1.

De to forenede sager hidrører fra anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Juzgado Contencioso-Administrativo de Madrid no 8 henholdsvis no 14 (forvaltningsdomstol nr. 8 henholdsvis nr. 14 i Madrid, Spanien), som på deres side følger i kølvandet på anmodningen indgivet af Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid no 4 (forvaltningsdomstol nr. 4 i Madrid, Spanien) i sag C-16/15 ( 2 ).

2.

Anvendelsen af tidsbegrænsede ansættelsesforhold til dækning af personalebehovet inden for den offentlige sundhedssektor i Comunidad de Madrid (den selvstyrende region Madrid, herefter »Comunidad de Madrid«), som åbenbart fortsat er udbredt, kritiseres i begge de præjudicielle anmodninger til dels skarpt af de forelæggende retter. De har nu stillet Domstolen i alt 16 præjudicielle spørgsmål for at få afklaret deres kompetence med hensyn til at sanktionere eventuelt misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelsesforhold i henhold til § 5 i rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse af 18. marts 1999 (herefter »rammeaftalen«) ( 3 ).

3.

De relevante EU-retlige forskrifter i denne sag udgøres af direktiv 1999/70. Med dette direktiv iværksattes ifølge direktivets artikel 1 rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, som blev indgået den 18. marts 1999 mellem tre generelle tværfaglige organisationer (EFS, UNICE og CEEP) og er optaget som bilag til direktivet.

4.

Rammeaftalens § 1 bestemmer følgende:

»Formålet med nærværende rammeaftale er:

5.

Rammeaftalens § 5 med overskriften »Bestemmelser om misbrug« fastsætter:

6.

I henhold til artikel 9 i Ley 55/2003 del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud (lov nr. 55/2003 om rammevedtægter for vedtægtsmæssigt personale i sundhedssektoren) af 16. december 2003 ( 4 ) (herefter »rammevedtægten«) kan offentlige sundhedsinstitutioner udnævne vedtægtsmæssigt personale med tidsbegrænset ansættelse, når det findes nødvendigt eller uopsætteligt eller i forbindelse med gennemførelsen af midlertidige, konjunkturbestemte eller ekstraordinære programmer.

7.

En sådan udnævnelse kan enten ske i form af en midlertidig ansættelse, en ansættelse som hjælpepersonale eller en ansættelse som afløser. De forskellige betingelser for udnævnelse som en af de tre nævnte former for vedtægtsmæssigt personale med tidsbegrænset ansættelse er fastsat i rammevedtægtens artikel 9, stk. 2-4, som følger:

»2.   Udnævnelsen som midlertidigt ansat foretages med henblik på bestridelse af en ledig stilling ved sundhedscentrene eller ‑tjenesterne, når der er behov for at varetage de dertil knyttede funktioner.

Der træffes beslutning om ophør af ansættelsen som midlertidigt vedtægtsmæssigt ansat, når den stilling, som vedkommende beklæder, besættes af en fastansat gennem den ved love eller administrative bestemmelser foreskrevne procedure, samt når den pågældende stilling nedlægges.

3.   Udnævnelsen af hjælpepersonale foretages i følgende tilfælde:

Der træffes beslutning om ophør af ansættelsen som vedtægtsmæssigt hjælpepersonale ved indtrædelsen af den begivenhed eller ved udløbet af den frist, der udtrykkeligt er fastsat i forbindelse med udnævnelsen, samt ved nedlæggelsen af de funktioner, der oprindeligt lå til grund for udnævnelsen.

Såfremt der foretages mere end to udnævnelser med henblik på leveringen af de samme tjenesteydelser i en samlet periode på mindst tolv måneder inden for to år, skal årsagerne til disse udnævnelser undersøges, således at det i givet fald kan vurderes, om der skal oprettes en strukturel stilling i centrets stab.

4.   Udnævnelsen til afløser anvendes, når der er behov for at besætte stillinger som fastansatte eller midlertidigt ansatte i perioder med ferie, orlov og andre former for fravær af midlertidig karakter, der indebærer, at stillingen bevares.

Udnævnelsen til vedtægtsmæssigt midlertidigt ansat ophører, når stillingsindehaveren genindtræder i stillingen, samt når sidstnævnte mister sin ret til at genindtræde i samme stilling eller funktion.«

8.

Artikel 10 i Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (lov om vedtægten for de offentligt ansatte), kodificeret ved Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (kongeligt lovdekret nr. 5/2015 af 30.10.2015) ( 5 ) (herefter »vedtægten for de offentligt ansatte«), bestemmer følgende med hensyn til besættelsen af strukturelle stillinger med såkaldte midlertidigt ansatte tjenestemænd:

»(1)   Midlertidigt ansatte tjenestemænd er personer, som af udtrykkeligt begrundede nødvendige og uopsættelige årsager udnævnes hertil med henblik på at udføre fastansatte tjenestemænds opgaver i følgende tilfælde:

Ledige stillinger, der besættes i henhold til denne bestemmelse, skal i henhold til artikel 10, stk. 4, i vedtægten for de offentligt ansatte principielt medtages i udbuddet af stillinger for det år, hvor ansættelsen fandt sted eller for det efterfølgende år. Med henblik på gennemførelsen af det offentlige beskæftigelsesudbud skal der afholdes udvælgelsesprøver, medmindre personalebehovet kan dækkes ved hjælp af andre tilsvarende instrumenter. Artikel 70, stk. 1, i vedtægten for de offentlige ansatte fastsætter en frist herfor på tre år, der ikke kan forlænges, inden for hvilken bekendtgørelsen af den udvælgelsesprøve, der i så fald skal afholdes, skal offentliggøres.

9.

I henhold til den fjerde overgangsbestemmelse i vedtægten for de offentligt ansatte skal der afholdes åbne udvælgelsesprøver med henblik på varig besættelse af stillinger, der er blevet besat med midlertidigt ansatte tjenestemænd eller andet kontraktansat personale. I denne forbindelse kan der blandt andre kvalifikationer tages hensyn til tjenestens varighed og erfaringen i den pågældende stilling.

10.

Domingo Sánchez Ruiz blev 2. november 1999 ansat som vikar (vedtægtsmæssigt midlertidigt ansat personale) af Servicio Madrileño de la Salud de la Comunidad de Madrid (offentlig sundhedstjeneste for den selvstyrende region Madrid), hvor han arbejdede som IT-medarbejder i kategorien Grupo Técnico Función Administrativa (teknisk team, administrativ funktion).

11.

Da denne personalekategori blev nedlagt som følge af en lovreform, blev ansættelsesforholdet bragt til ophør pr. 28. december 2011 og blev fortsat samme dato ved udnævnelse til vikaransat i den samme stilling. Ved denne nyudnævnelse blev Domingo Sánchez Ruiz indplaceret i den nye kategori »vedtægtsmæssigt personale inden for personaleadministration og informations- og kommunikationsteknologi«

12.

