Sag T-868/16

QI m.fl.

mod

Europa-Kommissionen
og
Den Europæiske Centralbank

Rettens dom (Tredje Afdeling) af 9. februar 2022

»Ansvar uden for kontraktforhold – økonomisk og monetær politik – omstrukturering af den græske offentlige gæld – aftale om ombytning af gældsinstrumenter udelukkende for centralbankerne i Eurosystemet – den private sektors deltagelse – klausuler om kollektiv optræden – private kreditorer – offentlige kreditorer – tilregnelse – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – artikel 63, stk. 1, TEUF – artikel 120 TEUF til 127 TEUF og artikel 352, stk. 1, TEUF – ejendomsret – ligebehandling«

Erstatningssøgsmål – sagens genstand – krav om erstatning for skade, der kan tilregnes Eurogruppen eller euroområdets stats- og regeringschefer – uformelle mellemstatslige organer – ingen egne kompetencer – ikke status som et af Unionens organer, kontorer eller agenturer – afvisning

(Art. 13, stk. 1, TEU og art. 16, stk. 6, TEU; art. 137 TEUF, 268 TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF; protokol nr. 14, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, art. 1; Rådets afgørelse 2009/937)

(jf. præmis 72-77 og 86)
Erstatningssøgsmål – sagens genstand – krav om erstatning for skade, der kan henføres til retsakter eller handlinger, som hidrører fra Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, der er vedtaget på baggrund af mellemstatslige eller politiske aftaler med deltagelse af Den Europæiske Centralbank (ECB), Kommissionen og Eurogruppen – Kommissionens passivitet i forbindelse med kontrollen af, om de politiske aftaler, der er indgået inden for Eurogruppen, er forenelige med EU-retten – formaliteten – ingen bindende karakter – ingen virkning

(Art. 13, stk. 1, TEU, art. 15 TEU og art. 17 TEU; art. 268 TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF)

(jf. præmis 78-81, 83 og 84)
Økonomisk og monetær politik – den monetære politik – gennemførelse – udtalelser fra Den Europæiske Centralbank (ECB) rettet til de nationale myndigheder om udkast til nationale retsforskrifter inden for dens kompetenceområde – bindende karakter – foreligger ikke

(Art. 127, stk. 4, TEUF og art. 282, stk. 5, TEUF; protokol nr. 14, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, art. 1; protokol om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, art. 18; Rådets afgørelse 98/415)

(jf. præmis 82)
Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – begreb – bestemmelser vedrørende definitionen og gennemførelsen af Unionens økonomiske og monetære politik – forpligtelse for medlemsstaterne til at undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud – mål om at opretholde den økonomiske og finansielle stabilitet i Unionen – ikke omfattet

(Art. 120 TEUF – 127 TEUF, art. 282, stk. 2, TEUF og art. 352, stk. 1, TEUF; Rådets forordning nr. 3603/93, syvende betragtning)

(jf. præmis 90-100, 104 og 105)
Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten – krav om institutionernes åbenbare og grove tilsidesættelse af grænserne for deres skønsbeføjelse – vurdering vedrørende de retsakter, der vedtages af Den Europæiske Centralbank (ECB) under udøvelsen af dens monetære politiske kompetencer

(Art. 120 TEUF – 127 TEUF og art. 282, stk. 2, TEUF; protokol om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, art. 18)

(jf. præmis 102 og 103)
Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – begreb – ejendomsret – omfattet

(Art. 13, stk. 1, TEU; art. 340, stk. 2 og 3, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, og art. 51)

(jf. præmis 115-118)
EU-ret – principper – grundlæggende rettigheder – ejendomsret – restriktioner – lovlighed – betingelser

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, og art. 52, stk. 1)

(jf. præmis 119 og 120)
Økonomisk og monetær politik – den monetære politik – gennemførelse – udtalelser fra Den Europæiske Centralbank (ECB) rettet til de nationale myndigheder om udkast til nationale retsforskrifter inden for dens kompetenceområde – en medlemsstats vedtagelse af en lov, der begrænser værdien af visse gældsinstrumenter med det formål at beskytte den nationale økonomi og euroområdet mod risikoen for den pågældende medlemsstats betalingsstandsning – udelukkelse af Eurosystemets deltagelse i omstruktureringen af denne stats offentlige gæld – uforholdsmæssig begrænsning af ejendomsretten – foreligger ikke

(Art. 123 TEUF og art. 127, stk. 4, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1; protokol om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, art. 18)

(jf. præmis 125 og 127-136)
Frie kapitalbevægelser – restriktioner for kapitalbevægelser – national lovgivning, der begrænser værdien af gældsinstrumenter udstedt eller garanteret af den pågældende medlemsstat – begrundet i nødvendigheden af at beskytte den nationale økonomi og euroområdet mod risikoen for den pågældende medlemsstats betalingsstandsning – lovlighed

(Art. 63 TEUF)

(jf. præmis 142-146)
Økonomisk og monetær politik – den monetære politik – gennemførelse – omlægning af den græske offentlige gæld gennem et program til køb af statslige gældsinstrumenter – indgåelse af en aftale om ombytning af værdipapirer udelukkende for Eurosystemets centralbanker – udelukkelse af centralbankerne i Eurosystemets centralbankers deltagelse som indehavere af sådanne værdipapirer – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke

(Art. 127, stk. 1 og 2, TEUF og art. 282, stk. 1, TEUF; protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, art. 18; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2010/281)

(jf. præmis 168-172)
Økonomisk og monetær politik – den monetære politik – anvendelsesområde – Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – omfattet – program, der har gavnlige konsekvenser for virkeliggørelsen af mål på området for den økonomiske politik – ingen virkning

(Art. 119, stk. 2, TEUF, art. 123, stk. 1, TEUF, art. 127, stk. 1 og 2, TEUF og art. 282, stk. 1 og 2, TEUF; protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, art. 18)

(jf. præmis 173-179)
Økonomisk og monetær politik – den monetære politik – gennemførelse – omlægning af den græske offentlige gæld gennem et program til køb af statslige gældsinstrumenter – indgåelse af en aftale om ombytning af værdipapirer udelukkende for Eurosystemets centralbanker – udelukkelse af Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og Kommissionens deltagelse som indehavere af sådanne værdipapirer – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke

(Art. 309 TEUF, art. 317 TEUF, art. 321, stk. 2, TEUF, art. 322, stk. 1, litra a), TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF; protokol nr. 5, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, art. 18, stk. 1, art. 21, stk. 1-3, og art. 26, stk. 2; Rådets forordning nr. 1605/2002 og nr. 480/2009)

(jf. præmis 180-186)

Resumé

QI og de øvrige sagsøgere (herefter »sagsøgerne«) anfægtede Unionens og Den Europæiske Centralbanks (ECB) ansvar, idet de nedlagde påstand om erstatning for den skade, de angiveligt har lidt efter gennemførelsen af den tvungne ombytning af statslige gældsinstrumenter inden for rammerne af omstruktureringen af den græske offentlige gæld i 2012.

Den 2. februar 2012 modtog ECB en anmodning fra Den Hellenske Republik om en udtalelse ( 1 ) vedrørende udkastet til lov om indførelse af regler om ændring af de vilkår, der gælder for omsættelige gældsinstrumenter, som er udstedt af eller garanteres af den græske stat, inden for rammerne af aftaler med disses indehavere, med henblik på omstrukturering af den græske offentlige gæld, bl.a. på grundlag af anvendelsen af »klausuler om kollektiv optræden« (herefter »CAC-klausuler«).

Den 23. februar 2012 vedtog det græske parlament efter en positiv udtalelse fra ECB ( 2 ) lov nr. 4050/2012 ( 3 ) om ændring med indehavernes samtykke af gældsinstrumenter, som er udstedt af eller garanteres af den græske stat, og om indførelse af mekanismen med CAC-klausuler. I medfør af denne mekanisme skulle de foreslåede ændringer af de pågældende gældsinstrumenter blive retligt bindende for alle indehavere af gældsinstrumenter, som var undergivet græsk ret og udstedt før den 31. december 2011 som anført i det græske ministerråds retsakt om godkendelse af private investorers deltagelse (Private Sector Involvement, herefter »PSI«), hvis disse ændringer var vedtaget af et beslutningsdygtigt antal indehavere af instrumenter, der repræsenterede mindst to tredjedele af den nominelle værdi for disse instrumenter. Da det påkrævede quorum og flertal for den planlagte ombytning var opnået, fik alle indehavere af græske gældsinstrumenter, herunder dem, der modsatte sig denne ombytning, deres gældsinstrumenter ombyttet i henhold til nævnte lov og blev derfor ramt af værdiforringelsen.

Efter at have afvist tilbuddet om ombytning af deres gældsinstrumenter deltog sagsøgerne som indehavere af græske gældsinstrumenter i omstruktureringen af den græske offentlige gæld i henhold til den PSI og de CAC-klausuler, som blev gennemført i henhold til lov nr. 4050/2012. Med deres søgsmål gjorde sagsøgerne Unionens eller ECB’s ansvar gældende for den skade, som de angiveligt havde lidt som følge af dels deres tvungne deltagelse i denne omstrukturering, dels Eurosystemets og Den Hellenske Republiks offentlige kreditorers manglende deltagelse i nævnte omstrukturering.

Unionen og ECB blev frifundet i det af sagsøgerne anlagte søgsmål for Retten i det hele.

Rettens bemærkninger

Retten fastslog for det første, at den ikke havde kompetence til at påkende lovligheden af retsakter, handlinger eller undladelser, der er foretaget af Eurogruppen og euroområdets stats- og regeringschefer, idet den vedrørende Eurogruppens erklæringer af 20. juni 2011 og 21. februar 2012 fremhævede, at Eurogruppen blev oprettet som et mellemstatsligt organ uden for Unionens institutionelle og retlige rammer, som hverken kan sidestilles med en sammensætning af Rådet eller kvalificeres som et af Unionens organer, kontorer eller agenturer. Retten bemærkede, at disse betragtninger som følge af Eurogruppens mellemstatslige karakter finder anvendelse mutatis mutandis på den fælles erklæring fra euroområdets stats- og regeringschefer på euroområdets topmøde den 26. oktober 2011. De nævnte erklæringer kan derfor ikke kvalificeres som EU-retsakter eller retsakter, der kan tilregnes Unionen.

Retten fremhævede derimod, at Det Europæiske Råds konklusioner af 23. og 24. juni 2011 og ECB’s udtalelse af 17. februar 2012 trods den omstændighed, at de ikke var retligt bindende i den forstand, at de skabte en forpligtelse for Den Hellenske Republik til at gennemføre de anfægtede foranstaltninger, kan medføre, at Unionen eller ECB ifalder ansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 340, stk. 2 og 3, TEUF. Hvad angår Unionens eventuelle ansvar for tilsidesættelse af Europa-Kommissionens tilsynspligt i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU bemærkede Retten, at denne institution i forbindelse med sin deltagelse i Eurogruppens aktiviteter bevarer sin rolle som traktaternes vogter. Det følger heraf, at Kommissionens eventuelle passivitet i forbindelse med kontrollen af, om de politiske aftaler, der er indgået inden for Eurogruppen, er forenelige med EU-retten, kan føre til, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF. For det andet fastslog Retten, at den adfærd, som ECB kritiseredes for, herunder navnlig vedtagelsen og gennemførelsen af ombytningsaftalen af 15. februar 2012 med det formål at undgå anvendelsen af CAC-klausulerne på de græske gældsinstrumenter, som centralbankerne i Eurosystemet var indehavere af, indgik inden for rammerne for udøvelsen af ECB’s grundlæggende kompetencer og opgaver, som er betroet den, med henblik på fastlæggelsen og gennemførelsen af Unionens pengepolitik. Retten bemærkede i denne henseende, at ingen af de bestemmelser, som sagsøgerne havde påberåbt sig i henhold til artikel 120 TEUF til 127 TEUF, artikel 282, stk. 2, TEUF og artikel 352, stk. 1, TEUF til støtte for klagepunktet om, at institutionerne handlede ultra vires, tillagde dem specifikke rettigheder, hvis tilsidesættelse kunne godtgøre, at Unionen eller ECB ifaldt ansvar uden for kontraktforhold.

For det tredje forkastede Retten argumentet om en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af ejendomsretten, der er sikret ved artikel 17, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), idet den fandt, at denne lov på trods af den omstændighed, at vedtagelsen og gennemførelsen af lov nr. 4050/2012 medførte et indgreb i sagsøgernes ejendomsret, tilgodeså mål af almen interesse, herunder målet om at sikre banksystemets stabilitet i hele eurozonen. Retten fastslog desuden, at under hensyn til karakteren af den omhandlede ejendomsret, omfanget samt alvorsgraden og barskheden af den græske statsgældskrise, godkendelsen fra den græske stat og fra flertallet af indehaverne af græske gældsinstrumenter af en ombytning, som indebar en forringelse af værdien af disse gældsinstrumenter, og størrelsesordenen af de lidte tab udgjorde hverken værdiforringelsen af de omtvistede græske gældsinstrumenter i henhold til de anfægtede foranstaltninger eller udelukkelsen af Eurosystemets deltagelse i omstruktureringen af den græske offentlige gæld, henset til det forfulgte formål, et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af sagsøgernes ejendomsrettigheder i henhold til nævnte bestemmelse i chartret.

Hvad for det fjerde angik argumentet om en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af sagsøgernes rettigheder i henhold til artikel 63, stk. 1, TEUF, som forbyder alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande, konstaterede Retten, at sagsøgerne ikke havde godtgjort, at de anfægtede foranstaltninger og udelukkelsen af Eurosystemets deltagelse i omstruktureringen af den græske offentlige gæld var uforholdsmæssige. Disse foranstaltninger gjorde det muligt at genoprette banksystemets stabilitet i hele eurozonen, og det er ikke blevet godtgjort, at de gik ud over, hvad der var nødvendigt for at genoprette denne stabilitet.

Endelig forkastede Retten for det femte argumentet om en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af retten til ligebehandling, der er fastsat i chartrets artikel 20, idet den fremhævede, at sagsøgerne under hensyntagen til formålet med de anfægtede foranstaltninger, nemlig formålet om at sikre omstruktureringen af den græske offentlige gæld med henblik på at gøre den holdbar, ikke i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at de befandt sig i en anden situation end andre private indehavere af græske gældsinstrumenter, herunder de institutionelle eller professionelle investorer. I lyset af det nævnte formål befandt disse personer sig således på forhånd i enten identiske eller sammenlignelige situationer, eftersom de havde erhvervet græske gældsinstrumenter udelukkende med private økonomiske interesser for øje, eller endog med et spekulativt formål eller vinding for øje, og idet de havde accepteret risikoen for tab, der var forbundet hermed, samtidig med at de var bevidste om den finansielle krisesituation, som Den Hellenske Republik befandt sig i på daværende tidspunkt. Ifølge Retten kunne sagsøgerne i øvrigt ikke med føje gøre gældende, at de private indehavere, der alene havde investeret i græske gældsinstrumenter i henhold til deres private formueinteresser, befandt sig i en situation, der kunne sammenlignes med situationen for Eurosystemet, herunder ECB, Den Europæiske Investeringsbank og Unionen, som indehavere af græske gældsinstrumenter alene med henblik på gennemførelsen af deres politikker og opgaver i almenhedens interesse.

( 1 ) – I henhold til artikel 127, stk. 4, TEUF, sammenholdt med artikel 282, stk. 5, TEUF.

( 2 ) – ECB’s udtalelse af 17.2.2012 om betingelserne for værdipapirer udstedt eller garanteret af den græske stat (CON/2012/12).

( 3 ) – Nomos 4050/2012, Kanones tropopoiiseos titlon, ekdoseos i engiiseos tu Elliniku Dimosiu me symfonia ton Omologiuchon af 23.2.2012 (FEK A’36, s. 1075, herefter »lov nr. 4050/2012«).