1. 

Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) har med sit appelskrift nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 13. april 2018, Alba Aguilera m.fl. mod EU-Udenrigstjenesten ( 2 ), hvorved Retten annullerede afgørelsen fra EU-Udenrigstjenestens generaldirektør for budget og forvaltning af 19. april 2016 om fastsættelse af godtgørelsen for levevilkårene i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union – Regnskabsåret 2016 [ADMIN(2016) 7], for så vidt som denne afgørelse med virkning fra den 1. januar 2016 nedsætter godtgørelsen for levevilkårene til ansatte ved Den Europæiske Union, der gør tjeneste i Etiopien, fra 30% til 25% af referencebeløbet (herefter den »omtvistede afgørelse«).

2.

Vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union, i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten (herefter »vedtægten«), præciserer i artikel 1b, litra a), at EU-Udenrigstjenesten, medmindre andet er bestemt i vedtægten, sidestilles med Den Europæiske Unions institutioner ved anvendelsen af denne vedtægt.

3.

Med vedtægtens artikel 10 oprettes et vedtægtsudvalg, bestående af repræsentanter for Unionens institutioner og et lige så stort antal repræsentanter for disses Personaleudvalg.

4.

Vedtægtens afsnit VIIIb har som eneste bestemmelse artikel 101a. Denne bestemmer, at der med forbehold af vedtægtens øvrige bestemmelser i bilag X til vedtægten fastsættes særlige undtagelsesbestemmelser for tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland.

5.

Vedtægtens artikel 110 bestemmer følgende:

»1.   De almindelige bestemmelser til gennemførelse af denne vedtægt vedtages af ansættelsesmyndigheden i hver institution efter høring af Personaleudvalget og Vedtægtsudvalget.

2.   De gennemførelsesbestemmelser, som Kommissionen vedtager for at sætte denne vedtægt i kraft, herunder de i stk. 1 nævnte almindelige gennemførelsesbestemmelser, finder tilsvarende anvendelse på agenturerne. […]«

6.

Vedtægtens bilag X, med overskriften »Særlige undtagelsesbestemmelser for tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland«, bestemmer i artikel 1, stk. 1 og 3, følgende:

»I dette bilag fastsættes særlige undtagelsesbestemmelser for [Den Europæiske Unions] tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland.

[…]

De almindelige gennemførelsesbestemmelser vedtages i overensstemmelse med artikel 110 i vedtægten.«

7.

Dette bilags artikel 10 har følgende ordlyd:

»1.   Der fastsættes en godtgørelse for levevilkårene, som afhængigt af det sted, hvor tjenestemanden gør tjeneste, udgør en procentdel af et referencebeløb. Dette referencebeløb består af den samlede grundløn, udlandstillæg, husstandstillæg og børnetilskud minus de obligatoriske fradrag i henhold til vedtægten eller gennemførelsesforordningerne hertil.

Der udbetales ikke en sådan godtgørelse, når tjenestemanden gør tjeneste i et land, hvor levevilkårene må anses som svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Den Europæiske Union.

For de øvrige tjenestesteder fastsættes godtgørelsen for levevilkårene, bl.a. under hensyntagen til følgende parametre:

Godtgørelsen for levevilkårene, der fastsættes for hvert tjenestested, tages op til vurdering hvert år og revideres i givet fald af ansættelsesmyndigheden efter udtalelse fra Personaleudvalget.

[…]

3.   De nærmere vilkår for anvendelsen af denne artikel fastsættes af ansættelsesmyndigheden.«

8.

Ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten (herefter »ansættelsesvilkårene«), præciserer i artikel 10, stk. 5, at vedtægtens afsnit VIIIb tilsvarende finder anvendelse på midlertidigt ansatte, der gør tjeneste i et tredjeland. Ansættelsesvilkårenes artikel 118 bestemmer i øvrigt, at vedtægtens bilag X tilsvarende finder anvendelse på kontraktansatte, der gør tjeneste i et tredjeland, dog under visse omstændigheder med forbehold af bilagets artikel 21.

9.

Den afgørelse, som Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik vedtog den 17. december 2013 vedrørende godtgørelsen for levevilkårene og den supplerende godtgørelse, der er nævnt i artikel 10 i bilag X til vedtægten [HR DEC(2013) 013] (herefter »afgørelsen af 17. december 2013«), omhandler vedtægten og ansættelsesvilkårene, navnlig selve artikel 10, og anfører, at afgørelsen er vedtaget efter høring af Personaleudvalget. Som det fremgår af første og eneste betragtning hertil, har afgørelsen af 17. december 2013 til formål at vedtage interne retningslinjer, bl.a. vedrørende godtgørelsen for levevilkårene.

10.

Afgørelsens artikel 2 har følgende ordlyd:

»Efter udtalelse fra EU-Udenrigstjenestens og Kommissionens Personaleudvalg fastsætter ansættelsesmyndigheden de procentdele vedrørende godtgørelsen for levevilkårene, som er gældende for de forskellige tjenestesteder. […]«

11.