Ifølge den forelæggende rets oplysninger har Domingo Sánchez Ruiz hverken deltaget i eller anfægtet den åbne udvælgelsesprøve (baseret på kvalifikationsbeviser og prøver), der blev opslået den 27. maj 2015, inden for hans kategori med henblik på tildeling af status som vedtægtsmæssigt fastansat personale, som har været den eneste opslåede udvælgelsesprøve inden for hans specialeområde siden 1999.

13.

Domingo Sánchez Ruiz var på tidspunktet for den præjudicielle forelæggelse fortsat ansat på det ovenfor beskrevne grundlag. Han har på intet tidspunkt anfægtet ansættelsens ophør og nyudnævnelsen pr. 28. december 2011.

14.

Den 21. december 2016 anmodede han Comunidad de Madrid om anerkendelse af hans fastansættelse som vedtægtsmæssigt fastansat personale eller tilsvarende personale. Ved fastansættelse forstås i denne sammenhæng en status som vedtægtsmæssigt personale inden for den offentlige sundhedssektor – i tidsubegrænset og varig ansættelse. Der skal sondres mellem sådant personale og tidsubegrænset, men ikke fastansat personale, der ikke har ret til fortsat ansættelse, hvis den stilling, som de besætter, nedlægges eller besættes permanent ( 6 ). Viceconsejero de Sanidad (den assisterende sundhedsrådgiver) afviste anmodningen, hvorefter Domingo Sánchez Ruiz anlagde sag ved den forelæggende ret.

15.

På denne baggrund har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 8 de Madrid (forvaltningsdomstol nr. 8 i Madrid, Spanien) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

16.

Sagsøgerne i hovedsagen i sag C-429/18 er en del af det vedtægtsmæssige midlertidige vikaransatte personale og leverer ydelser som tandlæger ved forskellige sundhedscentre i Comunidad de Madrid under Servicio de Salud de Madrid (SERMAS).

17.

Ifølge den forelæggende ret har sagsøgerne i mange år ( 7 ) leveret ydelser i vedtægtsmæssige tidsbegrænsede ansættelsesforhold som hjælpepersonale, vikaransatte og afløsere, til dels på samme arbejdssted, men på forskelligt retsgrundlag. Senest har alle sagsøgere været ansat som vedtægtsmæssige midlertidige vikarer.

18.

I hele ansættelsesperioden har sagsøgerne konstant og vedvarende varetaget de samme funktioner som det vedtægtsmæssige fastansatte personale. De forskellige på hinanden følgende ansættelser, henholdsvis ophør blev ikke påklaget.

19.

Den 22. juli 2016 anmodede de pågældende Comunidad de Madrid om anerkendelse af deres status som vedtægtsmæssigt fastansat personale eller tilsvarende personale. Denne anmodning blev afvist.

20.

Sagsøgerne anlagde derefter sag ved den forelæggende ret, hvori de nedlagde påstand om, at direktiv 1999/70, sammenholdt med rammeaftalen, anvendes på deres situation, at det konstateres, at alle eksisterende former for forskelsbehandling i forhold til det vedtægtsmæssige fastansatte personale ophører, idet de er i strid med dette direktiv, samt at sagsøgerne anerkendes status som fastansatte offentlige ansatte, subsidiært som vedtægtsmæssigt personale, der kan sidestilles med det fastansatte personale.

21.

Til støtte herfor gjorde de i det væsentlige gældende, at den offentlige arbejdsgiver ikke har medtaget de stillinger, som sagsøgerne har besat, og som skal besættes af specialtandlæger, der har status som vedtægtsmæssigt fastansat personale, i udbuddet af stillinger for det år, hvor ansættelsen fandt sted eller for det efterfølgende år, og heller ikke har slået udbuddet af offentlige stillinger op eller tilsvarende inden for den i national ret fastsatte frist på tre år, som ikke kan forlænges.

22.

På denne baggrund har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (forvaltningsdomstol nr. 14 i Madrid, Spanien) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

23.

Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 23. januar 2019 er de to sager blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling og dommen. Sagsøgerne i hovedsagen, Comunidad de Madrid, den spanske regering og Europa-Kommissionen, har indgivet skriftlige indlæg og deltaget i retsmødet den 15. maj 2019.

24.

I hovedsagerne har sagsøgerne i det væsentlige begrundet deres anmodninger om, at deres ansættelsesforhold erklæres for tidsubegrænsede, med det påståede misbrug af tidsbegrænsede ansættelsesforhold og den deraf følgende forskelsbehandling i forhold til varigt ansatte tjenestemænd. Den høje andel af ansatte i tidsbegrænset ansættelse i den pågældende sundhedstjeneste, den til dels betragtelige varighed af disse ansættelsesforhold samt den manglende eller i det mindste sjældne gennemførelse af udvælgelsesprøver med henblik på at besætte ledige stillinger permanent kunne pege i retning af et sådant misbrug.

25.

Domstolen har ofte behandlet brugen af tidsbegrænsede ansættelsesforhold i medlemsstaternes offentlige tjeneste. Navnlig har de specifikke omstændigheder i den omtvistede offentlige sundhedstjeneste under Comunidad de Madrid allerede været genstand for sag C-16/15. Eftersom de forelæggende retsinstanser fortsat er stærkt i tvivl om, hvorvidt de EU-retlige krav i medfør af rammeaftalens § 5 overholdes i den offentlige sundhedstjeneste under Comunidad de Madrid, anser de det for nødvendigt på ny at forelægge spørgsmål for Domstolen.

26.

Rammeaftalens § 5 har som bekendt til formål at gennemføre et af de formål, der forfølges med denne rammeaftale, nemlig at begrænse anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, der anses for en potentiel kilde til misbrug til skade for arbejdstagerne. Med henblik herpå fastsættes der i § 5 bestemmelser om minimumsbeskyttelse for at undgå, at arbejdstagernes situation bliver usikker ( 8 ).

27.

Ved rammeaftalens § 5, stk. 1, pålægges medlemsstaterne med henblik på at forhindre misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold for det første at vedtage i det mindste en af de foranstaltninger, der opregnes i bestemmelsen, når der ikke er fastsat tilsvarende retsregler i national ret ( 9 ). De tre således nævnte foranstaltninger vedrører henholdsvis objektive omstændigheder, der kan begrunde en fornyelse af sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold, den maksimale samlede varighed af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter eller arbejdsforhold, og antallet af gange sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold kan fornys.

28.

I tilfælde af, at der på trods af sådanne foranstaltninger har fundet et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold sted, påhviler det for det andet de nationale myndigheder at sikre rammeaftalens effektive virkning ved, at der kan anvendes foranstaltninger, som sikrer, at dette misbrug behørigt sanktioneres, og at konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten elimineres ( 10 ).

29.

Undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål vil tage udgangspunkt i disse to aspekter af det normative indhold af rammeaftalens § 5.

30.

I sag C-103/18 skal Domstolen i forbindelse med det første præjudicielle spørgsmål indledningsvis afklare, under hvilke betingelser rammeaftalens § 5 skal finde anvendelse på videreførelsen af tidsbegrænsede ansættelsesforhold i den offentlige tjeneste, indtil stillinger besættes permanent (herom afsnit B).

31.

Med de andre præjudicielle spørgsmål i de to retssager, der til dels er sammenfaldende ( 11 ), skal det i det væsentlige afklares, om den spanske lovgivning stiller passende foranstaltninger til rådighed med henblik på at forhindre misbrug som omhandlet i rammeaftalens § 5, stk. 1, samt i tilfælde af et misbrug sanktionsordninger, som er i overensstemmelse med de ovenfor gengivne EU-retlige krav. Det drejer sig her i første omgang om vurderingen af de objektive omstændigheder som omhandlet i rammeaftalens § 5, stk. 1, litra a), der skal begrunde en fornyelse af tidsbegrænsede ansættelsesforhold ( 12 ) (herom afsnit C). Såfremt der på grundlag af omstændighederne i det konkrete tilfælde må antages at være tale om misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelsesforhold, stilles der spørgsmål om de foranstaltninger, som EU-retten påbyder, med henblik på at sanktionere et sådant misbrug ( 13 ) (herom afsnit D). Endelig skal spørgsmålene om det berørte personales retsbeskyttelse behandles ( 14 ) (herom afsnit E).

32.

Med det første præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 skal det afklares, om rammeaftalens § 5 finder anvendelse.

33.

Det er uomtvistet mellem parterne i hovedsagen, at sagsøgeren var midlertidigt ansat som vikar hos sagsøgte i over 17 år. De er derimod uenige om, hvorvidt sagsøgerens ansættelse skete på grundlag af flere på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold.

34.

Dette spørgsmål er afgørende for, om rammeaftalens § 5 finder anvendelse, idet denne bestemmelse fastsætter foranstaltninger med henblik på at forhindre misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold. Betydningen af dette kriterium understreges i rammeaftalens § 1, litra b), hvorefter formålet med rammeaftalen er »at fastsætte rammer, der skal forhindre misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold«.

35.

Derfor ønsker den forelæggende ret med det første præjudicielle spørgsmål i det væsentlige oplyst, om rammeaftalens § 5 også bør finde anvendelse, når den mangeårige ansættelse af en midlertidigt ansat formelt sker på grundlag af en enkelt ansættelseskontrakt eller et enkelt ansættelsesforhold, men årsagen til dennes fortsatte beskæftigelse er, at stillingen ikke er blevet besat permanent, og at det dermed forbundne ophør af den midlertidige ansættelseskontrakt eller det midlertidige ansættelsesforhold på grund af den offentlige arbejdsgivers undladelser med hensyn til udvælgelse af fastansat vedtægtsmæssigt personale ikke har fundet sted. Dette spørgsmål skal adskilles fra det efterfølgende spørgsmål om, hvorvidt disse undladelser kan medføre et misbrug af flere på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold ( 15 ).

36.

Rammeaftalens § 5, stk. 2, litra a), overlader det i princippet til medlemsstaterne at fastsætte betingelserne for, hvornår tidsbegrænsede kontrakter og ansættelsesforhold skal anses for »flere på hinanden følgende« kontrakter eller ansættelsesforhold. Fortolkningen af sådanne nationale bestemmelser henhører også under de nationale retters enekompetence ( 16 ).

37.

Den skønsmargen, som medlemsstaterne således har, er dog begrænset af kravet om, at den ikke må skade formålet og den effektive virkning af rammeaftalen. Denne skønsbeføjelse kan navnlig ikke udøves af de nationale myndigheder således, at den indebærer muligheden for misbrug og dermed en tilsidesættelse af formålet ( 17 ).

38.

Med hensyn til definitionen af det materielle anvendelsesområde for rammeaftalen spiller denne begrænsning af den nationale autonomi i udformningen af reglerne en særlig rolle. Den beskyttelse med henblik på at undgå, at arbejdstagernes situation bliver usikker, der forfølges med rammeaftalens § 5, ville nemlig stort set være indholdsløs, såfremt den nationale lovgiver havde mulighed for uden videre at fjerne visse langvarige, men formelt set alligevel tidsbegrænsede ansættelsesforhold fra rammeaftalens anvendelsesområde, f.eks. ved at lovgiveren uanset eventuelle ændringer erklærer dem for et samlet ansættelsesforhold eller ganske vist etablerer dem som tidsbegrænsede, men som udgangspunkt på ubestemt tid, indtil den pågældende stilling besættes permanent på et tidspunkt, der ikke kan forudses.

39.

Omstændighederne i hovedsagen illustrerer denne risiko. På den ene side bestrider den sagsøgte myndighed, at rammeaftalens § 5 finder anvendelse, idet den henviser til, at den pågældende hele tiden kun har været ansat på grundlag af én enkelt kontrakt, hvorved der ifølge den forelæggende rets faktiske konstateringer skete en opløsning af det første ansættelsesforhold direkte efterfulgt af en ny udnævnelse. Desuden gjorde den sagsøgte myndighed også gældende ved den forelæggende ret, at den ville fastholde sin retsopfattelse, selv om det blot var kontrakttypen, altid tidsbegrænset, der blev ændret fra kontrakt for hjælpepersonale til kontrakt for afløsere eller vikaransatte, i forbindelse med ansættelsesforholdet. På den anden side fremgår det af de relevante bestemmelser i den nationale lovgivning, at vikaransat personale i princippet forbliver ansat, indtil den pågældende stilling nedlægges eller besættes permanent ( 18 ). I denne forbindelse ses den manglende overholdelse af lovkravene vedrørende besættelse af ledige stillinger ( 19 ) imidlertid ikke at have nogen retlige konsekvenser. Efter de omhandlede nationale retsforskrifter kan det således forekomme, at en ansat, der blev ansat som såkaldt vikar (midlertidigt vedtægtsmæssigt vikaransat personale), selv uden en formel fornyelse af kontrakten ( 20 ), forbliver ansat på ubestemt tid, men ikke permanent, eftersom den offentlige arbejdsgiver i strid med lovkrav ikke sørger for, at ledige stillinger besættes permanent gennem udvælgelsesprøver.

40.

I medfør af deres forpligtelse til en overensstemmende fortolkning af gældende nationale retsforskrifter ( 21 ), påhviler det derfor de nationale retter at sørge for, at vurderingen af, hvorvidt der foreligger flere på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, hvilket er betingelsen for, at rammeaftalens § 5 finder anvendelse, sker med behørigt hensyn til målsætningen med denne bestemmelse.

41.

En rent formel betragtning, hvorefter der kun kan antages at foreligge forskellige på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold i tilfælde af en formel opløsning og efterfølgende nyoprettelse af et retsforhold, må derfor afvises.

42.

Det skal derimod også altid lægges til grund, at der er tale om flere på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, når det omhandlede ansættelsesgrundlag undergår en indholdsmæssig ændring, der i strid med formålet med rammeaftalens § 5 udsætter den berørte arbejdstager for øget usikkerhed. Dette er navnlig tilfældet, når den pågældende ændring vedrører ansættelseskontraktens eller ansættelsesforholdets varighed, betingelserne for dets ophør eller de udsigter til fastansættelse, der er forbundet med den pågældende ansættelsesform. Her kan navnlig udsigten til fastansættelse komme på tale.

43.

I så henseende fremgår det af sagsakterne for Domstolen, at der kun kan opnås adgang til et fast ansættelsesforhold i den offentlige sundhedstjeneste via en bestået optagelsesprøve baseret på kvalifikationsbeviser og prøver ( 22 ), hvilket også gælder for personale, der i mange år har haft tidsbegrænset ansættelse. Som det imidlertid blev bekræftet af Comunidad de Madrids befuldmægtigede under retsmødet, er det i hvert enkelt tilfælde kun visse personalekategorier, der kan deltage i sådanne udvælgelsesprøver. Det fremgår ikke af de foreliggende sagsakter, om der derudover kræves ansættelse i den pågældende personalekategori i en minimumsperiode med henblik på at deltage i udvælgelsesprøven. Dermed påhviler det den nationale ret at undersøge, om det pågældende ansættelsesgrundlag har undergået en relevant ændring, der kan sidestilles med anvendelse af en ny ansættelseskontrakt eller et nyt ansættelsesforhold ( 23 ).

44.

Derudover bør rammeaftalens § 5 også anvendes på fortsættelsen af en enkelt tidsbegrænset ansættelseskontrakt eller et enkelt tidsbegrænset ansættelsesforhold, når en sådan fortsættelse af tidsubestemt varighed er en følge af en manglende overholdelse af lovkravene vedrørende besættelse af ledige stillinger. Tilsidesættelsen af de nævnte lovkrav fører nemlig reelt til en ændring af kontraktens løbetid som følge af, at den fortsættes på ubestemt tid. I hovedsagen kommer dette til udtryk ved, at den lovhjemlede mulighed for en fortsat ansættelse af vikarer, indtil de pågældende stillinger besættes permanent, indebærer, at tidsbegrænset ansattes ansættelsesforhold fortsætter på ubestemt tid, når det i øvrigt ikke sikres, at der regelmæssigt afholdes udvælgelsesprøver inden for en bindende tidsramme. Ved en overensstemmende fortolkning af de relevante nationale retsforskrifter skal den nationale ret i så henseende i givet fald fastslå, om der skal antages at foreligge flere på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold fra udløbet af fristen for opslag henholdsvis nedlæggelse af den pågældende stilling i henhold til den nationale lovgivning.

45.

På baggrund af samtlige ovenfor nævnte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 på følgende måde: Ved bedømmelsen efter national ret af, hvorvidt der foreligger flere på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, hvilket er betingelsen for, at rammeaftalens § 5 finder anvendelse, er det afgørende under hensyntagen til de mål, der forfølges med denne bestemmelse, om ansættelsesgrundlaget i det pågældende tidsrum har undergået indholdsmæssige ændringer, der vedrører ansættelseskontraktens eller ansættelsesforholdets varighed, betingelserne for ophøret heraf eller muligheden for at deltage i prøver til udvælgelse af vedtægtsmæssigt fastansat personale, og dermed udsætter den berørte tidsbegrænset ansatte arbejdstager for øget usikkerhed.

46.

Med det tredje til det femte præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 og det første præjudicielle spørgsmål i sag C-429/18 ønsker de nationale retsinstanser ligeledes oplyst, hvorvidt den anvendelse af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelsesforhold, der skal bedømmes, skal anses for misbrug.

47.

Disse præjudicielle spørgsmål stilles i tilslutning til Domstolens bemærkninger i Pérez López-dommen ( 24 ) vedrørende fortolkningen af udtrykket »objektiv omstændighed« i rammeaftalens § 5, stk. 1, litra a). Den pågældende sag drejede sig i det væsentlige om, hvorvidt kravet om en »objektiv omstændighed«, der kan begrunde anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelsesforhold, allerede er opfyldt, når en national retsforskrift, som rammevedtægtens artikel 9, der ligeledes er relevant i den foreliggende sag, knytter ansættelsen og den fortsatte ansættelse af tidsbegrænset ansatte til bestemte anvendelsesformål.

48.

Domstolen fastslog i så henseende, at »den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke indeholder en generel og abstrakt tilladelse til at anvende flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, men begrænser indgåelsen af sådanne kontrakter netop med henblik på at opfylde midlertidige behov« ( 25 ). Med henvisning til den offentlige sundhedssektors særlige behov og dennes betydning, bekræftede Domstolen derefter, at midlertidig vikaransættelse, således som den er hjemlet som begrundelse for ansættelse af hjælpepersonale i rammevedtægtens artikel 9, stk. 3, under disse omstændigheder udgør en objektiv omstændighed som omhandlet i rammeaftalens § 5, stk. 1, litra a), som under visse omstændigheder kan begrunde såvel den fast afgrænsede varighed af de kontrakter, der indgås med vikarerne, som fornyelsen af disse kontrakter i takt med, at der opstår nye behov herfor ( 26 ).

49.

Med en tilsvarende begrundelse har Domstolen også anerkendt, at en national lovgivning, der tillader fornyelse af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter med henblik på besættelse af ledige stillinger ved offentlige skoler, indtil udvælgelsesprocedurer er afsluttet, kan begrundes med en objektiv omstændighed ( 27 ).

50.

En sådan begrundelse kan dog ikke komme i betragtning, såfremt en konkret efterprøvelse af det enkelte tilfælde viser, at fornyelsen af flere på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold ikke har til formål at dække midlertidige behov, men derimod at dække arbejdsgiverens faste og varige personalebehov ( 28 ). Dette er navnlig tilfældet, når en national lovgivning ganske vist formelt set begrænser fornyelsen af flere på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold til en midlertidig periode, som ophører ved afslutningen af udvælgelsesprocedurerne, men reelt ikke gør det muligt at sikre, at antallet af vikariater, som samme arbejdstager kan have med henblik på at besætte samme ledige stilling, begrænses, og at der foreligger en bindende tidsramme for at gennemføre og afslutte udvælgelsesprocedurerne ( 29 ).

51.

Rammevedtægtens artikel 9 er imidlertid netop en sådan ordning. Deraf følger allerede svaret på det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 og det første præjudicielle spørgsmål i sag C-429/18. De drejer sig nemlig om, at de omtvistede tidsbegrænsede ansættelsesforhold åbenbart skal dække et fast og varigt personalebehov. De forelæggende retter støtter sig i denne forbindelse til konkrete omstændigheder, såsom mangeårig og uafbrudt ansættelse af de berørte arbejdstagere, en (blot) formel overholdelse af de ansættelsesbegrundelser, der kræves i henhold til den relevante nationale lovgivning, uden at det i denne forbindelse er sikret, at der regelmæssigt gennemføres udvælgelsesprocedurer, samt den høje andel af personale med tidsbegrænset ansættelse på de enkelte tjenestesteder.

52.

Følgelig skal rammeaftalens § 5, stk. 1, litra a), fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede anvendes på en sådan måde, at fornyelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter inden for den offentlige sundhedssektor anses for at være berettiget på grundlag af »objektive omstændigheder« i bestemmelsens forstand med den begrundelse, at disse kontrakter er støttet på lovregler, der tillader fornyelsen af sådanne kontrakter for at sikre leveringen af bestemte tjenesteydelser af midlertidig, konjunkturbestemt eller ekstraordinær art, selv om de nævnte behov reelt er faste og varige, og det ikke sikres, at den pågældende myndighed opfylder sine lovmæssige forpligtelser til at dække dette behov og til at besætte disse stillinger permanent eller iværksætter tilsvarende foranstaltninger til forebyggelse eller hindring af misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelsesforhold.

53.

For så vidt angår navnlig den første del af det femte præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 bør det præciseres, at der i al fald ikke kan være tale om en objektiv omstændighed, blot fordi de begrundelser, som den nationale lovgivning anerkender med hensyn til ansættelse og fortsat ansættelse af offentligt ansatte i tidsbegrænsede ansættelsesforhold ( 30 ) og den dermed forbundne tidsmæssige begrænsning – nærmere betegnet indtil afslutningen af eventuelle udvælgelsesprocedurer – er blevet overholdt. Derimod skal betydningen af den konkrete efterprøvelse af, om en fornyelse af en tidsbegrænset ansættelseskontrakt eller et tidsbegrænset ansættelsesforhold er objektivt begrundet, som Domstolen har krævet, fremhæves.

54.

Varigheden af sagsøgerens ansættelse i sag C-103/18 viser tydeligt, at overholdelsen af sådanne abstrakte krav næppe bidrager til at undgå, at de berørtes situation bliver usikker, når dækningen af personalebehovet navnlig med henblik på besættelse af varigt ledige stillinger ikke også sikres ved, at de tidsmæssige krav, der i og for sig findes, rent faktisk overholdes. I modsat fald bliver muligheden for at fortsætte ansættelsesforholdet, indtil den pågældende stilling besættes permanent, som den nationale lovgivning hjemler – som en rent formel tidsmæssig begrænsning ( 31 ) – til carte blanche for et udefineret antal fornyelser henholdsvis tidsubegrænset fortsættelse af det tidsbegrænsede ansættelsesforhold, hvorved jobusikkerheden for de tidsbegrænset ansatte, i strid med rammeaftalens § 5, reelt forbliver uændret ( 32 ).

55.

I overensstemmelse hermed er det afgørende for bedømmelsen af omstændighederne i hovedsagerne, hvorvidt der med bindende virkning blev fastlagt en nøjagtig tidsramme for gennemførelsen og afslutningen af udvælgelsesprøverne. Det er imidlertid, ifølge de forelæggende retter, åbenbart netop ikke tilfældet i hovedsagerne. De tidsrelaterede krav i medfør af rammevedtægtens artikel 9, stk. 3, og artikel 70 i vedtægten for de offentligt ansatte med hensyn til besættelse af stillinger er ikke blevet overholdt; dertil kommer, at der i ansættelsesperioden kun blev gennemført én udvælgelsesprøve for hver af de pågældende personalekategorier ( 33 ).

56.

Den anden del af det femte præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 drejer sig om, hvorvidt en national lovgivning er forenelig med rammeaftalens § 5, når den med henblik på at afgøre, om der foreligger en »objektiv omstændighed« som begrundelse for fornyelsen af en tidsbegrænset ansættelseskontrakt eller et tidsbegrænset ansættelsesforhold, ikke kun lægger vægt på, om ansættelsesbegrundelserne i henhold til national ret er overholdt, men desuden på, om de arbejdsopgaver, som skal udføres, er af midlertidig (tidsbegrænset) karakter. Denne retspraksis støttes på den påståede manglende sammenlignelighed mellem fastansatte tjenestemænd og vikaransatte som følge af forskellige adgangsordninger, forskellige regler for deres ansættelsesvilkår og deres opgavers varighed. I så henseende er det tilstrækkeligt at anføre, at en sådan retspraksis ser bort fra en konkret undersøgelse med behørigt hensyn til de særlige omstændigheder ved den pågældende aktivitet og betingelserne for udførelsen heraf.

57.

Derfor foreslår jeg, at det femte præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 besvares som følger: Rammeaftalens § 5, stk. 1, litra a), skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national retspraksis som den omhandlede, som, uden at der tages hensyn til andre parametre, med henblik på, om der foreligger en objektiv omstændighed som begrundelse for fornyelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter i den offentlige sundhedssektor, kun lægger vægt på, om ansættelsesbegrundelsen og den dermed forbundne tidsmæssige begrænsning overholdes, eller i så henseende støttes på, at de opgaver, der skal udføres, er tidsmæssigt begrænsede, uden at have taget behørigt hensyn til de særlige omstændigheder ved den pågældende aktivitet og betingelserne for udøvelsen heraf i det konkrete tilfælde.

58.

Med disse præjudicielle spørgsmål skal det i det væsentlige afklares, hvilke foranstaltninger de forelæggende retter kan anvende for effektivt at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold ved at udnytte de fortolkningsmuligheder og kompetencer, de er tillagt ( 34 ).

59.

EU-retten fastsætter ingen specifikke sanktioner i tilfælde af, at der på trods af de forebyggende foranstaltninger, som skal træffes i henhold til rammeaftalens § 5, stk. 1, finder misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter sted. Det påhviler derfor medlemsstaterne at vedtage foranstaltninger, som ikke blot skal være forholdsmæssige, men tillige tilstrækkeligt effektive og afskrækkende, således at det sikres, at de regler, der er fastsat til gennemførelse af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft ( 35 ).

60.

I denne forbindelse skal medlemsstaterne respektere grænserne for den procesautonomi, som de har i så henseende. Hvis et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter har fundet sted, skal en foranstaltning, der på effektiv og tilsvarende vis sikrer beskyttelsen af arbejdstagerne, kunne finde anvendelse, således at misbruget sanktioneres behørigt, og konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten elimineres ( 36 ). Denne forpligtelse påhviler medlemsstaterne uanset det skøn, der tilkommer dem ved valget af sådanne behørige foranstaltninger ( 37 ).

61.

Eftersom det udelukkende tilkommer de forelæggende retsinstanser at fortolke bestemmelser i national ret, påhviler det også disse retsinstanser at undersøge, om de relevante bestemmelser i national ret opfylder de nævnte betingelser. I så henseende har de forelæggende retsinstanser lagt til grund, at der i den nationale lovgivning mangler effektive foranstaltninger som omhandlet i rammeaftalens § 5, i det omfang de pågældende ansættelsesforhold er undergivet forvaltningsretten. Under sådanne omstændigheder skal Domstolen på grundlag af de præjudicielle spørgsmål give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede de nationale retter i deres vurdering ( 38 ).

62.

De foranstaltninger, der overvejes i de præjudicielle spørgsmål, skal efterfølgende undersøges i lyset af disse principper.

63.

Med disse præjudicielle spørgsmål skal det i det væsentlige afklares, om muligheden for at deltage i udvælgelsesprøver som de i sagen omhandlede er tilstrækkelige som effektiv foranstaltning til sanktionering af misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, såfremt den nationale lovgivning ikke hjemler andre sanktionsforanstaltninger.

64.

Den forelæggende ret har i denne forbindelse lagt til grund, at adgangen til en fastansættelse i offentlig tjeneste efter spansk ret obligatorisk er betinget af en bestået udvælgelsesprøve, og at den permanente besættelse af de ledige stillinger efter afslutningen af en sådan udvælgelsesprøve fører til ophør af de tidsbegrænsede ansættelsesforhold.

65.

Der er allerede blevet redegjort for ( 39 ), at fornyelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter med henblik på besættelse af ledige stillinger i den offentlige sundhedssektor, indtil udvælgelsesprøver er afsluttet, principielt ikke kan begrundes med en objektiv omstændighed som omhandlet i rammeaftalens § 5, stk. 1, såfremt den pågældende nationale lovgivning ikke samtidig fastsætter en bindende tidsramme for gennemførelsen og afslutningen af de pågældende udvælgelsesprøver. Disse betragtninger vedrørende fraværet af egnede nationale foranstaltninger til forebyggelse af misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter gælder så meget desto mere med hensyn til den effektive sanktionering af eventuelt misbrug, som EU-retten foreskriver.

66.

For det første fremgår det af omstændighederne i hovedsagerne, at de tidsmæssige krav med hensyn til gennemførelsen af udvælgelsesprøverne i henhold til den omhandlede nationale lovgivning ikke overholdes, uden at dette ses at have konsekvenser. Gennemførelsen af udvælgelsesprøverne afhænger dog under alle omstændigheder af statens økonomiske muligheder og forvaltningens skøn.

67.

For det andet forbliver tidspunktet for en permanent udnævnelse ubestemt selv i tilfælde af, at en udvælgelsesprøve bestås ( 40 ).

68.

For det tredje henviser den forelæggende ret til en »åben udvælgelsesprøve«, hvoraf det må udledes, at ansøgere, der ikke har været genstand for misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, har adgang hertil, uden at det fremgår, at der tages behørigt hensyn til misbruget (f.eks. i form af en fortrinsret til ansættelse, såfremt prøven bestås).

69.

For det fjerde tillader gennemførelsen af udvælgelsesprøver i al fald ikke en eliminering af konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten for så vidt angår deltagere, der ikke består, og som derudover må påregne at blive afskediget på et ikke-fastsat tidspunkt ( 41 ).

70.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål i sag C-429/18 på følgende måde: Rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at det i tilfælde af et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter med henblik på behørig sanktionering af et sådant misbrug og eliminering af konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten ikke er tilstrækkeligt, at der gennemføres åbne udvælgelsesprøver, når den adgang til et fast ansættelsesforhold, som en person, hvis tidsbegrænsede ansættelse har udgjort et misbrug, opnår, hvis denne består prøven, forbliver uforudsigelig og uvis, og den relevante nationale lovgivning ikke hjemler andre sanktionsforanstaltninger.

71.

Rammeaftalens § 5, stk. 2, overlader det i princippet til medlemsstaterne at fastsætte betingelserne for, hvornår tidsbegrænsede kontrakter og ansættelsesforhold skal anses for tidsubegrænsede kontrakter eller ansættelsesforhold. Deraf følger navnlig, at denne bestemmelse ikke foreskriver en generel forpligtelse for medlemsstaterne til at fastsætte, at tidsbegrænsede ansættelseskontrakter skal ændres til tidsubegrænsede kontrakter ( 42 ).

72.

I Spanien er beståelsen af en udvælgelsesprøve en obligatorisk betingelse for at få adgang til en fastansættelse i offentlig tjeneste. Ifølge det af den forelæggende ret anførte er den eneste mulighed, der kan komme i betragtning på grundlag af retspraksis ved Tribunal Supremo (øverste domstol), også i tilfælde af et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter en ændring af det pågældende tidsbegrænsede ansættelsesforhold til en såkaldt ikke-fast ansættelse på ubegrænset tid ( 43 ). Ifølge de samstemmende erklæringer fra den forelæggende ret og den spanske regering skal et sådant ansættelsesforhold dog også bringes til ophør, hvis den tilsvarende stilling besættes permanent eller nedlægges ( 44 ).

73.

Det fremgår imidlertid af sagsakterne for Domstolen, at Tribunal Supremo (øverste domstol) i mellemtiden har videreudviklet sin praksis. Derfor er en besvarelse af det fjerde præjudicielle spørgsmål i sag C-429/18 på grundlag af den forelæggende rets ovenfor anførte antagelser overflødig.

74.

Ifølge to domme afsagt af Tribunal Supremo (øverste domstol) den 26. september 2018 ( 45 ) skal ansættelse af vedtægtsmæssigt personale med tidsbegrænset ansættelse i den offentlige sundhedstjeneste, der udgør misbrug, sanktioneres ved, at ansættelsesforholdet opretholdes, »indtil kravene i henhold til rammevedtægtens artikel 9, stk. 3, tredje afsnit, overholdes af den ansættende myndighed« ( 46 ), og således i givet fald indtil der oprettes en fast stilling svarende til de konstaterede behov. Derudover tilkendes den berørte ansatte en ret til erstatning for tab.

75.

Den forelæggende ret skal således undersøge, om den ret til opretholdelse af ansættelsesforholdet, indtil der er oprettet en stilling svarende til behovet, som den højeste retsinstans har anerkendt i tilfælde af misbrug, kombineret med en ret til erstatning kan anses for at være en tilstrækkelig effektiv foranstaltning til sanktionering af misbrug.

76.

I denne sammenhæng kan den forelæggende ret finde vejledning i Domstolens betragtninger i Santoro-sagen ( 47 ). Såfremt den nationale lovgivning ikke hjemler en mulighed for ændring i tilfælde af misbrug, som det også er tilfældet her, kræves det nemlig til sikring af kravene i henhold til rammeaftalens § 5, at den berørte får en ret til skadeserstatning, der sikrer en passende og fuldstændig erstatning for den lidte skade ( 48 ). I denne forbindelse skal det i givet fald navnlig undersøges, om kravene til bevisførelsen for tab af beskæftigelsesmuligheder og deraf følgende indtægtstab gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, som EU-retten har tillagt arbejdstageren ( 49 ).

77.

Derudover skal den nationale erstatningsordning »ledsages af en tilstrækkelig effektiv og afskrækkende sanktionsmekanisme« ( 50 ). Ovennævnte ret til opretholdelse af ansættelsesforholdet er dog – med forbehold for den forelæggende rets endelige prøvelse – ikke en sådan foranstaltning, eftersom den pågældendes ansættelsesforhold åbenbart under alle omstændigheder skal bringes til ophør, såfremt den tilsvarende stilling nedlægges eller besættes permanent. Dertil kommer, at den anførte nationale retspraksis åbenbart vedrører vedtægtsmæssigt hjælpepersonale og ikke vedtægtsmæssigt, midlertidigt ansatte vikarer som i hovedsagerne, hvorved dens betydning for hovedsagerne i det mindste synes at kræve en afklaring. I denne sammenhæng skal det under alle omstændigheder bemærkes, at oprettelsen af nye faste stillinger svarende til et konstateret behov ikke kan hjælpe tidsbegrænset ansatte videre, hvis der ikke gennemføres de nødvendige udvælgelsesprøver med henblik på permanent besættelse af sådanne stillinger. Den opretholdelse af det tidsbegrænsede ansættelsesforhold, som den højeste retsinstans har påbudt, fører under sådanne omstændigheder ligeledes kun til en fortsættelse af den usikre situation.

78.

Jeg foreslår derfor, at Domstolen under hensyntagen til den udvikling af national ret, der fremgår af sagsakterne, besvarer det fjerde præjudicielle spørgsmål i sag C-429/18 således, at rammeaftalens § 5 ikke er til hinder for en praksis ved nationale retsinstanser, som ikke automatisk sanktionerer en arbejdsgiver i den offentlige sektors misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter ved at ændre det tidsbegrænsede ansættelsesforhold til et tidsubegrænset ansættelsesforhold. En sådan retspraksis kan på den ene side give den berørte arbejdstager ret til fortsat ansættelse, indtil arbejdsgiveren har foretaget den undersøgelse af behovet, som påhviler denne, og har opfyldt de deraf følgende forpligtelser, og på den anden side tilkende arbejdstageren en ret til fuld erstatning for det tab, som denne har lidt som følge af misbruget. Disse foranstaltninger skal være ledsaget af en tilstrækkelig effektiv og afskrækkende sanktionsmekanisme.

79.

Med disse præjudicielle spørgsmål skal det i det væsentlige afklares, hvorvidt – og i givet fald på hvilke betingelser – rammeaftalens § 5, stk. 2, kræver en ændring af en tidsbegrænset kontrakt til et tidsubegrænset og varigt ansættelsesforhold, der kan sammenlignes med stillingen som tjenestemand ( 51 ), såfremt der foreligger misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.

80.

De forelæggende retter har med rette lagt til grund, at den nationale lovgivning, for at nationale bestemmelser, hvorved det alene i den offentlige sektor forbydes at ændre flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til en tidsubegrænset kontrakt, kan anses for at være i overensstemmelse med rammeaftalen, skal fastsætte andre effektive foranstaltninger for denne sektor, hvorved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter forhindres og eventuelt sanktioneres ( 52 ).

81.

På denne baggrund er besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål kun afgørende, hvis de forelæggende retter forinden har sikret sig, at den spanske lovgivning ikke stiller tilstrækkeligt effektive og afskrækkende foranstaltninger til rådighed med henblik på at sanktionere et misbrug og eliminere konsekvenserne heraf. Henset til den ovenfor ( 53 ) nævnte udvikling af praksis ved Tribunal Supremo (højeste domstol) kan en sådan antagelse ikke længere uden videre lægges til grund.

82.

Såfremt Domstolen alligevel ønsker at behandle de præjudicielle spørgsmål materielt, taler nedenstående betragtninger efter min opfattelse imod en fortolkning af rammeaftalens § 5, der tillader nationale retsinstanser at sætte sig ud over et klart forbud i national ret og sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter ved direkte at anerkende en fastansættelse i det konkrete tilfælde.

83.

Der hersker ganske vist ikke tvivl om, at en sådan ændring ville gøre det muligt at sanktionere et sådant misbrug og eliminere konsekvenserne heraf permanent ( 54 ). Man bør dog holde sig for øje, at foranstaltningerne i henhold til EU-retten ( 55 ) under alle omstændigheder skal være forholdsmæssige og dermed ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det mål, der forfølges med rammeaftalens § 5.

84.

Hvis man imidlertid overlader det til nationale retsinstanser at anerkende fastansættelsen af en tidsbegrænset ansat med henblik på at sanktionere et misbrug i hvert enkelt konkret tilfælde, ville dette få alvorlige konsekvenser for adgangen til hele den offentlige tjeneste og så alvorlig tvivl om udvælgelsesprøvers funktion. En sådan fremgangsmåde ville navnlig indebære, at ansatte, der har bestået udvælgelsesprøver, men eventuelt endnu ikke fået varig ansættelse, behandles på samme måde som dem, der ikke har deltaget i disse prøver eller ikke har bestået dem. Ligeledes ville der næppe være mulighed for at tage behørigt hensyn til forskellig varighed af misbruget og de berørtes erhvervede kvalifikationer.

85.

For så vidt som kravene i henhold til rammeaftalens § 5 kunne indebære, at tidsbegrænsede kontrakter i mangel af andre sanktionsmuligheder skulle ændres til tidsubegrænsede og faste ansættelsesforhold, finder jeg det uomgængeligt nødvendigt, at der findes en reguleret procedure til gennemførelse af denne sanktion, således at udnævnelsesrækkefølgen kan fastsættes på logisk vis på grundlag af objektive og gennemsigtige kriterier. Hvorvidt de nationale retsinstanser kan bestemme, at en sådan procedure skal gennemføres med henblik på at sikre rammeaftalens fulde virkning, følger primært af de kompetencer, som disse er tillagt i henhold til national ret ( 56 ).

86.

I lyset af disse betragtninger er det ufornødent at behandle det syvende præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 og det sjette præjudicielle spørgsmål med samme ordlyd i sag C-429/18 vedrørende fastsættelsen af ansættelsesvilkårene efter en ændring ( 57 ).

87.

Med dette præjudicielle spørgsmål skal det afklares, hvorvidt § 5 kræver, at en national ordning vedrørende beskyttelse af arbejdstagere mod opsigelse i henhold til privatrettens regler skal finde tilsvarende anvendelse på offentligt ansatte som sanktionsforanstaltning.

88.

Det fremgår ikke helt klart af forelæggelseskendelsen, under hvilke omstændigheder en sådan foranstaltning skulle komme til anvendelse. Mens Comunidad de Madrid har anført, at opsigelsen af en tidsbegrænset vikaransat i princippet er udelukket, indtil den pågældende stilling besættes permanent, og at der under alle omstændigheder ville gælde en ret til genindsættelse, overvejer den forelæggende ret åbenbart at tilkende den omhandlede erstatning ved ethvert kontraktophør, såfremt et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter har fundet sted.

89.

Såfremt denne erstatning tilkendes som supplement til den ovenfor nævnte ret til skadeserstatning ( 58 ), kan der være tale om en passende foranstaltning med henblik på at sanktionere misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold. Det påhviler imidlertid den forelæggende ret at bedømme dette under hensyntagen til alle bestemmelser, der finder anvendelse i den nationale lovgivning ( 59 ).

90.

På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer det sjette og det syvende præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 og det andet til syvende præjudicielle spørgsmål i sag C-429/18 som følger:

Rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at det påhviler den nationale ret, i overensstemmelse med alle de regler i den nationale lovgivning, der finder anvendelse, at vurdere, om foranstaltninger som dem, der overvejes i de præjudicielle spørgsmål, udgør passende foranstaltninger for at sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold.

Med forbehold for de forelæggende retters endelige bedømmelse er det med henblik på behørig sanktionering af et sådant misbrug og eliminering af konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten ikke tilstrækkeligt, at der gennemføres åbne udvælgelsesprøver, når den adgang til et fast ansættelsesforhold, disse i givet fald muliggør, på grund af dens betingelser forbliver uforudsigelig og uvis, og den relevante nationale lovgivning ikke hjemler andre sanktionsforanstaltninger (det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål i sag C-429/18).

Rammeaftalens § 5 er ikke til hinder for en praksis ved nationale retter, som ikke automatisk sanktionerer en arbejdsgiver i den offentlige sektors misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter ved at ændre det tidsbegrænsede ansættelsesforhold til et tidsubegrænset ansættelsesforhold. En sådan retspraksis kan på den ene side give den berørte arbejdstager ret til fortsat ansættelse, indtil arbejdsgiveren har foretaget den undersøgelse af behovet, som påhviler denne, og har opfyldt de deraf følgende forpligtelser, og på den anden side tilkende arbejdstageren en ret til fuld erstatning for det tab, som denne har lidt som følge af misbruget. Disse foranstaltninger skal være ledsaget af en tilstrækkelig effektiv og afskrækkende sanktionsmekanisme. Det kan eksempelvis være en yderligere forpligtelse til at betale en fast erstatning, der beløbsmæssigt er tilstrækkeligt afskrækkende. Hvorvidt den erstatning, der tildeles ved ulovlig afskedigelse, opfylder disse krav, skal vurderes af de forelæggende retter (det sjette præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 samt det fjerde, det femte, det sjette og det syvende præjudicielle spørgsmål i sag C-429/18).

91.

Genstanden for disse præjudicielle spørgsmål er vurderingen af nationale processuelle regler, hvorefter en offentligt ansat fortaber rettighederne i medfør af direktiv 1999/70, såfremt den pågældende i tilfælde af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter ikke anfægter enhver forvaltningsakt vedrørende dennes (ny-)udnævnelse, ansættelsesforholdets ophør eller gennemførelse af en udvælgelsesprøve med henblik på besættelse af den pågældende stilling.

92.

Såfremt spansk ret indeholder en sådan regel, hvilket den spanske regering og Comunidad de Madrid bestrider, kan der næppe herske tvivl om, at den i praksis gør det umuligt eller urimeligt vanskeligt at udøve de rettigheder, som Unionens retsorden giver, og dermed er uforenelig med effektivitetsprincippet.

93.

For det første indebærer en sådan regel, at den ansattes passivitet fortolkes som samtykke til misbruget, selv om den kan forklares med nærliggende begrundelser, såsom manglende kendskab til egne rettigheder, omkostningerne til en sag eller frygt for negative konsekvenser. En sådan ufordelagtig processuel behandling af de berørte ansatte er åbenlyst i strid med rammeaftalens målsætning. I øvrigt fremgår det af bemærkningerne til det første præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 (ovenfor under B), at det på ingen måde er uproblematisk at identificere en retsakt, der kan anfægtes. Såfremt den ansatte undlader en anfægtelse på grund af en fejlbedømmelse af eller manglende kendskab til den pågældende retsakt, ville dette på grund af den omhandlede regel altid være til ulempe for den pågældende.

94.

For det andet ville en sådan fortabelse tilskynde de ansvarlige myndigheder til at tilsidesætte rammeaftalens § 5. Enten sætter de ansatte sig til modværge over for flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelsesforhold – i så fald kan man bringe ansættelsen til ophør uden at risikere at blive beskyldt for misbrug. Eller de sætter sig ikke til modværge og mister deres retsbeskyttelse på grund af tilsidesættelsen af § 5.

95.

I lyset af disse overvejelser vedrørende det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 er det ufornødent at besvare det ottende præjudicielle spørgsmål, eftersom det er baseret på, at den pågældende processuelle regel er gyldig.

96.

Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-103/18 som følger: Bestemmelserne i rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, som fremgår af bilaget til direktiv 1999/70, sammenholdt med effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at de er til hinder for nationale processuelle regler, hvorefter det er et ufravigeligt krav, at en arbejdstager i tidsbegrænset ansættelse aktivt anfægter eller klager over samtlige på hinanden følgende ansættelser og ophør for at kunne være omfattet af direktivet og for at kunne gøre de rettigheder gældende, som den pågældende tildeles i henhold til EU’s retsorden.

97.

I betragtning af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål på følgende måde: