–

M.A. Filippi og M. Manigatterer, Play For Me GmbH, ATG GmbH, M. Vöcklinger, Gmalieva s. r. o., PBW GmbH, Felicitas GmbH og Celik KG ved Rechtsanwalt F. Maschke,

–

Game Zone Entertainment AG ved Rechtsanwälte M. Paar og H. Zwanzger,

–

Fortuna Advisory Kft. ved Rechtsanwälte G. Schmid og R. Hochstöger,

–

den østrigske regering ved G. Hesse, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved G. Braun og H. Tserepa-Lacombe, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 56 ff., TEUF, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Anmodningen er blevet indgivet under sager indledt af de ansvarlige for restauranter, caféer eller servicestationer vedrørende administrative sanktioner af strafferetlig karakter, som er blevet pålagt dem for drift af spilleautomater uden tilladelse.

3

§ 38a i Verwaltungsgerichtshofgesetz (lov om forvaltningsdomstolen) af 1985 (BGBl. 10/1985) i den version, som finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen, (herefter »VwGG«) har følgende ordlyd:

»(1)   Hvis et stort antal revisionsappeller, der rejser ens retsspørgsmål, indbringes for Verwaltungsgerichtshof [(forvaltningsdomstol, Østrig)], eller der er grund til at tro, at et stort antal sager af en sådan art vil blive indbragt for denne domstol, kan Verwaltungsgerichtshof [(forvaltningsdomstol)] erklære dette ved kendelse. En sådan kendelse skal indeholde følgende:

Kendelserne afsiges af den afdeling, der er kompetent i henhold til fordelingen af ansvarsområder.

(2)   Hvis der blandt de retlige bestemmelser, som nævnes i kendelserne i henhold til stk. 1, også nævnes love, internationale konventioner, som er af politisk karakter eller som ændrer eller supplerer love, eller internationale konventioner, som ændrer Den Europæiske Unions traktatmæssige grundlag, skal forbundskansleren eller den kompetente ministerpræsident eller i mangel heraf den kompetente centrale myndighed i den føderale stat eller delstaten straks offentliggøre kendelserne.

(3)   På dagen for offentliggørelsen af en kendelse i henhold til stk. 1 indtræder følgende virkninger:

(4)   I sin dom sammenfatter Verwaltungsgerichtshof [(forvaltningsdomstol)] sin juridiske analyse i en eller flere retsregler, som offentliggøres straks i overensstemmelse med stk. 2. På dagen for offentliggørelsen begynder frister for revisionsappeller, som er blevet afbrudt, igen at løbe, og de øvrige virkninger i stk. 3 ophører.«

4

Af VwGG’s § 42, stk. 4, fremgår:

»Verwaltungsgerichtshof [(forvaltningsdomstol)] kan træffe afgørelse vedrørende selve sagens realitet, såfremt sagen er klar hertil, og afgørelsen vedrørende realiteten bidrager til en forenklet, hensigtsmæssig og omkostningsbesparende behandling af sagen. I givet fald tilkommer det Verwaltungsgerichtshof at fastlægge de relevante faktiske omstændigheder, idet den med henblik herpå kan anmode den regionale forvaltningsdomstol om at supplere undersøgelsen af sagen.«

5

VwGG’s § 63 bestemmer:

»(1)   Når Verwaltungsgerichtshof [(forvaltningsdomstol)] har givet medhold i en revisionsappel, skal de regionale forvaltningsdomstole og de administrative myndigheder i de omhandlede sager straks og med alle tilgængelige retsmidler skabe en retsstilling svarende til den retsopfattelse, der er tilkendegivet af Verwaltungsgerichtshof [(forvaltningsdomstol)].

(2)   I en dom, hvor Verwaltungsgerichtshof [(forvaltningsdomstol)] selv træffer afgørelse vedrørende sagens realitet, skal den ligeledes fastlægge, hvilken domstol eller administrativ myndighed der har ansvar for dommens gennemførelse. Gennemførelsesproceduren følger de regler, der i øvrigt gælder for denne domstol eller administrative myndighed.«

6

§ 86a, stk. 1, i Verfassungsgerichtshofgesetz (lov om forfatningsdomstolen) af 1953 (BGBl. 85/1953) i den version, som finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen (herefter »VfGG«), er affattet således:

»(1)   Hvis et stort antal sager, der rejser de samme retsspørgsmål, indbringes for Verfassungsgerichtshof [(forfatningsdomstol, Østrig)], eller der er grund til at tro, at et stort antal sager af en sådan art vil blive indbragt for denne domstol, kan Verfassungsgerichtshof [(forfatningsdomstol)] erklære dette ved kendelse. En sådan kendelse skal indeholde følgende:

(2)   Hvis der blandt de retlige bestemmelser, som nævnes i kendelserne i henhold til stk. 1, også nævnes love, internationale konventioner, som er af politisk karakter eller som ændrer eller supplerer love, eller internationale konventioner, som ændrer Den Europæiske Unions traktatmæssige grundlag, skal forbundskansleren eller den kompetente ministerpræsident eller i mangel heraf den kompetente centrale myndighed i den føderale stat eller delstaten straks offentliggøre kendelserne.

(3)   På dagen for offentliggørelsen af en kendelse i henhold til stk. 1 indtræder følgende virkninger:

(4)   I sin dom sammenfatter Verfassungsgerichtshof [(forfatningsdomstol)] sin juridiske analyse i en eller flere retsregler, som offentliggøres straks i overensstemmelse med stk. 2. Frister for sagsanlæg, som er blevet afbrudt, begynder igen at løbe på dagen for offentliggørelsen, og de øvrige virkninger i stk. 3 ophører.«

7

VfGG’s § 87 bestemmer:

»(1)   Dommen skal angive, om appellanten ved den appellerede dom har fået krænket en forfatningsmæssig rettighed eller har fået krænket rettigheder ved anvendelse af en retsstridig forskrift, en retsstridig offentliggørelse af en lov (en international konvention), som offentliggøres igen, en forfatningsstridig lov eller en ulovlig international konvention, og i givet fald skal dommen ophæve den appellerede dom.

(2)   Når Verfassungsgerichtshof [(forfatningsdomstol)] har givet medhold i en sag, skal de regionale forvaltningsdomstole og de administrative myndigheder i de omhandlede sager straks og med alle tilgængelige retsmidler skabe en retsstilling svarende til den retsopfattelse, der er tilkendegivet af Verfassungsgerichtshof [(forfatningsdomstol)].

(3)   Hvis Verfassungsgerichtshof [(forfatningsdomstol)] afviser at behandle en sag eller forkaster sagen, skal den, såfremt appellanten anmoder herom inden for en frist på to uger fra afgørelsens forkyndelse, angive, at sagen henvises til Verwaltungsgerichtshof [(forvaltningsdomstol)] i henhold til forfatningens artikel 144, stk. 3.«

8

Bagmandspolitiet og det føderale politi udførte kontroller hos restauranter, caféer eller servicestationer, der var mistænkt for at have installeret en eller flere spilleautomater i deres virksomheder uden den administrative tilladelse, som er påkrævet ifølge Glücksspielgesetz (lov om hasardspil) (BGBl. 620/1989) i den version, som finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen (herefter »GSpG«), og herunder blev de spilleautomater, som blev benyttet uden den fornødne tilladelse, midlertidigt beslaglagt.

9

Disse midlertidige beslaglæggelser blev opretholdt, der blev pålagt de ansvarlige bøder, og spilleautomaterne blev konfiskeret.

10

Parterne i hovedsagen har anfægtet disse foranstaltninger ved den forelæggende ret, Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (den regionale forvaltningsdomstol i Oberösterreich, Østrig).

11

Det følger af forelæggelsesafgørelsen, at både Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol) og Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) ved deres afgørelser af henholdsvis 15. oktober og 16. marts 2016 fastslog, at det monopol på hasardspil, der er fastsat i GSpG, ikke er i strid med EU-retten.

12

Den forelæggende ret har omvendt bemærket, at Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig) – som følge af søgsmål anlagt af monopolhavere i medfør af Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (forbundslov mod illoyal konkurrence af 1984) (BGBl. 448/1984) i den version, som finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen – i sin afgørelse af 30. marts 2016 fandt GSpG uforenelig med EU-retten med hensyn til virksomheder, der uden administrativ tilladelse har udbudt spil omfattet af GSpG.

13

Den forelæggende ret har ligeledes bemærket, at i henhold til retsbeskyttelsessystemet som omhandlet i den østrigske forfatning kan enhver part i sagen for en regional forvaltningsdomstol iværksætte appel af afgørelsen fra denne domstol for Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) eller anlægge sag ved Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol). Imidlertid har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ved flere lejligheder konstateret, at hverken Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) eller Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol) er en domstol som omhandlet i EMRK’s artikel 6, eftersom Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol) har et begrænset kompetenceområde, og Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) er bundet af de faktiske omstændigheder fastlagt i første instans, af bevisvurderingen i første instans eller in concreto ikke overholder de proceduremæssige garantier fastsat i EMRK’s artikel 6.

14

Den forelæggende ret har desuden anført, at det tilkommer appelretten at tage stilling til den sag, der er indbragt for den, på en anden måde, end den underordnede ret har gjort, både hvad angår indsamlingen af bevismateriale og bevisvurderingen samt gennemførelsen af en kontradiktorisk procedure, særligt i form af et offentligt retsmøde. I modsat fald kan et resultat i overensstemmelse med princippet om retfærdig rettergang i EMRK’s artikel 6, stk. 1, eller i chartrets artikel 47 ikke garanteres i enhver henseende.

15

Den forelæggende ret har imidlertid bemærket, at princippet om retfærdig rettergang ikke er blevet overholdt i de procedurer, der har givet anledning til afgørelsen af 16. marts 2016 fra Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) og afgørelsen af 15. oktober 2016 fra Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol). Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) gengav de faktiske omstændigheder, som var fastlagt af Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (den regionale forvaltningsdomstol i Oberösterreich), og foretog på dette grundlag en modsat vurdering uden selv at have optaget bevis, hvilket den havde mulighed for i henhold til VwGG’s § 42, stk. 4. Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol) lagde udelukkende konstateringerne af de faktiske omstændigheder fra Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (den regionale forvaltningsdomstol i Oberösterreich) til grund uden selv at have indsamlet bevis eller som minimum at have taget indholdsmæssig stilling til sagens modargumenter. Desuden blev intet offentligt retsmøde afholdt i nogen af de to sager.

16

På denne baggrund har Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (den regionale forvaltningsdomstol i Oberösterreich) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sammenholdt med artikel 56 ff., TEUF, fortolkes således, at disse EU-retlige forskrifter i de situationer, hvor der skal foretages en kohærensprøvelse, er uforenelige med nationale bestemmelser (som VfGG’s § 86a, stk. 4, VwGG’s § 38a, stk. 4, VfGG’s § 87, stk. 2, eller VwGG’s § 63, stk. 1), der – som del af et samlet system, som i praksis har den effekt, at de højeste retsinstanser ikke foretager en autonom prøvelse af de faktiske omstændigheder og en bedømmelse af beviserne, samt i et stort antal sager, som ligner hinanden med hensyn til et konkret retligt spørgsmål, kun træffer en enkelt realitetsafgørelse i en af disse og på dette grundlag afviser alle øvrige appelsager uden en indholdsmæssig prøvelse – tillader eller ikke med den fornødne sikkerhed udelukker, at retsafgørelser (som omhandlet i EMRK’s artikel 6, stk. 1, henholdsvis i chartrets artikel 47) – navnlig hvor disse er truffet vedrørende centrale EU-retlige anliggender som f.eks. adgang til markedet eller åbning af markedet – efterfølgende kan lukkes ved afgørelser fra instansmæssigt overordnede institutioner, som ikke opfylder kravene i EMRK’s artikel 6, stk. 1, henholdsvis chartrets artikel 47, uden en forudgående præjudiciel anmodning til Den Europæiske Unions Domstol?«

17

I henhold til artikel 53, stk. 2, i Domstolens procesreglement kan Domstolen, når en anmodning om præjudiciel afgørelse må afvises, til enhver tid efter at have hørt generaladvokaten beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse uden at fortsætte sagens behandling.

18

Denne bestemmelse skal anvendes i den foreliggende sag.

19

Ifølge fast retspraksis er den ved artikel 267 TEUF indførte procedure et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre den for dem verserende tvist (jf. navnlig dom af 5.7.2016, Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).

20

For at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er det påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i hvert fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål (jf. navnlig dom af 5.7.2016, Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).

21

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en anmodning om præjudiciel afgørelse ifølge procesreglementets artikel 94 skal indeholde:

[…]

22

Desuden følger det af punkt 22 i Den Europæiske Unions Domstols anbefalinger til de nationale retter vedrørende forelæggelse af præjudicielle spørgsmål (EUT 2012, C 338, s. 1), at en anmodning om præjudiciel afgørelse skal »være tilstrækkelig komplet og indeholde samtlige relevante oplysninger for, at Domstolen og de berørte, der er berettigede til at afgive bemærkninger, kan forstå de faktiske og retlige rammer for hovedsagen«.

23

I den foreliggende sag opfylder anmodningen om præjudiciel afgørelse klart ikke disse krav.

24

For så vidt angår for det første kravene i henhold til procesreglementets artikel 94, litra a), må det således konstateres, at selv om nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse gør det muligt at fastlægge genstanden for tvisterne i hovedsagen, fremgår den faktiske sammenhæng, hvori disse tvister indgår, stort set ikke.

25

Hvad angår for det andet kravene i henhold til procesreglementets artikel 94, litra c), herunder det krav, hvorefter anmodningen om præjudiciel afgørelse skal indeholde en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, skal det bemærkes, at denne ret anmoder om fortolkning af chartrets artikel 47, sammenholdt med artikel 56 ff., TEUF.

26

I denne henseende skal det bemærkes, at chartrets artikel 51, stk. 1, fastsætter, at chartrets bestemmelser kun er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. Artikel 6, stk. 1, TEU præciserer i lighed med chartrets artikel 51, stk. 2, at chartrets bestemmelser ikke på nogen måde udvider anvendelsesområdet for EU-retten ud over Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne (kendelse af 10.11.2016, Pardue, C-321/16, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:871, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).

27

Det følger heraf, at den forelæggende rets spørgsmål må forstås således, at det vedrører fortolkningen af artikel 56 ff., TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47.

28

Imidlertid fremstiller intet element i forelæggelsesafgørelsen i denne sag med den fornødne præcision og klarhed grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen af artikel 56 ff., TEUF inden for rammerne af tvisterne i hovedsagen. Desuden er der ikke redegjort for sammenhængen mellem EU-retten og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen.

29

Den forelæggende ret har ganske vist henvist til Domstolens faste praksis, hvorefter det tilkommer de nationale retter at sikre sig, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede opfylder sine formål på en sammenhængende måde (jf. i denne retning dom af 30.4.2014, Pfleger m.fl., C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 49).

30

I denne forbindelse har den forelæggende ret gjort gældende, at den omhandlede nationale lovgivning på området for hasardspil ikke kan anses for at opfylde kravet om kohærens, navnlig i det omfang, hvor Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) og Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol) begrænser sig til at lægge de faktiske omstændigheder og vurderingen af disse, som de er fastlagt af de underordnede retter, til grund, og dermed ikke foretager en reel kohærensprøvelse, selv om afgørelserne fra de underordnede retter fastlægges ud fra retspraksis fra Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) og Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol).

31

Den forelæggende ret har imidlertid ikke fremstillet grundene til, at den finder, at den omhandlede nationale lovgivning i hovedsagen, som på komplementær vis fordeler kompetencerne mellem dels de underordnede retter, hvis beføjelser omfatter fastlæggelsen og vurderingen af de faktiske omstændigheder, dels de øverste domstole, hvis beføjelser er begrænset til kontrol af alene retlige elementer eller spørgsmål om grundlæggende rettigheder, af denne grund ikke på en sammenhængende måde opfylder sine formål på området for hasardspil.

32

Hvad desuden angår kravet i henhold til procesreglementets artikel 94, litra c), om angivelse af den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, må det bemærkes, at selv om nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse fremstiller indholdet af visse bestemmelser i loven om forvaltningsdomstolen og loven om forfatningsdomstolen, angiver den ikke på en tilstrækkelig klar måde, hvordan sådanne bestemmelser ville kunne finde anvendelse på de tvister, som er indbragt for den forelæggende ret, og som er genstand for denne anmodning.

33

Dermed er kravet i henhold til procesreglementets artikel 94, litra c), hvorefter der skal etableres en sammenhæng mellem de omhandlede EU-retlige bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, heller ikke opfyldt.

34

Ifølge Domstolens faste praksis er begrundelsen for en anmodning om præjudiciel afgørelse imidlertid ikke, at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der skal foreligge et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist, der vedrører EU-retten (dom af 27.9.2017, Puškár, C-73/16, EU:C:2017:725, præmis 123).

35

Det må tilføjes, at såfremt en national domstols vurderinger ikke er i overensstemmelse med EU-retten, foreskriver denne, at en anden national domstol, som i henhold til national ret ubetinget er bundet af denne første domstols fortolkning af EU-retten, på eget initiativ skal undlade at anvende den nationale retsforskrift, som pålægger den at rette sig efter den nævnte første domstols fortolkning af EU-retten (kendelse af 15.10.2015, Naderhirn, C-581/14, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:707, præmis 35).

36

Dette er navnlig tilfældet, når en national domstol ved behandlingen af verserende sager på grund af en sådan national retsforskrift forhindres i at tage behørigt hensyn til den omstændighed, at det følger af en dom afsagt af Domstolen, at en national retsforskrift er i strid med EU-retten, og i at sikre EU-rettens forrang ved at træffe alle nødvendige foranstaltninger med henblik herpå (kendelse af 15.10.2015, Naderhirn, C-581/14, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:707, præmis 36).

37

På baggrund af det ovenstående skal det i henhold til procesreglementets artikel 53, stk. 2, fastslås, at nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse helt åbenbart må afvises.

38

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

Af disse grunde bestemmer Domstolen (Ottende Afdeling):

Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgivet af Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (den regionale forvaltningsdomstol i Oberösterreich, Østrig) ved afgørelse af 16. november 2016 afvises.