I henhold til nævnte afgørelses artikel 12, stk. 1, finder bestemmelserne heri tilsvarende anvendelse på midlertidigt ansatte og kontraktansatte.

12.

På grundlag af afgørelsen af 17. december 2013 og af bilag X til vedtægten, særlig artikel 8 og 10, og efter høring af EU-Udenrigstjenestens Personaleudvalg og Kommissionens Personaleudvalg blev afgørelse EEAS DEC(2014) 049 fra EU-Udenrigstjenestens administrerende generaldirektør ad interim af 3. december 2014 om retningslinjer for metoden for fastsættelse af bl.a. godtgørelsen for levevilkårene vedtaget (herefter »afgørelsen af 3. december 2014«).

13.

Ruben Alba Aguilera og de øvrige personer, hvis navne fremgår af listen over sagsøgerne i første instans, er tjenestemænd eller øvrige ansatte, der gør tjeneste ved Den Europæiske Unions delegation i Etiopien.

14.

Den 19. april 2016 vedtog EU-Udenrigstjenestens generaldirektør for budget og forvaltning i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten den omtvistede afgørelse, hvorved han ændrede størrelsen af den godtgørelse for levevilkårene, der udbetales til ansatte, der gør tjeneste i tredjelande. Ved denne afgørelse blev den sats for godtgørelsen for levevilkårene, der fandt anvendelse på Unionens ansatte, der gjorde tjeneste i Etiopien, nedsat fra 30% til 25% af referencebeløbet. Desuden følger det af den afgørelse om tildeling af hvileferie til tjenestemænd, midlertidigt ansatte og kontraktansatte, der gør tjeneste i et tredjeland, som EU-Udenrigstjenestens generaldirektør for budget og forvaltning vedtog samme dag, at hvileferie kun tildeles, hvis tjenestestedet anses for vanskeligt eller meget vanskeligt. Da den sats for godtgørelsen for levevilkårene, der fandt anvendelse på Unionens ansatte, der gjorde tjeneste i Etiopien, blev nedsat, mistede sagsøgerne tillige retten til hvileferie.

15.

Mellem den 13. og den 18. juli 2016 indgav sagsøgerne i første instans i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, hver en klage til ansættelsesmyndigheden eller til den myndighed, der har kompetence til at indgå ansættelseskontrakter, over den omtvistede afgørelse.

16.

Ved afgørelse af 9. november 2016 afslog ansættelsesmyndigheden og den myndighed, der har kompetence til at indgå ansættelseskontrakter, disse klager.

17.

Med deres søgsmål nedlagde sagsøgerne i første instans for Retten påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, for så vidt som afgørelsen med virkning fra den 1. januar 2016 nedsætter godtgørelsen for levevilkårene til ansatte i Unionen, der gør tjeneste i Etiopien, fra 30% til 25% af referencebeløbet, og om, at EU-Udenrigstjenesten tilpligtedes at betale et fast beløb, hvis størrelse skulle fastsættes af Retten efter ret og billighed, for det lidte ikke-økonomiske tab, samt om, at EU-Udenrigstjenesten tilpligtedes at betale sagsomkostningerne.

18.

EU-Udenrigstjenesten nedlagde påstand om frifindelse og om, at sagsøgerne tilpligtedes at betale sagsomkostningerne.

19.

Retten annullerede den omtvistede afgørelse, frifandt i øvrigt EU-Udenrigstjenesten og tilpligtede EU-Udenrigstjenesten at betale sagsomkostningerne.

20.

Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. juni 2018 har EU-Udenrigstjenesten iværksat nærværende appel. I appelskriftet har EU-Udenrigstjenesten nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver den appellerede dom, at der gives EU-Udenrigstjenesten medhold i de påstande, den nedlagde for første instans, og at sagsøgerne i første instans tilpligtes at betale sagsomkostningerne ved begge instanser.

21.

Sagsøgerne har for Domstolen principalt nedlagt påstand om, at appellen afvises, at EU-Udenrigstjenesten tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og subsidiært, såfremt appellen tages til følge, at sagen hjemvises til Retten.

22.

Til støtte for sin appel har EU-Udenrigstjenesten fremsat to anbringender, hvoraf det første vedrører retlige fejl ved fortolkningen af artikel 1 i bilag X til vedtægten, og det andet vedrører retlige fejl ved fortolkningen af bilagets artikel 10. Med disse anbringender har EU-Udenrigstjenesten nærmere bestemt gjort gældende, at det var med urette, at Retten fandt, at EU-Udenrigstjenesten ved gennemførelsen af de bestemmelser, der regulerer tildelingen af godtgørelsen for levevilkårene i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten, var forpligtet til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i overensstemmelse med dette bilags artikel 1, stk. 3.

23.

