–

den nederlandske regering ved B. Koopman og M.K. Bulterman, som befuldmægtigede,

–

den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved G. Braun og N. Yerrell, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 18 TEUF, 21 TEUF, 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF samt artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/126/EF af 20. december 2006 om kørekort (EUT 2006, L 403, s. 18).

2

Anmodningen er indgivet i forbindelse med en straffesag mod den i Frankrig bosatte I, som er tiltalt for at have ført et motorkøretøj på tysk område uden at være i besiddelse af en førerret.

3

Følgende fremgår af anden til fjerde, sjette og ottende betragtning til direktiv 2006/126:

[…]

[…]

4

Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2006/126 fastsætter:

»Medlemsstaterne indfører et nationalt kørekort baseret på den EF-model, der er fastsat i bilag I, efter bestemmelserne i dette direktiv. Nationalitetsbetegnelsen for den medlemsstat, der har udstedt et kørekort, skal fremgå af mærket på s. 1 i EF-modellen til kørekortet.«

5

I henhold til dette direktivs artikel 2, stk. 1, »[anerkendes] [d]e kørekort, som medlemsstaterne udsteder, […] gensidigt«.

6

Nævnte direktivs artikel 3 bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå risiko for, at kørekort forfalskes, også for kørekort af ældre modeller udstedt inden dette direktivs ikrafttræden. De underretter Kommissionen herom.

2.   Det materiale, der anvendes til kørekortet, jf. bilag I, skal sikres mod forfalskning ved anvendelse af specifikationer, der ved supplering af dette direktiv har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i dette direktiv, og som Kommissionen fastsætter efter proceduren i artikel 9, stk. 2. Medlemsstaterne kan frit indføre yderligere sikkerhedselementer.

3.   Medlemsstaterne skal sikre, at alle kørekort, der udstedes eller er i omløb, senest 19. januar 2033 opfylder alle direktivets krav.«

7

Samme direktivs artikel 4, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Det i artikel 1 omhandlede kørekort giver ret til at føre de kategorier af motorkøretøjer, der er defineret nedenfor. Det kan udstedes fra den aldersgrænse, der er fastsat for hver kategori. […]«

8

Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2006/126 fastsætter:

»Kørekortet skal bære påtegning om, på hvilke vilkår indehaveren må køre.«

9

Direktivets artikel 7, stk. 1, bestemmer:

»Udstedelse af kørekort er betinget af

[…]

10

Det nævnte direktivs artikel 13 fastsætter:

»1.   Med samtykke fra Kommissionen fastlægger medlemsstaterne reglerne for ækvivalens mellem førerret, der er erhvervet inden dette direktivs gennemførelse, og de i artikel 4 definerede kategorier.

Efter høring af Kommissionen kan medlemsstaterne i deres nationale lovgivninger foretage de tilpasninger, der er nødvendige for gennemførelsen af artikel 11, stk. 4, 5 og 6.

2.   Enhver førerret, som er tildelt inden den 19. januar 2013, ophæves ikke og berøres ikke på nogen måde af bestemmelserne i dette direktiv.«

11

I artikel 16, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/126 bestemmes følgende:

»1.   Medlemsstaterne vedtager og offentliggør senest den 19. januar 2011 de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme artikel 1, stk. 1, artikel 3, artikel 4, stk. 1, 2 og 3 samt stk. 4, litra b)-k), artikel 6, stk. 1, stk. 2, litra a), c), d) og e), artikel 7, stk. 1, litra b), c) og d), artikel 7, stk. 2, 3 og 5, artikel 8, 10, 13, 14 og 15 samt bilag I, punkt 2, bilag II, punkt 5.2 vedrørende kategori A1, A2 og A, bilag IV, V og VI. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.

2.   Medlemsstaterne anvender disse bestemmelser fra den 19. januar 2013.«

12

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at § 21, stk. 1, nr. 1, i Straßenverkehrsgesetz (færdselsloven, herefter »StVG«) bestemmer, at den, der fører motorkøretøj til trods for, at han ikke har den påkrævede førerret, gør sig skyldig i kørsel uden førerret, der er en lovovertrædelse, som kan straffes med fængsel i op til et år eller med en bøde. I denne forbindelse kan der tillige meddeles et kørselsforbud på op til tre måneder i henhold til § 44 i Strafgesetzbuch (straffeloven, herefter »StGB«), ske konfiskation af det benyttede motorkøretøj i henhold til StVG’s § 21, stk. 3, samt meddeles forbud mod at erhverve førerret i et vist tidsrum i henhold til StGB’s § 69a, stk. 1, tredje punktum.

13

Såfremt føreren under kørslen ikke medbringer sit kørekort som bevis for sin førerret, gør han sig skyldig i en ordensforseelse i overensstemmelse med § 75, nr. 4, i Fahrerlaubnis-Verordnung (kørekortbekendtgørelsen, herefter »FeV«), som i medfør af StVG’s § 24, stk. 2, kan sanktioneres med en bøde på op til 2000 EUR, idet bøden dog som hovedregel er på 10 EUR i medfør af nr. 168 i bilaget til § 1, stk. 1, i Bußgeldkatalog-Verordnung (bødebekendtgørelsen).

14

I henhold til FeV’s artikel 22, stk. 4, udsteder eksaminator som udgangspunkt et endeligt kørekort til kørekortansøgeren umiddelbart efter den praktiske køreprøve. Kun for det tilfælde, at kørekortet undtagelsesvis endnu ikke foreligger, får kørekortansøgeren i overensstemmelse med denne bestemmelses syvende punktum, udstedt en tidsbegrænset køreprøveattest, der tjener som bevis for førerretten i Tyskland.

15

På visse betingelser kan en førerret, der er blevet meddelt af en udenlandsk myndighed, i overensstemmelse med FeV’s § 28 ff. give ret til at føre et motorkøretøj i Tyskland.

16

I henhold til FeV’s § 29, stk. 1, første punktum, må indehavere af udenlandsk førerret med bopæl i udlandet som udgangspunkt føre motorkøretøj i Tyskland i overensstemmelse med de begrænsninger, der er fastsat for deres førerret. I henhold til FeV’s § 29, stk. 2, skal førerretten dokumenteres ved hjælp af et hertil svarende kørekort.

17

I henhold til FeV’s § 29, stk. 3, nr. 1, nægtes den i lovens § 29, stk. 1, omhandlede udenlandske førerret imidlertid navnlig anerkendt, såfremt førerretsindehaveren alene har erhvervet et elevkørekort eller et andet midlertidigt kørekort.

18

Den 15. maj 2015 blev I, der er bosiddende i Frankrig, standset på Kehl kommunes område (Tyskland), mens han førte et kategori B-køretøj på offentlig vej. Den pågældende var i besiddelse af et gyldigt identitetsbevis og en køreprøveattest (»Certificat d’Examen du Permis de Conduire«, herefter »CEPC-attesten«), som er et midlertidigt dokument, der principielt udstedes til enhver kørekortansøger, der har bestået den teoretiske og praktiske prøve, der kræves for at erhverve førerret til kategori B i Frankrig, og som i henhold til den franske lovgivning fungerer som kørekort på det nationale område over for ordensmagten i en periode på fire måneder fra datoen for den praktiske køreprøve. Det er ubestridt, at de franske myndigheder endnu ikke havde udstedt det endelige kørekort til I på den dato, hvor han blev standset.

19

Da CEPC-attesten kun er gyldig på det franske område, fandt Staatsanwaltschaft Offenburg (anklagemyndigheden i Offenburg, Tyskland), at I på gerningstidspunktet ikke havde en udenlandsk førerret, der kunne give ham ret til at føre et motorkøretøj i Tyskland i henhold til FeV’s § 28 ff., hvorfor anklagemyndigheden anlagde sag ved Amtsgericht Kehl (byretten i Kehl, Tyskland) med påstand om, at I ved en straffekendelse idømtes en bøde for at have ført motorkøretøj uden førerret og dermed begået den i StVG’s § 21 omhandlede lovovertrædelse.

20

Den forelæggende ret har oplyst, at den ved afgørelsen af hovedsagen skal efterprøve, om gerningsindholdet i lovovertrædelsen kørsel uden førerret er opfyldt, navnlig om I under kørslen havde en førerret, der berettigede ham til at føre et motorkøretøj i Tyskland, eller om det omhandlede forhold af andre grunde ikke er strafbart. Endvidere er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt det omhandlede forhold, såfremt retten måtte finde, at det ikke er strafbart, i stedet skal retsforfølges som en administrativ overtrædelse.

21

I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret har forklaret, at I efter fransk ret har haft ret til at føre kategori B-motorkøretøjer på offentlig vej, siden han fik udstedt CEPC-attesten.

22

Retten har oplyst, at den berørte part indtil udstedelsen af dennes endelige kørekort den 9. juli 2015 kunne bevise sin førerret på det franske område ved at fremlægge CEPC-attesten og et identitetsbevis.

23

Ifølge den forelæggende ret giver CEPC-attesten imidlertid ret til at føre et motorkøretøj i den pågældende kategori, uden at denne ret er begrænset til det franske område. Ligesom i tysk ret sondres der i fransk ret nemlig mellem førerretten og legitimationspapiret, dvs. kørekortet, uanset at der på fransk benyttes samme betegnelse for begge dele (»permis de conduire«). Det forhold, at et motorkøretøj føres, uden at føreren har opnået kørekort, straffes således som en lovovertrædelse efter strafferetten, hvorimod det forhold, at et motorkøretøj føres, uden at føreren har sit kørekort med, sanktioneres som en ordensforseelse med en administrativ bøde.

24

Gyldigheden af CEPC-attesten som legitimationspapir er begrænset til fire måneder i henhold til den franske lovgivning. Normalt udstedes det endelige kørekort til kørekortansøgeren inden for dette tidsrum. Såfremt kørekortansøgeren derimod ikke modtager det endelige kørekort inden for denne frist, ophører CEPC-attestens funktion som legitimationspapir, men førerretten bortfalder ikke. En person, der ikke rettidigt har indgivet behørig ansøgning om at få udstedt et kørekort, og hvis CEPC-attest efter fire måneder ikke længere er gyldig som legitimationspapir, kører således ikke uden at have førerret, men uden kørekort, i henhold til fransk ret. Den pågældende vil således alene begå en administrativ overtrædelse, ikke en strafbar lovovertrædelse.

25

Når der er blevet udstedt en CEPC-attest, afhænger udstedelsen af et kørekort til kategori B alene af, at kørekortansøgeren indgiver en behørig ansøgning. Herefter udstedes kørekortet nærmest automatisk. Kørekortansøgeren har ingen indflydelse på, hvor længe det varer, før kørekortet udstedes.

26

Ifølge den forelæggende ret skal det afklares, om artikel 2 i direktiv 2006/126 skal fortolkes således, at bestemmelsen kun pålægger medlemsstaterne at anerkende en førerret, når der er blevet udstedt et endeligt kørekort som legitimationspapir, eller om anerkendelsespligten gælder for førerretten som sådan, uafhængigt af, om der er blevet udstedt et endeligt kørekort af den kompetente myndighed.

27

Den forelæggende ret finder, at denne uklarhed også fremgår af den terminologi, der er anvendt i den tyske og i den franske sprogversion af direktiv 2006/126.

28

Desuden er det den forelæggende rets opfattelse, at afslaget på at anerkende I’s førerret eller CEPC-attesten som et legitimationspapir samt følgerne heraf for I, som anses for at begå en lovovertrædelse, der straffes med en af strafferetten eller politiet idømt straf, synes at kunne krænke det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling i artikel 18 TEUF og de grundlæggende friheder, der er fastsat i artikel 21 TEUF, 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF.

29

Det vil således være umuligt for en i Frankrig bosat kørekortansøger, straks efter at den pågældende har bestået den praktiske køreprøve, at udøve beskæftigelse i Tyskland på et sted, hvortil han alene kan komme ved at anvende sit eget motorkøretøj. En kørekortansøger, der er bosat i Tyskland, er derimod ikke udsat for en tilsvarende begrænsning. Uanset at begge kørekortansøgere opfylder de harmoniserede betingelser for at erhverve førerret ifølge direktiv 2006/126, opnår de således ikke de samme rettigheder. Derfor finder den forelæggende ret, at der synes at foreligge en forskelsbehandling på grundlag af bopæl i en anden medlemsstat.

30

På denne baggrund har Amtsgericht Kehl (byretten i Kehl) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

31

Med det første og det andet spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 samt artikel 18 TEUF, 21 TEUF, 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, i henhold til hvilken denne medlemsstat kan afslå at anerkende en i en anden medlemsstat udstedt attest, hvorved det attesteres, at indehaveren har en førerret, når denne attest ikke opfylder kravene i den i dette direktiv fastsatte kørekortmodel, selv i det tilfælde, hvor indehaveren af den pågældende attest opfylder de ved direktivet pålagte betingelser for at få udstedt et kørekort.

32

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der i henhold til Domstolens faste praksis ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 11.5.2017, Krijgsman, C-302/16, EU:C:2017:359, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

33

Artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 fastsætter, at »[d]e kørekort, som medlemsstaterne udsteder, anerkendes gensidigt«.

34

Ifølge Domstolens faste praksis fastsætter denne bestemmelse, at de kørekort, som medlemsstaterne udsteder, uden nogen formaliteter skal anerkendes gensidigt (jf. i denne retning dom af 1.3.2012, Akyüz, C-467/10, EU:C:2012:112, præmis 40, af 26.4.2012, Hofmann, C-419/10, EU:C:2012:240, præmis 43 og 44, og af 23.4.2015, Aykul, C-260/13, EU:C:2015:257, præmis 45).

35

Med henblik på at besvare den forelæggende rets første og andet spørgsmål skal det imidlertid undersøges, om denne pligt til gensidig anerkendelse, som medlemsstaterne er pålagt, alene vedrører kørekortet i dets egenskab af dokument, som beviser, at der foreligger førerret, eller om den også vedrører selve førerretten, uafhængigt af, om der foreligger et sådant kørekort.

36

Hvad for det første angår ordlydsfortolkningen af den omhandlede bestemmelse er den forelæggende ret i tvivl om fortolkningen af ordet »kørekort« i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126. Den forelæggende ret anfører nogle mere generelle betragtninger vedrørende de sproglige vanskeligheder, der er forbundet med ordvalget i dette direktiv, og henleder særligt opmærksomheden på, at det ikke er sikkert, at ordene »Führerschein« og »permis de conduire« i den tyske henholdsvis den franske sprogversion af nævnte direktiv kun betegner det dokument, som beviser, at der foreligger førerret, mens ordene »Fahrerlaubnis« og »droit de conduire« alene betegner selve førerretten.

37

Som generaladvokaten har anført i punkt 50 i forslaget til afgørelse, fremgår det ikke desto mindre, henset til ordvalget i flere af sprogversionerne af artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126, såsom den tyske (»Führerscheine«), den engelske (»driving licences«), den tjekkiske (»řidičské průkazy«), den spanske (»permisos de conducción«), den italienske (»patenti di guida«), den nederlandske (»rijbewijzen«), den finske (»ajokortit«), den rumænske (»permisele de conducere«) eller den svenske (»Körkort«), at ordet »kørekort« i denne bestemmelse henviser til det dokument, som beviser, at der foreligger førerret.

38

Dernæst fører en undersøgelse af den sammenhæng, hvori artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 indgår, til den samme konklusion.

39

Dette direktiv indfører nemlig en model for et fælles EF-kørekort, som skal erstatte de forskellige kørekort, der findes i medlemsstaterne (dom af 26.4.2012, Hofmann, C-419/10, EU:C:2012:240, præmis 40, og af 26.4.2017, Popescu, C-632/15, EU:C:2017:303, præmis 36).

40

I denne forbindelse bemærkes for det første, at nævnte direktivs bestemmelser bl.a. indeholder krav til udseendet, indholdet, de fysiske karakteristika og sikkerhedselementerne i et dokument, der på en standardiseret og ens måde skal bevise, at der foreligger førerret, således som generaladvokaten har præciseret i punkt 51 i forslaget til afgørelse.

41

Således fastsætter artikel 1, stk. 1, i direktiv 2006/126, at medlemsstaterne indfører et nationalt kørekort baseret på den EU-model, der er fastsat i bilag I til nævnte direktiv, i overensstemmelse med dettes bestemmelser. Denne model viser, hvordan kørekortet skal se ud, og forklarer de oplysninger, det skal indeholde. Hvad angår et sådant kørekorts indhold kræves det i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2006/126, at det skal angive de betingelser, hvorunder føreren har tilladelse til at føre et køretøj. Hvad angår sikkerhedselementerne for at undgå enhver risiko for forfalskning fastsætter direktivets artikel 3, stk. 2, sammenholdt med dettes bilag I, udtrykkeligt, at materialet, der anvendes til kørekortet, skal være sikret mod forfalskning.

42

Som generaladvokaten har anført i punkt 53 i forslaget til afgørelse, fremgår det bl.a. af bilag I til direktiv 91/439, som var forløberen for direktiv 2006/126, at dette første direktivs bestemmelser ligeledes havde til formål at harmonisere selve dokumentet.

43

Det bemærkes for det andet, at der ved direktiv 2006/126, som det fremgår af ottende betragtning hertil, er blevet foretaget en minimumsharmonisering af betingelserne for at udstede det i direktivets artikel 1 omhandlede kørekort. Disse betingelser fastlægges navnlig i direktivets artikel 4 og 7 og vedrører bl.a. den krævede aldersgrænse, egnetheden til at føre motorkøretøj, de prøver, som kørekortansøgeren skal bestå, og dennes bopæl, der skal ligge på den udstedende medlemsstats område.

44

Som generaladvokaten har anført i punkt 58 og 59 i forslaget til afgørelse, har denne harmonisering af betingelserne for at få kørekort navnlig til formål at tilvejebringe en nødvendig forudsætning for den gensidige anerkendelse af nævnte kørekort (jf. i denne retning dom af 28.11.1978, Choquet, 16/78, EU:C:1978:210, præmis 7).

45

I denne sammenhæng bemærkes, at Domstolen har fastslået, at artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 pålægger medlemsstaterne en klar og præcis forpligtelse til at anerkende kørekort gensidigt uden nogen formaliteter, idet medlemsstaterne ikke gives noget skøn, med hensyn til hvilke foranstaltninger der skal vedtages for at overholde denne forpligtelse (jf. i denne retning dom af 1.3.2012, Akyüz, C-467/10, EU:C:2012:112, præmis 40, af 26.4.2012, Hofmann, C-419/10, EU:C:2012:240, præmis 43 og 44, og af 23.4.2015, Aykul, C-260/13, EU:C:2015:257, præmis 45).

46

Domstolen har gentagne gange fastslået, at det påhviler udstedelsesmedlemsstaten at kontrollere, om mindstekravene i henhold til EU-retten er opfyldt, herunder kravene vedrørende bopæl og egnetheden til at føre motorkøretøj i artikel 7, stk. 1, i direktiv 91/439, der nu er gentaget i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2006/126, og dermed om udstedelsen af et kørekort er begrundet (jf. i denne retning dom af 19.2.2009, Schwarz, C-321/07, EU:C:2009:104, præmis 76, og af 23.4.2015, Aykul, C-260/13, EU:C:2015:257, præmis 46).

47

Domstolen har herved fastslået, at når en medlemsstats myndigheder har udstedt et kørekort i overensstemmelse med artikel 1, stk. 1, i direktiv 2006/126, har de øvrige medlemsstater derfor ikke ret til at kontrollere, om betingelserne for udstedelse i henhold til direktivet er overholdt, idet selve besiddelsen af et kørekort, der er udstedt af en medlemsstat, må anses for bevis for, at indehaveren på udstedelsestidspunktet opfyldte disse betingelser (jf. i denne retning dom af 26.4.2012, Hofmann, C-419/10, EU:C:2012:240, præmis 46 og 47, og af 23.4.2015, Aykul, C-260/13, EU:C:2015:257, præmis 47).

48

Henset til denne retspraksis, såvel som til ordlydsfortolkningen af artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 og nævnte direktivs generelle opbygning, fremgår det således, at denne bestemmelse, der foreskriver gensidig anerkendelse af »kørekort«, henviser til kørekort i deres egenskab af dokumenter, som beviser, at der foreligger førerret, og som er udstedt i overensstemmelse med dette direktivs bestemmelser. Det eneste forbehold i så henseende vedrører de kørekort, der blev udstedt af medlemsstaterne før ikrafttrædelsen af nævnte direktivs artikel 1, stk. 1, dvs. før den 19. januar 2013, jf. direktivets artikel 16, og for hvilke artikel 13 i direktiv 2006/126 har til formål at regulere spørgsmålet om ækvivalens mellem de rettigheder, som blev tildelt forud for gennemførelsen af dette direktiv, og de forskellige kategorier af kørekort, der er defineret i direktivet (jf. i denne retning dom af 26.4.2012, Hofmann, C-419/10, EU:C:2012:240, præmis 41, og af 26.4.2017, Popescu, C-632/15, EU:C:2017:303, præmis 37).

49

Det følger af det ovenstående, at direktiv 2006/126 ikke foreskriver anerkendelse af en i en medlemsstat opnået førerret som sådan, idet denne anerkendelse alene er en konsekvens af den gensidige anerkendelse af kørekort, som er indført ved dette direktiv.

50

Som bl.a. den nederlandske og den polske regering har gjort gældende i deres skriftlige indlæg, støttes denne fortolkning af direktiv 2006/126 endelig af de formål, som dette direktiv forfølger.

51

Således har direktiv 2006/126, som det fremgår af dets anden betragtning, til formål at bidrage til at forbedre færdselssikkerheden på vejene og til at fremme den frie bevægelighed for personer, som bosætter sig i en anden medlemsstat end den, der har udstedt deres kørekort. Det fremgår desuden af tredje og fjerde betragtning til direktivet, at dette udtrykkeligt har til formål at løse og undgå de uigennemskuelige forhold for borgerne, ordensmagten og de administrationer, der har ansvaret for at forvalte kørekortene, samt forfalskning af kørekort, der skyldes, at der samtidig gælder forskellige regler i forskellige medlemsstater, og at der er over 110 forskellige kørekortmodeller i omløb i Unionen. Som anført i denne doms præmis 39, har nævnte direktiv således til formål på sigt at tilvejebringe en enhedsmodel til kørekort i alle medlemsstater, hvis udstedelse er underlagt mindstekrav, der harmoniseres ved det samme direktiv, og som vil erstatte de forskellige eksisterende kørekort i medlemsstaterne, således at anerkendelsen af nationale beviser for evnen til at føre motorkøretøj gradvist bringes til ophør.

52

Imidlertid er det i strid med disse forskellige formål at pålægge en medlemsstat at anerkende attester, der udstedes af en anden medlemsstat, såsom den i hovedsagen omhandlede CEPC-attest, der ikke opfylder kravene i direktiv 2006/126, og som heller ikke udgør et af de kørekort, hvis ækvivalens med de i direktivets artikel 4 definerede kategorier er fastsat i direktivets artikel 13, og dette gælder, selv om indehaverne af disse attester angiveligt i deres medlemsstat opfylder betingelserne for udstedelse af et kørekort som omhandlet i nævnte direktivs artikel 1, stk. 1, og har opnået førerret på denne medlemsstats område. Som generaladvokaten har anført i punkt 56 i forslaget til afgørelse, ville det klart stride mod formålet med direktiv 2006/126, der er at indføre et standardiseret kørekort, som hurtigt og nemt vil kunne genkendes af alle myndigheder overalt i Unionen, hvis dette direktiv kunne fortolkes således, at det forpligter en medlemsstat til at anerkende diverse, og eventuelt midlertidige, dokumenter, som en anden medlemsstat måtte have udstedt som bevis for, at der foreligger førerret.

53

Det vil således være vanskeligt for de kompetente myndigheder i en medlemsstat at kontrollere gyldigheden af sådanne attester, der er udstedt af en anden medlemsstat, hvilket vil kunne øge risikoen for svig.

54

Det følger heraf, at en medlemsstats afslag på at anerkende et dokument, som skal bevise, at der foreligger førerret, meddelt af en anden medlemsstat, i tilfælde, hvor dette dokument, såsom den i hovedsagen omhandlede CEPC-attest, ikke opfylder kravene i den kørekortmodel, der er fastsat i direktiv 2006/126, ikke er i strid med dette direktivs artikel 2, stk. 1.

55

Et sådant afslag skal imidlertid udelukkende bedømmes i forhold til den sidstnævnte bestemmelse og ikke i lyset af artikel 18 TEUF, 21 TEUF, 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF, som tillige er nævnt i det første og det andet spørgsmål.

56

Der henvises således til, at det følger af Domstolens faste praksis, at enhver national foranstaltning inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering i Den Europæiske Union, skal bedømmes på grundlag af de harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af bestemmelser i den primære ret (dom af 12.11.2015, Visnapuu, C-198/14, EU:C:2015:751, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

57

Skønt direktiv 2006/126 ganske vist kun fastsætter en minimumsharmonisering af de nationale bestemmelser vedrørende betingelserne for udstedelse af kørekort (jf. i denne retning dom af 1.3.2012, Akyüz, C-467/10, EU:C:2012:112, præmis 53), er der med dette direktiv ikke desto mindre foretaget en udtømmende harmonisering af de dokumenter, der beviser en ret til at føre motorkøretøj, og som skal anerkendes af medlemsstaterne i overensstemmelse med direktivets artikel 2, stk. 1.

58

I øvrigt skal det, som også Kommissionen har fremhævet, konstateres, at selv om direktiv 2006/126 fastsætter mindstekravene for, at der kan udstedes kørekort, regulerer det ikke den administrative procedure for udstedelse af disse kørekort. Det tilkommer således medlemsstaterne at fastsætte den administrative procedure, særligt at bestemme datoen for udstedelse af kørekort til en ansøger, der har opfyldt mindstekravene.

59

Imidlertid synes det at være den forelæggende rets opfattelse, at en medlemsstats afslag på at anerkende en i en anden medlemsstat opnået førerret, der ikke kan attesteres med et kørekort, som opfylder kravene i den i nævnte direktiv fastsatte kørekortmodel, vil kunne udgøre forskelsbehandling på grundlag af bopæl, hvilket er forbudt i EU-retten.

60

Ifølge den forelæggende ret vil forskelle i medlemsstaternes administrative procedurer for udstedelse af kørekort, der opfylder sådanne krav, ligesom i hovedsagen kunne have den konsekvens, at en person, der opfylder de i direktiv 2006/126 fastsatte betingelser for at opnå førerret i sin bopælsmedlemsstat, først kan få tildelt et kørekort, der opfylder de nævnte krav, efter udløbet af en overgangsperiode, i løbet af hvilken den pågældende kun har en midlertidig og geografisk begrænset attest, hvorimod personer, der bor i andre medlemsstater og også opfylder de nævnte krav, kan få et sådant kørekort umiddelbart efter at have bestået den praktiske køreprøve.

61

I modsætning til, hvad der synes at være den forelæggende rets opfattelse, bemærkes i denne forbindelse, at selv under omstændigheder, hvor der i medlemsstaterne er forskellige procedurer for udstedelse af kørekort, kan en medlemsstats afslag på at anerkende et af en anden medlemsstat udstedt dokument, der tjener som bevis for en førerret, såsom den i hovedsagen omhandlede CEPC-attest, når dette dokument ikke opfylder kravene i den i direktiv 2006/126 fastsatte kørekortmodel, hverken krænke det generelle princip om forbud mod forskelsbehandling i artikel 18 TEUF, den i medfør af artikel 21 TEUF tildelte ret for unionsborgere til at bevæge og opholde sig frit på medlemsstaternes område eller de grundlæggende friheder, der er sikret i artikel 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF.

62

Den forskellige behandling af kørekortansøgere, der bor i Tyskland, henholdsvis Frankrig, der er en følge af, at kørekortansøgere, der bor i Tyskland – ifølge den forelæggende rets oplysninger – som udgangspunkt modtager et kørekort i denne medlemsstat umiddelbart efter at have bestået den praktiske køreprøve, hvorimod kørekortansøgere, der bor i Frankrig, som hovedregel er underlagt en overgangsperiode, i løbet af hvilken de kun har en midlertidig og geografisk begrænset attest som bevis for deres førerret, før de får udstedt et kørekort, der opfylder kravene i den i direktiv 2006/126 fastsatte kørekortmodel, skyldes således ikke forskelsbehandling i den ene eller den anden af disse medlemsstater, men er en konsekvens af, at der i en ikke-harmoniseret sammenhæng findes forskellige administrative procedureregler i de pågældende medlemsstater (jf. analogt dom af 12.7.2005, Schempp, C-403/03, EU:C:2005:446, præmis 45, og af 29.11.2011, National Grid Indus,C-371/10, EU:C:2011:785, præmis 62). Som det er anført i denne doms præmis 43, 44 og 57, fastsætter direktiv 2006/126 på EU-rettens nuværende udviklingstrin alene en minimumsharmonisering af visse materielle betingelser for udstedelse af det i artikel 1 omhandlede kørekort.

63

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 samt artikel 18 TEUF, 21 TEUF, 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, i henhold til hvilken denne medlemsstat kan afslå at anerkende en i en anden medlemsstat udstedt attest, hvorved det attesteres, at indehaveren har en førerret, når denne attest ikke opfylder kravene i den i dette direktiv fastsatte kørekortmodel, selv i det tilfælde, hvor indehaveren af den pågældende attest opfylder de ved direktivet pålagte betingelser for at få udstedt et kørekort.

64

Med det tredje og det fjerde spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 samt artikel 18 TEUF, 21 TEUF, 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstat pålægger straf eller en administrativ sanktion over for en person, der, skønt vedkommende opfylder de i dette direktiv fastsatte betingelser for at få udstedt et kørekort, fører et motorkøretøj på medlemsstatens område uden at være i besiddelse af et kørekort, der opfylder kravene i den i nævnte direktiv fastsatte kørekortmodel, og som, indtil en anden medlemsstat har udstedt et sådant kørekort, udelukkende kan bevise sin førerret, som er erhvervet i denne anden medlemsstat, med en af nævnte anden medlemsstat udstedt midlertidig attest.

65

Som generaladvokaten har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, indeholder direktiv 2006/126 ingen bestemmelser om eventuelle sanktioner i tilfælde af manglende førerret eller manglende fremvisning af et kørekort, der opfylder kravene i den i nævnte direktiv fastsatte kørekortmodel, eller af en anden type dokument som bevis for førerretten.

66

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at dette direktiv heller ikke fastsætter nogle regler om, at en fører af et motorkøretøj på sig skal have et kørekort, der er udstedt i overensstemmelse med de i nævnte direktiv fastsatte krav.

67

Desuden udelukker forpligtelsen til gensidig anerkendelse, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126, ikke, at medlemsstaterne pålægger sanktioner over for førere af motorkøretøjer, der ikke er i stand til over for de kompetente myndigheder at fremvise et kørekort udstedt i overensstemmelse med nævnte krav som bevis for deres førerret.

68

Det følger heraf, at medlemsstaterne, idet der ikke er EU-retlige forskrifter på området, principielt fortsat har kompetence til at fastsætte sanktioner for overtrædelser af pligten til at fremvise et kørekort, der opfylder kravene i den i direktiv 2006/126 fastsatte kørekortmodel, sanktioner, som de frit kan pålægge personer, der fører et motorkøretøj på deres område (jf. i denne retning dom af 29.2.1996, Skanavi og Chryssanthakopoulos, C-193/94, EU:C:1996:70, præmis 36, og af 29.10.1998, Awoyemi, C-230/97, EU:C:1998:521, præmis 25).

69

Medlemsstaterne kan dog ikke fastsætte en sanktion på området, der kan krænke den ved artikel 21 TEUF tildelte ret for unionsborgerne til at bevæge og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som direktiv 2006/126 har til formål at lette udøvelsen af (jf. i denne retning dom af 29.2.1996, Skanavi og Chryssanthakopoulos, C-193/94, EU:C:1996:70, præmis 36, af 29.10.1998, Awoyemi, C-230/97, EU:C:1998:521, præmis 26, og af 26.4.2012, Hofmann, C-419/10, EU:C:2012:240, præmis 77), eller de grundlæggende friheder, der er sikret i artikel 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF.

70

For så vidt angår artikel 18 TEUF, der også nævnes af den forelæggende ret, bemærkes, at denne bestemmelse, hvori det generelle princip om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet er fastsat, kun anvendes selvstændigt på forhold omfattet af EU-retten, for hvilke EUF-traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling (jf. i denne retning dom af 12.5.1998, Gilly, C-336/96, EU:C:1998:221, præmis 37, og af 18.7.2017, Erzberger, C-566/15, EU:C:2017:562, præmis 25).

71

Da forelæggelsesafgørelsen ikke anfører årsagerne til, at I befandt sig i Tyskland, tilkommer det i det foreliggende tilfælde den forelæggende ret at afgøre, om udøvelsen af en af de grundlæggende friheder, der er sikret i artikel 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF, og som gennemfører princippet om forbud mod forskelsbehandling, vil kunne blive berørt, såfremt I pålægges en sanktion.

72

Såfremt dette ikke er tilfældet, synes denne person, for så vidt som denne anses for at være unionsborger, hvilket det tillige tilkommer den forelæggende ret at undersøge, under alle omstændigheder at have gjort brug af sin ved artikel 21 TEUF sikrede ret til som unionsborger at bevæge sig frit i Unionen ved at rejse fra Frankrig til Tyskland.

73

Det fremgår ikke desto mindre af forelæggelsesafgørelsen og af besvarelsen af det første og det andet spørgsmål, at I i det foreliggende tilfælde i modsætning til de personer, der blev retsforfulgt i den sag, der gav anledning til dom af 29. februar 1996, Skanavi og Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70), ikke – samtidig med, at han havde en førerret i Frankrig – på datoen for omstændighederne i hovedsagen, i hvert fald ikke i henhold til EU-retten, havde en førerret i de andre medlemsstater, som disse medlemsstaters myndigheder skulle have anerkendt i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126, idet den pågældende ikke på dette tidspunkt havde et kørekort, der opfyldte kravene i den i dette direktiv fastsatte kørekortmodel, og som beviste, at han opfyldte betingelserne i dette direktiv. Desuden fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den CEPC-attest, som han havde fået udstedt i Frankrig, kun er gyldig på det franske område.

74

Det synes derfor ikke at være i strid med artikel 21 TEUF, 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF, at en fører af et motorkøretøj, såsom I, pålægges en sanktion i denne medlemsstat, idet han ikke har en førerret i Tyskland.

75

Den pålagte sanktion må dog ikke stå i misforhold til de i hovedsagen omhandlede gerningers grovhed (jf. i denne retning dom af 29.2.1996, Skanavi og Chryssanthakopoulos, C-193/94, EU:C:1996:70, præmis 36 og 38).

76

Det må konstateres, at det forhold, at man fører et motorkøretøj på en medlemsstats område og har en førerret, der er udstedt i en anden medlemsstat, men endnu ikke er i besiddelse af et kørekort, der opfylder kravene i den i direktiv 2006/126 fastsatte kørekortmodel, forekommer klart mindre strafværdigt end det forhold, at man fører et motorkøretøj på en medlemsstats område uden at have nogen form for førerret, navnlig henset til direktivets formål, der som nævnt i denne doms præmis 51 er at bidrage til at forbedre færdselssikkerheden.

77

Hvis en medlemsstat pålægger en fører af et motorkøretøj, såsom I, der har opnået førerret i en anden medlemsstat, men endnu ikke har fået udstedt et kørekort, der opfylder kravene i den i direktiv 2006/126 fastsatte kørekortmodel, en streng sanktion af strafferetlig eller administrativ art, som f.eks. en fængselsstraf eller en stor bøde, vil det derfor stå i misforhold til de omhandlede gerningers grovhed og krænke denne førers ret til som unionsborger at bevæge og opholde sig frit på medlemsstaternes område i henhold til artikel 21 TEUF samt krænke de grundlæggende friheder, der er sikret i artikel 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF. Derimod vil det ikke være uforholdsmæssigt at pålægge en mildere sanktion, som f.eks. en administrativ bøde af en rimelig størrelse.

78

Det tilkommer således den forelæggende ret som led i dens bedømmelse af grovheden af den overtrædelse, som I har begået, og af strengheden af den sanktion, som han er blevet pålagt, som en eventuelt formildende omstændighed at tage hensyn til det forhold, at I har opnået en førerret i Frankrig, som attesteres af den foreliggende CEPC-attest, der, således som denne ret selv har oplyst, efter anmodning fra den pågældende i princippet vil blive ombyttet før dens udløbsdato til et kørekort, der opfylder kravene i den i direktiv 2006/126 fastsatte kørekortmodel. Retten skal tillige i sammenhæng med denne bedømmelse undersøge, hvilken reel risiko en fører af et motorkøretøj, såsom I, vil udgøre for færdselssikkerheden på det tyske område.

79

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 samt artikel 21 TEUF, 45 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat pålægger en sanktion over for en person, der, skønt vedkommende opfylder de i dette direktiv fastsatte betingelser for at få udstedt et kørekort, fører et motorkøretøj på medlemsstatens område uden at være i besiddelse af et kørekort, der opfylder kravene i den i nævnte direktiv fastsatte kørekortmodel, og som, indtil en anden medlemsstat har udstedt et sådant kørekort, udelukkende kan bevise sin førerret, som er erhvervet i denne anden medlemsstat, med en af nævnte anden medlemsstat udstedt midlertidig attest, på betingelse af, at denne sanktion ikke står i misforhold til de omhandlede gerningers grovhed. Det tilkommer i denne forbindelse den forelæggende ret som led i dens bedømmelse af grovheden af den overtrædelse, som den pågældende har begået, og af strengheden af den sanktion, som vedkommende er blevet pålagt, som en eventuelt formildende omstændighed at tage hensyn til det forhold, at den pågældende har opnået førerret i en anden medlemsstat, der attesteres af den foreliggende CEPC-attest, som efter anmodning fra den pågældende i princippet vil blive ombyttet før dens udløbsdato til et kørekort, der opfylder kravene i den i direktiv 2006/126 fastsatte kørekortmodel. Retten skal tillige i sammenhæng med denne bedømmelse undersøge, hvilken reel risiko den pågældende vil udgøre for færdselssikkerheden på dens område.

80

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret: