–

Albert Buhagiar m.fl. ved L. Baglietto, QC, og barrister C. Bonfante,

–

Minister for Justice ved M. Llamas, QC, og barrister Y. Sanguinetti,

–

Det Forenede Kongeriges regering ved G. Brown og C. Brodie, som befuldmægtigede, bistået af M. Demetriou, QC, og barrister M. Birdling,

–

Europa-Parlamentet ved P. Schonard, R. van de Westelaken og I. McDowell, som befuldmægtigede,

–

Rådet for Den Europæiske Union ved S. Petrova, E. Moro og I. Lai, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved E. Manhaeve, K. Mifsud-Bonnici, E. White og G. Braga da Cruz, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 29 i akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene for Kongeriget Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og tilpasningerne af traktaterne (EFT Særudgave, 27.3.1972, s. 14, herefter »1972-tiltrædelsesakten«), sammenholdt med afsnit I, punkt 4, i bilag I til den nævnte retsakt, samt fortolkningen og gyldigheden af artikel 12, stk. 2, i Rådets direktiv 91/477/EØF af 18. juni 1991 om erhvervelse og besiddelse af våben (EFT 1991, L 256, s. 51), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/51/EF af 21. maj 2008 (EUT 2008, L 179, s. 5) (herefter »direktiv 91/477«).

2

Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Albert Buhagiar og seks andre sagsøgere (herefter »Albert Buhagiar m.fl.«) på den ene side og Minister for Justice (justitsminister, Gibraltar, herefter »ministeren«) på den anden side vedrørende sidstnævntes afslag på den af Albert Buhagiar m.fl. indgivne ansøgning om udstedelse af et europæisk skydevåbenpas (herefter »skydevåbenpas«).

3

Artikel 28 i 1972-tiltrædelsesakten bestemmer:

»[EU-]institutionernes retsakter, der tager sigte på produkterne i EØF-traktatens bilag II og de produkter, som ved import i [EU] er undergivet særlige bestemmelser som følge af iværksættelsen af den fælles landbrugspolitik, såvel som de retsakter, der vedrører harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger for så vidt angår omsætningsafgifter, finder ikke anvendelse [på] Gibraltar, medmindre Rådet enstemmigt på forslag af Kommissionen træffer anden beslutning.«

4

Det fremgår af denne tiltrædelsesakts artikel 29, at der »[i] de retsakter, der opregnes i listen i bilag I til denne akt, foretages de i nævnte bilag fastsatte tilpasninger«.

5

Bilag I til den nævnte tiltrædelsesakt, der indeholder den i den foregående præmis anførte liste, indeholder afsnit I med overskriften »Toldlovgivning«. Af punkt 4 i dette afsnit fremgår de ændringer, som er foretaget i Rådets forordning (EØF) nr. 1496/68 af 27. september 1968 om [Unionens] toldområde (EFT 1968 II, s. 430). Sidstnævnte forordnings artikel 1 blev således blevet erstattet af følgende tekst:

»[Unionens] toldområde omfatter følgende territorier:

[…]

6

Ved del VIII i bilag I til 1972-tiltrædelsesakten, der har overskriften »Handelspolitik«, blev den liste, som er indeholdt i bilag II til Rådets forordning (EØF) nr. 1025/70 af 25. maj 1970 om fastlæggelse af en fælles ordning for indførsel fra tredjelande (EFT 1970 II, s. 277), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1984/70 af 29. september 1970 (EFT 1970 II, s. 543), nr. 724/71 af 30. marts 1971 (EFT 1971 I, s. 183), nr. 1080/71 af 25. maj 1971 (EFT 1971 I, s. 256), nr. 1429/71 af 2. juli 1971 (EFT 1971 II, s. 414) og nr. 2384/71 af 8. november 1971 (EFT 1971 III, s. 793), erstattet med en ny liste, der udelukker Gibraltar herfra.

7

Med hensyn til forordning nr. 1025/70 fremgår følgende af del VI i bilag II til 1972-tiltrædelsesakten, der ligeledes har overskriften »Handelspolitik«:

»Problemet, der opstår ved, at ordet Gibraltar slettes i bilag II, må løses på en måde, der sikrer, at Gibraltar får samme stilling i henseende til [Unionens] importliberaliseringsordning, som det havde før tiltrædelsen.«

8

Den version af direktiv 91/477, som fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, er den, der følger af de ændringer, som blev indført i direktivets grundtekst ved direktiv 2008/51 efter Unionens tiltrædelse af den protokol om bekæmpelse af ulovlig fremstilling af og handel med skydevåben og dele, komponenter og ammunition hertil, der er knyttet som bilag til De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet, og som blev vedtaget ved Generalforsamlingens resolution 55/255 af 8. juni 2001. Direktiv 2008/51 blev vedtaget på grundlag af artikel 95, stk. 1, EF, hvis indhold i det væsentlige svarer til indholdet af EØF-traktatens artikel 100A, stk. 1, hvorpå direktiv 91/477 er støttet, og til indholdet af artikel 114, stk. 1, TEUF, der er gældende i øjeblikket.

9

Anden til syvende betragtning til direktiv 91/477 har følgende ordlyd:

»Det Europæiske Råd satte sig på mødet i Fontainebleau den 25. og 26. juni 1984 udtrykkeligt som mål at afskaffe alle politi- og toldformaliteter ved Fællesskabets indre grænser.

[…] Kommissionen anførte i sin Hvidbog, »Gennemførelse af det indre marked«, at afskaffelsen af kontrol med sikkerhedsrisikoen ved transporterede genstande og med personer bl.a. forudsætter en indbyrdes tilnærmelse af våbenlovgivningerne;

[A]fskaffelsen af kontrol ved passage af Fællesskabets indre grænser med våbenbesiddelse kræver indførelse af effektive regler, som gør det muligt inden for medlemsstaterne at føre kontrol med erhvervelse og besiddelse samt med overførsel til en anden medlemsstat af et skydevåben […]

[S]ådanne regler vil skabe større gensidig tillid mellem medlemsstaterne inden for overvågning af borgernes sikkerhed i den udstrækning, bestemmelserne er forankret i en delvis harmoniseret lovgivning; det bør derfor bestemmes, at privatpersoners erhvervelse og besiddelse af visse kategorier af skydevåben enten forbydes eller gøres afhængig af tilladelse eller anmeldelse.

[D]et er hensigtsmæssigt i princippet at forbyde medbringelse af våben ved passage af Fællesskabets indre grænser; en undtagelse herfra kan kun godtages, såfremt der følges en procedure, som giver medlemsstaterne mulighed for at blive holdt underrettet i tilfælde af, at et skydevåben indføres på deres område.

[D]er skal dog vedtages lempeligere regler for så vidt angår jagt og konkurrenceskydning for ikke i unødvendig grad at hindre den frie bevægelighed for personer.«

10

Direktivets artikel 1 fastsætter:

»1.   I dette direktiv forstås ved »skydevåben« ethvert bærbart våben med løb, som udsender, er konstrueret til at udsende eller kan ombygges til at udsende et hagl, en kugle eller et projektil ved hjælp af et brændbart drivmiddel […] Skydevåben er klassificeret i bilag I, afsnit II.

[…]

1d.   I dette direktiv forstås ved »sporing« systematisk tilbagesporing af skydevåben og, hvor det er muligt, af deres dele og ammunition fra fabrikant til køber […]

[…]

2.   I dette direktiv forstås ved »våbenhandler« enhver fysisk eller juridisk person, hvis erhvervsmæssige aktivitet […] består i fabrikation, handel, ombytning, udlejning, reparation eller ombygning af skydevåben samt dele og ammunition hertil.

[…]

4.   [»Skydevåbenpasset«] er et dokument, som myndighederne i medlemsstaterne efter ansøgning udsteder til en person, der lovligt kommer i besiddelse af og bruger et skydevåben. Skydevåbenpasset kan højst gælde fem år, dets gyldighedsperiode kan forlænges, og det skal indeholde de i bilag II fastsatte oplysninger. Det er et personligt dokument, hvori det eller de skydevåben, som passets indehaver besidder og bruger, opføres. Brugeren af skydevåbnet skal altid bære passet på sig, og ændringer med hensyn til skydevåbenets kendetegn eller besiddelse samt tab eller tyveri af skydevåbenet skal angives i passet.«

11

Direktivets artikel 4 er affattet således:

»1.   Medlemsstaterne sikrer enten, at alle markedsførte skydevåben eller dele heraf er forsynet med mærkning og registreret i overensstemmelse med dette direktiv eller, at de er blevet inaktiverede.

[…]

4.   Medlemsstaterne sikrer, at der […] er oprettet et elektronisk dataregistreringssystem […] for at sikre de bemyndigede myndigheder adgang til de dataregistre, hvori hvert enkelt af de skydevåben, som er omfattet af dette direktiv, er opført. […]

[…]

5.   Medlemsstaterne sikrer, at alle skydevåben til enhver tid kan tilbagespores til deres ejer. […]«

12

Artikel 4a i direktiv 91/477 er sålydende:

»Med forbehold af artikel 3 giver medlemsstaterne kun ret til erhvervelse og besiddelse af skydevåben til personer, som har licens, eller, med hensyn til våben i kategori C eller D, personer, som har en specifik tilladelse hertil i henhold til national ret.«

13

Direktivets artikel 5 fastsætter:

»Med forbehold af artikel 3 giver medlemsstaterne kun tilladelse til erhvervelse og besiddelse af skydevåben til personer, der har en rimelig interesse heri, og som

Medlemsstaterne kan inddrage tilladelsen til at besidde et skydevåben, hvis en eller flere af de betingelser, der førte til udstedelsen, ikke længere er opfyldt.

[…]«

14

Direktivets artikel 6 har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer alle relevante bestemmelser med henblik på at forbyde erhvervelse og besiddelse af skydevåben og ammunition i kategori A. […]

[…]«

15

Direktivets artikel 7 er sålydende:

»1.   Et skydevåben i kategori B kan ikke erhverves på en medlemsstats område, uden at denne medlemsstat har givet erhververen tilladelse hertil.

[…]

2.   Et skydevåben i kategori B kan ikke besiddes på en medlemsstats område, uden at denne medlemsstat har givet besidderen tilladelse hertil. Er besidderen bosiddende i en anden medlemsstat, skal den pågældende stat underrettes herom.

[…]«

16

Direktivets artikel 8 bestemmer:

»1.   Et skydevåben i kategori C må ikke besiddes, uden at besidderen har afgivet en erklæring herom til myndighederne i den medlemsstat, hvor våbenet besiddes.

[…]

3.   Hvis en medlemsstat forbyder eller kræver tilladelse på sit område for erhvervelse og besiddelse af et skydevåben i kategori B, C eller D, underretter denne medlemsstat de øvrige medlemsstater, som udtrykkeligt foretager en påtegning herom, hvis de udsteder [et skydevåbenpas] for et sådant skydevåben, jf. artikel 12, stk. 2.«

17

Artikel 11 i direktiv 91/477 er affattet således:

»1.   Med forbehold af artikel 12 kan skydevåben kun overføres fra én medlemsstat til en anden, når den i de følgende stykker fastsatte procedure overholdes. Disse bestemmelser gælder ligeledes for overførsel af skydevåben i forbindelse med postordresalg.