EU-Udenrigstjenesten har i disse anbringender henvist til den appellerede doms præmis 28 og 29, hvori Retten under henvisning til sin praksis erindrede om, at vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser er obligatorisk i to tilfælde: når lovgiver udtrykkeligt bestemmer det (udtrykkelig forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser), eller når det er påkrævet af hensyn til selve karakteren af den bestemmelse, som skal anvendes (stiltiende forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser). Denne fortolkning er allerede blevet knæsat af Domstolen i dens praksis ( 3 ).

24.

Med det første anbringende, der vedrører en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen af artikel 1 i bilag X til vedtægten, har EU-Udenrigstjenesten kritiseret Retten for, hovedsageligt i den appellerede doms præmis 30 og 31, at have antaget, at denne bestemmelses stk. 3 udtrykkeligt fastsætter en forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til hele bilaget.

25.

Sagsøgerne i første instans har principalt bestridt, at det første appelanbringende kan antages til realitetsbehandling. Inden bedømmelsen af dette anbringende med hensyn til realiteten, skal jeg derfor undersøge sagsøgernes argumenter, hvori der nærmere bestemt tilsigtes en afvisning af dette anbringende.

26.

Sagsøgerne i første instans har gjort gældende, at det første appelanbringende skal afvises med den begrundelse, at forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 10 i bilag X til vedtægten til gennemførelse af dette bilags artikel 1, stk. 3, beror på den retspraksis, der følger af dommen i sagen Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten ( 4 ), som ikke blev bestridt af EU-Udenrigstjenesten for Retten. Det første appelanbringende ændrer således ifølge sagsøgerne tvistens genstand.

27.

Jeg deler ikke de betænkeligheder, som sagsøgerne i første instans nærer i denne henseende.

28.

I den appellerede doms præmis 25 anførte Retten ganske vist, at EU-Udenrigstjenesten ikke havde bestridt, at det fremgår af dommen i sagen Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten ( 5 ), at den skulle vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 10 i bilag X til vedtægten, idet forpligtelsen i bilagets artikel 1, stk. 3, ligeledes omfatter bestemmelserne om godtgørelse for levevilkårene.

29.

Som det fremgår af den appellerede doms præmis 27, gjorde EU-Udenrigstjenesten imidlertid for Retten bl.a. gældende, at afgørelserne af 17. december 2013 og af 3. december 2014 kunne sidestilles med almindelige gennemførelsesbestemmelser, som er blevet truffet i overensstemmelse med kravene i artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten. Jeg udleder heraf, at EU-Udenrigstjenesten nærmere bestemt gjorde gældende, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten ikke foreskriver en »streng« forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser, inden der træffes afgørelse på grundlag af dette bilags artikel 10. I dommen i sagen Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten ( 6 ) forkastede Retten imidlertid udtrykkeligt den fortolkning af artikel 1 i bilag X til vedtægten, hvorefter de afgørelser, der vedtages, uden at de proceduremæssige krav i vedtægtens artikel 110 er opfyldt, kan sidestilles med almindelige gennemførelsesbestemmelser. I modsætning til, hvad sagsøgerne i første instans har gjort gældende, kan det derfor ikke konkluderes, at EU-Udenrigstjenesten ikke har bestridt den retspraksis, der følger af denne dom.

30.

Det er min opfattelse, at det første appelanbringende derfor kan antages til realitetsbehandling. Det skal følgelig undersøges, om EU-Udenrigstjenesten kan gives medhold i dette anbringende, hvorved den har gjort gældende, at det var med urette, at Retten fandt, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten udtrykkeligt fastsætter en forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser for hele dette bilags vedkommende.

31.

Det skal indledningsvis bemærkes, at det med hensyn til den foreliggende sag ikke er vigtigt at besvare spørgsmålet om, hvorvidt det er nødvendigt at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til hele bilag X, men derimod hvorvidt det er nødvendigt at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 10, stk. 1, tredje og fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten, som består i at ændre størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene til ansatte, der gør tjeneste i tredjelande. Det er ud fra denne synsvinkel, at jeg vil undersøge det første appelanbringende, som under alle omstændigheder på dette specifikke punkt også omfatter kritikken af den appellerede dom.

32.

Det skal erindres, at Retten i den appellerede doms præmis 30 og 31 fastslog, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten udtrykkeligt foreskriver en forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til hele bilaget. Følgelig har en EU-institution, der gennemfører bestemmelser, der regulerer tildelingen af godtgørelsen for levevilkårene i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten, ifølge Retten pligt til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i overensstemmelse med dette bilags artikel 1, stk. 3.

33.

Til støtte for sin konklusion om, at EU-Udenrigstjenesten var forpligtet til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, baserede Retten sig på den betragtning, at mens artikel 10 i bilag X til vedtægten, der udgør retsgrundlaget for den omtvistede afgørelse, ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse, der foreskriver vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser, foreskriver dette bilags artikel 1, stk. 3, derimod udtrykkeligt en sådan forpligtelse vedrørende hele det nævnte bilag. Den omstændighed, at artikel 1, stk. 3, indgår blandt de »almindelige bestemmelser« i bilag X til vedtægten, giver den en generel rækkevidde, således at nævnte bestemmelse vedrører samtlige bestemmelser i dette bilag, herunder dem, der regulerer tildelingen af godtgørelsen for levevilkårene i artikel 10 i bilag X til vedtægten. Det skal bemærkes, at det er dette ræsonnement, Retten fulgte i dommen i sagen Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten ( 7 ), som den i øvrigt flere gange henviser til i den appellerede dom.

