1.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig) er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem direktøren for en tyrkisk transportvirksomhed og en østrigsk forvaltningsmyndighed, som har pålagt denne en bøde for at have foretaget en erhvervsmæssig godstransport fra Tyrkiet til Tyskland gennem Østrig uden den krævede tilladelse hertil.

2.

I henhold til østrigsk lovgivning kan international erhvervsmæssig godstransport ad landevej til, gennem eller fra østrigsk område kun finde sted med en tilladelse. For godstransportvirksomheder med hjemsted i Tyrkiet (herefter »tyrkiske godstransportvirksomheder«) kan denne tilladelse enten antage form af en tilladelse udstedt inden for rammerne af en kvote, der er fastsat i henhold til den bilaterale aftale mellem Republikken Østrig og Republikken Tyrkiet om vejtransport ( 2 ) (herefter »den østrigsk-tyrkiske vejtransportaftale«), eller af en individuel tilladelse til en enkelt transport af en væsentlig offentlig interesse. En sådan tilladelse meddeles kun, hvis ansøgeren godtgør, at kørslen ikke kan undgås ved organisatoriske foranstaltninger eller ved at vælge et andet transportmiddel.

3.

Den forelæggende ret er nærmere bestemt i tvivl om, hvorvidt den østrigske tilladelsesordning hvad angår tyrkiske godstransportvirksomheder er forenelig med bestemmelserne vedrørende associeringen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet (herefter »associeringen EØF-Tyrkiet«), navnlig bestemmelserne i aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet ( 3 ) (herefter »associeringsaftalen EØF-Tyrkiet«), i tillægsprotokollen til associeringsaftalen EØF-Tyrkiet ( 4 ) (herefter »tillægsprotokollen«) samt i afgørelse nr. 1/95 truffet af Associeringsrådet EF-Tyrkiet ( 5 ) (herefter »Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95«).

4.

Den forelæggende ret ønsker for det første oplyst, om sagsøgeren i hovedsagen kan påberåbe sig bestemmelserne om de frie varebevægelser mellem EU og Tyrkiet med henblik på at gøre gældende, at den østrigske tilladelsesordning udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner som omhandlet i artikel 5 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95, eller om denne ordning snarere henhører under levering af transporttjenester. Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, hvorvidt den østrigske tilladelsesordning medfører forskelsbehandling af tyrkiske transportvirksomheder i strid med artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet.

5.

Jeg vil i dette forslag til afgørelse dels redegøre for grundene til, at den omhandlede østrigske lovgivning efter min opfattelse henhører under området for levering af transporttjenester, dels grundene til, at bestemmelserne vedrørende associeringen EØF-Tyrkiet ikke er til hinder for en sådan lovgivning, for så vidt som den forelæggende ret har sikret sig, at denne lovgivning ikke indebærer en ny restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1.

6.

Det fremgår af artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, at »[d]e kontraherende parter erkender, at inden for denne aftales anvendelsesområde og med forbehold af de særlige bestemmelser, som kan indføres i medfør af artikel 8, er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt i henhold til det i artikel 7 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab anførte princip«.

7.

Aftalens artikel 10 bestemmer:

»1.   Den i artikel 2, stk. 2, i aftalen omhandlede toldunion omfatter den samlede vareudveksling.

2.   Toldunionen omfatter:

[…]«

8.

I henhold til aftalens artikel 14 skal »[d]e kontraherende parter enes om, på grundlag af artikel 55, 56 og 58-65 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, indbyrdes at ophæve de restriktioner, som begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser«.

9.

Aftalens artikel 15 bestemmer, at »[v]ilkårene for og den nærmere udformning af udstrækning af bestemmelserne i traktaten om oprettelse af Fællesskabet vedrørende transport, samt af gennemførelsesbestemmelserne hertil til også at omfatte Tyrkiet, fastlægges under hensyn til Tyrkiets geografiske beliggenhed«.

10.

I kapitel II i tillægsprotokollens afsnit II med overskriften »Etableringsret, tjenesteydelser og transport« har artikel 41 følgende ordlyd:

»1.   De kontraherende parter afholder sig fra indbyrdes at indføre nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.

2.   Associeringsrådet fastsætter i overensstemmelse med principperne i artikel 13 og 14 i associeringsaftalen tempoet og retningslinjerne, ifølge hvilke de kontraherende parter indbyrdes gradvis afskaffer restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.

Associeringsrådet fastsætter dette tempo og disse retningslinjer for de forskellige former for virksomhed under hensyntagen til tilsvarende bestemmelser, der allerede er truffet af Fællesskabet på disse områder, samt til Tyrkiets særlige situation på det økonomiske og sociale område. De aktiviteter, der særlig bidrager til udvikling af produktionen og samhandelen, vil få forrang.«

11.

Artikel 42, som er indeholdt i samme kapitel i tillægsprotokollen, bestemmer:

»1.   I overensstemmelse med retningslinjer, som Associeringsrådet vedtager under særlig hensyntagen til Tyrkiets geografiske beliggenhed, udstrækker Associeringsrådet bestemmelserne vedrørende transport i traktaten om oprettelse af Fællesskabet til at gælde for Tyrkiet. Det kan på samme betingelser udstrække retsakter vedtaget af Fællesskabet med henblik på gennemførelse af disse bestemmelser vedrørende transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje til at gælde for Tyrkiet.

[…]«

12.

Artikel 1 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95 bestemmer: »Med forbehold for bestemmelserne i Ankara-aftalen og tillægsprotokollen og de supplerende protokoller hertil fastlægger Associeringsrådet herved reglerne for gennemførelse af sidste fase i oprettelsen af den toldunion, der er omhandlet i artikel 2 og 5 i ovennævnte aftale.«

13.

I kapitel I, afdeling II, i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95, der har overskriften »Afskaffelse af kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning«, bestemmer artikel 5:

»Kvantitative restriktioner ved indførsel og alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt mellem de kontraherende parter.«

14.

Afgørelsens artikel 7 har følgende ordlyd: »Bestemmelserne i artikel 5 og 6 er ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret. Disse forbud eller restriktioner må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem de kontraherende parter.«

15.

I henhold til § 1 i Güterbeförderungsgesetz (lov om godstransport) af 1995 (BGBl. nr. 593/1995, som ændret ved BGBl. nr. 96/2013, herefter »GütbefG«) finder loven anvendelse på bl.a. »transportvirksomheders erhvervsmæssige transport af gods med landevejskøretøjer eller køretøjer med påhængsvogne, hvis samlede maksimalt tilladte vægt overstiger 3500 kg«.

16.

GütbefG’s § 2, der har overskriften »Koncessionspligt og koncessionsformer«, bestemmer:

»(1)   Erhvervsmæssig transport af gods med motorkøretøjer må kun foretages på grundlag af en koncession, medmindre andet er fastsat i nærværende lov (§ 4). […]«

17.

GütbefG’s § 7 med overskriften »International transport« bestemmer:

»(1)   Erhvervsmæssig transport af gods med motorkøretøjer fra steder, der ligger uden for Østrigs område, til eller igennem Østrigs område, eller fra steder, der ligger på Østrigs område, til udlandet, er, foruden for indehavere af koncessioner i henhold til § 2, også tilladt for virksomheder, der i henhold til den gældende lovgivning i den stat, hvori deres virksomhed har hjemsted, er berettiget til at foretage godstransport med motorkøretøjer og er indehavere af en af følgende tilladelser:

18.

GütbefG’s § 8, der har overskriften »Opnåelse af tilladelser«, bestemmer:

»(1)   Tilladelsen i henhold til § 7, stk. 1, nr. 3, meddeles til enkelte godstransporter. Tilladelsen kan kun meddeles, såfremt der foreligger en væsentlig offentlig interesse i den enkelte godstransport. Ansøgeren skal godtgøre, at kørslen hverken kan undgås ved organisatoriske foranstaltninger eller ved at vælge et andet transportmiddel. Tilladelsen skal nægtes, såfremt der ikke er behov for den ansøgte godsbefordring (navnlig også henset til de transportfaciliteter, der allerede findes på Østrigs område). I denne forbindelse skal der tages hensyn til Østrigs trafikale og nationaløkonomiske interesser, beskyttelsen af befolkningen og miljøet samt muligheden for at gennemføre godstransporten ved hjælp af andre transportfaciliteter.

[…]

(3)   På grundlag af nærværende forbundslov kan der indgås aftaler om den grænseoverskridende godstransport i henhold til § 7, såfremt omfanget af den mellemstatslige godstransport kræver dette. I aftalerne skal det fastlægges, at motorkøretøjer med udenlandsk nummerplade kan gennemføre transporter til, gennem og fra Østrig på grundlag af gensidighed. I denne forbindelse kan der også fastlægges mellemstatslige kvoter, hvis omfang skal tage hensyn til Østrigs trafikale og nationaløkonomiske interesser samt beskyttelsen af befolkningen og miljøet. […]

(4)   Tildelingen af de aftalte kvoter finder sted efter en forenklet procedure. Den kompetente myndighed kan udstede bekræftelser på, at de i aftalen fastsatte betingelser, herunder overholdelsen af den aftalte kvote, er opfyldt (kvotetilladelse) […]«

19.

GütbefG’s § 9 bestemmer:

»(1)   Virksomheden drager omsorg for, at dokumentation for de tilladelser, der er anført i lovens § 7, stk. 1, medbringes ved alle grænseoverskridende godstransporter under hele transporten, behørigt udfyldt og attesteret af den kompetente myndighed, hvis påkrævet.

