Sag C-235/17

Europa-Kommissionen

mod

Ungarn

Domstolens dom (Store Afdeling) af 21. maj 2019

»Traktatbrud – artikel 63 TEUF – frie kapitalbevægelser – artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – national lovgivning, der ex lege og uden erstatning ophæver brugsrettigheder over landbrugs- og skovbrugsarealer, erhvervet tidligere af juridiske personer eller af fysiske personer, der ikke kan godtgøre et nært slægtskabsforhold med ejeren«

Fri bevægelighed for kapital og frihed til at foretage betalinger – restriktioner for transaktioner vedrørende fast ejendom – grundlæggende rettigheder – ejendomsret – national lovgivning, der foreskriver, at brugsrettigheder erhvervet over landbrugsarealer bortfalder, hvis et nært slægtskab med arealejeren ikke kan godtgøres – ikke tilladt – begrundelser – foreligger ikke

(Art. 63 og art. 65, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1)

(jf. præmis 58, 124 og 130 samt domskonkl.)
Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – anvendelsesområde – gennemførelse af EU-retten – national lovgivning, der kan hindre en eller flere af de grundlæggende friheder, der er sikret ved EUF-traktaten – medlemsstat, der som begrundelse påberåber sig hensynene i artikel 65 TEUF eller tvingende almene hensyn anerkendt i EU-retten – omfattet

(Art. 63 og 65 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 51, stk. 1)

(jf. præmis 63-65)
Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – anvendelsesområde – rettigheder, der tillægger en erhvervet retsstilling – begreb – brugsrettigheder over en fast ejendom, der giver indehaveren ret til at anvende og udnytte ejendommen – omfattet – muligheden for at overdrage de omhandlede rettigheder er blevet begrænset eller udelukket – ingen betydning

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1)

(jf. præmis 69-71 og 73)
Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – rækkevidde – berøvelse – betingelser

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, og art. 52, stk. 1)

(jf. præmis 86-89)
Fri bevægelighed for kapital og frihed til at foretage betalinger – restriktioner for transaktioner vedrørende fast ejendom – national lovgivning, der foreskriver, at brugsrettigheder erhvervet over landbrugsarealer bortfalder, hvis et nært slægtskab med arealejeren ikke kan godtgøres – ikke tilladt – begrundelse støttet på mål af almen interesse, som er knyttet til udnyttelsen af landbrugsarealer – betingelser – beviskrav

(Art. 63 TEUF)

(jf. præmis 91, 92 og 94)
Fri bevægelighed for kapital og frihed til at foretage betalinger – restriktioner for transaktioner vedrørende fast ejendom – national lovgivning, der foreskriver, at brugsrettigheder erhvervet over landbrugsarealer bortfalder, hvis et nært slægtskab med arealejeren ikke kan godtgøres – ikke tilladt – begrundelse støttet på bekæmpelse af en praksis, der har til formål at omgå national lovgivning – betingelse – begrundelse, som specifikt sigter på rent kunstige arrangementer, og som udelukker enhver generel formodning for misbrug

(Art. 63 TEUF og art. 65, stk. 1, litra b), TEUF)

(jf. præmis 110, 112, 114, 115, 119 og 120)
Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – national lovgivning, der ex lege og uden erstatning ophæver brugsrettigheder erhvervet over landbrugsarealer, hvis et nært slægtskab med arealejeren ikke kan godtgøres – ikke tilladt – henvisning til de almindelige civilretlige regler om erstatning – ingen betydning

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1)

(jf. præmis 125-127)

Resumé

Ungarn tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til princippet om de frie kapitalbevægelser og den ved chartret sikrede ejendomsret ved at ophæve brugsrettigheder ejet direkte eller indirekte af statsborgere fra andre medlemsstater over landbrugsarealer på det ungarske område

I dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (sag C-235/17), der blev afsagt den 21. maj 2019, fastslog Domstolens Store Afdeling, at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 63 TEUF, sammenholdt med artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, ved ex lege at ophæve brugsrettigheder over landbrugs- og skovbrugsarealer i Ungarn, for så vidt som disse rettigheder direkte eller indirekte var ejet af statsborgere fra andre medlemsstater.

I 2013 vedtog Ungarn en lov (herefter »loven af 2013«), hvorefter brugsrettigheder over landbrugs- og skovbrugsarealer, erhvervet tidligere af juridiske personer eller af fysiske personer, der ikke kunne godtgøre et nært slægtskabsforhold med arealejeren, skulle ophæves ex lege, uden at der blev fastsat en erstatningsordning for de berørte. Til støtte for denne lov gjorde Ungarn gældende, at de pågældende aftaler om brugsret var en omgåelse af det forbud mod erhvervelse af landbrugsarealer, som var i kraft før Ungarns tiltrædelse af Unionen, og at de desuden tilsidesatte den dagældende nationale lovgivning om valutakontrol, således at de af denne grund var ugyldige ab initio allerede før tiltrædelsen. Ungarn påberåbte sig endvidere forskellige landbrugspolitiske formål, såsom hensynet til at sikre, at landbrugsarealer til produktion alene ejes af fysiske personer, der dyrker jorden, og ikke erhverves til spekulative formål, at undgå udstykning af landbrugsejendomme og bevare en landbobefolkning og et bæredygtigt landbrug samt at etablere ejendomme af en leve- og konkurrencedygtig størrelse.

Domstolen fandt det ufornødent at undersøge loven af 2013 i lyset af artikel 49 TEUF og konstaterede dernæst, at ved at foreskrive et bortfald ex lege af brugsrettigheder over landbrugsarealer, som ejes af personer, der ikke kan godtgøre et nært slægtskabsforhold med arealejeren, hvortil hører adskillige statsborgere fra andre medlemsstater end Ungarn, begrænser denne lov i kraft af selve sit formål, – og som følge af denne ene omstændighed – de berørte personers ret til frie kapitalbevægelser, som er sikret ved artikel 63 TEUF. Denne nationale lovgivning fratager således disse statsborgere dels muligheden for fortsat at benytte deres brugsret, dels muligheden for eventuelt at afhænde denne ret. Nævnte lovgivning kan desuden afholde en ikke-hjemmehørende person fra at foretage investeringer i Ungarn fremover.

På denne baggrund fandt Domstolen, at der skulle tages stilling til, om den pågældende restriktion kunne begrundes i tvingende almene hensyn eller i de hensyn, som er nævnt i artikel 65 TEUF, og om den var i overensstemmelse med navnlig proportionalitetsprincippet, idet den forfulgte de påberåbte mål på en konsekvent og systematisk måde.

I denne sammenhæng bemærkede Domstolen desuden, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret om grundlæggende rettigheder, finder anvendelse i alle situationer, der reguleres af EU-retten, og at de dermed skal overholdes, når en national lovgivning henhører under EU-rettens anvendelsesområde. Dette er bl.a. tilfældet, når en national lovgivning kan hindre en eller flere af de i EUF-traktaten sikrede grundlæggende friheder, og den berørte medlemsstat påberåber sig de i artikel 65 TEUF omhandlede hensyn eller de tvingende almene hensyn, der er anerkendt i EU-retten, for at begrunde en sådan hindring. I en sådan situation kan den omhandlede nationale lovgivning kun omfattes af de således fastsatte undtagelser, såfremt den er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte. I denne forbindelse skal en medlemsstats anvendelse af undtagelser, der er fastsat i EU-retten for at begrunde en restriktion for en traktatfæstet grundlæggende frihed, anses for at »gennemføre EU-retten« som omhandlet i artikel 51, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder.

Følgelig undersøgte Domstolen, om loven af 2013 var forenelighed med EU-retten, såvel i lyset af de undtagelser, der er fastsat ved traktaten og Domstolens praksis, som i lyset af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret om grundlæggende rettigheder, heriblandt ejendomsretten, der er sikret ved chartrets artikel 17, og som Kommissionen hævdede var blevet tilsidesat i det foreliggende tilfælde.

Hvad angår artikel 17 i chartret om grundlæggende rettigheder præciserede Domstolen for det første, at den beskyttelse, som denne artikels stk. 1 giver, vedrører rettigheder, der har en formueværdi, og som i henhold til retsordenen medfører en erhvervet retsstilling, der gør det muligt for indehaveren selvstændigt at udøve disse rettigheder til sin fordel. Ifølge Domstolen er det åbenbart, at de omhandlede brugsrettigheder har en formueværdi og giver indehaveren en erhvervet retsstilling, også selv om muligheden for at overdrage sådanne rettigheder er blevet begrænset eller udelukket i medfør af gældende national ret. Kontraktmæssig erhvervelse af sådanne brugsrettigheder over landbrugsarealer ledsages således i princippet af betaling af en pris herfor. Disse rettigheder giver deres indehavere mulighed for at udnytte sådanne arealer, bl.a. med økonomiske formål, eller eventuelt udleje disse til tredjeparter, og de falder derfor ind under anvendelsesområdet for artikel 17, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder.