[…]

3.   For så vidt angår overførsel af skydevåben […] kan hver medlemsstat give våbenhandlere ret til at overføre skydevåben fra dens område til en våbenhandler, der er etableret i en anden medlemsstat uden forudgående tilladelse, jf. stk. 2. I dette øjemed udsteder den en autorisation, der gælder højst tre år, og som til enhver tid kan inddrages eller annulleres efter begrundet afgørelse. […]

[…]«

18

Direktivets artikel 12 har følgende ordlyd:

»1.   Medmindre proceduren i artikel 11 følges, vil besiddelse af skydevåben under en rejse gennem to eller flere medlemsstater kun være tilladt, hvis den pågældende har opnået tilladelse fra alle de pågældende medlemsstater.

Medlemsstaterne kan give denne tilladelse for en eller flere rejser og for en periode på højst ét år, som kan forlænges. Tilladelserne vil blive anført på [skydevåbenpasset], som den rejsende på forlangende skal forevise for medlemsstaternes myndigheder.

2.   Uanset stk. 1 kan jægere[…] for så vidt angår kategori C og D[…] og konkurrenceskytter[…] for så vidt angår kategori B, C og D[…] uden forudgående tilladelse besidde et eller flere skydevåben under en rejse gennem to eller flere medlemsstater med henblik på at udøve deres aktiviteter, forudsat at de er i besiddelse af et […] skydevåbenpas, hvorpå dette eller disse våben er angivet, og at de kan dokumentere begrundelsen for rejsen, [bl.a.] ved forelæggelse af en indbydelse eller andet bevis for deres jagt- eller konkurrenceskydningsaktiviteter i destinationsmedlemsstaten.

Medlemsstaterne må ikke gøre accept af [skydevåbenpasset] betinget af betaling af et gebyr eller en afgift

Denne undtagelse gælder dog ikke ved rejser til en medlemsstat, som i henhold til artikel 8, stk. 3, forbyder erhvervelse og besiddelse af det pågældende våben eller kræver tilladelse hertil; i dette tilfælde anføres der en udtrykkelig påtegning på [skydevåbenpasset].

[…]«

19

Afsnit II, punkt A, i bilag I til det nævnte direktiv indeholder en opregning af en række genstande, der er fordelt i følgende kategorier: »Kategori A – Forbudte skydevåben«, »Kategori B – Skydevåben, for hvilke der kræves tilladelse«, »Kategori C – Skydevåben, der skal anmeldes« og »Kategori D – Andre skydevåben«, og som derfor i princippet skal anses for »skydevåben« i direktivets forstand.

20

Bilag II til direktiv 91/477 indeholder en angivelse af de oplysninger, som skydevåbenpasset skal indeholde, og det fremgår af bilaget, at skydevåbenpasset skal have følgende påtegninger:

»»Dette pas giver kun ret til at foretage rejser til en anden medlemsstat med et eller flere skydevåben i kategori B, C eller D, når denne medlemsstat forinden har givet forudgående tilladelse hertil. Denne eller disse tilladelser kan angives på dette pas.

Ovennævnte forudgående tilladelse er i princippet ikke nødvendig for at foretage en rejse med et skydevåben i kategori C og D med henblik på jagt eller med et skydevåben i kategori B, C eller D med henblik på konkurrenceskydning på betingelse af besiddelse af [et skydevåbenpas] og af at kunne godtgøre rejsens formål.«

Hvis en medlemsstat i overensstemmelse med [direktivets] artikel 8, stk. 3, har underrettet de øvrige medlemsstater om, at besiddelse af visse skydevåben i kategori B, C eller D er forbudt på dens område eller underkastet krav om tilladelse, tilføjes følgende påtegning:

»Indrejse i … [navnet på den eller de pågældende medlemsstater] med dette våben … [identifikation af våbnet] er forbudt.«

»Indrejse i … [navnet på den eller de pågældende medlemsstater] med dette våben … [identifikation af våbnet] er betinget af godkendelse.««

21

Første betragtning til direktiv 2008/51 har følgende ordlyd:

»[Direktiv 91/477] fastlagde en ledsageforanstaltning for det indre marked. Det skaber ligevægt mellem dels forpligtelsen til at sikre en vis fri bevægelighed for visse skydevåben inden for [EU,] og dels nødvendigheden af at regulere denne frihed ved hjælp af visse sikkerhedsgarantier, som er egnede til den pågældende type produkter.«

22

Albert Buhagiar m.fl. er medlemmer af skytteforeningen »Gibraltar Target Shooting Association«. Den 19. maj 2015 fremsendte Albert Buhagiar i sin egenskab af formand for den nævnte forening en skrivelse til ministeren, hvori han anmodede denne om at udstede et skydevåbenpas til hver af sagsøgerne i hovedsagen.

23

Den 2. juni 2015 svarede ministeren, at Gibraltars regering på baggrund af både Kommissionens og Det Forenede Kongeriges regerings synspunkt, hvorefter direktiv 91/477 ikke finder anvendelse på Gibraltars område som følge af, at formålet med direktivet er at fremme den frie bevægelighed for varer, havde besluttet ikke at gennemføre det. Ministeren svarede følgelig, at denne ikke var i stand til at udstede de skydevåbenpas, der var blevet anmodet om. Albert Buhagiar m.fl. har på grundlag af dette afslag anlagt sag ved Supreme Court of Gibraltar (Gibraltars øverste domstol).

24

Den nævnte ret er af den opfattelse, at EU-retten finder fuld anvendelse på Gibraltars område på grundlag af artikel 355, stk. 3, TEUF med forbehold af de undtagelser, der er fastsat i artikel 28-30 i 1972-tiltrædelsesakten. I medfør af denne tiltrædelsesakts artikel 29, sammenholdt med afsnit I, punkt 4, i bilag I hertil, er Gibraltar udelukket fra Unionens toldområde, og Domstolen har i denne henseende allerede fastslået, at direktiver, der har artikel 114 TEUF eller 115 TEUF som retsgrundlag, og hvis hovedformål er de frie varebevægelser, ikke finder anvendelse på Gibraltars område.

25

Sagsøgerne i hovedsagen har imidlertid for det første gjort gældende, at henset til formålet med de i 1972-tiltrædelsesakten fastsatte undtagelser, der skal fortolkes indskrænkende, skal de EU-retlige foranstaltninger vedrørende frie varebevægelser, som ikke undergraver formålet med disse undtagelser, finde anvendelse på Gibraltars område. Det samme gælder for de bestemmelser i direktiv 91/477, der vedrører skydevåbenpasset, og som er møntet på jægere og konkurrenceskytter, idet et sådant dokument udelukkende udstedes for rejser til og fra medlemsstaterne med henblik på at gøre det muligt for disse personer at deltage i sportsbegivenheder. Udstedelsen af skydevåbenpas har ingen forbindelse til de handelstransaktioner, der vedrører de af udstedelsen omfattede varer, dvs. skydevåben.

26

Sagsøgerne i hovedsagen har dernæst gjort gældende, at bestemmelserne i direktiv 91/477 vedrørende skydevåbenpasset har til formål at fremme jægeres og konkurrenceskytters frie levering og modtagelse af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne. Disse bestemmelser finder derfor anvendelse på Gibraltars område, hvilket indebærer en forpligtelse for de kompetente myndigheder til at gennemføre dem i en national retsakt, der finder anvendelse på det nævnte område. En manglende sådan gennemførelse vil medføre en forskelsbehandling af jægere og konkurrenceskytter bosiddende i Gibraltar, som vil skulle afholde supplerende omkostninger og blive genstand for administrative forsinkelser, når de rejser inden for EU med deres skydevåben for at deltage i jagtbegivenheder eller skydekonkurrencer, hvilket udgør en tilsidesættelse af artikel 56 TEUF. De skydevåben, der anvendes i en sådan forbindelse, kan ikke anses for varer, som udgør en del af en handel, men skal anses for sportsudstyr, der er nødvendigt med henblik på sådanne begivenheder eller konkurrencer.

27

Endelig har Albert Buhagiar m.fl. gjort gældende, at bestemmelserne i direktiv 91/477 om skydevåbenpasset vedrører den frie bevægelighed for personer, således som det bekræftes af syvende betragtning til direktivet. For så vidt som direktivet er blevet vedtaget på grundlag af EØF-traktatens artikel 100A, stk. 1, er det derfor støttet på et urigtigt retsgrundlag. I medfør af EØF-traktatens artikel 100A, stk. 2, hvis indhold i det væsentlige svarer til indholdet af artikel 95, stk. 2, EF og til indholdet af artikel 114, stk. 2, TEUF, kan den lovgivningsprocedure, der er omhandlet i disse artiklers respektive stk. 1, nemlig ikke anvendes ved vedtagelsen af EU-retsakter vedrørende den frie bevægelighed for personer. Sagsøgerne i hovedsagen har følgelig bestridt gyldigheden af de i direktiv 91/477 indeholdte bestemmelser om skydevåbenpasset og af direktivet i det hele.

28

Under disse omstændigheder har Supreme Court of Gibraltar (Gibraltars øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

29

Med sine tre spørgsmål, som skal behandles samlet, anmoder den forelæggende ret Domstolen om at fastlægge rækkevidden af udelukkelsen af Gibraltar fra Unionens toldområde, således som omhandlet i artikel 29 i 1972-tiltrædelsesakten, sammenholdt med afsnit I, punkt 4, i bilag I til denne akt, og om i denne sammenhæng at efterprøve, om bestemmelserne i direktiv 91/477 vedrørende skydevåbenpasset finder anvendelse på Gibraltars område, for så vidt som de vedrører jægere og konkurrenceskytter.

30

Indledningsvis skal det, henset til genstanden for tvisten i hovedsagen, dvs. afslaget på den af Albert Buhagiar m.fl. indgivne ansøgning om at få udstedt et skydevåbenpas med henblik på at anvende dette inden for rammerne af den forenklede ordning med jægeres og konkurrenceskytters overførsel af skydevåben mellem medlemsstaterne, for det første bemærkes, at den bestemmelse i direktiv 91/477, som ifølge sagsøgerne burde have været gennemført på Gibraltars område, er den bestemmelse, der vedrører anvendelsen af et skydevåbenpas i en sådan sammenhæng, nemlig direktivets artikel 12, stk. 2, sammenholdt med direktivets artikel 1, stk. 4, og bilag II til direktivet. De to sidstnævnte bestemmelser definerer henholdsvis begrebet skydevåbenpas og indholdet heraf.

31

For det andet bemærkes, at selv om EU-retten principielt finder anvendelse på Gibraltars område i medfør af artikel 355, stk. 3, TEUF, er anvendelsen af visse EU-retsakter imidlertid i henhold til 1972-tiltrædelsesakten udelukket herfra under hensyn til dette områdes særlige retlige situation og navnlig på baggrund af områdets status som frihavn (jf. i denne retning dom af 21.7.2005, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-349/03, EU:C:2005:488, præmis 41, og af 13.6.2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association, C-591/15, EU:C:2017:449, præmis 29 og 30).

32

Således som Domstolen allerede har fastslået i præmis 59 i dom af 23. september 2003, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-30/01, EU:C:2003:489), medfører den udelukkelse af Gibraltar fra Unionens toldområde, som er fastsat i artikel 29 i 1972-tiltrædelsesakten, sammenholdt med afsnit I, punkt 4, i bilag I til denne retsakt, at hverken traktatens bestemmelser om frie varebevægelser eller den afledte EU-ret, der med hensyn til de frie varebevægelser tilsigter at sikre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 94 og 95, nu artikel 114 TEUF og 115 TEUF, finder anvendelse på Gibraltar.

