 2009/72 er forskellig fra direktivets artikel 37, stk. 11, som på ingen måde begrænser retten til adgang til en domstol, når en national regulerende myndigheds afgørelse berører kundens rettigheder, som er udledt af direktivet.

27.

Kommissionen tilslutter sig denne holdning. Med udgangspunkt i ordlyden og sammenhængen omfatter artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 forbrugerkunder og er, som Kommissionen har understreget i retsmødet, generelt formuleret og derfor bredere end direktivets artikel 37, stk. 11 og 12. Derudover har Kommissionen gjort gældende, at artikel 3, stk. 13, og artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 medfører separate forpligtelser for medlemsstaterne, og da det fremgår, at de almindelige domstole i Finland ikke har kompetence til at undersøge lovligheden af nationale regulerende myndigheders afgørelser, kan forbrugerkunden ikke anfægte en national regulerende myndigheds endelige afgørelse, hvis ikke han har klageret i henhold til direktivets artikel 37, stk. 17.

28.

Kernen i de præjudicielle spørgsmål, som Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har indgivet, indebærer undersøgelse af, hvorvidt direktiv 2009/72 og mere generelt EU-retten forpligter den til under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende at åbne det, der forekommer at være en vej til domstolsprøvelse, som ikke findes i medlemsstatens lovgivning.

29.

Jeg er af den opfattelse, at der som udgangspunkt skal tages hensyn til Domstolens afgørelser vedrørende søgsmålskompetence for parter, der er berørt af nationale regulerende myndigheders afgørelser, og til, hvorvidt Energiavirastos afgørelse falder ind under det materielle anvendelsesområde for direktiv 2009/72, inden artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 fortolkes.

30.

Jeg er imidlertid også af den opfattelse, at det andet spørgsmål må afvises, for så vidt som det vedrører A’s ret til at deltage i den procedure, der førte til Energiavirastos afgørelse. Parterne har ikke afgivet bemærkninger om dette spørgsmål, og dets relevans er ikke blevet drøftet i forelæggelsesafgørelsen. Sagens akter indeholder således utilstrækkelige oplysninger om de relevante faktiske omstændigheder og den relevante lovgivning til, at Domstolen kan træffe en afgørelse ( 5 ). Eftersom den resterende del af det andet spørgsmål vedrører retten til domstolsprøvelse ved en national domstol, er den en gentagelse af det første spørgsmål. Jeg besvarer kun det første spørgsmål.

31.

Min bedømmelse består af tre dele. I afsnit A vurderer jeg først Domstolens afgørelser vedrørende søgsmålskompetence for parter, der er berørt af nationale regulerende myndigheders afgørelser, i forhold til den foreliggende sag. Dernæst undersøger jeg i afsnit B, om Energiavirastos afgørelse falder ind under det materielle anvendelsesområde for direktiv 2009/72. Endelig ser jeg i afsnit C på fortolkningen af artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder.

32.

På baggrund af denne bedømmelse er jeg nået frem til den konklusion, at en forbrugerkunde hos en elnetvirksomhed som A under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder ikke kan anses for at være en »part, der er berørt af en afgørelse truffet af en regulerende myndighed« som omhandlet i artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72.

33.

Som nævnt i den finske, den ungarske og den nederlandske regerings samt Kommissionens indlæg har Domstolen allerede udtalt sig om søgsmålskompetence for parter, der er berørt af nationale regulerende myndigheders afgørelser, navnlig i sine afgørelser i Tele2 Telecommunication-sagen ( 6 ), T-Mobile Austria-sagen ( 7 ), Arcor-sagen ( 8 ) og i sagen E.ON Földgáz Trade ( 9 ), vedrørende fortolkningen af EU-foranstaltninger i forbindelse med andre regulerede markeder, bl.a. telekommunikation og naturgas. Jeg mener dog, at omstændighederne i de sager, der er omfattet af disse afgørelser, er forskellige fra omstændighederne i hovedsagen, da ingen af dem omhandlede EU-rettens materielle rækkevidde. Som jeg forklarer i afsnit B i nærværende forslag til afgørelse, er dette centralt for løsningen af tvisten i hovedsagen.

34.

Tele2 Telecommunication-sagen ( 10 ) vedrørte fortolkningen af bl.a. artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) ( 11 ). I hovedsagen var der tale om en virksomheds søgsmålskompetence med henblik på at anfægte en national tilsynsmyndigheds afgørelse rettet til en konkurrerende virksomhed i forbindelse med en administrativ markedsanalyseprocedure foretaget af den nationale regulerende myndighed i overensstemmelse med direktivet. Rammedirektivets materielle anvendelsesområde var med andre ord allerede udløst, da Domstolen i Tele2 Telecommunication-sagen fastslog, at direktivets artikel 4 og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret ved EU-retten, beskyttede rettighederne for tredjeparter, der var berørt af den nationale regulerende myndigheds afgørelse i den pågældende sag.

35.

I T-Mobile Austria-dommen ( 12 ) fulgte Domstolen de rammer, der blev udstukket i Tele2 Telecommunication-dommen vedrørende vurdering af en virksomheds søgsmålskompetence med henblik på at anfægte en afgørelse truffet af en national tilsynsmyndighed i forbindelse med en procedure om tilladelse til ændring af ejerstrukturen som følge af en fusion af visse virksomheder i henhold til EU’s telekommunikationsregler. Domstolen fastslog, at en sådan virksomhed skal karakteriseres som en berørt person som omhandlet i rammedirektivets artikel 4, stk. 1, når denne virksomhed er en konkurrent til den virksomhed eller de virksomheder, der er adressater for den nationale tilsynsmyndigheds afgørelse, og når afgørelsen træffes i forbindelse med en procedure, der tilsigter at beskytte konkurrencen, og vil kunne have en indvirkning på den førstnævnte virksomheds stilling på markedet.

36.

I Arcor-dommen ( 13 ) anvendte Domstolen en lignende tilgang i sin fortolkning af artikel 5a, stk. 3, i Rådets direktiv 90/387/EØF af 28. juni 1990 om oprettelse af det indre marked for teletjenester ved gennemførelse af tilrådighedsstillelse af åbne net ONP (Open Network Provision – tilrådighedsstillelse af åbne net) ( 14 ), som er næsten identisk med artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72. Som Tele2 Telecommunication-sagen og T-Mobile Austria-sagen vedrørte Arcor-sagen søgsmålskompetencen for en tredjepart med henblik på at anfægte en afgørelse truffet af den nationale tilsynsmyndighed, som lå inden for det materielle anvendelsesområde for direktiv 90/387, nemlig en afgørelse om godkendelse af priser for ubundtet adgang til abonnentledninger. Domstolen fremhævede i Arcor-dommen, at en kontraktmæssig forbindelse mellem tredjeparten og den part, der var berørt af den nationale tilsynsmyndigheds afgørelse, ikke var påkrævet, for at tredjeparten var berettiget til effektiv domstolskontrol i henhold til direktivet og mere generelt EU-retten.

37.

Sagen E.ON Földgáz Trade ( 15 ) vedrørte søgsmålskompetencen for en operatør på det ungarske marked for naturgas med henblik på som godkendt til gastransmission at anfægte en national reguleringsmyndigheds afgørelse, som ændrede reglerne i gasnetkodeksen vedrørende behandlingen af ansøgninger om tildeling af langsigtet kapacitet. Domstolen fastslog, at selv om Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/55/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF ( 16 ) ikke indeholdt særlige bestemmelser om de retsmidler, som en sådan operatør indrømmes, var den nationale reguleringsmyndighed underlagt EU’s regler for så vidt angik markedsdeltagernes adgang til naturgastransmissionsnettet ved vedtagelsen af en afgørelse. På dette grundlag fastslog Domstolen, at EU’s regler og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved EU-retten, sikrede domstolsprøvelse for tredjeparter, der skulle anses for potentielt at være berørt som følge af den omhandlede afgørelse fra den nationale reguleringsmyndighed. Som det var tilfældet med Tele2 Telecommunication-sagen, T-Mobile Austria-sagen og Arcor-sagen, vedrørte sagen E.ON Földgáz Trade en afgørelse fra en national regulerende myndighed, som faldt ind under det materielle anvendelsesområde for EU’s relevante regler, nemlig en afgørelse om adgang til gastransmissionsnettet.

38.

Omstændighederne i de sager, der var omfattet af de ovennævnte afgørelser, adskiller sig dermed fra omstændighederne i den foreliggende sag på mindst to afgørende punkter. For det første var de alle sager, hvor en tredjepart i en afgørelse truffet af en national regulerende myndighed gjorde sin ret til domstolsprøvelse gældende. I den foreliggende sag kan A tværtimod opfattes som adressaten for Energiavirastos afgørelse, eftersom A indgav undersøgelsesanmodningen og er nævnt deri (jf. punkt 13 i nærværende forslag til afgørelse). For det andet var det materielle anvendelsesområde for den relevante EU-foranstaltning i alle de foregående afgørelser ubestrideligt blevet udløst via en procedure, som den nationale regulerende myndighed var berettiget – eller forpligtet – til at indlede i henhold til den relevante EU-foranstaltning. I den foreliggende sag er det derimod nødvendigt at fastslå, om Energiavirastos afgørelse falder ind under det materielle anvendelsesområde for direktiv 2009/72.

39.

Det er vigtigt at erindre, at Den Europæiske Union generelt ikke har kompetence i forbindelse med retsmidler uden for de områder af EU-retten, hvor den har materiel kompetence ( 17 ). Da artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 i det væsentlige er en bestemmelse om retsmidler, som identificerer de personer, der kan anfægte en national regulerende myndigheds afgørelse, afhænger svaret på det præjudicielle spørgsmål af, hvorvidt det materielle anvendelsesområde for direktiv 2009/72 også omfatter Energiavirastos afgørelse. Hvis det gør, finder de sikrede retsmidler som omhandlet i direktiv 2009/72 og mere generelt i EU-retten nødvendigvis anvendelse.

40.

Indledningsvis konkluderer jeg, at direktiv 2009/72 i en bogstavelig fortolkning ikke pålægger de nationale regulerende myndigheder at behandle undersøgelsesanmodninger som den i den foreliggende sag omhandlede. Som anført af Energiavirasto og den finske regering er den mulighed, som fysiske og juridiske personer i henhold til finsk lovgivning har for at indgive undersøgelsesanmodninger til de nationale regulerende myndigheder, en national løsning, som ikke hænger sammen med direktiv 2009/72.

41.

Dernæst pålægger teksten i direktiv 2009/72, som anført af Energiavirasto og den finske og den ungarske regering, heller ikke de nationale regulerende myndigheder at behandle forbrugerklager. Som Domstolen har fastslået ( 18 ), indeholder direktiv 2009/72 flere bestemmelser om forbrugerbeskyttelse. Det bestemmes i direktivets artikel 3, stk. 7, at medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger til at beskytte forbrugerne og sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau, bl.a. for så vidt angår ordninger for bilæggelse af tvister. Direktivet forpligter navnlig medlemsstaterne til at sikre passende procedurer for behandling af klager og procedurer for udenretslig bilæggelse af tvister på forbrugerområdet ( 19 ).

42.

Som nævnt i visse bestemmelser i og betragtninger til direktiv 2009/72 spiller de nationale regulerende myndigheder en samarbejdsrolle med andre kompetente myndigheder for at sikre effektiviteten og håndhævelsen af direktivets forbrugerbeskyttelsesforanstaltninger ( 20 ), hvilket kan omfatte behandling af klager. I henhold til artikel 3, stk. 13, i direktiv 2009/72 sikrer »[m]edlemsstaterne […], at der findes en uafhængig mekanisme som f.eks. en energiombudsmand eller et forbrugerorgan for en effektiv behandling af klager og udenretslig tvistbilæggelse«. Det kan udledes af ordlyden »som f.eks.« i denne bestemmelse, at valget af den kompetente myndighed til behandling af forbrugerklager og tvistbilæggelse falder ind under medlemsstaternes skønsbeføjelser. Den finske regerings bemærkninger vedrørende tilblivelsen af direktiv 2009/72, hvor Europa-Parlamentets ændringsforslag vedrørende de nationale regulerende myndigheders behandling af forbrugerklager blev flyttet fra det, der nu er artikel 37, til artikel 3 i direktiv 2009/72 ( 21 ), understøtter yderligere dette punkt.

43.

Det kan være hensigtsmæssigt at tilføje, at denne bedømmelse forekommer at være i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/944 af 5. juni 2019 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ændring af direktiv 2012/27/EU (omarbejdning) ( 22 ), hvorved direktiv 2009/72 ophæves pr. 1. januar 2021 ( 23 ). Det skal bemærkes, at direktiv 2019/944 indeholder en bestemmelse, som er identisk med artikel 37, stk. 17 ( 24 ), og den nationale regulerende myndigheds samarbejdsrolle inden for forbrugerbeskyttelse er opretholdt ( 25 ). Direktivets artikel 26, stk. 1, bestemmer navnlig, at forbrugerne har ret til udenretslig bilæggelse af tvister »gennem en uafhængig ordning som f.eks. en energiombudsmand eller et forbrugerorgan eller gennem en regulerende myndighed« ( 26 ), hvilket underbygger de nationale regulerende myndigheders fakultative rolle.

44.

For det tredje og med forbehold af den forelæggende rets kontrol ser det ikke ud til, at Energiavirastos afgørelse udgør en afgørelse, som falder ind under kategorien for tvistbilæggelse i henhold til artikel 37, stk. 11 eller 12, i direktiv 2009/72. Som anført i forskellige bestemmelser i direktiv 2009/72 vedrører artikel 37, stk. 11 og 12, afgørelser truffet af den nationale regulerende myndighed, når denne fungerer som tvistbilæggelsesmyndighed ( 27 ), med henblik på at løse horisontale tvister mellem to eller flere parter i de situationer, der står opført deri. Artikel 37, stk. 11, indeholder bestemmelser om en specifik procedure for klager indgivet af »[e]nhver part« over en transmissions- eller distributionssystemoperatør i forbindelse med den pågældende operatørs forpligtelser i henhold til dette direktiv, hvilket ender med en afgørelse med bindende virkning fra den nationale regulerende myndighed, medmindre eller indtil den underkendes efter påklage. Artikel 37, stk. 12, omhandler »klage[r] med henblik på fornyet behandling« vedrørende den nationale regulerende myndigheds afgørelser om tariffer eller metoder indgivet af »[e]nhver berørt part, som har ret til at klage« over sådanne afgørelser, og fastsætter visse proceduremæssige begrænsninger for sådanne klager for så vidt angår fristen for indgivelse og deres ikke opsættende virkning ( 28 ).

45.

Hvis dette havde været enden på sagen, ville jeg uden problemer have besvaret det første spørgsmål negativt. Som anført af den forelæggende ret (jf. punkt 12 og 19 i nærværende forslag til afgørelse) vedrører Energiavirastos afgørelse imidlertid elnetvirksomhedens overholdelse af § 57, stk. 2, i elmarkedsloven, som tager udgangspunkt i artikel 3, stk. 7, i og bilag I, nr. 1), litra d), til direktiv 2009/72, som kræver, at medlemsstaterne sikrer, at forbrugerkunder tilbydes et bredt udvalg af betalingsmetoder, og afgørelsen hænger desuden sammen med et vilkår i kontrakten mellem forbrugerkunden og netvirksomheden i hovedsagen.

46.

Der er således tale om en kompliceret situation i den foreliggende sag, hvor Energiavirasto efter min opfattelse i henhold til medlemsstatens lovgivning ikke er forpligtet til at træffe afgørelse om en undersøgelsesanmodning, men fordi myndigheden har reageret på A’s anmodning og truffet en afgørelse vedrørende foranstaltninger til beskyttelse af forbrugerkunder som A i henhold til direktiv 2009/72, synes dette at skabe den fornødne emnemæssige sammenhæng mellem Energiavirastos afgørelse og direktiv 2009/72. I realiteten vedrører Energiavirastos afgørelse nationale bestemmelser, der gennemfører visse beskyttelsesforanstaltninger, som indrømmes forbrugerkunder i henhold til direktiv 2009/72, i finsk ret. På den baggrund kan Energiavirastos afgørelse anses for at falde ind under det materielle anvendelsesområde for direktiv 2009/72, og dermed finder de sikrede retsmidler som omhandlet i artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og mere generelt i EU-retten anvendelse.

47.

Det nye i den foreliggende sag angår således den måde, hvorpå artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved EU-retten, skal fortolkes i forbindelse med en forbrugerkunde som A under de foreliggende omstændigheder. Indeholder medlemsstatens lovgivning tilstrækkelige metoder til beskyttelse af forbrugerkundens ret til effektiv domstolsbeskyttelse, eller kræver EU-retten, at medlemsstaten skaber en ny vej til retsmidler inden for rammerne af den administrative procedure for undersøgelsesanmodninger, der indgives til den nationale regulerende myndighed?

48.

Princippet om effektiv retsbeskyttelse er i henhold til fast retspraksis et almindeligt EU-retligt princip, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, som er fastslået i artikel 6 og 13 i den europæiske menneskerettighedskonvention, og som endvidere er blevet bekræftet ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU, i henhold til hvilken medlemsstaterne sikrer retsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten ( 29 ). Heraf følger, at selv om det i princippet skal bestemmes efter national ret, hvorvidt en person har søgsmålskompetence og retlig interesse, kræver EU-retten ikke desto mindre bl.a., at den nationale lovgivning ikke gør indgreb i retten til en effektiv domstolsbeskyttelse ( 30 ). Det er vigtigt, som Domstolen for første gang fastslog i Unibet-dommen ( 31 ), at medlemsstaterne kun er forpligtet til at skabe nye retsmidler i national lovgivning for at sikre retsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten, når sådanne ikke foreligger.

49.

I den foreliggende sag fremgår det tydeligt af forelæggelsesafgørelsen (jf. punkt 19 i nærværende forslag til afgørelse), at finsk ret indeholder bestemmelser om retsmidler, som gør det muligt for en forbrugerkunde at indgive en individuel klage over en elnetvirksomhed for at fastslå virksomhedens forpligtelser i henhold til direktiv 2009/72. Disse retsmidler omfatter forbrugerens mulighed for at indgive en klage til udvalget for forbrugertvister og forbrugerombudsmanden og at anlægge et søgsmål ved de almindelige domstole.

50.

I den forbindelse bør det påpeges, at ingen af de parter, der har indgivet indlæg i den foreliggende sag, har afvist den finske regerings udtalelser i retsmødet om, at en forbrugerkunde kan anlægge et søgsmål ved de almindelige domstole for at fastslå elnetvirksomhedens overholdelse af direktiv 2009/72, hvilket sikrer en forbrugerkundes ret til effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til EU-retten, og at den nationale regulerende myndigheds afgørelser ikke er bindende for de almindelige domstole eller for udvalget for forbrugertvister. Derudover godtgør A’s argumenter vedrørende eventuelle ulemper ved indbringelse af en klage for udvalget for forbrugertvister og de almindelige domstole (jf. punkt 23 i nærværende forslag til afgørelse) ikke, at disse retsmidler ikke kan gøres gældende af forbrugerkunder, eller at en forbrugerkundes ret til effektiv domstolsbeskyttelse på anden måde tilsidesættes.

51.

På baggrund af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at princippet om effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til EU-retten ikke principielt kræver, at en medlemsstat skaber et nyt retsmiddel i proceduren for undersøgelsesanmodninger ved en national regulerende myndighed, når der foreligger andre effektive retsmidler, som gør det muligt for en forbrugerkunde at fastslå netvirksomhedens overholdelse af sine forpligtelser i henhold til direktiv 2009/72, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at afgøre.

52.

Jeg når derfor frem til den konklusion, at A i lyset af de muligheder, som A har i henhold til finsk ret, og som er påkrævet i henhold til ovenstående bestemmelser i direktiv 2009/72, ikke kan anses for at være en »part, der er berørt af en afgørelse truffet af en regulerende myndighed« som omhandlet i artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72, selv om bestemmelser om retsmidler som artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 almindeligvis fortolkes bredt af Domstolen ( 32 ). Fortolkningen af denne bestemmelse må ikke gribe ind i retsforskrifterne for behandling af forbrugerklager som beskrevet ovenfor og fastlagt i direktiv 2009/72, heller ikke når en national regulerende myndighed vælger at behandle en klage, som muligvis kan opfattes som en klage, der medfører gennemførelse af omtalte direktiv. Forudsat at disse muligheder er egnede til at sikre effektiv domstolsbeskyttelse af forbrugerrettigheder, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, kan hverken ordlyden af artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 eller dens kontekst eller formål berettige den fortolkning af den pågældende bestemmelse, som A, den nederlandske regering og Kommissionen har argumenteret for.

53.

Jeg er opmærksom på, at artikel 37, stk. 16 og 17, blev indført i direktiv 2009/72 sammen med nye regler, som styrker de nationale regulerende myndigheders uafhængighed samt deres målsætninger, opgaver og beføjelser ( 33 ). Som anført i Kommissionens fortolkningsnotat om nationale regulerende myndigheder ( 34 ) vedrører artikel 37, stk. 16 og 17, den nationale regulerende myndigheds retlige ansvarsforhold, dvs. at det skal være muligt at indbringe de nationale regulerende myndigheders afgørelser for domstolene, hvilket er forbundet med den nationale regulerende myndigheds uafhængighed og ansvar ( 35 ). I notatet henledes opmærksomheden ligeledes på muligheden for, at en stats regering kan anfægte en national regulerende myndigheds afgørelse ( 36 ). Dette antyder, at begrebet »berørt part« i henhold til artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 principielt omfatter alle former for parter, der er berørt af en national regulerende myndigheds afgørelse, men det tager ikke højde for den usædvanlige situation, hvor en national regulerende myndighed anmodes om at træffe en afgørelse, som ikke er i overensstemmelse med de retsmidler, der er omhandlet i direktiv 2009/72 og medlemsstatens lovgivning.

54.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er indgivet af Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland), som følger:

»Artikel 37, stk. 17, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF skal fortolkes således, at en forbrugerkunde hos en elnetvirksomhed under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende ikke kan anses for at være en »part, der er berørt af en afgørelse truffet af en regulerende myndighed« som omhandlet i nævnte bestemmelse.«