34.

Dernæst konstaterede Retten i den appellerede doms præmis 34, at EU-Udenrigstjenesten stadig ikke havde vedtaget almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 10 i bilag X til vedtægten i henhold til vedtægtens artikel 110. I den appellerede doms præmis 35 udtalte Retten sig i øvrigt i den retning, at afgørelserne af 17. december 2013 og af 3. december 2014 ikke kunne betragtes som almindelige gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten. Ifølge Retten behøver institutionerne ved vedtagelsen af simple interne retningslinjer, såsom disse afgørelser, ikke at overholde de proceduremæssige krav i vedtægtens artikel 110 og bl.a. indhente en udtalelse fra Vedtægtsudvalget og høre Personaleudvalget i den institution, som er berørt af teksten. Derimod bestemmer vedtægtens artikel 110 ifølge Retten, at en institution ikke kan vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser uden at overholde begge krav om at høre sit Personaleudvalg og at indhente en udtalelse fra Vedtægtsudvalget.

35.

I denne henseende er det ganske vist korrekt, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten indgår i dette bilags almindelige bestemmelser. Den kan således a priori finde anvendelse for så vidt angår samtlige bestemmelser i nævnte bilag.

36.

Den fortolkning, som Retten anlagde i den appellerede dom, bygger imidlertid på den forudsætning, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten udgør en selvstændig og tilstrækkelig retskilde til forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser for så vidt angår hele bilaget. EU-Udenrigstjenesten har derimod anfægtet denne forudsætning og udtalt sig til fordel for en fortolkning, hvorefter artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten indebærer, at i de tilfælde, hvor de relevante bestemmelser i dette bilag kræver vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser, vedtages disse i overensstemmelse med vedtægtens artikel 110. Med andre ord er EU-Udenrigstjenesten af den opfattelse, således som den har forklaret det under retsmødet, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten kun udgør en processuel henvisning. EU-Udenrigstjenesten er kun forpligtet til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser inden gennemførelsen af en given bestemmelse i bilag X til vedtægten, hvis den pågældende bestemmelse fastsætter en sådan forpligtelse. I et sådant tilfælde skal de almindelige gennemførelsesbestemmelser vedtages i overensstemmelse med de proceduremæssige krav, der er fastsat i vedtægtens artikel 110.

37.

Under disse omstændigheder skal der ved afgørelsen af, om der inden for rammerne af bilag X findes en udtrykkelig bestemmelse, der pålægger ansættelsesmyndigheden at foreskrive almindelige gennemførelsesbestemmelser ved udøvelsen af den beslutningsbeføjelse, der er tildelt den ved dette bilags artikel 10, stk. 1, tredje og fjerde afsnit, foretages en undersøgelse af betydningen af artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten i forhold til vedtægtens øvrige bestemmelser.

38.

Jeg kan allerede nu oplyse, at der efter min opfattelse er flere argumenter, der taler for en fortolkning, hvorefter sidstnævnte bestemmelse ikke foreskriver en udtrykkelig forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser inden vedtagelsen af en afgørelse om ændring af størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene til ansatte, der gør tjeneste i tredjelande. Denne fortolkning af artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten bestyrkes således af erfaringerne for det første fra den sondring mellem almindelige gennemførelsesbestemmelser og de nærmere vilkår for anvendelsen, som lovgiver har foretaget i forbindelse med bilag X til vedtægten [del a)], for det andet fra anvendelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser for så vidt angår andre bestemmelser i dette bilag [del b)] og endelig for det tredje fra overholdelsen af den effektive virkning af artikel 1, stk. 3, i nævnte bilag [del c)].

39.

Som EU-Udenrigstjenesten har bemærket i sit appelskrift, fremgår det af undersøgelsen af vedtægtens bilag X i sin helhed, at bilagets artikel 3 udtrykkeligt fastsætter, at ansættelsesmyndigheden kan vedtage en afgørelse på grundlag af almindelige gennemførelsesbestemmelser. Derimod anvender nævnte bilags artikel 10, stk. 3, en særskilt terminologi og bestemmer, at ansættelsesmyndigheden fastsætter de nærmere vilkår for anvendelsen af samme bilags artikel 10.

40.

En sådan terminologisk opdeling har konsekvenser for fremgangsmåderne for vedtagelse af de almindelige gennemførelsesbestemmelser og de nærmere vilkår for anvendelsen. Vedtægtens artikel 110 bestemmer således, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser vedtages af ansættelsesmyndigheden efter høring af Personaleudvalget og Vedtægtsudvalget. Derimod præciseres det i artikel 10, stk. 1, fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten, at den godtgørelse for levevilkårene, der er fastsat for hvert tjenestested, skal vurderes hvert år og i givet fald revideres af ansættelsesmyndigheden efter udtalelse fra Personaleudvalget; det fremgår endvidere af denne artikels stk. 3, at de nærmere vilkår for anvendelsen af artikel 10 i bilag X til vedtægten fastsættes af ansættelsesmyndigheden.