33

Denne konklusion ændres ikke af den omstændighed, at de direktiver, der var omhandlet i den sag, som gav anledning til den nævnte dom, og som hovedsagelig havde til formål at fjerne hindringerne for samhandelen med varer og var støttet på nævnte artikel 94 og 95, indeholdt bestemmelser vedrørende miljøbeskyttelse, som er et område, på hvilket de EU-retlige regler i princippet finder anvendelse på Gibraltars område (jf. i denne henseende dom af 23.9.2003, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-30/01, EU:C:2003:489, præmis 61 og 62).

34

Domstolen har i denne henseende præciseret, at den omstændighed, at sådanne direktiver ikke finder anvendelse på Gibraltars område, ganske vist kan bringe sammenhængen af andre EU-politikker i fare, når der med disse direktiver ligeledes, men accessorisk, forfølges formål, der er knyttet til disse andre politikker, såsom miljøbeskyttelsespolitikken. Den omstændighed, at der foreligger en sådan risiko, kan imidlertid ikke føre til, at det territoriale anvendelsesområde for disse direktiver – med hvilke der hovedsagelig forfølges mål knyttet til de frie varebevægelser – går ud over de grænser, som er fastsat i traktaterne og i 1972-tiltrædelsesakten (jf. i denne retning dom af 23.9.2003, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-30/01, EU:C:2003:489, præmis 63).

35

Det følger for det første af disse betragtninger, at når formålet med en EU-retsakt i overensstemmelse med artikel 114 TEUF og 115 TEUF hovedsageligt er at sikre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser med hensyn til de frie varebevægelser, kan den ikke finde anvendelse på Gibraltars område, selv om der med denne retsakt accessorisk forfølges et eller flere mål knyttet til de øvrige EU-politikker.

36

For det andet skal det i modsætning til det, som Albert Buhagiar m.fl. synes at gøre gældende, og i lighed med det, som generaladvokaten har anført i punkt 54 og 55 i sit forslag til afgørelse, bemærkes, at efterprøvelsen af en EU-retsakts hovedformål er relevant med henblik på fastlæggelsen af, om denne retsakt finder anvendelse på et område, der er udelukket fra EU-rettens territoriale anvendelsesområde på et bestemt område.

37

Det er i lyset af disse forudgående betragtninger, at den forelæggende rets spørgsmål skal behandles.

38

Med sine spørgsmål ønsker den foreliggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 29 i 1972-tiltrædelsesakten, sammenholdt med afsnit I, punkt 4, i bilag I hertil, skal fortolkes således, at artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477, sammenholdt med direktivets artikel 1, stk. 4, og bilag II hertil, finder anvendelse på Gibraltars område enten med den begrundelse, at det med direktivet tilsigtes at fremme den frie udveksling af tjenesteydelser eller den frie bevægelighed for personer, eller med den begrundelse, at direktivet, selv om det vedrører de frie varebevægelser, hverken vedrører samhandel med eller forretningsmæssige transaktioner vedrørende skydevåben.

39

Såfremt artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477 skal fortolkes således, at bestemmelsen har til formål at fremme den frie bevægelighed for personer, har den forelæggende ret rejst tvivl om gyldigheden af den nævnte bestemmelse og af direktiv 91/477 i det hele, idet valget af retsgrundlaget for direktivet i så fald er forkert, for så vidt som direktivet er støttet på EØF-traktatens artikel 100A, stk. 1, der efterfølgende blev til artikel 95, stk. 1, EF, der udgør grundlaget for vedtagelsen af direktiv 2008/51, hvorved direktiv 91/477 blev ændret, og som nu er blevet til artikel 114, stk. 1, TEUF, selv om EØF-traktatens artikel 100A, stk. 2 – der efterfølgende blev til artikel 95, stk. 2, EF og nu er blevet til artikel 114, stk. 2, TEUF – på grundlag af stk. 1 i de respektive artikler udelukker vedtagelse af bestemmelser om fri bevægelighed for personer.

40

Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477, sammenholdt med direktivets artikel 1, stk. 4, og bilag II hertil, finder anvendelse på Gibraltar med den begrundelse, at direktivet tilsigter at fremme den frie udveksling af tjenesteydelser eller den frie bevægelighed for personer, skal det i denne henseende bemærkes, at der skal foretages en prøvelse af direktivets hovedformål, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 36.

41

For så vidt som den forelæggende ret har rejst tvivl om valget af det retsgrundlag, hvorpå direktiv 91/477 er støttet, skal det for det andet bemærkes, at valget af retsgrundlag for en EU-retsakt ifølge Domstolens faste praksis skal foretages på grundlag af objektive forhold, som kan være genstand for en domstolskontrol, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold. Hvis en gennemgang af den omhandlede retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære formål eller led (dom af 6.5.2014, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, C-43/12, EU:C:2014:298, præmis 29 og 30 og den deri nævnte retspraksis).

42

Med henblik på en hensigtsmæssig besvarelse af den forelæggende rets spørgsmål skal det primære formål med direktiv 91/477 derfor identificeres og indholdet heraf undersøges.

43

Hvad angår formålet med det nævnte direktiv fremgår det af anden til fjerde betragtning hertil, at direktivet er blevet vedtaget med henblik på at oprette det indre marked, og at afskaffelsen af kontrol med sikkerhedsrisikoen ved transporterede genstande og med personer i denne sammenhæng bl.a. forudsatte en indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne ved hjælp af effektive regler om skydevåben, med hvilke det tilsigtes inden for medlemsstaterne at indføre kontrol med erhvervelse, besiddelse og overførsel af disse skydevåben (jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Zeman, C-543/12, EU:C:2014:2143, præmis 42 og 43). Sådanne regler, der delvist er harmoniseret, vil ifølge femte betragtning til direktivet skabe større gensidig tillid mellem medlemsstaterne inden for overvågning af borgernes sikkerhed.

44

Det fremgår af sjette betragtning til det nævnte direktiv, at medbringelse af våben fra en medlemsstat til en anden bør forbydes, idet undtagelser til dette princip kun kan godtages, såfremt der findes en procedure, som giver medlemsstaterne mulighed for at blive holdt underrettet i tilfælde af, at et skydevåben indføres på deres område. Det fremgår af syvende betragtning, at der dog skal vedtages lempeligere regler for så vidt angår jagt og konkurrenceskydning for ikke i unødvendig grad at hindre den frie bevægelighed for personer.

45

Hvad angår indholdet af direktiv 91/477 skal det bemærkes, at direktivets artikel 1, der er indeholdt i dets kapitel 1 vedrørende dets anvendelsesområde, definerer en række begreber, som bliver anvendt heri, såsom »skydevåben« og »våbenhandler« samt »skydevåbenpas«, der i den nævnte artikels stk. 4 i det væsentlige er defineret som et dokument, som myndighederne i medlemsstaterne udsteder efter ansøgning fra en person, der lovligt kommer i besiddelse af og bruger et skydevåben. Det fremgår endvidere heraf, at skydevåbenpasset er et personligt dokument, hvori det eller de skydevåben, som passets indehaver besidder og bruger, er opført, og at brugeren af skydevåbnet altid skal bære passet på sig, idet det bemærkes, at indholdet heraf er nærmere defineret i bilag II til det nævnte direktiv.

46

Kapitel 2 i direktiv 91/477, der har overskriften »Harmonisering af lovgivningerne om skydevåben«, indeholder bestemmelser, som fastsætter en harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger om besiddelse og erhvervelse af skydevåben.

47

I sit kapitel 3 med overskriften »Formaliteter ved forsendelse af våben inden for [EU]« fastsætter direktiv 91/477 princippet om forbud mod overførsel af skydevåben fra en medlemsstat til en anden, medmindre den i direktivets artikel 11 fastsatte procedure, hvorefter det er et krav, at den medlemsstat, hvori skydevåbnene befinder sig, forudgående har givet tilladelse til den påtænkte overførsel efter forinden at have undersøgt sikkerhedsbetingelserne omkring denne overførsel, følges. Det nævnte direktivs artikel 12, stk. 1, bestemmer, at medmindre proceduren i direktivets artikel 11 følges, vil besiddelse af skydevåben under en rejse, der foregår gennem to eller flere medlemsstater, kun være tilladt, hvis den pågældende har opnået tilladelse fra hver af disse medlemsstater, og en sådan tilladelse skal være anført på skydevåbenpasset.

48

Det nævnte direktivs artikel 12, stk. 2, første afsnit, bestemmer, at uanset denne artikels stk. 1 kan jægere for så vidt angår kategori C og D og konkurrenceskytter for så vidt angår kategori B, C og D uden forudgående tilladelse besidde et eller flere skydevåben under en rejse gennem to eller flere medlemsstater med henblik på at udøve deres aktiviteter, forudsat at de er i besiddelse af et skydevåbenpas, hvorpå dette eller disse våben er angivet, og at de kan dokumentere begrundelsen for rejsen.

49

Det fremgår af disse forhold i direktiv 91/477, at direktivet blev vedtaget, således som det følger af første betragtning til direktiv 2008/51, som »en ledsageforanstaltning for det indre marked«, der samtidig med at sikre unionsborgerne et højt sikkerhedsniveau bidrager til indførelsen af betingelser, som gør det muligt at afskaffe kontrollen ved grænserne mellem medlemsstaterne ved hjælp af gennemførelsen af nogle harmoniserede minimumsregler for erhvervelse og besiddelse af skydevåben til civilt brug samt for overførslen af disse mellem medlemsstaterne.

50

Det fremgår navnlig af det nævnte direktivs indhold, at direktivet for det første tilsigter en tilnærmelse af medlemsstaternes bestemmelser med hensyn til de betingelser, hvorunder skydevåben fra forskellige kategorier kan erhverves og besiddes, samtidig med, at de af hensyn til den offentlige sikkerhed fastsætter, at erhvervelsen af bestemte typer skydevåben skal forbydes.

51

For det andet indeholder det nævnte direktiv regler, der har til formål at harmonisere medlemsstaternes administrative foranstaltninger vedrørende bevægeligheden for skydevåben til civilt brug, idet det bemærkes, at udgangspunktet – stadig med henblik på at sikre et højt niveau af offentlig sikkerhed – er et forbud mod, at våben kan cirkulere, medmindre de procedurer, der er fastsat i dette øjemed i direktivet, følges.

52

Det følger af det ovenstående, at direktiv 91/477 udgør en foranstaltning, der med hensyn til den frie bevægelighed for varer, dvs. skydevåben til civilt brug, tilsigter at sikre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, samtidig med, at denne frihed reguleres ved hjælp af sikkerhedsgarantier, som er egnede til arten af disse varer.

53

Denne konstatering ændres ikke af argumenterne fra sagsøgerne i hovedsagen, hvorefter artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477, sammenholdt med direktivets artikel 1, stk. 4, og bilag II hertil, har til formål at fremme enten jægeres og konkurrenceskytters frie levering af tjenesteydelser og modtagelse heraf eller den frie bevægelighed for personer.

54

I denne henseende skal det bemærkes, at den frie bevægelighed for skydevåben, henset til den sikkerhedsrisiko for mennesker, som disse udgør, kun har kunnet opnås ved hjælp af en streng regulering af betingelserne for overførsel heraf mellem medlemsstaterne, hvilke bl.a. omfatter princippet om forudgående tilladelse udstedt af de medlemsstater, som berøres af overførslen af sådanne varer.

55

Når dette er sagt, ønskede EU-lovgiver, at visse overførsler af skydevåben ikke nødvendigvis skulle være genstand for en sådan tilladelse, for så vidt som det kan godtgøres, at disse udgør en mindre risiko for den offentlige sikkerhed. Disse overførsler omfatter dem, der er omhandlet i artikel 11, stk. 3, i direktiv 91/477, og som foretages af visse våbenhandlere. Adgangen til denne ordning er gjort betinget af udstedelsen af en specifik autorisation, der lægger sig til den i direktivets artikel 4, stk. 3, fastsatte grundige kontrol med sidstnævntes aktiviteter. Tilsvarende foretages de i direktivets artikel 12, stk. 2, omhandlede overførsler af jægere og konkurrenceskytter, dvs. en kategori af skydevåbenbesiddere, som i kraft af deres respektive aktiviteter må anses for at have lovlige og let kontrollerbare – bl.a. ved hjælp af det skydevåbenpas, som de altid skal være i besiddelse af – grunde til at overføre skydevåben.

56

EU-lovgiver har derfor under hensyntagen til den offentlige sikkerhed fastsat lempeligere betingelser hvad angår overførsel af skydevåben, der er tiltænkt jagt og konkurrenceskydning, for så vidt som den ved direktiv 91/477 indførte harmoniserede ramme, således som det fremgår af syvende betragtning til direktivet, kan have en negativ indvirkning på udøvelsen af andre grundlæggende friheder for personer, der ønsker at overføre deres skydevåben i lovligt øjemed.

57

I denne sammenhæng har Domstolen præciseret, at formålet med skydevåbenpasset er at gøre det muligt for jægere og konkurrenceskytter, der er i besiddelse af deres våben, at bevæge sig frit fra en medlemsstat til en anden, samtidig med, at den har fastslået, at artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/477, sammenholdt med direktivets artikel 12, stk. 2, hovedsageligt har til formål at lette bevægeligheden for våben, der anvendes til jagt eller sportsaktiviteter (jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Zeman, C-543/12, EU:C:2014:2143, præmis 39, 52 og 57).

58

Selv om en forenklet procedure for overførsel af skydevåben – såsom den i artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477 fastsatte – omfattende skydevåbenpasset kan have en positiv indvirkning på den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for personer på området for jagt og konkurrenceskydning, forholder det sig derfor ikke desto mindre således, at denne bestemmelse tjener hovedformålet med direktivet, som ikke er at lette disse friheder, men at regulere erhvervelsen og besiddelsen af skydevåben til civilt brug samt den frie bevægelighed for disse våben inden for EU.

59

Det kan derfor ikke antages, at artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477, sammenholdt med direktivets artikel 1, stk. 4, og bilag II hertil, finder anvendelse på Gibraltar med den begrundelse, at den nævnte bestemmelse ikke har til formål at fremme de frie varebevægelser.

60

Det skal tilsvarende bemærkes, at den af det nævnte direktiv foretagne gennemgang, som i overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der henvises i nærværende doms præmis 41, består i at fastlægge hovedformålet med direktivet og undersøge indholdet heraf, intet har frembragt, der kan påvirke gyldigheden af direktivet som følge af EU-lovgivers valg om at støtte direktivet på EØF-traktatens artikel 100A, stk. 1, og for så vidt angår direktiv 2008/51 på artikel 95, stk. 1, EF.

61

Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477, sammenholdt med direktivets artikel 1, stk. 4, og bilag II hertil, finder anvendelse på Gibraltar med den begrundelse, at bestemmelsen, skønt den vedrører de frie varebevægelser, hverken vedrører samhandel med eller forretningsmæssige transaktioner med skydevåben, skal det bemærkes, at den forelæggende ret ganske vist har tilsluttet sig præmissen om, at den udelukkelse af Gibraltar, der er fastsat i artikel 29 i 1972-tiltrædelsesakten, sammenholdt med afsnit I, punkt 4, i bilag I hertil, principielt indebærer, at de EU-retsakter, hvis hovedformål er at sikre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes bestemmelser med hensyn til de frie varebevægelser, ikke finder anvendelse på Gibraltars område i overensstemmelse med den retspraksis, som følger af dom af 23. september 2003, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-30/01, EU:C:2003:489).

62

Den forelæggende ret ønsker ikke desto mindre oplyst, hvorledes den skal forholde sig til argumenterne fra sagsøgerne i hovedsagen, hvorefter det almindelige princip om, at undtagelser skal fortolkes indskrænkende, medfører, at bestemmelser såsom artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477, sammenholdt med direktivets artikel 1, stk. 4, og bilag II hertil, finder anvendelse på dette område med den begrundelse, at de ikke vedrører frie varebevægelser i en handelsmæssig sammenhæng og derfor er omfattet af en kategori af foranstaltninger vedrørende de frie varebevægelser, som ikke udgør et indgreb i de i nærværende doms præmis 31 anførte interesser, som denne udelukkelse har til formål at bevare.

63

I denne henseende er det ubestridt, at artikel 29 i 1972-tiltrædelsesakten udgør en undtagelse til den i artikel 355, stk. 3, TEUF fastsatte undtagelse, hvorefter EU-retten finder anvendelse på Gibraltar, idet det bemærkes, at denne undtagelse, således som Domstolen fastslog i præmis 43 og 51 i dom af 21. juli 2005, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-349/03, EU:C:2005:488), skal fortolkes snævert, således at dens rækkevidde er begrænset til det, der er strengt nødvendigt for at varetage de interesser, som den giver Gibraltar mulighed for at bevare.

64

Når dette er sagt, skal det bemærkes, at Domstolen i den sag, der gav anledning til sidstnævnte dom – i modsætning til det, der var tilfældet i den sag, som gav anledning til dom af 23. september 2003, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-30/01, EU:C:2003:489) – ikke var blevet anmodet om at udtale sig om status for EU-retsakter, som er omfattet af de frie varebevægelser, i lyset af den nævnte undtagelse.

65

Det følger heraf, at det i nærværende doms præmis 63 anførte krav om at fortolke artikel 29 i 1972-tiltrædelsesakten indskrænkende, ikke er ensbetydende med, at der findes EU-retlige bestemmelser, som, skønt de tjener hovedformålet med en retsakt, med hvilken det med hensyn til de frie varebevægelser tilsigtes at sikre en harmonisering af medlemsstaternes bestemmelser, finder anvendelse på Gibraltars område, således som sagsøgerne i hovedsagen synes at gøre gældende.

66

I denne sammenhæng skal det bemærkes, at toldunionen i medfør af artikel 28, stk. 1, TEUF, der er indeholdt i EUF-traktatens tredje del, afsnit II, om frie varebevægelser, omfatter al samhandel med varer. Denne union indebærer nødvendigvis, at der skal sikres frie varebevægelser imellem medlemsstaterne, og mere generelt inden for denne (dom af 23.9.2003, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-30/01, EU:C:2003:489, præmis 53).

67

Ifølge Domstolens faste praksis forstås ved »varer« i denne bestemmelses forstand produkter, hvis værdi kan måles i penge, og som i sig selv kan være genstand for forretningsmæssige transaktioner. Principielt finder bestemmelserne i EUF-traktaten vedrørende frie varebevægelser imidlertid anvendelse, uanset om de pågældende varer transporteres over grænser med henblik på salg eller videresalg heraf eller på privat brug eller forbrug (jf. i denne retning dom af 7.3.1989, Schumacher, 215/87, EU:C:1989:111, præmis 22, og af 3.12.2015, Pfotenhilfe-Ungarn, C-301/14, EU:C:2015:793, præmis 47).

68

For så vidt som den afledte EU-ret principielt har samme anvendelsesområde som selve traktaterne (jf. analogt dom af 15.12.2015, Parlamentet og Kommissionen mod Rådet, C-132/14 – C-136/14, EU:C:2015:813, præmis 77), og for så vidt som en indskrænkende fortolkning af udelukkelsen af Gibraltar fra Unionens fælles toldområde ikke uden at gribe ind i den ensartede anvendelse af EU-retten kan føre til den fortolkning, hvorefter de frie varebevægelser i forbindelserne med Gibraltar vil have en mere begrænset rækkevidde end den, der følger af bestemmelserne i EUF-traktaten, skal bestemmelserne i direktiv 91/477 vedrørende overførsel af skydevåben til civilt brug derfor anses for at være omfattet af de frie varebevægelser, hvad enten disse overførsler foretages i en forretningsmæssig sammenhæng, herunder gennem våbenhandlere eller i forbindelse med postordresalg, eller uden for en sådan sammenhæng, dvs. af privatpersoner, herunder bl.a. jægere og konkurrenceskytter med henblik på brug af skydevåbnene inden for rammerne af deres respektive aktiviteter.

69

Det følger heraf, at artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477, sammenholdt med direktivets artikel 1, stk. 4, og bilag II hertil, ikke finder anvendelse på Gibraltars område, selv om denne EU-retlige bestemmelse hverken vedrører samhandel med eller forretningsmæssige transaktioner med skydevåben.

70

I modsætning til det, som sagsøgerne i hovedsagen har anført i deres skriftlige indlæg, kan anvendelsen af EU-retsakterne om harmonisering af medlemsstaternes bestemmelser vedrørende de frie varebevægelser på Gibraltars område desuden ikke afhænge af begrundelsen for overførslen af de pågældende varer. Såfremt dette var tilfældet, ville dette – således som Gibraltars regering og Kommissionen har gjort gældende i retsmødet for Domstolen, og således som generaladvokaten har anført i punkt 73 i forslaget til afgørelse – skabe en tilstand af retsusikkerhed for så vidt angår fastlæggelsen af de EU-retlige regler om frie varebevægelser, der finder anvendelse på Gibraltars område, hvilket ligeledes ville kunne udgøre et indgreb i de interesser, som den ordning, Gibraltar er blevet indrømmet ved 1972-tiltrædelsesakten, tilsigter at beskytte.

71

Endvidere følger det af det ovenstående, at gennemførelsen af den i artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477 fastsatte procedure for det første kun er mulig uden for den delvist harmoniserede retlige ramme vedrørende kontrollen med erhvervelse og besiddelse af skydevåben, der er blevet indført ved dette direktiv.

72

For det andet ville gennemførelsen på Gibraltars område af de bestemmelser i direktiv 91/477, som er nødvendige for at sikre, at skydevåbenpasset fungerer effektivt og pålideligt i forbindelse med den nævnte procedure, og opfyldelsen af målet bestående i at sikre et højt niveau af sikkerhed for personer indebære et krav om gennemførelse af et betydeligt antal bestemmelser i det nævnte direktiv, hvilket på utilbørlig vis ville udstrække EU-rettens territoriale anvendelsesområde.

73

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 29 i 1972-tiltrædelsesakten, sammenholdt med afsnit I, punkt 4, i bilag I hertil, skal fortolkes således, at artikel 12, stk. 2, i direktiv 91/477, sammenholdt med direktivets artikel 1, stk. 4, og bilag II hertil, ikke finder anvendelse på Gibraltars område. Gennemgangen af spørgsmålene har intet frembragt, der kan påvirke direktivets gyldighed.

74

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret: