Sag C-73/17

Den Franske Republik

mod

Europa-Parlamentet

»Annullationssøgsmål – regler for institutionerne – protokol om fastlæggelse af hjemstedet for Den Europæiske Unions institutioner og for visse af Unionens organer, kontorer, agenturer og tjenester – Europa-Parlamentet – begrebet »budgetmøderækken«, der afholdes i Strasbourg (Frankrig) – artikel 314 TEUF – udøvelse af budgetkompetencen under en yderligere plenarmøderække i Bruxelles (Belgien)«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 2. oktober 2018

1. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning om godkendelse af det fælles udkast til Unionens årlige budget ved andenbehandlingen – omfattet

   (Art. 263 TEUF og art. 314, stk. 6, TEUF)

2. Den Europæiske Union – institutionernes hjemsted – protokoller om institutionernes hjemsteder, der fastlægger Parlamentets hjemsted i Strasbourg – rækkevidde – forpligtelse til at afholde budgetmøderetten dér – begrebet budgetmøderækken

   [Art. 314, stk. 4, litra c), TEUF og art. 314, stk. 5 og 6, TEUF; protokol nr. 3, der er vedhæftet som bilag til Euratomtraktaten, den eneste artikel, litra a); protokol nr. 6, der er vedhæftet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, den eneste artikel, litra a)]

3. Den Europæiske Unions budget – budgetbehandling – vedtagelse af det fælles udkast til årligt budget efter samrådsproceduren – Parlamentets forpligtelser i relation til forhandlingen og afstemningen

   [Art. 3, stk. 3, fjerde afsnit, TEU; art. 314, stk. 6, TEUF og art. 314, stk. 7, litra a), TEUF]

4. Den Europæiske Union – institutionernes hjemsted – protokoller om institutionernes hjemsteder, der fastlægger Parlamentets hjemsted i Strasbourg – rækkevidde – medlemsstaternes kompetence – Parlamentets interne organisationsbeføjelse – betingelser for udøvelse – gensidig forpligtelse til at overholde de respektive kompetencer

   [Protokol nr. 3, der er vedhæftet som bilag til Euratomtraktaten, den eneste artikel, litra a); protokol nr. 6, der er vedhæftet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, den eneste artikel, litra a)]

5. Den Europæiske Union – institutionernes hjemsted – protokoller om institutionernes hjemsteder, der fastlægger Parlamentets hjemsted i Strasbourg – rækkevidde – forpligtelse til at afholde budgetmøderetten dér – rækkevidde – grænser – udøvelse af budgetkompetencen under en yderligere plenarmøderække i Bruxelles (Belgien) for at gøre det muligt for Parlamentet at stemme om et fælles udkast til Unionens årlige budget inden for den gældende frist – lovlig

   [Art. 314 TEUF; protokol nr. 3, der er vedhæftet som bilag til Euratomtraktaten, den eneste artikel, litra a); protokol nr. 6, der er vedhæftet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, den eneste artikel, litra a)]

6. Den Europæiske Unions budget – budgetbehandling – Parlamentets formands konstatering af budgettets endelige vedtagelse – frist for vedtagelse – findes ikke – Parlamentets formands forpligtelse til at afvente den næste ordinære plenarmøderække i Strasbourg, inden det konstateres, at budgetproceduren er afsluttet – foreligger ikke

   [Art. 314, stk. 9, TEUF; protokol nr. 3, der er vedhæftet som bilag til Euratomtraktaten, den eneste artikel, litra a); protokol nr. 6, der er vedhæftet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, den eneste artikel, litra a)]

1.  Et søgsmål, der er rettet imod en lovgivningsmæssig beslutning fra Europa-Parlamentet om godkendelse af det fælles udkast til Unionens årlige budget ved andenbehandlingen på grundlag af artikel 314, stk. 6, TEUF, kan antages til realitetsbehandling.

   Ifølge ordlyden af den nævnte bestemmelse udøver hver institution nemlig de beføjelser, der tilkommer den på budgetområdet under iagttagelse af traktatens bestemmelser. Såfremt de forskellige retsakter vedtaget af budgetmyndigheden på grundlag af den nævnte artikel ikke kunne indbringes for Domstolen, ville de institutioner, som udgør denne myndighed, kunne gøre indgreb i medlemsstaternes eller de øvrige institutioners kompetence eller overskride de grænser, som er sat for deres kompetencer.

   (jf. præmis 16)

2.  Udtrykket »budgetmøderækken«, der fremgår af den eneste artikel, litra a), i protokollen om fastlæggelse af hjemstedet for Den Europæiske Unions institutioner og for visse af Unionens organer, kontorer, agenturer og tjenester, vedhæftet som bilag til EU-traktaten, EUF-traktaten og Euratomtraktaten, omfatter ikke blot den ordinære plenarmøderække, der er fastsat med henblik på Parlamentets undersøgelse af budgetudkastet ved førstebehandlingen, men også andenbehandlingen i medfør af artikel 314, stk. 6, TEUF, der sikrer en offentlig debat og afstemning i plenarforsamlingen om det fælles udkast til årligt budget efter samrådsproceduren.

   Europa-Parlamentets udøvelse af sine beføjelser vedrørende budgettet på plenarforsamlingen har nemlig en særlig betydning for gennemsigtigheden og den demokratiske legitimitet af Unionens handlinger, der er støttet på Unionens årlige budget. Sidstnævnte kan ikke sikres alene ved førstebehandlingen af budgetforslaget inden for rammerne af den budgetprocedure, der er indført i artikel 314 TEUF, når Parlamentet i overensstemmelse med artikel 314, stk. 4, litra c), TEUF vedtager ændringer til det nævnte forslag. I denne henseende er Parlamentets udøvelse af dets budgetkompetence i plenarforsamlingen nemlig et grundlæggende punkt i Unionens demokratiske proces, og den kræver bl.a. en offentlig debat i plenarforsamlingen, som gør det muligt for Unionens borgere at få kendskab til de forskellige politiske holdninger, som kommer til udtryk, og derved danne sig en politisk mening om Unionens handlinger. Gennemsigtigheden af den parlamentariske debat i plenarforsamlingen kan desuden styrke den demokratiske legitimitet af budgetproceduren i forhold til borgerne i Unionen og troværdigheden af dennes handlinger.

   Den samrådsprocedure, der er fastsat i artikel 314, stk. 4, litra c), TEUF og i samme artikels stk. 5, kan føre til vigtige ændringer i budgettet, som hverken er blevet undersøgt ved førstebehandlingen af Parlamentet eller har været genstand for en offentlig debat inden for Forligsudvalget. Dette udvalgs møder er ikke offentlige, og de omfatter deltagelsen af 28 parlamentsmedlemmer, som afspejler flertalsforholdet inden for dette uden dog fuldstændigt at repræsentere de politiske interesser for alle denne institutions medlemmer.

   (jf. præmis 34-37)

3.  Såfremt der ikke har været en debat og en afstemning i Parlamentet om det fælles udkast til årligt budget inden for den frist på 14 dage, der er opstillet ved artikel 314, stk. 6, TEUF, kan dette udkast vedtages af Rådet alene under de betingelser, der er fastsat i artikel 314, stk. 7, litra a), TEUF. Det er imidlertid af særlig betydning for gennemsigtigheden og den demokratiske legitimitet af Unionens handlinger, som kommer til udtryk gennem hele proceduren for vedtagelsen af det årlige budget, at Parlamentet udøver den kompetence, der påhviler det i henhold til artikel 314, stk. 6, TEUF, og at det udtaler sig på plenarforsamlingen om dette fælles udkast.

   Parlamentet er altså på dette område forpligtet til at handle med den hensyntagen og beslutsomhed samt det engagement, som et sådant ansvar kræver, hvilket indebærer, at den parlamentariske debat og afstemning er støttet på en tekst, der er sendt til medlemmerne i god tid, og som er oversat til alle de officielle EU-sprog. Unionen bestræber sig nemlig på at bevare flersprogetheden, hvis betydning er anført i artikel 3, stk. 3, fjerde afsnit, TEU.

   (jf. præmis 40 og 41)

4.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 43)

5.  Europa-Parlamentet er forpligtet til at udøve sine beføjelser vedrørende budgettet i løbet af en ordinær plenarmøderække i Strasbourg, dog uden at denne forpligtelse, der følger af den eneste artikel, litra a), i protokollen om fastlæggelse af hjemstedet for Den Europæiske Unions institutioner og for visse af Unionens organer, kontorer, agenturer og tjenester, vedhæftet som bilag til EU-traktaten, EUF-traktaten og Euratomtraktaten, er til hinder for, at det årlige budget – såfremt tvingende hensyn, der er knyttet til den problemfri afvikling af budgetproceduren som fastsat i artikel 314 TEUF, kræver det – debatteres, og at der stemmes om det under en yderligere plenarmøderække i Bruxelles. En afvikling af denne procedure, der på absolut måde prioriterer overholdelsen af denne protokols eneste artikel, litra a), til skade for Parlamentets fuldstændige deltagelse i den nævnte procedure, ville være uforenelig med den nødvendige forening af de krav, der følger af disse bestemmelser. Når Parlamentet foretager en sådan forening, har den en skønsbeføjelse, som følger af de tvingende hensyn, der er knyttet til den problemfri afvikling af budgetproceduren.

   I det tilfælde, hvor udkastet til Unionens årlige budget er genstand for en samrådsprocedure mellem Parlamentet og Rådet, foretager Parlamentet derfor ikke et fejlskøn, når det opfører debatten og afstemningen om det fælles udkast til årligt budget efter den nævnte procedure på dagsordenen for den yderligere plenarmøderække i Bruxelles, og ved at godkende dette udkast ved lovgivningsmæssig beslutning på denne plenarmøderække. I denne henseende kan det ikke gyldigt gøres gældende, at Parlamentet kunne have truffet afgørelse om det fælles udkast til årligt budget i løbet af den ordinære plenarmøderække i Strasbourg, der begyndte fire dage efter, at Rådet sendte dette fælles udkast til Parlamentet. Parlamentets fulde udnyttelse af den frist, der er fastsat i artikel 314, stk. 6, TEUF, kan imidlertid ikke stille spørgsmålstegn ved lovligheden af den nævnte dagsorden eller ved den lovgivningsmæssige beslutning, henset til protokollen om institutionernes hjemsteder. Parlamentet har ret til fuldstændigt at udtømme de frister, som det er blevet tillagt ved bestemmelserne i artikel 314 TEUF. De interne debatter inden for de forskellige politiske partier og Budgetudvalget tager desuden betydelig tid, og denne tid er særligt vigtig med henblik på at forberede debatten og afstemningen om budgettet i plenarforsamlingen og navnlig for at opnå et flertal.

   (jf. præmis 44, 45, 56 og 61)

6.  EUF-traktaten fastsætter ikke nogen frist for Europa-Parlamentets formand til at vedtage den retsakt, der konstaterer den endelige vedtagelse af Unionens årlige budget, idet denne vedtagelse ifølge artikel 314, stk. 9, TEUF skal ske, når den i denne artikel foreskrevne procedure er afsluttet.

   Den nævnte retsakt er nemlig tæt knyttet til afstemningen ved andenbehandlingen om det fælles udkast til årligt budget. Parlamentets formands retsakt, hvori det efter efterprøvelsen af procedurens lovlighed formelt konstateres, at Unionens årlige budget er endeligt vedtaget, udgør den sidste fase i proceduren for vedtagelse af dette budget og tilfører dette bindende virkning. Når Parlamentet, henset til det nødvendige forlig af de krav, der følger af den eneste artikel, litra a), i protokollen om fastlæggelse af hjemstedet for Den Europæiske Unions institutioner og for visse af Unionens organer, kontorer, agenturer og tjenester, vedhæftet som bilag til EU-traktaten, EUF-traktaten og Euratomtraktaten, og af artikel 314 TEUF, har ret til at debattere og at stemme om det fælles udkast til årligt budget under en yderligere plenarmøderække i Bruxelles, foretager formanden for denne institution således denne konstatering under den samme plenarmøderække.

   Henset til betydningen af vedtagelsen af det årlige budget for Unionens handlinger kan det i øvrigt ikke kræves, at formanden for Parlamentet er forpligtet til at afvente den næste ordinære plenarmøderække i Strasbourg for at konstatere den endelige afslutning af budgetproceduren og at tillægge Unionens årlige budget bindende virkning.

   (jf. præmis 62-64)