41.

At følge Rettens fortolkning, idet Retten på dette punkt støttes af sagsøgerne i første instans, vil føre til en mangedobling af de proceduremæssige krav. Ansættelsesmyndigheden skal faktisk for at revidere godtgørelsen for levevilkårene til ansatte, der gør tjeneste i et tredjeland, dels høre sit Personaleudvalg og indhente en udtalelse fra Vedtægtsudvalget med henblik på at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser, dels fastsætte de nærmere vilkår for anvendelsen og på ny indhente en udtalelse fra Personaleudvalget. Hvis ansættelsesmyndigheden, således som Retten fandt, inden vedtagelsen af en afgørelse om ændring af størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene skal vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser, skal det derfor undersøges, hvilke grunde der har ført til, at de nærmere vilkår for anvendelsen nævnes i artikel 10, stk. 3, i bilag X til vedtægten, idet de proceduremæssige krav i denne bestemmelse er mindre betydelige end de krav, der er fastsat i vedtægtens artikel 110.

42.

Denne mangedobling af de proceduremæssige krav kan indicere, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten ikke foreskriver en udtrykkelig forpligtelse angående vedtagelsen af en afgørelse om ændring af størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene til ansatte, der gør tjeneste i et tredjeland, såsom den omtvistede afgørelse. Denne betragtning bestrides ikke af de argumenter, som sagsøgerne i første instans har fremsat, idet sagsøgerne med henvisning til dommen i sagen Osorio m.fl. mod EU-Udenrigstjenesten ( 8 ) har gjort gældende, at en fortolkning af alle bestemmelserne i bilag X til vedtægten, og særligt af bilagets artikel 3, ikke bekræfter den af EU-Udenrigstjenesten anlagte fortolkning.

43.

Det er korrekt, at Personaleretten har fortolket artikel 3 i bilag X til vedtægten i dommen i sagen Osorio m.fl. mod EU-Udenrigstjenesten ( 9 ), og at den appel, der blev iværksat til prøvelse af denne dom, gav anledning til Rettens dom i sagen Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten ( 10 ). Personaleretten fandt i førstnævnte dom, at den omhandlede bestemmelse efter sin ordlyd udtrykkeligt er fastsat som en undtagelse til det omhandlede bilags artikel 1, stk. 1. Følgelig kan de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som artikel 3 i bilag X til vedtægten henviser til, og som vedrører situationen for tjenestemænd, der midlertidigt forflyttes til hovedsædet eller ethvert andet tjenestested i Unionen, ifølge Personaleretten ikke finde anvendelse på de »særlige undtagelsesbestemmelser for […] tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland«, som omhandlet i bilagets artikel 1, stk. 1, og på denne måde henvise til de almindelige gennemførelsesbestemmelser, der er fastsat i samme bilags artikel 1, stk. 3 ( 11 ).

44.

Det skal i denne henseende bemærkes, at idet det anføres, at bilag X til vedtægten fastsætter særlige undtagelsesbestemmelser for Den Europæiske Unions tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland, fastsætter bilagets artikel 1, stk. 1, anvendelsesområdet for bilaget, således at bestemmelserne i nævnte bilag som udgangspunkt ikke finder anvendelse på tjenestemænd, der gør tjeneste inden for Unionen. Ansættelsesmyndigheden kan dog på grundlag af artikel 3 i bilag X til vedtægten, uanset bilagets artikel 1, stk. 1, træffe beslutning om, at en tjenestemand, der midlertidigt forflyttes til et tjenestested i Unionen, underlægges visse bestemmelser i nævnte bilag, selv om dette bilag har til hensigt at regulere situationen for tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland.

45.

Den undtagelse, der er fastsat i artikel 3 i bilag X til vedtægten, vedrører i øvrigt kun stk. 1 i dette bilags artikel 1. Følgelig gør denne undtagelse det muligt for ansættelsesmyndigheden at udvide det pågældende bilags personelle anvendelsesområde ( 12 ). Der er intet, der indebærer, at artikel 3 i bilag X til vedtægten falder uden for kravene i bilagets artikel 1, stk. 3, som bestemmer, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser skal vedtages i overensstemmelse med vedtægtens artikel 110.

46.

Det fremgår af disse betragtninger, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten ikke udgør en selvstændig og tilstrækkelig retskilde til forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i overensstemmelse med vedtægtens artikel 110. En sådan udtrykkelig eller stiltiende forpligtelse kan efter min opfattelse kun følge af en fortolkning af denne bestemmelse, sammenholdt med en anden bestemmelse i bilag X til vedtægten. Som det fremgår af præmis 23 i nærværende forslag til afgørelse, foreligger der en forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser, når lovgiver udtrykkeligt bestemmer det, eller når det er påkrævet af selve karakteren af den bestemmelse, som skal anvendes.

