Sag C-537/16

Garlsson Real Estate m.fl.

mod

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte suprema di cassazione)

»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2003/6/EF – kursmanipulation – sanktioner – national lovgivning, der fastsætter en administrativ sanktion og en strafferetlig sanktion for samme forhold – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – den administrative sanktions strafferetlige karakter – spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse – artikel 52, stk. 1 – begrænsninger af princippet ne bis in idem – betingelser«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 20. marts 2018

1. Grundlæggende rettigheder–Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder–anvendelsesområde–gennemførelse af EU-retten–national lovgivning, hvorefter personer, der har begået kursmanipulation, kan pålægges administrative bøder–omfattet

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 51, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6, art. 5 og art. 14, stk. 1)

2. Grundlæggende rettigheder–den europæiske menneskerettighedskonvention–instrument, der ikke er formelt integreret i Unionens retsorden

   (Art. 6, stk. 3, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 52, stk. 3)

3. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–betingelser for anvendelse–kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter–bedømmelseskriterier–retlig kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, lovovertrædelsens art og strengheden af den sanktion, der pålægges

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)

4. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–betingelser for anvendelse–spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse–bedømmelseskriterier–identiske faktiske handlinger

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)

5. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–begrænsning–national lovgivning, der fastsætter kumulation af en administrativ sanktion af strafferetlig karakter og en strafferetlig sanktion–lovlig–betingelser–begrænsning, der opfylder et formål af almen interesse–formålet om at beskytte Unionens finansielle markeders integritet og den offentlige tillid til finansielle instrumenter–omfattet

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 52, stk. 1)

6. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–begrænsning–national lovgivning, der fastsætter kumulation af en administrativ sanktion af strafferetlig karakter og en strafferetlig sanktion–lovlig–betingelser–overholdelse af proportionalitetsprincippet–rækkevidde

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 49, stk. 3, art. 50 og art. 52, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6, art. 5 og art. 14, stk. 1)

7. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–begrænsning–national lovgivning, hvorefter en procedure med henblik på pålæggelse af en administrativ sanktion af strafferetlig karakter for kursmanipulation kan fortsættes mod en person, der allerede er blevet domfældt for de samme forhold ved en endelig, effektiv, rimelig og præventiv straffedom–ulovlig

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 52, stk. 1)

8. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–direkte virkning

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)

1.  Indledningsvis bemærkes, at i henhold til artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6, sammenholdt med dette direktivs artikel 5, skal medlemsstaterne med forbehold af deres ret til at pålægge strafferetlige sanktioner sikre, at der kan træffes administrative foranstaltninger eller pålægges administrative sanktioner, som er effektive, rimelige og præventive, mod personer, der er ansvarlige for kursmanipulation.

   Ifølge oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen blev TUF’s artikel 187b vedtaget med henblik på gennemførelse i italiensk ret af disse bestemmelser i direktiv 2003/6. Den i hovedsagen omhandlede administrative procedure og den administrative bøde, der er foreskrevet i artikel 187b, og som Stefano Ricucci er blevet pålagt, udgør således en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1. Følgelig skal de navnlig overholde den grundlæggende ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for samme lovovertrædelse, som er sikret ved chartrets artikel 50.

   (jf. præmis 22 og 23)

2.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 24)

3.  For så vidt angår vurderingen af den strafferetlige karakter af retsforfølgelse og sanktioner såsom de i hovedsagen omhandlede bemærkes, at ifølge Domstolens praksis er tre kriterier relevante. Det første kriterium er den retlige kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, det andet kriterium er selve lovovertrædelsens art, og det tredje kriterium er karakteren og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, præmis 37, og af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 35).

   Anvendelsen af chartrets artikel 50 er imidlertid ikke begrænset til retsforfølgelse og sanktioner, der kvalificeres som »strafferetlige« i national ret, men kan – uafhængigt af en sådan kvalificering – udvides til retsforfølgelse og sanktioner, der skal anses for at være af strafferetlig karakter på grundlag af de to andre kriterier, der er omhandlet i præmis 28.

   Hvad angår det andet kriterium vedrørende selve lovovertrædelsens art skal det undersøges, om den omhandlede sanktion bl.a. har et repressivt formål (jf. dom af 5.6.2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, præmis 39). Det følger heraf, at en sanktion, som har et repressivt formål, er af strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50, og at den omstændighed, at sanktionen ligeledes forfølger et præventivt formål, ikke i sig selv kan fratage den sin karakter af strafferetlig sanktion. En foranstaltning, der blot kompenserer for skader forårsaget af den pågældende lovovertrædelse, er derimod ikke af strafferetlig karakter.

   (jf. præmis 28, 32 og 33)

4.  I henhold til Domstolens praksis er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, som har ført til frifindelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske (jf. analogt dom af 18.7.2007, Kraaijenbrink, C-367/05, EU:C:2007:444, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.11.2010, Mantello, C-261/09, EU:C:2010:683, præmis 39 og 40). Chartrets artikel 50 forbyder således pålæggelse, for de samme forhold, af flere sanktioner af strafferetlig karakter efter forskellige procedurer, der er gennemført med henblik herpå.

   Desuden er den retlige kvalificering i national ret af de faktiske omstændigheder og den retlige interesse, der beskyttes, ikke relevant for afgørelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, for så vidt som rækkevidden af beskyttelsen i chartrets artikel 50 ikke kan variere fra den ene medlemsstat til den anden.

   (jf. præmis 37 og 38)

5.  Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den begrænsning af princippet ne bis in idem, der følger af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, opfylder et mål af almen interesse, bemærkes, at det fremgår af de sagsakter, der er forelagt Domstolen, at denne lovgivning har til formål at beskytte EU’s finansielle markeders integritet og den offentlige tillid til finansielle instrumenter. Henset til den betydning, som Domstolens praksis tillægger bekæmpelsen af overtrædelser af forbuddet mod kursmanipulation for at opfylde dette mål (jf. i denne retning dom af 23.12.2009, Spector Photo Group og Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, præmis 37 og 42), kan en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter være berettiget, når denne retsforfølgelse og disse sanktioner, med henblik på at nå et sådant mål, tager sigte på komplementære mål, som i givet fald vedrører forskellige aspekter af den samme omhandlede ulovlige adfærd, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

   I forbindelse med overtrædelser forbundet med kursmanipulation bemærkes i denne henseende, at det forekommer legitimt, at en medlemsstat ønsker dels at modvirke og straffe enhver overtrædelse, uanset om denne er forsætlig eller ej, af forbuddet mod kursmanipulation ved at pålægge administrative sanktioner, som i givet fald fastlægges som et fast beløb, dels at modvirke og straffe alvorlige overtrædelser af dette forbud, som er særligt skadelige for samfundet, og som berettiger vedtagelsen af strengere strafferetlige sanktioner.

   (jf. præmis 46 og 47)

6.  Hvad angår overholdelsen af proportionalitetsprincippet bemærkes, at dette princip kræver, at kumulation af retsforfølgelse og sanktioner fastsat i en national lovgivning såsom den i hovedsagen omhandlede ikke må overskride grænserne for, hvad der er egnet til og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål (jf. i denne retning dom af 25.2.2010, Müller Fleisch, C-562/08, EU:C:2010:93, præmis 43, af 9.3.2010, ERG m.fl., C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 86, og af 19.10.2016, EL-EM-2001, C-501/14, EU:C:2016:777, præmis 37 og 39 og den deri nævnte retspraksis).

   Det bemærkes, at i henhold til artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6, sammenholdt med dette direktivs artikel 5, kan medlemsstaterne frit vælge, hvilke sanktioner der skal finde anvendelse over for personer, der er ansvarlige for kursmanipulation (jf. i denne retning dom af 23.12.2009, Spector Photo Group og Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, præmis 71 og 72). I mangel af harmonisering af EU-lovgivningen på dette område har medlemsstaterne således ret til såvel at fastsætte en ordning, hvorefter overtrædelser af forbuddet mod kursmanipulation alene kan gøres til genstand for retsforfølgelse og sanktioner én gang, som en ordning, der tillader kumulation af retsforfølgelse og sanktioner. Under disse omstændigheder kan der ikke rejses tvivl ved forholdsmæssigheden af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede alene af den grund, at den pågældende medlemsstat har valgt at give mulighed for en sådan kumulation, idet medlemsstaten ellers ville blive frataget denne valgfrihed.

   Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er strengt nødvendig, skal den for det første fastsætte klare og præcise regler, der sætter borgerne i stand til at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner.

   For det andet skal en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede sikre, at de byrder, der følger af en sådan kumulation for de berørte personer, er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt for at nå det mål, der er omhandlet i denne doms præmis 46.

   Hvad for det første angår kumulationen af procedurerne af strafferetlig karakter, der, som det fremgår af sagsakterne, gennemføres uafhængigt af hinanden, indebærer det krav, der er nævnt i den foregående præmis, at der findes regler, som sikrer koordinering for at nedsætte den yderligere byrde, der er forbundet med en sådan kumulation for de berørte personer, til det strengt nødvendige.

   For det andet skal kumulation af sanktioner af strafferetlig karakter ledsages af bestemmelser, der skal sikre, at strengheden af alle de pålagte sanktioner svarer til den pågældende overtrædelses grovhed, idet et sådant krav ikke blot følger af chartrets artikel 52, stk. 1, men også af princippet om straffes proportionalitet i chartrets artikel 49, stk. 3. Disse regler bør omfatte en forpligtelse for de kompetente myndigheder i tilfælde af indførelsen af en yderligere sanktion til at sikre, at strengheden af alle de pålagte sanktioner ikke overstiger den fastslåede overtrædelses grovhed.

   (jf. præmis 48, 49, 51 og 54-56)

7.  Artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der tillader fortsættelsen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter over for en person som følge af ulovlig adfærd i form af kursmanipulation, for hvilken den samme person allerede er blevet domfældt ved en endelig straffedom, for så vidt som denne straffedom – henset til den skade, som samfundet er forvoldt ved den begåede overtrædelse – er egnet til at straffe denne overtrædelse på en effektiv, rimelig og præventiv måde.

   Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at den endelige bøde, der er pålagt i henhold til TUF’s artikel 185, i givet fald efterfølgende kan være bortfaldet som følge af amnesti, således som det synes at have været tilfældet i hovedsagen. Det følger således af chartrets artikel 50, at den beskyttelse, som gives ved princippet ne bis in idem, skal være til gavn for personer, som allerede er blevet frikendt eller domfældt ved en endelig straffedom, herunder følgelig personer, som ved en sådan dom er blevet pålagt en strafferetlig sanktion, som efterfølgende er bortfaldet som følge af amnesti. Derfor er en sådan omstændighed ikke relevant for vurderingen af, hvorvidt en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er strengt nødvendig.

   (jf. præmis 62 og 63 samt domskonkl. 1)

8.  Princippet ne bis in idem, der er sikret i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, tillægger borgerne en ret, som finder direkte anvendelse i en tvist som den i hovedsagen omhandlede.

   Ifølge fast retspraksis skaber bestemmelser i den primære ret, der pålægger præcise og ubetingede forpligtelser, hvis anvendelse ikke kræver yderligere indgreb fra Unionen eller nationale myndigheder, umiddelbart rettigheder for borgerne (jf. i denne retning dom af 1.7.1969, Brachfeld og Chougol Diamond, 2/69 og 3/69, EU:C:1969:30, præmis 22 og 23, og af 20.9.2001, Banks, C-390/98, EU:C:2001:456, præmis 91). Den rettighed, som artikel 50 tillægger borgerne, er ifølge ordlyden heraf, ikke forbundet med nogen betingelse og finder derfor direkte anvendelse i en tvist som den i hovedsagen omhandlede.

   (jf. præmis 65, 66 og 68 samt domskonkl. 2)