For det andet fastslog Domstolen, at de brugsrettigheder, som loven af 2013 havde ophævet, skulle anses for at være »lovligt erhvervet« som omhandlet i denne bestemmelse i chartret om grundlæggende rettigheder. Brugsrettighederne blev således stiftet på et tidspunkt, hvor den gældende lovgivning ikke forbød stiftelsen af sådanne rettigheder, og Ungarn havde ikke godtgjort, at disse rettigheder var ugyldige som følge af en tilsidesættelse af den dagældende nationale lovgivning om valutakontrol. De kompetente nationale myndigheder havde konsekvent registreret disse rettigheder i ejendomsregistrene, og deres eksistens blev bekræftet ved en lov vedtaget i 2012.

For det tredje fastslog Domstolen, at loven af 2013 ikke indebærer restriktioner for brugen af ejendommene, men en berøvelse af ejendom som omhandlet i artikel 17, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder, uagtet den omstændighed, at de omhandlede brugsrettigheder ikke erhverves af de offentlige myndigheder, men at deres bortfald i stedet medfører, at den fulde ejendomsret til de pågældende arealer gives tilbage til ejerne.

Efter denne analyse præciserede Domstolen imidlertid, at der kan fastsættes begrænsninger i udøvelsen af rettighederne i chartret om grundlæggende rettigheder, for så vidt som disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders væsentligste indhold, og de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. I denne forbindelse må det, når artikel 17, stk. 1, og artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder sammenholdes, antages, at når det for at begrunde en berøvelse af ejendom gøres gældende, at den er nødvendig i samfundets interesse, er det i forhold til denne samfundsinteresse og de almennyttige mål, som denne omfatter, at det skal sikres, at proportionalitetsprincippet i artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder overholdes. En fortolkning, hvor disse bestemmelser sammenholdes, indebærer desuden, at hvis der ikke foreligger en sådan samfundsinteresse, der kan begrunde berøvelse af ejendom eller – i tilfælde af at en sådan interesse anses for godtgjort – hvis betingelserne i artikel 17, stk. 1, andet punktum, i chartret om grundlæggende rettigheder ikke er overholdt, gøres der indgreb i den ejendomsret, som sikres ved denne bestemmelse.

Skønt Domstolen anerkendte, at nationale lovgivninger kan begrænse de frie kapitalbevægelser med henvisning til formål som dem, Ungarn havde påberåbt sig til støtte for loven af 2013, fastslog den imidlertid i så henseende, at den nævnte lov ikke kunne anses for reelt at forfølge disse formål af almen interesse eller for at være egnet til at sikre deres gennemførelse, da der ikke var fremlagt beviser herfor. Domstolen tilføjede, at denne lov under alle omstændigheder går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse. Af samme grund konkluderede Domstolen, at der ikke forelå nogen nødvendig samfundsinteresse, der kunne begrunde den berøvelse af ejendom, som ophævelsen af de omhandlede brugsrettigheder medførte.

For så vidt angår denne berøvelse af ejendom tilføjede Domstolen, at loven af 2013 under alle omstændigheder ikke opfylder det krav om betaling af en rimelig og rettidig erstatning, der er fastsat i artikel 17, stk. 1, andet punktum, i chartret om grundlæggende rettigheder. Således indeholder denne lov intet sted regler om erstatning for brugshavere, der er blevet frataget deres brugsrettigheder, og den blotte henvisning til de almindelige civilretlige regler, som Ungarn havde fremhævet, kunne ikke opfylde dette krav. En sådan henvisning til civilretlige regler i det foreliggende tilfælde ville pålægge brugshaverne den byrde at skulle inddrive en eventuel erstatning, som jordejeren måtte skylde dem, ved hjælp af procedurer, som kan vise sig at være langvarige og dyre. Sådanne civilretlige regler gør det ikke muligt let, præcist og forudsigeligt at afgøre, om der reelt kan opnås erstatning ved afslutningen af sådanne procedurer, eller at få kendskab til en eventuel erstatnings form og størrelse.