47.

De ovenstående betragtninger skal sammenholdes med de argumenter, som sagsøgerne i første instans har fremført under retsmødet, og hvorefter denne fortolkning af artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten ville fratage denne bestemmelse enhver effektiv virkning.

48.

Det er klart, at en fortolkning, hvorefter artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten, for at blive i den terminologi, der er anvendt af EU-Udenrigstjenesten, kun udgør en »processuel henvisning«, kan rejse tvivl med hensyn til dette bilags opbygning og nærmere bestemt grundene til, at artikel 1, stk. 3, er blevet indføjet. Det kan nemlig hævdes, at det allerede fremgår af vedtægtens artikel 110, at almindelige gennemførelsesbestemmelser vedtages i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i denne bestemmelse. I øvrigt indeholder vedtægten også bestemmelser, der nævner de almindelige gennemførelsesbestemmelser, uden at disse bestemmelser udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser i henhold til vedtægtens artikel 110 ( 13 ).

49.

Den lovgivningsteknik, der beror på en henvisning til vedtægtens artikel 110, er imidlertid ikke forbeholdt vedtægtens bilag X. Der findes nemlig i vedtægten flere bestemmelser, der henviser til vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser i overensstemmelse med vedtægtens artikel 110 ( 14 ). Der er således altid ud fra lovgivers synspunkt en interesse i at henvise til vedtægtens artikel 110 for at henlede opmærksomheden på, at almindelige gennemførelsesbestemmelser vedtages i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i denne bestemmelse.

50.

Inden for rammerne af disse bestemmelser i vedtægten er en henvisning til vedtægtens artikel 110 ganske vist ledsaget af en præcisering af, at der er tale om de almindelige gennemførelsesbestemmelser til en bestemt artikel eller et bestemt stykke eller afsnit ( 15 ). Artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten indeholder derimod ikke en lignende præcisering, der angiver, at der er tale om de almindelige gennemførelsesbestemmelser til dette bilag eller til samtlige bestemmelser i dette bilag. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at man ikke kan sætte sig i lovgivers sted og tilføje en sådan præcisering, som har generel rækkevidde for så vidt angår samtlige bestemmelser i det omhandlede bilag. Som EU-Udenrigstjenesten har bemærket, ville en sådan fortolkning kunne gøre de bestemmelser i bilag X, der er selvbærende, meningsløse og give dem præg af at være ufuldstændige.

51.

Når alt kommer til alt, er bilag X det eneste bilag, hvori det udtrykkeligt fastsættes, at der er tale om undtagelsesbestemmelser i forhold til vedtægtens øvrige bestemmelser. Det er korrekt, at vedtægtens artikel 101a bestemmer, at der i bilag X med forbehold af vedtægtens øvrige bestemmelser fastsættes særlige undtagelsesbestemmelser for tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland. Man kan således argumentere for, at det er overflødigt, når det i artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten på ny anføres, at vedtægtens artikel 110 finder anvendelse. Uden denne fornyede bekræftelse ville det imidlertid være vanskeligt at afgøre, om vedtægtens bilag X ved i artikel 3 at nævne de almindelige gennemførelsesbestemmelser ligeledes fraviger den procedure, der er fastsat i vedtægtens artikel 110.

52.

Endvidere kan forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser antage form af enten en udtrykkelig eller en stiltiende forpligtelse. Det kan ikke udelukkes, at vedtægtens bilag X i tillæg til artikel 3 heri også indeholder bestemmelser, der som følge af selve deres karakter kræver vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser. I et sådant tilfælde kræver artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten, at de proceduremæssige krav i artikel 110 overholdes.

53.

Endelig kan artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten fortolkes i den retning, at når der vedtages almindelige gennemførelsesbestemmelser, uden at der foreligger nogen forpligtelse, skal de proceduremæssige krav i vedtægtens artikel 110 ikke desto mindre overholdes.

54.

Det fremgår af disse betragtninger, at den fortolkning, hvorefter artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten ikke udgør en selvstændig og tilstrækkelig retskilde til forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser, ikke fører til, at denne bestemmelse bliver meningsløs.

55.

Det skal i øvrigt bemærkes, at denne fortolkning i et vist omfang bekræftes af Rettens seneste praksis.

56.

I dommen i sagen Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten ( 16 ), som der henvises til flere gange i den appellerede dom, anerkendte Retten ganske vist, at der foreligger en udtrykkelig forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser for så vidt angår hele vedtægtens bilag X, herunder de bestemmelser, der regulerer tildelingen af godtgørelsen for levevilkårene.

57.

Den betragtning angående hele bilaget, som er opført i den nævnte dom, kan imidlertid alene anses for et obiter dictum. Dommen i sagen Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten ( 17 ) vedrørte nemlig en afgørelse, hvorved listen over tredjelande, for hvilke levevilkårene blev anset for svarende til dem, der sædvanligvis er gældende i Den Europæiske Union, var blevet ajourført. Denne afgørelse vedrørte således artikel 10, stk. 1, andet afsnit, i bilag X til vedtægten, som indskrænker sig til at fastslå, at godtgørelsen for levevilkårene ikke udbetales, når tjenestemanden gør tjeneste i et land, hvor levevilkårene må anses for svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Den Europæiske Union. Den omtvistede afgørelse vedrører derimod artikel 10, stk. 1, tredje og fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten, hvis indhold er mere forklarende end indholdet i samme bilags artikel 10, stk. 1, andet afsnit.

58.

I dommen i sagen PO m.fl. mod EU-Udenrigstjenesten ( 18 ), som er afsagt efter dommen i sagen Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten ( 19 ), synes Retten i øvrigt selv at have indskrænket rækkevidden af sin praksis en smule, idet den fastslog, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten ikke kan fortolkes således, at den forpligter EU-Udenrigstjenesten til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser som led i udøvelsen af den beslutningsbeføjelse, der er tildelt den ved dette bilags artikel 15, andet punktum. I dommen i sagen PO m.fl. mod EU-Udenrigstjenesten ( 20 ) fremhævede Retten, at de betragtninger, den fremlagde i denne dom, var i overensstemmelse med dem, der blev fremsat i dommen i sagen Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten ( 21 ). Henset til omstændighederne i den foreliggende sag mener jeg, at det er ufornødent at tage stilling til dette punkt. Det, der er relevant i den foreliggende sag, også i lyset af dommen i sagen PO m.fl. mod EU-Udenrigstjenesten ( 22 ), er den omstændighed, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten ikke foreskriver en forpligtelse, som har generel rækkevidde for så vidt angår hele bilag X.

59.

På baggrund af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at EU-Udenrigstjenesten skal gives medhold i det første appelanbringende, for så vidt som den har gjort gældende, at det var med urette, at Retten fandt, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten foreskriver en udtrykkelig forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser, inden der på grundlag af dette bilags artikel 10, stk. 1, tredje afsnit, vedtages en afgørelse om ændring af størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene til ansatte, der gør tjeneste i tredjelande. Jeg mener dog ikke, at denne betragtning er tilstrækkelig til at ophæve den appellerede dom uden at undersøge det andet appelanbringende.

60.

Det skal erindres, at Retten i den appellerede doms præmis 28 og 29 anførte, at vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser er obligatorisk i to tilfælde: når lovgiver udtrykkeligt bestemmer det, eller når det er påkrævet af selve karakteren af den bestemmelse, som skal anvendes.

61.

Det andet appelanbringende afspejler de betragtninger, som Retten fremsatte i den appellerede doms præmis 28 og 29. Med dette anbringende har EU-Udenrigstjenesten gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fandt, at artikel 10 i bilag X til vedtægten er en bestemmelse, der på grund af sin karakter nødvendiggør vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser i den forstand, at bestemmelsen savner klarhed og præcision i en sådan grad, at den ikke kan anvendes uden vilkårlighed.

62.

Derimod har sagsøgerne i første instans principalt gjort gældende, at det andet anbringende er irrelevant. Eftersom Retten med rette fastslog, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten udtrykkeligt fastsætter en forpligtelse for EU-Udenrigstjenesten til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til dette bilags artikel 10, er den anførte klarhed i denne artikel 10 uden betydning.

63.

Jeg er modtagelig over for de argumenter, som sagsøgerne i første instans har fremført vedrørende det andet anbringendes relevans, for så vidt som fortolkningen af den appellerede dom kan give anledning til tvivl med hensyn til retskilden til den forpligtelse, der ifølge Retten påhvilede EU-Udenrigstjenesten. For det første anførte Retten nemlig i den appellerede doms præmis 30 og 31, at hvad angår vedtægtens bilag X i sin helhed, herunder de bestemmelser, der regulerer tildelingen af godtgørelsen for levevilkårene i henhold til artikel 10 i dette bilag, foreskriver bilagets artikel 1, stk. 3, udtrykkeligt en forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser.

64.

For det andet fremførte Retten imidlertid i den appellerede doms præmis 32 argumenter til fordel for forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser med hensyn til artikel 10 i vedtægtens bilag X. Ifølge Retten kan denne forpligtelse forklares med, at denne bestemmelse giver ansættelsesmyndigheden en særligt bred skønsmargin hvad angår fastlæggelsen af levevilkårene i tredjelande. I denne forbindelse synes Retten i den appellerede doms præmis 38 at være af den opfattelse, at det er nødvendigt at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser for at sikre, at kriterierne til bestemmelse af levevilkårene i tredjelande fastlægges objektivt og uafhængigt af enhver procedure, der har til formål at ændre størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene, således at man undgår, at valget af disse kriterier påvirkes af det resultat, som administrationen eventuelt ønsker.

65.

Under disse omstændigheder kan det ikke udelukkes, at Retten i det mindste stiltiende undlod subsumption af artikel 10 i bilag X til vedtægten hvad angår også det andet tilfælde, der er nævnt i præmis 60 i nærværende forslag til afgørelse.

66.

Hvis min fortolkning af den appellerede dom er korrekt, og hvis forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser er påkrævet af selve karakteren af artikel 10 i bilag X til vedtægten, er det andet anbringende ikke irrelevant, og den omstændighed, at det første appelanbringende kan tiltrædes, giver ikke anledning til at ophæve den appellerede dom. Jeg mener således, at bedømmelsen af appelskriftet ikke kan begrænses til en vurdering af det første anbringende, og at det andet appelanbringende ligeledes skal undersøges.

67.

Det skal erindres, at EU-Udenrigstjenesten med sit andet anbringende nærmere bestemt har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fandt, at artikel 10 i bilag X til vedtægten er en bestemmelse, der på grund af sin karakter nødvendiggør vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser. Særligt var Retten af den opfattelse, at denne bestemmelse savnede klarhed og præcision i en sådan grad, at den ikke kunne anvendes uden vilkårlighed. I forbindelse med vedtagelsen af de nærmere vilkår for gennemførelsen angående godtgørelsen for levevilkårene har EU-Udenrigstjenesten imidlertid gjort gældende, at artikel 10, stk. 1, fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten kræver, at der indhentes en udtalelse fra Personaleudvalget, hvilket angiveligt skete, da afgørelserne af 17. december 2013 og af 3. december 2014 blev vedtaget. Denne etape gør det i sig selv muligt at udelukke enhver risiko for, at kriterierne til bestemmelse af satsen for godtgørelsen for levevilkårene blev påtvunget af administrationen med det formål at opnå et ønsket resultat. Detaljeringsgraden i denne artikel 10, som fastlægger de parametre, der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkårene, og som indfører en årlig vurdering af disse parametre, viser i øvrigt i sig selv, at de omhandlede bestemmelser ikke giver nogen manøvremargin til en vilkårlig anvendelse.

68.

Sagsøgerne i første instans har anført, at dette anbringende – for så vidt som det er relevant – er ugrundet, eftersom vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser indebærer, at Vedtægtsudvalgets udtalelse kan påvirke ansættelsesmyndighedens afgørelse.

69.

I denne henseende hedder det i artikel 10, stk. 1, tredje afsnit, i bilag X til vedtægten, at »godtgørelsen for levevilkårene [fastsættes], bl.a. under hensyntagen til følgende parametre«. Det fremgår ganske vist af formuleringen »bl.a.«, at listen over de angivne parametre ikke er udtømmende. Denne bestemmelse skal imidlertid sammenholdes med artikel 10, stk. 3, i bilag X til vedtægten, hvorefter »[d]e nærmere vilkår for anvendelsen af denne artikel fastsættes af ansættelsesmyndigheden«. Som EU-Udenrigstjenesten har bemærket, tages fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkårene desuden op til vurdering hvert år og revideres, i givet fald, efter udtalelse fra Personaleudvalget. Lovgiver har således fastsat en række foranstaltninger for at afbøje risikoen for vilkårlighed ved gennemførelsen af artikel 10, stk. 1, tredje og fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten.

70.

I lyset af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at EU-Udenrigstjenestens andet anbringende kan tiltrædes. Det fremgår således af min bedømmelse, at begge de af EU-Udenrigstjenesten fremførte appelanbringender kan tiltrædes.

71.

Følgelig skal den appellerede dom ophæves på grund af de retlige fejl, den er behæftet med, og som består i en fejlagtig fortolkning af artikel 1, stk. 3, og af artikel 10 i bilag X til vedtægten, for så vidt som Retten fandt, at EU-Udenrigstjenesten i forbindelse med gennemførelsen af sidstnævnte bestemmelse og vedtagelsen af en afgørelse om ændring af størrelsen af godtgørelsen for levevilkårene til ansatte, der gør tjeneste i tredjelande, såsom den omtvistede afgørelse, var forpligtet til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser. Under disse omstændigheder skal appellen tages til følge, og punkt 1 i domskonklusionen i den appellerede dom skal ophæves.

72.

I overensstemmelse med artikel 61 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol ophæver Domstolen i øvrigt den af Retten trufne afgørelse, hvis Domstolen giver appellanten medhold. Domstolen kan i denne forbindelse enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.

73.

Efter min opfattelse er sagen ikke moden til påkendelse. I det søgsmål, som sagsøgerne i første instans anlagde ved Retten, fremsatte de tre anbringender. Som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 44, blev denne dom imidlertid afsagt, uden at det andet og det tredje anbringende blev behandlet for Retten. Sagen skal derfor hjemvises til Retten til afgørelse af disse anbringender.

74.

Henset til ovenstående betragtninger vurderer jeg, at de af Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) fremsatte anbringender skal tages til følge, og jeg foreslår Domstolen at træffe følgende afgørelse: