Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
H. SAUGMANDSGAARD ØE
fremsat den 28. februar 2019 (1)
Sag C-729/17
Europa-Kommissionen
mod
Den Hellenske Republik
»Traktatbrud – direktiv 2005/36/EF – anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer – nationale regler om anerkendelse af uddannelsesbeviser erhvervet med henblik på at udøve erhvervet som mægler«
I. Indledning
1. Med sit søgsmål for Domstolen har Europa-Kommissionen for det første nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 49 TEUF, som forbyder restriktioner for etableringsfriheden, og i henhold til artikel 15, stk. 2, litra b) og c), og artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123/EF, som vedrører tjenesteydelser i det indre marked (2). I denne henseende har Kommissionen gjort gældende, at denne medlemsstat i strid med de anførte bestemmelser har begrænset den retlige form, som organer, der udbyder mægleruddannelser, skal have.
2. For det andet har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til såvel samme artikel 49 TEUF som artikel 13 og 14 samt artikel 50, stk. 1, i direktiv 2005/36/EF, som vedrører anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (3), samt bilag VII hertil. Herved har Kommissionen gjort gældende, at denne medlemsstat har undergivet proceduren for anerkendelse af kvalifikationer for personer, der ansøger om en godkendelse med henblik på udøvelse af erhvervet som mægler, betingelser i form af dels yderligere krav, som ikke er fastsat i dette direktiv, vedrørende indholdet af de krævede certifikater, dels udligningsforanstaltninger, uden at der er foretaget en forudgående vurdering af, om der foreligger væsentlige forskelle i forhold til den nationale uddannelse, og samtidig har tilsidesat princippet om forbud mod forskelsbehandling.
3. I overensstemmelse med Domstolens anmodning er dette forslag til afgørelse rettet mod klagepunkterne vedrørende den omhandlede græske lovgivnings uforenelighed med direktiv 2005/36 (4), særligt henset til sammenhængen mellem dette direktiv og direktiv 2008/52/EF (5).
II. Retsforskrifter
A. Direktiv 2005/36
4. Artikel 13 i direktiv 2005/36 med overskriften »Betingelser for anerkendelse« bestemmer i stk. 1:
»Når der i en værtsmedlemsstat kræves bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang til eller udøvelse af et lovreguleret erhverv, skal denne medlemsstats kompetente myndighed give ansøgeren mulighed for at få adgang til dette erhverv og udøve det på samme vilkår som dem, der gælder for landets egne statsborgere, hvis vedkommende er i besiddelse af det kursus- eller uddannelsesbevis, jf. artikel 11, som i en anden medlemsstat kræves som betingelse for at få adgang til eller for at udøve det samme erhverv.
Kursus- og uddannelsesbeviser skal være udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, der er udpeget i overensstemmelse med denne medlemsstats love eller administrative bestemmelser.«
5. Dette direktivs artikel 14 med overskriften »Udligningsforanstaltninger« bestemmer følgende i stk. 1, 4 og 5:
»1. Artikel 13 er ikke til hinder for, at værtsmedlemsstaten kræver, at ansøgeren gennemgår en prøvetid, der dog ikke må overstige tre år, eller går op til en egnethedsprøve, såfremt:
a) den uddannelse, ansøgeren har fået, omfatter fag eller discipliner, der er væsentligt forskellige fra dem, der er omfattet af det uddannelsesbevis, som er foreskrevet i værtsmedlemsstaten
b) det lovregulerede erhverv i værtsmedlemsstaten omfatter en eller flere former for lovreguleret erhvervsmæssig virksomhed, der ikke forekommer i det tilsvarende erhverv i ansøgerens hjemland, og den uddannelse, der kræves i værtsmedlemsstaten, omfatter fag eller discipliner, der er væsentligt forskellige fra dem, der er omfattet af det af ansøgeren fremlagte kursus- eller uddannelsesbevis.
[...]
4. Med henblik på anvendelsen af stk. 1 og 5 forstås ved »fag eller discipliner, der er væsentligt forskellige«, fag eller discipliner, hvor det er afgørende for udøvelsen af erhvervet at have erhvervet færdigheder og kompetencer, og med hensyn til hvilke den uddannelse, migranten har fået, udviser væsentlige forskelle i indhold i forhold til den uddannelse, der kræves i værtsmedlemsstaten.
5. Stk. 1 anvendes under overholdelse af proportionalitetsprincippet. Hvis værtsmedlemsstaten således agter at kræve af ansøgeren, at han gennemgår en prøvetid eller går op til en egnethedsprøve, skal den forud herfor kontrollere, om den viden og de færdigheder og kompetencer, ansøgeren har erhvervet i løbet af sin erhvervserfaring eller gennem livslang læring i en medlemsstat eller et tredjeland, og som er formelt attesteret af et relevant organ, helt eller delvist dækker de i stk. 4 omhandlede fag eller discipliner, der er væsentligt forskellige.«
6. Det nævnte direktivs artikel 50 med overskriften »Dokumentation og formelle krav« bestemmer i stk. 1, at »[n]år værtsmedlemsstatens kompetente myndigheder træffer afgørelse om en ansøgning om tilladelse til udøvelse af et lovreguleret erhverv i medfør af dette afsnit, kan de kræve de i bilag VII anførte dokumenter og certifikater [...]«.
7. Det nævnte bilag VII vedrørende »Dokumenter og certifikater, der kan kræves i henhold til artikel 50, stk. 1«, har følgende ordlyd:
»1. Dokumenter
a) Bevis for den pågældendes nationalitet.
b) Kopi af kursus- eller uddannelsesbeviser, som giver adgang til det pågældende erhverv, og i givet fald attestation for den pågældendes erhvervserfaring.
De kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten kan anmode ansøgeren om at fremlægge dokumentation for den pågældendes uddannelse i det omfang, det er nødvendigt med henblik på at klarlægge eventuelle substantielle forskelle i forhold til den krævede nationale uddannelse i overensstemmelse med artikel 14. [...]
c) Med hensyn til de i artikel 16 omhandlede tilfælde attestation for erhvervsudøvelsens art og varighed, udstedt af den kompetente myndighed eller det kompetente organ i hjemlandet eller i den medlemsstat, hvorfra den pågældende kommer.
[...]«
B. Græsk ret
1. Lov nr. 3898/2010
8. Lov nr. 3898/2010 (6) gennemfører direktiv 2008/52
9. Denne lovs artikel 6, der har overskriften »Godkendelsesorgan«, fastsætter følgende i stk. 1 og 3:
»1. Der nedsættes en »kommission for godkendelse af mæglere« under tilsyn af ministeriet for justits, gennemsigtighed og menneskerettigheder, [der] bl.a. [har] kompetence [til] godkendelse af mæglerkandidater [...]
3. Godkendelse af mæglerkandidater sker på grundlag af eksamener, der aflægges for et bedømmelsesudvalg, som består af to medlemmer af den i stk. 1 nævnte kommission, der udpeges af kommissionens formand, og en dommer eller offentlig anklager, der [...] er formand for udvalget. Bedømmelsesudvalget undersøger, om kandidaten er i besiddelse af de fornødne kundskaber og kompetencer og en fyldestgørende uddannelse udbudt af de i artikel 5 omhandlede uddannelsesorganer med henblik på at yde mæglingstjenester; dens afgørelse er skriftlig og behørigt begrundet. [...]«
10. Den nævnte lovs artikel 7, stk. 2, litra a), bestemmer, at »ministeren for justits, gennemsigtighed og menneskerettigheder [...] fastsætter de nærmere betingelser for godkendelse af mæglere samt proceduren for anerkendelse af et godkendelsesbevis, der er opnået af mæglere i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union. Denne anerkendelse, såvel som midlertidig eller endelig tilbagekaldelse af godkendelsen, er betinget af forudgående samtykke fra den i artikel 6, stk. 1, omhandlede kommission«. Af stk. 5 i denne artikel 631 fremgår bl.a., at den nævnte minister ved bekendtgørelse »nærmere fastlægger de vilkår, kriterier og betingelser, der finder anvendelse ved mæglerkandidaternes aflæggelse af eksamen for bedømmelsesudvalget«.
11. Denne samme lovs artikel 14 blev ændret ved lovgivningsmæssig retsakt af 4. december 2012 (7), som tilføjede et stk. 2, hvorefter »et bevis for godkendelse som mægler, der er udstedt af et udenlandsk uddannelsesorgan efter gennemførelsen af en uddannelse, der er udbudt i Grækenland, kan anerkendes, såfremt dette bevis er opnået senest på tidspunktet for tilladelsen til og påbegyndelsen af driften af et eller flere uddannelsesorganer, som omhandlet i artikel 5 i lov nr. 3898/2010, og under alle omstændigheder senest den 31. december 2012«.
2. Ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret
12. Kapitel A, stk. 1, 2 og 5, i den eneste artikel i ministeriel bekendtgørelse nr. 109088 af 12. december 2011 (8), som ændret ved bekendtgørelse nr. 107309 af 20. december 2012 (9) (herefter »ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret«), har følgende ordlyd:
»A. Proceduren for anerkendelse af beviser for godkendelse som mægler, der er udstedt af et udenlandsk uddannelsesorgan, fastlægges som følger:
Beviser for godkendelse som mægler, der er udstedt af et udenlandsk uddannelsesorgan, anerkendes som ligestillede beviser af kommissionen for godkendelse af mæglere efter følgende procedure:
1. De berørte personer indgiver en ansøgning om anerkendelse af beviset for godkendelse som mægler.
[...]
2. Ansøgningsformularen ledsages af følgende bilag:
[...]
c) et certifikat fra uddannelsesorganet rettet til den i artikel 6, stk. 1, i lov nr. 3898/2010 omhandlede kommission for godkendelse af mæglere, som attesterer:
aa) det samlede antal undervisningstimer
bb) de fag eller discipliner, der er undervist i
cc) uddannelsessted
dd) deltagerantal
ee) antallet af undervisere og deres kvalifikationer
ff) proceduren for eksamination og evaluering af kandidaterne og de bestemmelser, der sikrer dens integritet
[...]
5. Kommissionen for godkendelse af mæglere accepterer ligestillingen af godkendelsesbeviset, forudsat at dette bevis hidrører fra et anerkendt udenlandsk organ, og at den berørte person kan godtgøre erfaring fra deltagelse i mindst tre mæglingsprocedurer som mægler, mæglerassistent eller rådgiver for en af parterne. Kommissionen kan efter eget skøn anmode den berørte person om at aflægge en supplerende eksamen, navnlig såfremt dennes uddannelse er blevet udbudt i Grækenland af et organ af udenlandsk oprindelse.
Hvad angår anerkendelsen af ligestillingen af et godkendelsesbevis, der er opnået i udlandet eller udstedt af et anerkendt udenlandsk uddannelsesorgan efter gennemførelsen af en uddannelse, der er udbudt i Grækenland, kan kommissionen for godkendelse af mæglere acceptere ligestillingen af godkendelsesbeviset, selv om den berørte person ikke godtgør en erfaring fra deltagelse i mindst tre mæglingsprocedurer som mægler, mæglerassistent eller rådgiver for en af parterne, såfremt det klart fremgår af den af den berørte person fremlagte dokumentation som helhed, at denne har videreuddannet sig inden for og systematisk har praktiseret mægling, og såfremt dette bevis er blevet opnået senest den 31. december 2012.«
3. Lov nr. 4512/2018
13. Lov nr. 4512/2018, der indeholder et kapitel II med overskriften »Regler om mægling«, blev offentliggjort den 17. januar 2018 (10).
14. Denne lovs artikel 188 med overskriften »Kvalifikation som mægler« bestemmer i stk. 1, at »[m]æglere skal være: a) indehavere af et eksamensbevis fra en [indenlandsk] videregående uddannelsesinstitution eller et tilsvarende udenlandsk eksamensbevis; b) uddannet ved et mægleruddannelsesorgan, der er anerkendt af den centrale kommission for mægling, eller indehavere af et godkendelsesbevis, der er udstedt af en anden medlemsstat i Den Europæiske Union; c) godkendt af førnævnte kommission og opført i det register, der føres af ministeriet for justits, gennemsigtighed og menneskerettigheder. Hvis indehaveren af et eksamensbevis fra en [indenlandsk] videregående uddannelsesinstitution eller et tilsvarende udenlandsk eksamensbevis ligeledes er indehaver af en videregående master eller en ph.d.-grad, der er udstedt af en udenlandsk videregående uddannelsesinstitution vedrørende mægling, skal den pågældende ikke gennemføre yderligere uddannelse ved et mægleruddannelsesorgan eller aflægge eksamener. Enhver person, der har varetaget hvervet som dommer eller offentlig anklager, er udelukket fra at udøve erhvervet som mægler«.
15. Den nævnte lovs artikel 202 med overskriften »Godkendelse af mæglere« bestemmer i stk. 1, at »[g]odkendelse af mæglere og opførelse af dem i det i artikel 203, stk. 2, omhandlede register varetages af den centrale kommission for mægling efter eksamener [...]«.
16. Denne samme lovs artikel 203 med overskriften »Informering af offentligheden – register« bestemmer i stk. 6, at »[e]nhver mægler, der er blevet godkendt i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union, i overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastsat i denne medlemsstat med henblik på lovlig udøvelse af erhvervet som mægler, kan efter ansøgning opføres i registret over mæglere [...] Ansøgningen skal ledsages af den nødvendige dokumentation til attestation af den pågældendes egenskab af mægler, og denne vil blive opført i registret, efter at denne dokumentation er blevet kontrolleret, efter godkendelse fra den centrale kommission for mægling. Den nævnte kommission undersøger lovligheden af de dokumenter, som den pågældende har fremlagt, hvorved den anvender ethvert middel, som den efter eget skøn finder passende med henblik herpå«.
17. Artikel 205 i lov nr. 4512/2018 bestemmer, at »fra ikrafttrædelsen af denne lov er enhver hermed modstridende bestemmelse, der regulerer ethvert spørgsmål vedrørende mægling anderledes, ophævet. Bestemmelserne i artikel 1 i lov nr. 3898/2010 forbliver i kraft«. Endvidere bestemmer artikel 206 i lov nr. 4512/2018, at »[n]ærværende kapitel II træder i kraft på tidspunktet for offentliggørelsen i regeringens officielle tidende [...]«.
III. Den administrative procedure og retsforhandlingerne ved Domstolen
18. Efter en klage, hvorved det gjordes gældende, at lov nr. 3898/2010 og ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret, var i strid med direktiv 2005/36, 2006/123 og 2008/52, anmodede Kommissionen ved skrivelse af 11. juli 2013 Den Hellenske Republik om oplysninger om uddannelsen af mæglere i Grækenland.
19. Da den ikke var tilfreds med det modtagne svar, sendte Kommissionen den 11. juli 2014 en åbningsskrivelse til Den Hellenske Republik, hvorved den anmodede denne om at fremsætte sine bemærkninger vedrørende en tilsidesættelse af såvel artikel 13 og 14 i direktiv 2005/36 som artikel 15, stk. 2, litra b) og c), i direktiv 2006/123.
20. Da det svar, den modtog, stadig ikke var tilfredsstillende for Kommissionen, sendte den den 29. maj 2015 en supplerende åbningsskrivelse, hvorved den bekræftede sin tidligere opfattelse og desuden gav udtryk for betænkelighed med hensyn til uforeneligheden af den græske lovgivning med artikel 50 i direktiv 2005/36 og bilag VII hertil såvel som med princippet om forbud mod forskelsbehandling, således som det er fastslået i artikel 45 TEUF og 49 TEUF.
21. Da Kommissionen ikke var overbevist af de argumenter, som Den Hellenske Republik fremsatte i sit svar, sendte den en begrundet udtalelse til denne medlemsstat, som blev modtaget den 26. februar 2016 (11). Ifølge denne udtalelse har Den Hellenske Republik tilsidesat sine forpligtelser vedrørende etableringsfriheden i henhold til artikel 49 TEUF samt artikel 15, stk. 2, litra b) og c), og artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123, idet den for det første i medfør af lov nr. 3898/2010 og præsidentielt dekret nr. 123/2011 (12) har begrænset den retlige form af udbydere af mægleruddannelser til selskaber, hvis virksomhed drives uden vinding for øje, som skal være oprettet af mindst en advokatsammenslutning og mindst et erhvervskammer i Grækenland. For det andet har Den Hellenske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 45 TEUF og 49 TEUF og artikel 13, 14 og 50 i direktiv 2005/36 samt bilag VII hertil, idet den har undergivet proceduren for anerkendelse af akademiske kvalifikationer betingelser i form af yderligere krav vedrørende certifikaters indhold og udligningsforanstaltninger uden en forudgående vurdering af, om der foreligger væsentlige forskelle, og har opretholdt bestemmelser, som fører til forskelsbehandling, ved at kræve, at en ansøger, der ønsker godkendelse som mægler (13), skal have erfaring fra deltagelse i mindst tre mæglingsprocedurer.
22. Ved skrivelse af 10. maj 2016 bestred Den Hellenske Republik de hævdede traktatbrud. Den gjorde dels gældende, at mægling udgør en virksomhed, der er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, nærmere bestemt retsplejen, således at den henhører under undtagelsen i artikel 51, stk. 1, TEUF, og at bestemmelserne i direktiv 2008/52 endvidere giver grundlag for at antage, at almene hensyn kan begrunde foranstaltninger, der begrænser etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser. Dels anførte den, at mæglere, der har erhvervet erhvervsmæssige kvalifikationer i en anden medlemsstat, ikke er frataget muligheden for at udøve dette erhverv, eftersom de bestemmelser, som anfægtes, tillader, at deres kompetence anerkendes på grundlag af dokumenter vedrørende deres videreuddannelse i stedet for kriteriet om den ovennævnte erfaring.
23. Da Kommissionen ikke var enig i denne vurdering, anlagde den dette søgsmål i henhold til artikel 258 TEUF ved stævning af 22. december 2017, indleveret den 4. januar 2018, med henblik på, at de traktatbrud, der er anført i dens begrundede udtalelse (14), fastslås.
24. I svarskriftet har Den Hellenske Republik nedlagt påstand om frifindelse under anbringende af, at lov nr. 3898/2010 og præsidentielt dekret nr. 123/2011 er blevet ophævet ved lov nr. 4512/2018, og at de anfægtede nationale regler i medfør af denne lov ikke længere eksisterer.
25. I replikken har Kommissionen fastholdt de klagepunkter og argumenter, der er fremsat i stævningen, idet den navnlig har gjort gældende, at de ændringer, der er blevet indført ved lov nr. 4512/2018 efter indgivelsen af stævningen, ikke bevirker, at de hævdede traktatbrud er bragt til ophør.
26. I duplikken har Den Hellenske Republik anført nogle præciseringer vedrørende den ordning, som er indført ved lov nr. 4512/2018, og nedlagt påstand om frifindelse.
27. Den Hellenske Republik og Kommissionen afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 6. december 2018.
IV. Bedømmelse
A. De nationale bestemmelser, der anfægtes i den foreliggende sag
28. Før det undersøges, om der er grundlag for Kommissionens klagepunkter vedrørende den tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til direktiv 2005/36, som foreholdes Den Hellenske Republik (15), bør søgsmålets rækkevidde afgrænses ved at identificere de nationale bestemmelser, der udgør dets genstand.
29. I stævningen har Kommissionen således defineret de nationale retlige rammer for denne sag, idet den nærmere bestemt har nævnt lov nr. 3898/2010 og ministerielt dekret nr. 109088, som ændret (16), i den affattelse der var gældende på tidspunktet for dette indledende processkrift (17).
30. I svarskriftet har Den Hellenske Republik imidlertid gjort gældende, at ikrafttrædelsen af lov nr. 4512/2018, der regulerer bl.a. erhvervet som mægler, har ført til, at alle de nationale regler, som søgsmålet var rettet mod, er blevet ophævet og blevet erstattet af bestemmelser, der er i overensstemmelse med EU-retten, således at Kommissionens klagepunkter »ikke længere har mening«. Den har bl.a. anført dels, at »bestemmelserne i lov nr. 4512/2018 [har] fjernet […] forpligtelsen for personer, der ansøger om godkendelse som mægler, og som er indehavere af godkendelsesbeviser, der er udstedt i udlandet eller af et anerkendt udenlandsk uddannelsesorgan, til at have deltaget i mindst tre mæglingsprocedurer«, dels, at disse bestemmelser har ændret betingelserne for opførelse i det græske register over mæglere (18). Den gentog denne argumentation i duplikken (19).
31. I replikken har Kommissionen specifikt med hensyn til den hævdede tilsidesættelse af direktiv 2005/36 dels anført, at de i stævningen anførte klagepunkter ikke er indholdsløse, dels, at der er behov for en række præciseringer vedrørende indholdet af visse bestemmelser i lov nr. 4512/2018 samt vedrørende den eventuelle fortsatte anvendelse af de tidligere regler (20). Kommissionen har tilføjet, at den under alle omstændigheder henviser til de dele af stævningen, der vedrører denne tilsidesættelse, som efter dens opfattelse er forårsaget af den tidligere lovgivning, »idet [den] har taget hensyn til den nye lovgivning«, som er påberåbt af sagsøgte.
32. Under retsforhandlingernes mundtlige del har parterne i det væsentlige gentaget deres respektive standpunkter. Den Hellenske Republik har navnlig forsikret, at artikel 205 i lov nr. 4512/2018, der ifølge Kommissionen har en upræcis ordlyd, har bevirket, at alle tidligere bestemmelser vedrørende mægling, som fremgår af en liste, baseret på en mødeprotokol, der indgår i det græske parlaments arkiver, er ophævet. Kommissionen har endvidere anført, at de klagepunkter, som den har fremsat på grundlag af direktiv 2005/36 vedrørende de nationale bestemmelser, som stævningen er rettet mod, også tager sigte på bestemmelserne i lov nr. 4512/2018, idet den herved har præciseret, at disse bestemmelser efter dens opfattelse ikke står i klar modsætning til bestemmelserne i den tidligere lovgivning.
33. I denne henseende bemærker jeg for det første, at Den Hellenske Republik ikke formelt har rejst en formalitetsindsigelse med henblik på, at det foreliggende traktatbrudssøgsmål afvises. Domstolen kan imidlertid af egen drift prøve, om de i artikel 258 TEUF fastsatte betingelser for at anlægge et sådant søgsmål er opfyldt. Særligt følger det i overensstemmelse med fast retspraksis af artikel 120 i Domstolens procesreglement, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, skal fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og at påstandene heri skal være utvetydigt formuleret, således at det er muligt at danne sig en klar opfattelse af omfanget af den påståede tilsidesættelse af EU-retten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at medlemsstaten effektivt kan tage til genmæle, og at Domstolen kan foretage den behørige prøvelse (21).
34. For det andet henviser jeg til, at det gentagne gange er blevet fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, således at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning ved Domstolens vurdering af, om der foreligger traktatbrud. De argumenter, som den sagsøgte medlemsstat har fremsat, skal således forkastes, for så vidt som de vedrører en lovgivningsmæssig udvikling, der har fundet sted efter datoen for udløbet af den nævnte frist (22). Endvidere kan et traktatbrudssøgsmål, der vedrører en national lovgivning, som fortsat har virkning på denne dato, der er det eneste relevante tidspunkt for vurderingen af, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, ikke anses for at være uden genstand. I tilfælde af, at traktatbruddet er blevet bragt til ophør efter denne dato, har det ikke desto mindre betydning, at sagen fortsættes med henblik på navnlig at fastlægge grundlaget for det ansvar, en medlemsstat som følge af sit traktatbrud vil kunne have pådraget sig i forhold til særligt de personer, der kan støtte ret på traktatbruddet (23).
35. I det foreliggende tilfælde trådte de bestemmelser i kapitel II i lov nr. 4512/2018, som Den Hellenske Republik har påberåbt sig, i kraft den 17. januar 2018 (24), dvs. efter udløbet af den frist, som var fastsat i den begrundede udtalelse, nemlig den 26. april 2016 (25), og endog efter anlæggelsen af nærværende søgsmål den 4. januar 2018. Eftersom det hævdede traktatbrud med sikkerhed ikke var ophørt på datoen for udløbet af den nævnte frist, kan den ændring af de af Kommissionen anfægtede bestemmelser, som fandt sted efter denne dato, ikke indebære, at dette søgsmål ikke har nogen genstand. Det er derfor efter min opfattelse ikke afgørende, hvorvidt lov nr. 4512/2018 fuldstændigt ophævede de bestemmelser i græsk ret, som stævningen er rettet mod, eftersom dette under alle omstændigheder er uden betydning for spørgsmålet, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører disse bestemmelser.
36. For det tredje fremgår det af Domstolens praksis, at såfremt den nationale lovgivning, der er genstand for et traktatbrudssøgsmål, er blevet ændret efter udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse, skal det lægges til grund, at Kommissionen ikke ændrer søgsmålets genstand, hvis den lader de klagepunkter, der er fremsat vedrørende de tidligere bestemmelser, omfatte bestemmelser, der følger af en gennemført reform, dog forudsat, at det fastslås, at indholdet af de to versioner af lovgivningen i det væsentlige er identisk, således at den ordning, der er indført ved den lovgivning, der blev anfægtet under den administrative procedure, som helhed betragtet er blevet opretholdt (26).
37. I den foreliggende sag forekommer det mig, at såvel de skriftlige som de mundtlige argumenter, Kommissionen har fremsat for Domstolen vedrørende bestemmelserne i lov nr. 4512/2018, er præget af en mangel på klarhed eller endog er behæftet med en vis tvetydighed. Kommissionen har således anført, at den ønskede at lade klagepunkterne på grundlag af direktiv 2005/36 omfatte ikke blot den nationale lovgivning, som stævningen er rettet mod, men også lov nr. 4512/2018, men uden præcist at påvise, i hvilket omfang indholdet af den sidstnævnte lov svarer til den tidligere lovgivning og dermed tilsvarende er i strid med det nævnte direktiv, idet den blot har givet udtryk for en række betænkeligheder i denne henseende (27). Efter min opfattelse er denne fremgangsmåde ikke i overensstemmelse med den ovenfor anførte retspraksis vedrørende den klarhed og præcision, der kræves af Kommissionens påstande, når den tilsigter at opnå, at en medlemsstat dømmes for manglende opfyldelse af sine forpligtelser i medfør af EU-retten (28), og det tilkommer ikke Domstolen at afhjælpe sagsøgerens forsømmelser, når denne ikke opfylder disse krav (29).
38. Sammenfattende er det min opfattelse, at det foreliggende traktatbrudssøgsmål ikke kan anses for at være uden genstand, eftersom de bestemmelser i græsk ret, som Kommissionens stævning er rettet mod (30), ikke blev ophævet før udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, og at det dermed kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører disse bestemmelser. Derimod mener jeg ikke, at det synspunkt, hvorefter de klagepunkter, der er indeholdt i stævningen, kan overføres på bestemmelserne i lov nr. 4512/2018, er blevet tilstrækkeligt underbygget af Kommissionen til at kunne blive taget i betragtning af Domstolen, i det mindste hvad angår tilsidesættelsen af direktiv 2005/36, hvorfor der efter min opfattelse ikke er anledning til at foretage en bedømmelse af det hævdede traktatbrud i forhold til disse nye bestemmelser.
B. Tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til direktiv 2005/36
39. Under hensyn til de respektive argumenter fra parterne i den foreliggende sag vil jeg først undersøge, om den anfægtede græske lovgivning faktisk henhører under det materielle anvendelsesområde for direktiv 2005/36 om erhvervsmæssige kvalifikationer, specifikt i betragtning af dette direktivs sammenhæng med direktiv 2008/52 (31), henset til dette forslag til afgørelses afgrænsede emne (32) (afsnit 1). Da det efter min opfattelse bør fastslås, at direktiv 2005/36 finder anvendelse i denne henseende, skal det derefter afgøres, om den nævnte lovgivning er i overensstemmelse med dette direktiv (afsnit 2).
1. Spørgsmålet, om direktiv 2005/36 finder anvendelse, særligt henset til direktiv 2008/52
40. Jeg bemærker indledningsvis, at spørgsmålet, om direktiv 2005/36 finder anvendelse, mere specifikt i betragtning af indholdet af direktiv 2008/52, synes i det væsentlige at være blevet rejst inden for rammerne af den administrative fase, selv om det er nævnt i det processkrift, hvormed sagen blev indbragt for Domstolen (33).
41. I stævningen har Kommissionen forklaret, at de græske myndigheder i deres svar på den begrundede udtalelse rejste tvivl om, hvorvidt direktiv 2005/36 finder anvendelse, idet de anførte, at kvalificeringen af erhvervet som mægler som et »lovreguleret erhverv« kan »afhænge af sammenhængen mellem direktiv 2005/36 og det senere direktiv 2008/52«.
42. For det første bemærker jeg, at det fremgår udtrykkeligt af stævningen, at de græske myndigheder ikke har anfægtet Kommissionens opfattelse af, at erhvervet som mægler i Grækenland udgør et »lovreguleret erhverv« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/36. Den Hellenske Republik har ikke draget dette synspunkt i tvivl for Domstolen. Desuden er denne vurdering efter min opfattelse korrekt af følgende grunde.
43. Det fremgår af ordlyden af den nævnte bestemmelse (34) og af Domstolens praksis vedrørende denne (35), at dette begreb omfatter en erhvervsmæssig virksomhed, når betingelserne for at få adgang til eller udøve den enten direkte eller indirekte er fastlagt i nationale bestemmelser, som kræver, at den pågældende skal være i besiddelse af bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer, der svarer til et uddannelsesbevis, med hvilket indehaveren specifikt er blevet forberedt til at udøve et bestemt erhverv. Erhvervet som mægler opfylder, således som det er reguleret i Grækenland, faktisk disse kriterier, eftersom adgangen hertil er betinget af, at den pågældende har fulgt en passende uddannelse med henblik på at opnå en erhvervsmæssig kvalifikation og et bevis, der specifikt giver adgang til at udøve dette erhverv, i medfør af bl.a. artikel 6, stk. 1 og 3, i lov nr. 3898/2010 (36). Direktiv 2005/36 finder derfor anvendelse i det foreliggende tilfælde, henset til dets artikel 3, stk. 1, litra a).
44. For det andet bemærker jeg, at det fremgår af stævningen, at de græske myndigheder i den administrative fase anførte, at anvendelsesområdet for direktiv 2005/36 var begrænset til »udøvelsen« af et lovreguleret erhverv, idet den herved støttede sig på en angivelig forbindelse mellem dette direktiv og direktiv 2008/52. Denne »sammenhæng« mellem de to retsakter er imidlertid ikke blevet præciseret af parterne for Domstolen. Hvis jeg forstår den rejste problemstilling ret, på baggrund af Kommissionens oplysninger, må det afgøres, i hvilket omfang harmoniseringen i medfør af direktiv 2005/36, henset til direktiv 2008/52, omfatter betingelserne for at opnå adgang til et lovreguleret erhverv som erhvervet som mægler i Grækenland.
45. I denne henseende henviser jeg til, at direktiv 2005/36 i henhold til dets artikel 1 og 2 fastsætter de regler, hvorefter erhvervsmæssige kvalifikationer erhvervet af statsborgere i medlemsstaterne i en eller flere medlemsstater, benævnt »hjemlandet«, skal anerkendes i en medlemsstat, benævnt »værtsmedlemsstaten«, med henblik på at få adgang til lovregulerede erhverv i dette direktivs forstand eller udøvelsen heraf i den sidstnævnte medlemsstat (37).
46. Hvad angår argumentet om, at direktiv 2008/52 skal tages i betragtning ved afgrænsningen af anvendelsesområdet for direktiv 2005/36, forekommer det mig, ud over, at dets relevans ikke er blevet godtgjort af Den Hellenske Republik for Domstolen, under alle omstændigheder ugrundet. Således henviser direktiv 2008/52 for det første ikke til direktiv 2005/36 (38), som blev vedtaget forud for dette. For det andet har Domstolen mig bekendt aldrig i sin praksis fastslået en væsentlig forbindelse mellem disse to retsakter, idet det bemærkes, at deres formål er meget forskellige (39). Hertil kommer, at jeg ved læsningen af de potentielt relevante bestemmelser i direktiv 2008/52 (40), som i det væsentlige vedrører mæglingens kvalitet (41), ikke kan se, hvordan disse bestemmelser skulle kunne have indflydelse på, om direktiv 2005/36 finder anvendelse i den foreliggende sag.
47. Endelig fremgår det som anført af Kommissionen af Domstolens faste praksis, at medlemsstaterne, i det omfang betingelserne for adgangen til et erhverv ikke er harmoniseret, frit kan fastsætte de kundskaber og kvalifikationer, der findes nødvendige for at udøve det pågældende erhverv, idet de ikke desto mindre fortsat er forpligtede til at overholde de i EUF-traktaten sikrede grundlæggende friheder, når de udøver deres kompetencer på dette område (42). I det foreliggende tilfælde lægger jeg til grund, at betingelserne for adgangen til at udøve virksomhed som mægler endnu ikke har været genstand for harmonisering på EU-plan, heller ikke i medfør af bestemmelserne i direktiv 2008/52, således at medlemsstaterne har bevaret kompetencen til at fastsætte disse betingelser, samtidig med at de er forpligtet til at påse, at de nationale bestemmelser, der vedtages i denne henseende, ikke udgør en uberettiget hindring for den faktiske udøvelse af de nævnte friheder.
48. Jeg mener derfor, i lighed med Kommissionen, at der ikke er nogen tvivl om, at erhvervet som mægler i Grækenland udgør et »lovreguleret erhverv« som omhandlet i direktiv 2005/36, eller om, at det er omfattet af dette direktivs materielle anvendelsesområde. Det skal følgelig afgøres, om den nationale lovgivning, som anfægtes med det foreliggende søgsmål, er i overensstemmelse med kravene i denne retsakt.
2. Spørgsmålet, om de anfægtede nationale bestemmelser er i strid med direktiv 2005/36
49. Det fremgår af parternes argumenter vedrørende sagens realitet, at Kommissionen har gjort gældende, at Den Hellenske Republik ved at have vedtaget den i stævningen anførte lovgivning, nærmere bestemt ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret, sammenholdt med lov nr. 3898/2010, ikke blot har overtrådt artikel 13, 14 og 50 i direktiv 2005/36 og bilag VII hertil, men inden for rammerne af samme lovgivning også har tilsidesat princippet om forbud mod forskelsbehandling.
50. Den Hellenske Republik har tilbagevist denne argumentation (43), idet den har påberåbt sig, at de nye bestemmelser i lov nr. 4512/2018 (44) adskiller sig betydeligt fra bestemmelserne i den lovgivning, som stævningen er rettet mod, og som alle blev ophævet ved denne lov. I denne forbindelse vil jeg henvise til, at jeg af de grunde, som jeg har redegjort for tidligere, er af den opfattelse, at bestemmelserne i den nævnte lov i den foreliggende sag ikke bør gøres til genstand for Domstolens bedømmelse af, om der foreligger et traktatbrud (45).
51. Jeg vil endvidere fremhæve, at sagsøgte har undladt at udtale sig om spørgsmålet om foreneligheden med EU-retten af den tidligere affattelse af den græske lovgivning, som stævningen er rettet mod, selv om den reform, som denne medlemsstat bruger som argument, trådte i kraft efter udløbet af den frist, der var fastsat i Kommissionens begrundede udtalelse, hvorfor vedtagelsen af denne reform ikke kan udgøre en gyldig indsigelse, således som det fremgår af den ovenfor anførte retspraksis (46). Hertil kommer, at det forhold, at det udelukkende er indførelsen af nye bestemmelser, der påberåbes i en sådan proceduremæssig sammenhæng, i mine øjne snarere vidner om, at de nationale retlige rammer faktisk ikke var i overensstemmelse med EU-retten ved udløbet af den relevante frist (47).
52. Under alle omstændigheder tilkommer det i overensstemmelse med fast retspraksis Domstolen at fastslå, om det påståede traktatbrud foreligger, selv i tilfælde, hvor den pågældende medlemsstat ikke bestrider traktatbruddet (48).
53. I denne henseende bemærker jeg, at Kommissionen med hensyn til den i stævningen omhandlede græske lovgivnings uforenelighed med direktiv 2005/36 har fremsat en række klagepunkter, hvormed den gør gældende, at Den Hellenske Republik har undergivet den procedure for anerkendelse af akademiske kvalifikationer, der gælder for mæglerkandidater, krav, der ikke er fastsat i artikel 13, 14 og 50 i det nævnte direktiv samt bilag VII hertil. Denne vurdering er efter min opfattelse korrekt af følgende grunde.
54. For det første præciserer jeg, at eftersom erhvervet som mægler, der er lovreguleret i Grækenland (49), ikke er nævnt i bestemmelserne i kapitel II og III i afsnit III i direktiv 2005/36 vedrørende etableringsfrihed, er det underlagt den generelle ordning for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer i det nævnte afsnits kapitel I, og nærmere bestemt dette direktivs artikel 10-14 (50).
55. Nævnte direktivs artikel 13 fastsætter betingelserne for denne anerkendelse. Særligt bestemmes det i stk. 1, at værtsmedlemsstatens kompetente myndighed skal give ansøgere mulighed for at få adgang til et lovreguleret erhverv og at udøve det på samme vilkår som dem, der gælder for landets egne statsborgere, hvis de er i besiddelse af et kursus- eller uddannelsesbevis, jf. artikel 11, som er udstedt med henblik herpå af en kompetent myndighed i en anden medlemsstat (51).
56. Artikel 14 i direktiv 2005/36 tilføjer ganske vist, at direktivets artikel 13 ikke er til hinder for, at værtsmedlemsstaten af personer, der ønsker at opnå adgang til et lovreguleret erhverv og til at udøve det, kræver, at de gennemfører »udligningsforanstaltninger« i form af en prøvetid eller en egnethedsprøve. Ikke desto mindre begrænser den nævnte artikel 14 denne mulighed til situationer, der er opregnet i dennes stk. 1, der specifikt i litra a) nævner tilfælde, hvor »den uddannelse, ansøgeren har fået, omfatter fag eller discipliner, der er væsentligt forskellige fra dem, der er omfattet af det uddannelsesbevis, som er foreskrevet i værtsmedlemsstaten« (52). Denne artikels stk. 4 definerer begrebet »væsentligt forskellige« (53), og dens stk. 5 fastsætter, at den nævnte mulighed skal anvendes under overholdelse af proportionalitetsprincippet (54).
57. Desuden fastslår nævnte direktivs artikel 50, stk. 1, at værtsmedlemsstatens kompetente myndighed – efter min opfattelse udelukkende – kan kræve de i bilag VII til denne retsakt anførte dokumenter og certifikater. Ifølge dette bilags punkt 1, litra b) og c), kan der anmodes om fremlæggelse af den attestation, som er nævnt heri, på de betingelser, der er fastsat i disse sidstnævnte bestemmelser.
58. I det foreliggende tilfælde går bestemmelserne i ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret, sammenholdt med bestemmelserne i lov nr. 3898/2010, imidlertid videre end de regler, som er fastsat i de ovenfor anførte bestemmelser i direktiv 2005/36.
59. For det første er den omhandlede anerkendelse underlagt krav vedrørende indholdet af de krævede certifikater, der efter min mening ikke er i overensstemmelse med den ordning, som er indført med det nævnte direktiv.
60. I kapitel A, stk. 2, litra c), i den eneste artikel i ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret, opregnes således en række oplysninger, der skal fremgå af de certifikater, som mæglerkandidater skal fremlægge for den græske godkendelseskommission (55), blandt hvilke jeg konstaterer tilstedeværelsen af elementer (56), der ikke stemmer overens med de regler, som er fastlagt af EU-lovgiver, eftersom de ikke er egnede med henblik på, under overholdelse af proportionalitetsprincippet, at vurdere indholdet af den uddannelse, som de berørte personer har fulgt, i strid med de begrænsede godkendelseskriterier, der efter min opfattelse følger af artikel 14 og artikel 50, stk. 1, i direktiv 2005/36 samt punkt 1 i bilag VII hertil (57).
61. Herudover fremgår det som anført af Kommissionen af Domstolens praksis vedrørende den frie bevægelighed for personer, som er sikret ved artikel 45 TEUF, at der ved vurderingen af spørgsmålet om ligestilling af et udenlandsk eksamensbevis alene skal tages hensyn til det kundskabs- og kvalifikationsniveau, som en person med et sådant eksamensbevis må formodes at have opnået, når henses til indholdet og varigheden af den teoretiske og praktiske uddannelse, der ifølge eksamensbeviset er gennemført (58).
62. For det andet er anerkendelsen af kvalifikationer i henhold til den græske lovgivning knyttet til udligningsforanstaltninger, som pålægges en kategori af mæglerkandidater, uden at der foretages en forudgående vurdering af, om der foreligger væsentlige forskelle i forhold til den nationale uddannelse, selv om nødvendigheden af en sådan vurdering efter min, ligesom efter Kommissionens, opfattelse følger af artikel 14 i direktiv 2005/36, og nærmere bestemt af de ovennævnte elementer i dens stk. 1, 4 og 5.
63. Kapitel A, stk. 5, i den eneste artikel i ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret, bestemmer således, at kommissionen for godkendelse af mæglere, når det drejer sig om anerkendelse af ligestilling af et godkendelsesbevis, der er opnået i udlandet eller udstedt af et udenlandsk uddannelsesorgan efter gennemførelsen af en uddannelse, der er udbudt i Grækenland, kan anerkende denne ligestilling på betingelser, som i mine øjne ikke stemmer overens med de i direktiv 2005/36 fastsatte typer af kriterier, og som overskrider grænserne for det skøn, som dette direktiv i denne henseende overlader de kompetente myndigheder i medlemsstaterne på dette område (59). Først og fremmest er det min opfattelse, at de nævnte betingelser ikke er egnede til på forhånd at fastslå, at den uddannelse, som den pågældende har modtaget, omfatter fag eller discipliner, der er væsentligt forskellige fra dem, der er omfattet af det uddannelsesbevis, som er foreskrevet i værtsmedlemsstaten, således at en udligningsforanstaltning med henblik på at udfylde lakuner ville forekomme objektivt begrundet, jf. dette direktivs artikel 14.
64. For det tredje har Kommissionen gjort gældende, at Den Hellenske Republik inden for de samme retlige rammer også har tilsidesat princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet den har opretholdt nationale bestemmelser, der kræver, at personer, der ansøger om en godkendelse som mægler efter at have opnået et godkendelsesbevis fra et udenlandsk uddannelsesorgan (60), skal godtgøre en erfaring fra deltagelse i mindst tre mæglingsprocedurer, mens dette ikke er tilfældet for så vidt angår personer, der har opnået et godkendelsesbevis fra et græsk uddannelsesorgan.
65. Jeg er enig i dette synspunkt, idet jeg dog mener, at dette tredje klagepunkt er sammenfaldende med det ovennævnte andet klagepunkt, eftersom det ligeledes vedrører indholdet af kapitel A, stk. 5, i den eneste artikel i ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret – som blev undersøgt ovenfor i relation til direktiv 2005/36 – og at nævnte direktiv efter min opfattelse i sig selv indeholder et forbud mod ethvert kriterium for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, der har karakter af forskelsbehandling (61).
66. Endelig bemærker jeg, i lighed med Kommissionen, at de argumenter, der er blevet fremsat herimod af Den Hellenske Republik inden for rammerne af den administrative procedure, er uvirksomme. Særligt er det ifølge Domstolens faste praksis (62) uden betydning, at der ifølge administrativ praksis i det enkelte tilfælde kan ses bort fra de bestemmelser i græsk lovgivning, som ikke er i overensstemmelse med direktiv 2005/36, herunder dem, der stiller krav om den førnævnte erfaring (63).
67. Følgelig er det min opfattelse, at Kommissionen i tilstrækkelig grad har godtgjort, at det traktatbrud, der foreholdes Den Hellenske Republik på grundlag af direktiv 2005/36, foreligger, for så vidt som det vedrører ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret, sammenholdt med lov nr. 3898/2010.
V. Forslag til afgørelse
68. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, med forbehold af undersøgelsen af de øvrige klagepunkter, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 13, 14 og 50 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer samt bilag VII hertil, idet den har undergivet proceduren for anerkendelse af akademiske kvalifikationer betingelser i form af yderligere krav vedrørende indholdet af de krævede certifikater og udligningsforanstaltninger uden en forudgående vurdering af, om der foreligger væsentlige forskelle i forhold til den nationale uddannelse.«
1 – Originalsprog: fransk.
2 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 12.12.2006 (EUT 2006, L 376, s. 36).
3 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 7.9.2005 (EUT 2005, L 255, s. 22).
4 – For så vidt angår en national lovgivnings eventuelle uforenelighed med artikel 15 i direktiv 2006/123 og med artikel 49 TEUF, se generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse i den verserende sag Kommissionen mod Tyskland (sag C-377/17).
5 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 21.5.2008 om visse aspekter af mægling på det civil- og handelsretlige område (EUT 2008, L 136, s. 3).
6 – Lov om mægling på det civil- og handelsretlige område (FΕΚ Α’ 211/16.12.2010).
7 – Lovgivningsmæssig retsakt vedrørende regulering af hastespørgsmål henhørende under kompetencen for finansministeriet, ministeriet for udvikling, konkurrence, infrastruktur, transport og netværk, ministeriet for undervisning og trossamfund, kultur- og sportsministeriet, ministeriet for miljø, energi og klimaforandring, ministeriet for beskæftigelse, social sikkerhed og social bistand, ministeriet for justits, gennemsigtighed og menneskerettigheder, ministeriet for administrativ reform og e-governance samt andre bestemmelser (FΕΚ Α’ 237/5.12.2012).
8 – FΕΚ B’ 2824/14.12.2011.
9 – FΕΚ B’ 3417/21.12.2012.
10 – Lov om regler til gennemførelse af strukturreformerne af det økonomiske tilpasningsprogram og andre bestemmelser (FΕΚ Α’ 5/17.1.2018), særligt artikel 178-206.
11 – Det præciseres, at stævningen angiver den »16. februar«, men at det fremgår af bilagene til stævningen, at den begrundede udtalelse er dateret den 25. februar og blev modtaget dagen efter.
12 – Præsidentielt dekret om betingelser for godkendelse af og om drift af organer, der udbyder uddannelse til mægler på det civil- og handelsretlige område (FΕΚ Α’ 255/9.12.2011). Dette dekrets artikel 1, stk. 1, bestemmer, at »[e]t mægleruddannelsesorgan […] kan være et selskab, hvis virksomhed drives uden vinding for øje, som skal være oprettet af mindst en indenlandsk advokatsammenslutning og mindst et indenlandsk erhvervskammer, og som drives i henhold til en tilladelse udstedt af kontoret for advokaterhvervet og for fogeder og stævningsmænd, der henhører under generaldirektoratet for domstolenes administration under ministeriet for justits, gennemsigtighed og menneskerettigheder (artikel 5, stk. 1, i lov nr. 3898/2010)«.
13 – Kommissionens stævning er i denne henseende mere specifikt rettet mod ansøgere om godkendelse, som har godkendelsesbeviser opnået i udlandet eller udstedt af en anerkendt udenlandsk uddannelsesinstitution efter gennemførelsen af en uddannelse, der er udbudt i Grækenland
14 – Jf. punkt 21 ovenfor. Jeg præciserer, at alene artikel 49 TEUF er anført som retsgrundlag i stævningen og ikke artikel 45 TEUF, som blev anført supplerende i den begrundede udtalelse.
15 – Hvilket undersøges i punkt 39 ff. nedenfor.
16 – Ministerielt dekret nr. 109088, som ændret, synes at være vedtaget i medfør af særligt artikel 7, stk. 2, litra a), i lov nr. 3898/2010.
17 – Det skal præciseres, at Kommissionen desuden nævner præsidentielt dekret nr. 123/2011, men at den del af traktatbrudssøgsmålet, som dette afgrænsede forslag til afgørelse omhandler (jf. punkt 3 ovenfor), ikke vedrører denne retsakt.
18 – I denne henseende har Den Hellenske Republik gjort gældende, at lov nr. 4512/2018 tog sigte på at »styrke uddannelsen af mæglerkandidater ved at opstille betingelser for at kunne følge en uddannelse til mægler. [De berørte personer skal] være indehavere af et eksamensbevis fra en indenlandsk videregående uddannelsesinstitution eller et udenlandsk eksamensbevis, der er anerkendt som sidestillet hermed, uden at der stilles krav om erfaring fra deltagelse i en mæglingsprocedure«. Den har tilføjet, at »artikel 203, stk. 6, i [denne] lov fastsætter en adgang til at blive opført i registret over mæglere og mæglere godkendt i en anden medlemsstat under overholdelse af de bestemmelser, der er fastsat i medlemsstaten, således at erhvervet som mægler udøves lovligt«.
19 – Ifølge duplikken »er de ministerielle bekendtgørelser vedrørende mægling[, der eksisterede forud] for lov nr. 4512/2018, bortfaldet ved denne lovs ikrafttræden«.
20 – Ifølge Kommissionen fremgår det navnlig ikke klart af denne lovs artikel 205 og af artikel 188, stk. 1, litra a) og b), at de nationale regler, som anfægtes i stævningen, er fuldt ud ophævet. Det hævdede traktatbrud består derfor fortsat på trods af reformen af den relevante lovgivning.
21 – Jf. bl.a. dom af 14.10.2010, Kommissionen mod Østrig (C-535/07, EU:C:2010:602, præmis 42), af 19.12.2012, Kommissionen mod Italien (C-68/11, EU:C:2012:815, præmis 49-54), og af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien (C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 50).
22 – Jf. bl.a. dom af 8.7.2011, Kommissionen mod Belgien (C-133/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2011:527, præmis 31-39), af 25.10.2012, Kommissionen mod Portugal (C-557/10, EU:C:2012:662, præmis 24 og 25), af 4.9.2014, Kommissionen mod Frankrig (C-237/12, EU:C:2014:2152, præmis 52-55), af 18.12.2014, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-640/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2014:2457, præmis 41-44), og af 4.5.2017, Kommissionen mod Luxembourg (C-274/15, EU:C:2017:333, præmis 41, 47 og 48).
23 – Jf. bl.a. dom af 10.4.2008, Kommissionen mod Italien (C-442/06, EU:C:2008:216, præmis 42), af 7.4.2011, Kommissionen mod Portugal (C-20/09, EU:C:2011:214, præmis 31-42), og af 23.4.2015, Kommissionen mod Bulgarien (C-376/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:266, præmis 43 og 45).
24 – De nævnte bestemmelser (der er citeret i uddrag i punkt 13 ff. ovenfor) trådte i kraft på dagen for offentliggørelsen af denne lov i medfør af dennes artikel 206.
25 – Det præciseres, at det fremgår af de dokumenter, der er vedlagt som bilag til stævningen, at Kommissionen fastsatte en frist for Den Hellenske Republik til at afhjælpe det hævdede traktatbrud på to måneder fra modtagelsen af den begrundede udtalelse, som blev modtaget den 26.2.2016.
26 – Jf. i denne retning dom af 22.9.2005, Kommissionen mod Belgien (C-221/03, EU:C:2005:573, præmis 38 ff.), af 10.1.2006, Kommissionen mod Tyskland (C-98/03, EU:C:2006:3, præmis 27), af 21.3.2013, Kommissionen mod Frankrig (C-197/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:202, præmis 26), og af 4.9.2014, Kommissionen mod Tyskland (C-211/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2014:2148, præmis 24).
27 – Såvel i Kommissionens replik som i retsmødet.
28 – Ud over de i fodnote 21 nævnte domme, se generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Kommissionen mod Estland (C-39/10, EU:C:2011:770, punkt 32 ff.)
29 – I betragtning af, at det med hensyn til sagens realitet påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om og i hvilken udstrækning der foreligger et traktatbrud, og at Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (jf. bl.a. dom af 29.10.2015, Kommissionen mod Belgien, C-589/14, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:736, præmis 28 og 32, af 29.6.2017, Kommissionen mod Portugal, C-126/15, EU:C:2017:504, præmis 70 og 80, og af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 25).
30 – Dvs. bestemmelserne i lov nr. 3898/2010 og i ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret, for så vidt angår klagepunkterne vedrørende tilsidesættelse af direktiv 2005/36.
31 – Bestemmelserne i direktiv 2008/52 (om visse aspekter af mægling) er ligeledes og endog principalt blevet påberåbt af Den Hellenske Republik til forsvar mod Kommissionens første klagepunkt, som vedrører de forpligtelser, der følger af artikel 49 TEUF (vedrørende etableringsfriheden) og af artikel 15 i direktiv 2006/123 (om tjenesteydelser i det indre marked). Jeg erindrer om, at dette klagepunkt ikke er genstand for det foreliggende afgrænsede forslag til afgørelse (jf. punkt 1 og 3 ovenfor).
32 – Ifølge stævningen har Den Hellenske Republik også fremsat to andre argumenter for, at direktiv 2005/36 ikke skal finde anvendelse, hvoraf den ene vedrører artikel 51, stk. 1, TEUF (der fastslår en undtagelse til etableringsfriheden for virksomhed, som er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed i en medlemsstat) og den anden den omstændighed, at den endnu ikke har udpeget en national myndighed, der er bemyndiget til at anerkende erhvervsmæssige kvalifikationer for mæglere i Grækenland (som de i nævnte direktivs artikel 56, stk. 3, omhandlede). Disse to argumenter bliver imidlertid ikke behandlet i dette afgrænsede forslag til afgørelse.
33 – Det er således anført i Kommissionens stævning, at de græske myndigheder rejste indsigelse i denne henseende i deres svar på den begrundede udtalelse. Efter min opfattelse har Den Hellenske Republik ikke understøttet denne indsigelse i hverken svarskriftet eller duplikken for Domstolen og end ikke i sine mundtlige bemærkninger, idet det herved præciseres, at den i sit mundtlige indlæg ganske vist omtalte direktiv 2008/52, men i forbindelse med direktiv 2006/123, dvs. i forbindelse med den del af søgsmålet, der ikke behandles i nærværende forslag til afgørelse (jf. fodnote 31 ovenfor). Under den administrative procedure har parterne imidlertid lejlighed til at fremsætte og uddybe den argumentation, som de senere får anledning til at redegøre nærmere for for Domstolen, såfremt der anlægges et traktatbrudssøgsmål for denne (jf. bl.a. kendelse afsagt af Domstolens præsident den 15.11.2018 Kommissionen mod Polen, C-619/18, EU:C:2018:910, præmis 24).
34 – Artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/36 definerer begrebet »lovreguleret erhverv« således: »»lovreguleret erhverv«: en eller flere former for erhvervsmæssig virksomhed under ét, når der enten direkte eller indirekte ifølge love eller administrative bestemmelser kræves bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang hertil eller udøvelse eller en form for udøvelse heraf; især vil anvendelsen af en faglig titel, der ifølge love eller administrative bestemmelser er begrænset til en person, der er i besiddelse af en bestemt erhvervsmæssig kvalifikation, være en form for udøvelse. [...]«.
35 – Jf. bl.a. dom af 17.12.2009, Rubino (C-586/08, EU:C:2009:801, præmis 24), af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 36-38), og af 21.9.2017, Malta Dental Technologists Association og Reynaud (C-125/16, EU:C:2017:707, præmis 34 og 35).
36 – Som bestemmer, at mæglerkandidater skal aflægge eksamen for et bedømmelsesudvalg, der, før der udstedes en godkendelse, skal undersøge, om de er i besiddelse af de fornødne kundskaber og kompetencer og en fyldestgørende uddannelse udbudt af et bemyndiget organ.
37 – Jf. ligeledes generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:408, punkt 28).
38 – Til forskel fra eksempelvis 19. betragtning og artikel 3, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/11/EU af 21.5.2013 om alternativ tvistbilæggelse i forbindelse med tvister på forbrugerområdet og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og direktiv 2009/22/EF (direktiv om ATB på forbrugerområdet) (EUT 2013, L 136, s. 3). Jf. i denne henseende mit forslag til afgørelse Menini og Rampanelli (C-75/16, EU:C:2017:132, punkt 55 ff.).
39 – Jeg minder om, at direktiv 2008/52 vedrører visse aspekter af mægling som en udenretslig metode til bilæggelse af tvister, der bør fremmes, mens direktiv 2005/36 vedrører anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, således som det fremgår af såvel disse retsakters titler som deres artikel 1, der definerer deres respektive formål.
40 – Under hensyn til drøftelserne for Domstolen vedrørende direktiv 2008/52’s sammenhæng med direktiv 2006/123 (jf. fodnote 31 ovenfor).
41 – Dvs. 16. betragtning til og artikel 1 i direktiv 2008/52, som fastslår direktivets formål, artikel 3, litra b), som definerer begrebet »mægler«, og artikel 4, som vedrører »mæglingens kvalitet«. Selv om denne 16. betragtning og stk. 2 i den nævnte artikel 4 opfordrer medlemsstaterne til at fremme uddannelse af mæglere med henblik på at fremme mægling af god kvalitet, har direktiv 2008/52 imidlertid ikke til formål at regulere mægleres faglige kvalifikationer. Jf. bl.a. L. Cadiet, »Directive n° 2008/52/CE [...]«, Droit processuel civil de l’Union européenne, LexisNexis, Paris, 2011, s. 321 ff., særligt pkt. 850, A. Ybarra Bores, »The European Union and alternative dispute resolution methods: Directive 2008/52/EC [...]«, Latest developments in EU private international law, Intersentia, Cambridge, 2011, s. 175 ff., særligt s. 181, og C. Esplugues, »Civil and commercial mediation in the EU after the transposition of Directive 2008/52/EC«, Civil and commercial mediation in Europe, bind II, Intersentia, Cambridge, 2014, s. 485 ff., særligt s. 516.
42 – Jf. bl.a. dom af 10.12.2009, Peśla (C-345/08, EU:C:2009:771, præmis 34 ff.), af 27.6.2013, Nasiopoulos (C-575/11, EU:C:2013:430, præmis 20), og af 17.12.2015, X-Steuerberatungsgesellschaft (C-342/14, EU:C:2015:827, præmis 44 ff.).
43 – Såvel i svarskriftet og i duplikken som i sine mundtlige bemærkninger.
44 – Om indholdet af disse nye bestemmelser, jf. punkt 13-17 og 30 ovenfor.
45 – Jf. punkt 34 ff. ovenfor.
46 – Jf. ligeledes punkt 34 ff. ovenfor.
47 – Jf. analogt bl.a. dom af 10.3.2016, Kommissionen mod Spanien (C-38/15, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:156, præmis 33 og 34), og af 10.11.2016, Kommissionen mod Grækenland (C-504/14, EU:C:2016:847, præmis 144).
48 – Jf. bl.a. dom af 17.7.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-600/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2014:2086, præmis 46), af 14.9.2017, Kommissionen mod Grækenland (C-320/15, EU:C:2017:678, præmis 21), og af 15.3.2018, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-575/16, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:186, præmis 105).
49 – Jf. herved punkt 49 ff. ovenfor.
50 – Se ligeledes dom af 21.9.2017, Malta Dental Technologists Association og Reynaud (C-125/16, EU:C:2017:707, præmis 38).
51 – Det præciseres herved, at stk. 2 i denne artikel 13 vedrører den særlige situation, hvor ansøgere har udøvet det omhandlede erhverv i en anden medlemsstat, hvor dette erhverv ikke er lovreguleret.
52 – Jeg bemærker, at litra b) i det nævnte stk. 1 også henviser til kriteriet »fag eller discipliner, der er væsentligt forskellige«.
53 – Som følger: »fag eller discipliner, hvor det er afgørende for udøvelsen af erhvervet at have erhvervet færdigheder og kompetencer, og med hensyn til hvilke den uddannelse, migranten har fået, udviser væsentlige forskelle i indhold i forhold til den uddannelse, der kræves i værtsmedlemsstaten« (min fremhævelse).
54 – Hvilket bekræftes af 15. betragtning til dette direktiv, hvori det hedder: »Da minimumsuddannelseskravene for adgang til erhverv, som er omfattet af den generelle ordning, ikke er harmoniseret, bør værtsmedlemsstaten have mulighed for at indføre en udligningsforanstaltning. Denne foranstaltning bør være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og bl.a. tage hensyn til ansøgerens erhvervserfaring. Erfaringen viser, at en egnethedsprøve eller en prøvetid efter migrantens eget valg er tilstrækkelig garanti for så vidt angår ansøgerens kvalifikationsniveau, og enhver undladelse af at give denne valgmulighed bør i hvert enkelt tilfælde være begrundet i et tvingende alment hensyn.«
55 – I henhold til det nævnte litra c) skal disse mæglerkandidater ud over anden dokumentation fremlægge »et certifikat fra uddannelsesorganet rettet til den i artikel 6, stk. 1, i lov nr. 3898/2010 omhandlede kommission for godkendelse af mæglere, som attesterer« følgende oplysninger: »aa) det samlede antal undervisningstimer«, »bb) de fag eller discipliner, der er undervist i«, »cc) uddannelsessted« (idet det bemærkes, at Kommissionen i stævningen i denne forbindelse nogle gange, tilsyneladende ved en fejl, nævner »undervisningsmetode«), »dd) deltagerantal«, »ee) antallet af undervisere og deres kvalifikationer« samt »ff) proceduren for eksamination og evaluering af kandidaterne og de bestemmelser, der sikrer dens integritet«.
56 – Nemlig nærmere bestemt de fire oplysninger, som kræves i litra c), underlitra cc)-ff), citeret i den foregående fodnote, som Kommissionens stævning udtrykkeligt er rettet mod.
57 – Om de kriterier, der følger af disse bestemmelser, se særligt J. Pertek, »Consolidation de l’acquis des systèmes de reconnaissance des diplômes par la directive 2005/36 du 7 septembre 2005«, Revue du marché commun et de l’Union européenne, 2008, s. 126 og 127, og F. Berthoud, La reconnaissance des qualifications professionnelles – Union européenne et Suisse-Union européenne, Dossiers de droit européen, nr. 30, Schulthess, Genève, 2016, s. 306-334.
58 – Jf. bl.a. dom af 10.12.2009, Peśla (C-345/08, EU:C:2009:771, præmis 39), og af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 55).
59 – Således kræves det i første afsnit af det nævnte stk. 5, at »den berørte person [godtgør] erfaring fra deltagelse i mindst tre mæglingsprocedurer som mægler, mæglerassistent eller rådgiver for en af parterne«, idet det tilføjes, at »[denne] kommission kan efter eget skøn anmode den berørte person om at aflægge en supplerende eksamen«. Ifølge dette stykkes andet afsnit kan den berørte person fritages for at godtgøre en sådan erfaring på betingelse af, at »det klart fremgår af den af den berørte person fremlagte dokumentation som helhed, at denne har videreuddannet sig inden for og systematisk har praktiseret mægling, og såfremt dette bevis er blevet opnået senest den 31. december 2012«.
60 – Mere præcist et godkendelsesbevis, der er opnået i udlandet eller udstedt af en anerkendt udenlandsk uddannelsesinstitution efter gennemførelsen af en uddannelse, der er udbudt i Grækenland.
61 – Det fremgår særligt af artikel 13 i direktiv 2005/36, at den kompetente myndighed i en medlemsstat skal give mulighed for adgang til et lovreguleret erhverv, såsom erhvervet som mægler, »på samme vilkår som dem, der gælder for landets egne statsborgere«. De anfægtede bestemmelser i ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret, er imidlertid efter selve deres karakter egnede til i højere grad at berøre statsborgere i andre medlemsstater end landets egne statsborgere, hvilket indebærer en risiko for, at førstnævnte stilles mindre fordelagtigt og dermed er genstand for indirekte forskelsbehandling.
62 – Selv om en medlemsstats myndigheder i praksis ikke anvender en national bestemmelse, der er i strid med EU-retten, kræver retssikkerhedsprincippet nemlig ikke desto mindre, at denne bestemmelse formelt ændres (jf. bl.a. dom af 13.3.1997, Kommissionen mod Italien, C-358/155, præmis 14, af 5.7.2007, Kommissionen mod Belgien, C-522/04, EU:C:2007:405, præmis 70, og af 24.10.2013, Kommissionen mod Spanien, C-151/12, EU:C:2013:690, præmis 26 og 36).
63 – Kommissionen har fremhævet, at den mulighed, som de græske myndigheder har for at undlade at anvende kriteriet vedrørende erfaring, er begrænset, eftersom den udelukkende vedrører berørte personer, der har opnået et godkendelsesbevis som mægler senest den 31.12.2012 (jf. kapitel A, stk. 5, andet afsnit, andet punktum, i den eneste artikel i ministeriel bekendtgørelse nr. 109088, som ændret, og artikel 14, stk. 2, i lov nr. 3898/2010, som ændret i 2012).