Forenede sager C-715/17, C-718/17 og C-719/17

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Polen m.fl.

Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 2. april 2020

»Traktatbrud – afgørelse (EU) 2015/1523 og (EU) 2015/1601 – afgørelsernes artikel 5, stk. 2 og 4-11 – midlertidige foranstaltninger til fordel for Den Hellenske Republik og Den Italienske Republik på området international beskyttelse – nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til visse medlemsstaters område – flytning af disse statsborgere til de andre medlemsstaters område – flytningsprocedure – medlemsstaternes forpligtelse til med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned at meddele, hvor mange ansøgere om international beskyttelse der hurtigt kan flyttes til deres område – efterfølgende forpligtelser, der fører til en faktisk flytning – medlemsstaternes interesser knyttet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden – en medlemsstats mulighed for at påberåbe sig artikel 72 TEUF med henblik på ikke at anvende EU-retsakter af bindende karakter«

  1. Traktatbrudssøgsmål – Domstolens prøvelse af søgsmålsgrundlaget – relevante forhold – forholdene ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist – situation, hvor den hævdede tilsidesatte afledte retsakt definitivt er ophørt med at finde anvendelse efter datoen for den nævnte frists udløb – søgsmål, hvorved det tilsigtes at få fastslået et traktatbrud i en sådan situation – formaliteten

    (Art. 258 TEUF; Rådets afgørelse 2015/1523 og 2015/1601)

    (jf. præmis 54, 57 og 62)

  2. Traktatbrudssøgsmål – administrativ procedure – formål – frister fastsat for medlemsstaten – krav om rimelige frister – bedømmelseskriterier

    (Art. 80 TEUF og 258 TEUF; Rådets afgørelse 2015/1523 og 2015/1601)

    (jf. præmis 92-98)

  3. EU-ret – anvendelsesområde – intet almindeligt forbehold, som udelukker foranstaltninger, der træffes af hensyn til den offentlige sikkerhed – medlemsstaternes kompetence til at træffe foranstaltninger til beskyttelse af deres væsentlige sikkerhedsinteresser – bevisbyrden for nødvendigheden af at iværksætte sådanne foranstaltninger påhviler den berørte medlemsstat – anvendelse på området for flytning af ansøgere om international beskyttelse

    (Art. 36 TEUF, 45 TEUF, 52 TEUF, 65 TEUF, 72 TEUF, 346 TEUF og 347 TEUF; Rådets afgørelse 2015/1523, art. 5, og 2015/1601, art. 5)

    (jf. præmis 143-145, 147 og 152)

  4. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus – direktiv 2011/95 – udelukkelse fra subsidiær beskyttelsesstatus – udelukkelsesgrunde – begåelse af en grov forbrydelse – udelukkelse betinget af den kompetente myndigheds individuelle vurdering af de faktiske omstændigheder

    [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95, art. 12, stk. 2, litra b), og art. 17, stk. 1, litra b)]

    (jf. præmis 154)

  5. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – midlertidige foranstaltninger vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, der står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere – flytning af disse statsborgere til de andre medlemsstaters område – afgørelse 2015/1523 og 2015/1601 om foranstaltninger til fordel for Grækenland og Italien – afslag på flytning af en ansøger om international beskyttelse – rimelig begrundelse – fare for den nationale sikkerhed eller den offentlige orden – krav om samstemmende, objektive og præcise forhold, der understøtter en sådan mistanke – vurdering i hvert enkelt tilfælde – kategorisk påberåbelse af denne begrundelse med henblik alene på generel prævention og uden at godtgøre nogen direkte forbindelse til et konkret tilfælde – ikke tilladt

    (Art. 4, stk. 2, TEU; art. 72 TEUF; Rådets afgørelse 2015/1523, art. 5, stk. 2 og 4-11, og afgørelse 2015/1601, art. 5, stk. 2 og 4-11; Europa Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, art. 27, stk. 2, og direktiv 2011/95, art. 12 og 17)

    (jf. præmis 157-161, 172, 180, 187 og 189 samt domskonkl. 2-4)

Resumé

Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik har tilsidesat deres forpligtelser i henhold til EU-retten, idet de nægtede at overholde den midlertidige ordning til flytning af ansøgere om international beskyttelse. Disse medlemsstater kunne med henblik på at unddrage sig gennemførelsen af flytningsordningen hverken påberåbe sig deres ansvar med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed eller denne ordnings hævdede dysfunktion

I dommen i sagen Kommissionen mod Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik (Midlertidig flytningsordning for ansøgere om international beskyttelse) (forenede sager C-715/17, C-718/17 og C-719/17), som blev afsagt den 2. april 2020, realitetsbehandlede Domstolen de traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen havde anlagt mod disse tre medlemsstater, og hvorved det tilsigtedes at få fastslået, at disse medlemsstater havde tilsidesat deres forpligtelser i henhold til EU-retten, idet de ikke med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned gav meddelelse om et passende antal ansøgere om international beskyttelse, der hurtigt kunne flyttes til deres område, og idet de følgelig ikke havde opfyldt deres efterfølgende flytningsforpligtelser. For det første fastslog Domstolen, at der for så vidt angår de tre omhandlede medlemsstater forelå en tilsidesættelse af en afgørelse, som Rådet havde vedtaget med henblik på en obligatorisk flytning af 120000 ansøgere om international beskyttelse fra Grækenland og Italien til de øvrige EU-medlemsstater ( 1 ). For det andet fastslog Domstolen, at Polen og Den Tjekkiske Republik ligeledes havde tilsidesat deres forpligtelser i henhold til en tidligere afgørelse, som Rådet havde vedtaget med henblik på en frivillig flytning af 40000 ansøgere om international beskyttelse fra Grækenland og Italien til de øvrige EU-medlemsstater ( 2 ). Ungarn var derimod ikke bundet af de flytningsforanstaltninger, som var fastsat i sidstnævnte afgørelse.

Henset til den nødsituation, der var knyttet til tredjelandsstatsborgeres ankomst til Grækenland og Italien, vedtog Rådet i september 2015 de ovenfor nævnte afgørelser (herefter »flytningsafgørelserne«). I henhold til disse afgørelser ( 3 ) meddelte Polen i december 2015, at 100 personer hurtigt kunne flyttes til dens område. Medlemsstaten foretog imidlertid ikke disse flytninger og afgav intet efterfølgende flytningstilsagn. Ungarn gav derimod på intet tidspunkt meddelelse om et antal personer, der kunne flyttes til dens område i henhold til den flytningsafgørelse, som var bindende for medlemsstaten, og den foretog ingen flytning. Endelig gav Den Tjekkiske Republik i februar og maj 2016 meddelelse om et antal på 50 personer, der kunne flyttes til dens område i henhold til flytningsafgørelserne ( 4 ). 12 personer blev faktisk flyttet fra Grækenland, men Den Tjekkiske Republik afgav intet efterfølgende flytningstilsagn.

Ved nærværende dom forkastede Domstolen indledningsvis det argument, som de tre omhandlede medlemsstater havde fremført, hvorefter Kommissionens søgsmål ikke kunne antages til realitetsbehandling, idet det som følge af, at anvendelsesperioden for flytningsafgørelserne udløb henholdsvis den 17. september 2017 og den 26. september 2017, ikke længere var muligt for dem at råde bod på de hævdede tilsidesættelser. I denne henseende bemærkede Domstolen, at et traktatbrudssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, såfremt Kommissionen begrænser sig til at anmode Domstolen om at fastslå eksistensen af det hævdede traktatbrud, bl.a. i situationer som de i de foreliggende sager omhandlede, hvor den EU-retsakt, der hævdes tilsidesat, definitivt ophørte med at finde anvendelse efter udløbet af den frist, som var fastsat i den begrundede udtalelse, dvs. den 23. august 2017. Konstateringen af en tilsidesættelse fortsætter desuden med at være af materiel interesse med henblik på bl.a. fastsættelsen af grundlaget for det ansvar, som en medlemsstat som følge af sin passivitet kan pådrage sig over for andre medlemsstater, over for Unionen eller over for enkeltpersoner.

Rent materielt gjorde Polen og Ungarn gældende, at de havde ret til at undlade at anvende flytningsafgørelserne i medfør af artikel 72 TEUF, hvorefter EUF-traktatens bestemmelser vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som bl.a. omfatter asylpolitikken, ikke er til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed. Domstolen fastslog herom, at for så vidt som artikel 72 TEUF udgør en undtagelsesbestemmelse fra de almindelige bestemmelser i EU-retten, skal den fortolkes strengt. Den nævnte artikel indrømmer således ikke medlemsstaterne kompetence til at fravige EU-retlige bestemmelser under påberåbelse alene af hensyn knyttet til opretholdelsen af den offentlige orden og beskyttelsen af den indre sikkerhed, men pålægger dem at føre bevis for, at det med henblik på varetagelsen af deres ansvar på disse områder er nødvendigt for dem at ty til den undtagelse, som er fastsat i denne artikel.

I denne sammenhæng bemærkede Domstolen, at det fremgik af flytningsafgørelserne, at hensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden burde varetages under hele flytningsproceduren frem til den faktiske overførsel af ansøgeren om international beskyttelse. I denne henseende fastslog Domstolen, at tilflytningsmedlemsstaternes kompetente myndigheder skal indrømmes en vid skønsmargen, når de afgør, om der er rimelige grunde til at anse en tredjelandsstatsborger, som skal flyttes, for en fare for deres nationale sikkerhed eller den offentlige orden. Herom bemærkede Domstolen, at begrebet »fare for [den] nationale sikkerhed eller den offentlige orden« som omhandlet i flytningsafgørelserne ( 5 ) skal fortolkes således, at det dækker såvel aktuelle som potentielle trusler mod den nationale sikkerhed eller den offentlige orden. Domstolen præciserede imidlertid, at de nævnte myndigheder med henblik på at påberåbe sig de nævnte grunde skulle støtte sig på samstemmende, objektive og præcise forhold, der gør det muligt at mistænke den pågældende ansøger for at udgøre en aktuel eller potentiel fare, efter forinden at have foretaget en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde. Følgelig fastslog Domstolen, at den ved disse bestemmelser fastsatte ordning var til hinder for, at en medlemsstat med henblik på at begrunde en suspension eller indstilling af gennemførelsen af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaten i medfør af flytningsafgørelserne, inden for rammerne af flytningsproceduren kategorisk påberåber sig artikel 72 TEUF med henblik alene på generel prævention og uden at godtgøre nogen direkte forbindelse til et konkret tilfælde.

Domstolen fastslog dernæst, idet den udtalte sig om Den Tjekkiske Republiks anbringende vedrørende den pågældende flytningsordnings dysfunktion, at det ikke kunne godtages, at en medlemsstat kan støtte sig på sin ensidige vurdering af den hævdede mangel på effektivitet eller af den hævdede dysfunktion af den ved disse retsakter indførte flytningsordning med henblik på at unddrage sig enhver forpligtelse, der påhviler den i medfør af retsakterne, idet det ellers ville blive tilladt at underminere det med flytningsafgørelserne forbundne solidaritetsformål og disse retsakters bindende karakter. Endelig bemærkede Domstolen, idet den erindrede om, at flytningsafgørelserne var bindende for Den Tjekkiske Republik fra deres vedtagelse og under hele deres anvendelsesperiode, at denne medlemsstat var forpligtet til at overholde de ved disse afgørelser pålagte flytningsforpligtelser, uanset om den ydede andre former for bistand til Den Hellenske Republik og Den Italienske Republik.

( 1 ) – Rådets afgørelse (EU) 2015/1601 af 22.9.2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse (EUT 2015, L 248, s. 80). Gyldigheden af denne afgørelse havde været genstand for de forenede sager C-643/15 og C-647/15, Slovakiet og Ungarn mod Rådet; jf. ligeledes pressemeddelelse nr. 91/17.

( 2 ) – Rådets afgørelse (EU) 2015/1523 af 14.9.2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse (EUT 2015, L 239, s. 146).

( 3 ) – Artikel 5, stk. 2, i begge disse afgørelser.

( 4 ) – Artikel 5, stk. 2, i begge disse afgørelser.

( 5 ) – Artikel 5, stk. 4 og 7, i begge disse afgørelser.