(2)   Føreren skal medbringe dokumentation for de tilladelser, der er anført i lovens § 7, stk. 1, ved alle grænseoverskridende godstransporter under hele transporten, behørigt udfyldt, og på forlangende fremlægge denne dokumentation for kontrolmyndighederne.

[…]«

20.

GütbefG’s § 23, der har overskriften »Straffebestemmelser«, bestemmer:

»(1)   […] er den, som i sin egenskab af erhvervsdrivende

[…]

(3)   gennemfører transporter i henhold til §§ 7-9 uden den fornødne tilladelse hertil eller ikke iagttager påbud eller forbud i mellemstatslige aftaler,

skyldig i en overtrædelse, der kan straffes med en bøde på indtil 7267 EUR.

[…]«

21.

I henhold til artikel 4, stk. 1, i den østrigsk-tyrkiske vejtransportaftale »[kræves t]il motorkøretøjer, herunder påhængsvogne, der er indregistreret i en af de to stater og anvendes til godstransporter mellem disse stater eller i transittrafik gennem de to stater, […] et identifikationsdokument«. Stk. 2 bestemmer: »[D]er kræves ikke et identifikationsdokument i forbindelse med tomkørsel og til køretøjer med en nyttelast op til to ton.«

22.

Aftalens artikel 6 bestemmer:

»1.   Identifikationsdokumenterne udstedes til transportvirksomhederne. De giver ret til transport med motorkøretøjer, herunder påhængsvogne.

2.   Et identifikationsdokument udstedt af en stat giver ret til at gennemføre transporter til og fra den anden stat samt til transittrafik gennem den pågældende stat.

3.   Identifikationsdokumenter skal medbringes i køretøjet under kørslen gennem den stats område, for hvilken dokumentet gælder, og skal efter anmodning forevises for den pågældende stats kompetente overvågningsorganer.«

23.

Aftalens artikel 7 bestemmer:

»1.   Identifikationsdokumenterne udstedes af de kompetente myndigheder i den stat, hvori køretøjet er indregistreret, på vegne af den kompetente myndighed i den anden stat inden for rammerne af den kvote, der hvert år senest den 30. november fastsættes for det kommende år af de to staters kompetente myndigheder i fællesskab.

2.   De to staters kompetente myndigheder udveksler det nødvendige antal formularer til brug for transporterne i henhold til denne aftale.«

24.

CX er direktør for selskabet FU, en godstransportvirksomhed, der har hjemsted i Tyrkiet.

25.

Ved afgørelse af 17. marts 2015 pålagde Bezirkshauptmannschaft Schärding (forvaltningen for regionen Schärding, Østrig) CX en bøde på 1453 EUR (med forvandlingsstraf af hæfte i 67 timer), idet FU den 2. april 2015 gennemførte en erhvervsmæssig transport af gods (tekstiler) fra Tyrkiet gennem Østrig med destination i Tyskland uden at have den nødvendige tilladelse hertil.

26.

CX anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse for Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (den regionale forvaltningsdomstol i Oberösterreich, Østrig). Ved dom af 28. december 2015 frifandt denne domstol Bezirkshauptmannschaft med henvisning til, at CX havde tilsidesat bestemmelserne i GütbefG’s § 23, stk. 1, nr. 3, sammenholdt med § 7, stk. 1, nr. 4, samt artikel 4, nr. 1 og artikel 6 og 7 i den østrigsk-tyrkiske vejtransportaftale, idet føreren af køretøjet ikke havde kunnet fremvise den fornødne tilladelse til den internationale landevejsgodstransport mellem Østrig og Tyrkiet.

27.

CX har iværksat revisionsanke af denne afgørelse for Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol).

28.

Ved afgørelse af 22. november 2016, indgået til Domstolen den 7. december 2016, har Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»Er EU-retten, herunder navnlig [associeringsaftalen EØF-Tyrkiet], [tillægsprotokollen] samt afgørelse nr. 1/95 truffet af Associeringsrådet […] til hinder for en national ordning, hvorefter godstransportvirksomheder med hjemsted i Republikken Tyrkiet kun kan gennemføre en grænseoverskridende erhvervsmæssig godstransport med motorkøretøjer til eller igennem Republikken Østrigs område, såfremt de har identifikationsdokumenter til motorkøretøjerne, der udstedes inden for rammerne af en kvote, der er fastsat mellem [Republikken] Østrig og [Republikken] Tyrkiet i en bilateral aftale, eller de får meddelt en tilladelse til den enkelte godstransport, idet der skal foreligge en væsentlig offentlig interesse i den enkelte godstransport, og ansøgeren skal godtgøre, at kørslen hverken kan undgås ved organisatoriske foranstaltninger eller ved at vælge et andet transportmiddel?«

29.

Der er indgivet skriftlige indlæg af CX, den østrigske og den ungarske regering samt af Europa-Kommissionen. Disse procesdeltagere deltog alle i retsmødet den 31. januar 2018.

30.

I henhold til den omhandlede østrigske lovgivning kan international erhvervsmæssig godstransport ad landevej til, gennem eller fra østrigsk område kun finde sted, hvis der er meddelt tilladelse. For godstransportvirksomheder med hjemsted i en EU-medlemsstat kan denne tilladelse antage form af en fællesskabstilladelse udstedt i henhold til forordning nr. 1072/2009 ( 7 ). For godstransportvirksomheder med hjemsted i et tredjeland, herunder i Tyrkiet, kan tilladelsen derimod antage en af følgende to former.

31.

For det første kan transportvirksomheder med hjemsted i et tredjeland i henhold til GütbefG’s § 7, stk. 1, nr. 4, opnå en tilladelse, der er udstedt i medfør af en international aftale. For så vidt angår tyrkiske godstransportvirksomheder bestemmer den østrigsk-tyrkiske vejtransportaftale, at de to staters kompetente myndigheder i fællesskab fastsætter en årlig kvote ( 8 ). Disse tilladelser tildeles de tyrkiske transportvirksomheder af de kompetente tyrkiske myndigheder inden for rammerne af den fastsatte kvote. Den østrigske regering har i denne henseende anført, at Republikken Østrig og Republikken Tyrkiet på nuværende tidspunkt har aftalt en årlig kvote på 21000 tilladelser (grundkvote) ( 9 ). Hertil kommer et variabelt antal kompensationstilladelser ( 10 ) samt tilladelser, der er meddelt inden for rammerne af Den Europæiske Transportministerkonference (CEMT) (»CEMT-tilladelse«) ( 11 ). Tyrkiet foretager i alt ca. 90000 – 100000 årlige transittransporter gennem Østrig.

32.

For det andet har tyrkiske transportvirksomheder mulighed for at ansøge om en tilladelse i henhold til GütbefG’s § 7, stk. 1, nr. 3, og § 8, stk. 1 (»individuel tilladelse«). Denne tilladelse meddeles kun for en enkelt transport af en væsentlig offentlig interesse, og såfremt ansøgeren godtgør, at kørslen ikke kan undgås ved organisatoriske foranstaltninger eller ved at vælge et andet transportmiddel ( 12 ).

33.

Med sit præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den østrigske ordning for tilladelser til tyrkiske transportvirksomheder er forenelig med de bestemmelser, der regulerer associeringen EØF-Tyrkiet.

34.

CX har gjort gældende, at dette ikke er tilfældet. For det første begrænser den nævnte ordning den frie bevægelighed for varer mellem EU og Tyrkiet i strid med artikel 5 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95, idet den kun tillader transit for et begrænset antal tyrkiske transportvirksomheder. Den kvote, der er fastsat for tyrkiske transportvirksomheder, er utilstrækkelig. Disse transportvirksomheder er derfor nødsaget til at anvende den »Rollende Landstraße« (»rullende landevej«) ( 13 ), som indebærer yderligere omkostninger og længere transporttid end vejtransport ( 14 ). Det betyder, at varer med oprindelse i Tyrkiet bliver dyrere og i sidste ende mindre konkurrencedygtige. De begrænsninger, der er forbundet med transportkvoteordningen, har således betydelige økonomiske konsekvenser for producenterne og køberne af disse varer og reducerer toldunionens effektive virkning. For det andet medfører den østrigske transportkvoteordning forskelsbehandling af tyrkiske transportvirksomheder i strid med artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, da de begrænsninger, der er knyttet til kvoteordningen, ikke gælder for EU-transportvirksomheder.

35.

Den forelæggende ret er for det første i tvivl om, hvorvidt CX kan påberåbe sig de frie varebevægelser mellem EU og Tyrkiet, når FU er en godstransportvirksomhed, der ikke selv fremstiller de varer, der transporteres, og hvorvidt CX navnlig kan gøre gældende, at de betingelser, som FU skal opfylde for at opnå den i henhold til GütbefG krævede tilladelse, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner som omhandlet i artikel 5 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den foreliggende sag på nuværende tidspunkt ikke skal behandles i lyset af de frie varebevægelser, da det, ifølge denne ret, fremgår, at de frie varebevægelser, den frie udveksling af tjenesteydelser og transportsektoren i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet anses for særskilte områder, og at aftalen åbner mulighed for, at disse som led i associeringen gennemføres med forskellig intensitet og i forskelligt tempo. Der er vægtige argumenter for at antage, at transportområdet bevidst blev udeladt og ikke skal omfattes af varernes frie bevægelighed ( 15 ).

36.

Såfremt Domstolen måtte fastslå, at CX kan påberåbe sig de frie varebevægelser med henblik på at gøre gældende, at den omhandlede østrigske lovgivning medfører en restriktion for denne frihed eller i det mindste en forskelsbehandling af tyrkiske statsborgere som omhandlet i artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, opstår der ifølge den forelæggende ret et spørgsmål om, hvorvidt denne restriktion er begrundet i medfør af artikel 7 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95.

37.

I den følgende analyse vil jeg for det første behandle spørgsmålet om kvalificeringen af den omhandlede østrigske lovgivning i lyset af bestemmelserne vedrørende associeringen EØF-Tyrkiet. I denne forbindelse vil jeg redegøre for grundene til, at jeg, i lighed med den østrigske og den ungarske regering samt Kommissionen, anser en sådan ordning for at henhøre under området for transporttjenester, og at bestemmelserne i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95 om varers frie bevægelighed mellem EU og Tyrkiet ikke finder anvendelse på en sådan lovgivning (afsnit B.1). For det andet vil jeg tilbagevise de af CX fremsatte argumenter i den modsatte retning vedrørende Domstolens praksis om de frie varebevægelser (afsnit B.2). For det tredje vil jeg undersøge den omhandlede lovgivning i lyset af »standstill«-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, som forbyder indførelse af nye restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser (afsnit B.3). Endelig vil jeg kort behandle spørgsmålet om en eventuel forskelsbehandling af tyrkiske transportvirksomheder som omhandlet i artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet (afsnit B.4).

38.

Det præjudicielle spørgsmål, som er forelagt af Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol), rejser for det første et spørgsmål om kvalificeringen af den omhandlede lovgivning i lyset af bestemmelserne om associeringen EØF-Tyrkiet ( 16 ). Henhører en sådan lovgivning under bestemmelserne om de frie varebevægelser mellem EU og Tyrkiet eller under bestemmelserne om levering af transporttjenester?

39.

I lighed med den østrigske og den ungarske regering samt Kommissionen hælder jeg til den anden mulighed.

40.

Jeg tager i denne henseende udgangspunkt i følgende betragtninger.

41.

For det første skal det fastslås, at de frie varebevægelser, den frie levering af tjenesteydelser og transport inden for rammerne af associeringen EØF-Tyrkiet udgør særskilte områder, der er underlagt forskellige bestemmelser ( 17 ). Disse bestemmelser afspejler forskellige grader af liberalisering af de pågældende markeder. Mens de frie varebevægelser mellem EU og Tyrkiet navnlig er sikret ved bestemmelserne i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95 om toldunionen ( 18 ), er områderne tjenesteydelser og transport på det nuværende udviklingstrin af associeringen EØF-Tyrkiet stort set ikke liberaliserede ( 19 ).

42.

Hvad nærmere bestemt angår transportområdet bestemmer artikel 15 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, at »[v]ilkårene for og den nærmere udformning af udstrækning af bestemmelserne i traktaten om oprettelse af Fællesskabet vedrørende transport, samt af gennemførelsesbestemmelserne hertil, til også at omfatte Tyrkiet, fastlægges under hensyn til Tyrkiets geografiske beliggenhed«. Desuden fastsætter tillægsprotokollens artikel 42, at Associeringsrådet i overensstemmelse med de retningslinjer, som det vedtager, under hensyntagen til Tyrkiets geografiske beliggenhed udstrækker bestemmelserne vedrørende transport i traktaten om oprettelse af Fællesskabet, og at det på samme betingelser kan udstrække retsakter vedtaget af Fællesskabet med henblik på gennemførelse af disse bestemmelser, bl.a. vedrørende transporter ad landeveje.

43.

Det skal dog bemærkes, at Associeringsrådet indtil nu ikke har vedtaget nogen retningslinjer i denne henseende. Der findes således ikke på det nuværende udviklingstrin af associeringen EØF-Tyrkiet nogen særlig regulering på transportområdet ( 20 ).

44.

For det andet er det hvad angår spørgsmålet, om en national lovgivning henhører under den ene eller den anden bestemmelse om fri bevægelighed, nødvendigt at inddrage formålet med den pågældende lovgivning ( 21 ). Efter min opfattelse gælder dette også, analogt, vedrørende kvalificeringen af en national lovgivning i lyset af bestemmelserne om associeringen EØF-Tyrkiet.

45.

Hvad angår den i hovedsagen omhandlede østrigske lovgivning har denne efter min opfattelse først og fremmest til formål at opstille de betingelser, der skal opfyldes for at gennemføre international erhvervsmæssig godstransport ad landevej til, gennem eller fra østrigsk område ( 22 ). I denne henseende bestemmer denne lovgivning bl.a., at en sådan transport kun kan finde sted, hvis der er meddelt tilladelse, som hvad angår tyrkiske transportvirksomheder enten kan tage form af en tilladelse, der er udstedt inden for rammerne af en kvote, som er fastsat i henhold til den østrigsk-tyrkiske vejtransportaftale, eller en individuel tilladelse til transport, som er af en væsentlig offentlig interesse ( 23 ). Med andre ord pålægger den omhandlede østrigske lovgivning restriktioner for tyrkiske transportvirksomheders adgang til markedet for international godstransport ad landevej.

46.

Efter min opfattelse er der ingen tvivl om, at en sådan lovgivning falder ind under området for transporttjenester.

47.

For det første fremgår det af Domstolens praksis, at friheden til at transportere varer ad landevej efter den generelle opbygning af traktatens bestemmelser henhører under området for fri udveksling af tjenesteydelser med hensyn til transport ( 24 ). Jeg kan ikke se, hvorfor det skulle forholde sig anderledes hvad angår bestemmelserne vedrørende associeringsaftalen EØF-Tyrkiet.

48.

For det andet må det fastslås, at international godstransport ad landevej mellem medlemsstaterne tidligere var underlagt tilladelsesordninger svarende til den nuværende ordning vedrørende tyrkiske transportvirksomheder, der er fastsat i den omhandlede østrigske lovgivning. Disse ordninger var delvis baserede på bilaterale kvoter mellem medlemsstaterne, delvis på fællesskabskvoter ( 25 ).

49.

I dommen i sagen Parlamentet mod Rådet ( 26 ) fastslog Domstolen, at Rådet havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 75 EØF (nu artikel 91 TEUF), idet det navnlig havde undladt at gennemføre den frie udveksling af tjenesteydelser inden for international transport. Efter denne dom blev de bilaterale kvoter og fællesskabskvoterne gradvist ophævet for derefter, med virkning fra den 1. januar 1993, at blive erstattet af den nugældende ordning med ikke-kontingenterede fællesskabstilladelser ( 27 ). Retsakterne vedrørende fællesskabskontingentet og fællesskabstilladelsen blev vedtaget i henhold til traktatens bestemmelser om den fælles transportpolitik ( 28 ).

50.

Denne lovgivningsmæssige og retslige udvikling med hensyn til international transport mellem medlemsstater bekræfter efter min opfattelse den konklusion, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der fastsætter en tilladelsesordning for international transport ad landevej, skal kvalificeres som en foranstaltning på området for transporttjenester.

51.

I denne sammenhæng er det efter min opfattelse værd at se nærmere på Domstolens Lambregts Transportbedrijf-dom ( 29 ). I denne dom fastslog Domstolen, at artikel 75, stk. 1, litra a) og b), i EØF-traktaten [nu artikel 91, stk. 1, litra a) og b), i EUF-traktaten] om Rådets gennemførelse af den fælles transportpolitik ikke giver medlemsstaternes statsborgere rettigheder, som de kan påberåbe sig for de nationale domstole med hensyn til afgørelser truffet af de nationale myndigheder i 1982. Domstolen fastslog med andre ord, at denne bestemmelse ikke kan anvendes umiddelbart og således påberåbes af en transportvirksomhed etableret i en medlemsstat med henblik på at anfægte en national administrativ afgørelse om tilladelser til national og international transport.

52.

I denne forbindelse fastslog Domstolen i dommens præmis 14, at »i 1982 var den frie udveksling af tjenesteydelser på området for international transport […] kun garanteret i indlandet samt fra eller til den medlemsstat, hvor virksomheden er etableret, og med den nødvendige transporttilladelse i overensstemmelse med de i denne medlemsstat gældende bilaterale kontingenter eller fællesskabskontingenter« ( 30 ). Domstolen fastslog således, at Rådets manglende gennemførelse, i henhold til dets forpligtelser i medfør af EØF-traktatens artikel 75, stk. 1, litra a) og b), af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på området for international og national transport, medførte, at disse tjenesteydelser kun kunne gennemføres inden for bilaterale kontingenter og fællesskabskontingenter. Domstolen foretog i denne forbindelse ikke nogen undersøgelse af de mulige virkninger af disse kontingenter for de frie varebevægelser.

53.

Efter min opfattelse gælder det samme ræsonnement a fortiori for international transport, der gennemføres af tyrkiske transportvirksomheder inden for associeringen EØF-Tyrkiet. Der bør i denne henseende tages hensyn til den omstændighed, at mens EØF-traktatens artikel 75, stk. 1, litra a) og b), fastsatte en forpligtelse for Rådet til at indføre en fælles transportpolitik ( 31 ), fremgår det af Domstolens praksis, at udstrækningen af traktatens bestemmelser på transportområdet til Republikken Tyrkiet alene er fakultativ ( 32 ). I denne sammenhæng har Domstolen fastslået, at Associeringsrådet »råder over et betydeligt videre skøn på transportområdet« ( 33 ). På grundlag heraf er det min opfattelse, at eftersom Domstolen ikke anvendte EØF-traktatens artikel 30 (nu EUF-traktatens artikel 34) i Lambregts Transportbedrijf-sagen ( 34 ), er der så meget mindre grund til at anvende artikel 5 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95 i den foreliggende sag.

54.

Heraf følger efter min opfattelse, at så længe Associeringsrådet ikke har vedtaget regler om transport i overensstemmelse med artikel 15 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet og tillægsprotokollens artikel 42 ( 35 ), er tyrkiske transportvirksomheders adgang til markedet for international transport fortsat underlagt de betingelser, som er fastsat ved medlemsstaternes nationale lovgivning og de bilaterale aftaler, der er indgået mellem medlemsstaterne og Republikken Tyrkiet ( 36 ). I denne forbindelse afhænger antallet af transporttilladelser, der gives til tyrkiske transportvirksomheder, bl.a. af forhandlingerne mellem de berørte stater inden for disse aftaler. Jeg gør opmærksom på, at størstedelen af medlemsstaterne på grundlag af de bilaterale aftaler, de har indgået med Republikken Tyrkiet, har indført ordninger for transporttilladelser, der har ligheder med den i hovedsagen omhandlede ordning ( 37 ).

55.

Det tilkommer alene de kontraherende parter at træffe afgørelse om at gennemføre en liberalisering af transporttjenester inden for rammerne af associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, hvis de finder det hensigtsmæssigt, efter en indgående analyse af de konkrete konsekvenser, som dette skridt må forventes at have, navnlig i lyset af konkurrencevilkårene på det internationale transportmarked. I denne sammenhæng vidner den gradvise liberalisering af den internationale transport mellem medlemsstaterne om nødvendigheden af, at der i forbindelse med en sådan liberalisering indføres fælles regler på bl.a. transportområdet ( 38 ).

56.

Under disse omstændigheder vil det efter min opfattelse, såfremt Domstolen anvender bestemmelserne om de frie varebevægelser mellem EU og Tyrkiet på en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, risikere at føre til en liberalisering af området for international transport, som de kontraherende parter i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet hidtil ikke har ønsket ( 39 ).

57.

På baggrund af ovenstående betragtninger konkluderer jeg, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede henhører under området for transporttjenester, og at bestemmelserne i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95 om de frie varebevægelser mellem EU og Tyrkiet ikke finder anvendelse på en sådan lovgivning.

58.

Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af de af CX påberåbte argumenter vedrørende Domstolens praksis om de frie varebevægelser. Jeg vil behandle disse argumenter nedenfor.

59.

CX har til støtte for det synspunkt, at bestemmelserne vedrørende de frie varebevægelser mellem EU og Tyrkiet finder anvendelse på en lovgivning som den omhandlede, påberåbt sig en række domme afsagt af Domstolen vedrørende denne frihed.

60.

For det første har CX gjort Istanbul Lojistik-dommen gældende ( 40 ). I denne dom fastslog Domstolen, at en afgift på motorkøretøjer, som skal betales af indehavere af tunge køretøjer indregistreret i Tyrkiet, der kører gennem Ungarn i transit, udgør en afgift med tilsvarende virkning som told som omhandlet i artikel 4 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95 ( 41 ).

61.

Hvis den ungarske transitafgift hindrer de frie varebevægelser, må det samme, ifølge CX, være tilfældet hvad angår den omhandlede østrigske lovgivning, eftersom den i denne lovgivning fastsatte kvoteordning for transport udgør et mere vidtrækkende indgreb i de frie varebevægelser end en transitafgift.

62.

Jeg finder ikke dette argument overbevisende.

63.

Efter min opfattelse kan den pågældende østrigske lovgivning ikke sidestilles med den lovgivning, der var omhandlet i Istanbul Lojistik-sagen. For det første er de to lovgivninger af forskellig art. I Istanbul Lojistik-sagen var der således tale om en skattemæssig foranstaltning (en afgift), mens den foreliggende sag drejer sig om en kvoteforanstaltning.

64.

For det andet er de forskellige med hensyn til deres formål. I Istanbul Lojistik-dommen fastslog Domstolen nemlig, at »selv om afgiften på motorkøretøjer ikke opkræves på varer som sådan, belaster den de varer, der transporteres af køretøjer indregistreret i et tredjeland, bl.a. Tyrkiet, ved overskridelse af grænsen til Ungarn, og ikke selve transporttjenesten« ( 42 ). Som anført er formålet med den i den foreliggende sag omhandlede østrigske lovgivning derimod netop at fastsætte de betingelser, der skal være opfyldt, for at der kan udføres transportydelser ( 43 ). Det præciseres, at Domstolen i Istanbul Lojistik-dommen udelukkende undersøgte afgiften i sig selv og ikke den kvoteordning, hvortil denne afgift var knyttet ( 44 ).

65.

For det andet har CX henvist til en række domme, hvor Domstolen anerkendte forbindelsen mellem godstransportvirksomhed og de frie varebevægelser inden for Unionen. I de pågældende domme fastslog Domstolen, at et kørselsforbud for lastbiler over 7,5 tons, som transporterer visse varer, på en delstrækning af en motorvej, der udgør en af de vigtigste landforbindelser i den pågældende region ( 45 ), og en lovgivning, der fastsætter kort maksimal varighed og afstand for transport af slagtedyr, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion som omhandlet i artikel 34 TEUF ( 46 ).

66.

Ifølge CX følger det af denne retspraksis, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede nødvendigvis begrænser varebevægelserne, såfremt den er teknisk knyttet til godstransport, idet den kun giver mulighed for fri transit for et begrænset antal transportvirksomheder og således leder handelsstrømmene ad andre, alternative vejruter eller med andre transportmidler, hvilket øger transporttiden og omkostningerne ( 47 ).

67.

Dette argument kan ikke tiltrædes.

68.

Det må således fastslås, at den af CX påberåbte retspraksis vedrørte nationale lovgivninger af en helt anden art end den østrigske lovgivning, som er omhandlet i den foreliggende sag.

69.

For det første vedrørte de pågældende lovgivninger ikke de betingelser, som skal være opfyldt for at kunne udføre transporttjenester (betingelser for at få adgang til transportmarkedet), som i den foreliggende sag, men snarere de betingelser, hvorunder visse varer kan transporteres (betingelser for godstransport) ( 48 ). Domstolen har i denne henseende fastslået, at de betingelser, der var fastlagt med hensyn til transportmidler og transportens varighed og afstand, kunne gribe ind i den frie bevægelighed for de pågældende varer ( 49 ).

70.

For det andet var de lovgivninger, der var omhandlet i den af CX påberåbte retspraksis, til forskel fra den omhandlede østrigske lovgivning, ikke rettet mod bestemte transportvirksomheder, men fandt generel anvendelse på al transport af varer, der var omfattet af deres anvendelsesområde. På denne baggrund anså Domstolen de pågældende betingelser for transporten for at kunne hindre den frie bevægelighed og navnlig den frie transit af de pågældende varer ( 50 ).

71.

Det bør imidlertid bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede østrigske lovgivning ikke pålægger restriktioner med hensyn til betingelserne for transport af varer fra Tyrkiet. I henhold til denne lovgivning er der således fri bevægelighed for disse varer ad landevej til, gennem eller fra østrigsk område. Det er alene de tyrkiske transportvirksomheders mulighed for at transportere disse varer, der er begrænset. Med andre ord er der fri bevægelighed for de tyrkiske varer i Østrig, men ikke nødvendigvis i tyrkiske lastbiler. Jeg tilføjer, at den pågældende lovgivning ikke er rettet mod varer fra Tyrkiet, men også gælder for tyrkiske transportvirksomheders transport af varer med oprindelse i andre medlemsstater, herunder Østrig.

72.

Efter min opfattelse følger det heraf, at selv om det antages, at den omhandlede østrigske lovgivning henhører under bestemmelserne om de frie varebevægelser, er denne lovgivning ikke i strid med det almindelige princip om fri transit for varer i EU, som Domstolen har anerkendt som en konsekvens af denne frihed ( 51 ).

73.

Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at de argumenter, der er fremført af CX, ikke kan rejse tvivl om kvalificeringen af den pågældende østrigske lovgivning som en foranstaltning, der henhører under området for transporttjenester. Det følger heraf, at bestemmelserne i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/95 om de frie varebevægelser mellem EU og Tyrkiet ikke finder anvendelse på en sådan lovgivning.

74.

En sådan lovgivning skal imidlertid iagttage »standstill«-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1 ( 52 ). Jeg vil undersøge dette spørgsmål i det følgende afsnit.

75.

Tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, opstiller en »standstill«-klausul, hvorefter de kontraherende parter afholder sig fra indbyrdes at indføre nye restriktioner for bl.a. den frie udveksling af tjenesteydelser. Det fremgår af Domstolens praksis, at denne klausul kan finde anvendelse på tjenesteydelser på transportområdet, og at den kan gøres gældende af en virksomhed med hjemsted i Tyrkiet, der lovligt præsterer tjenesteydelser i en medlemsstat ( 53 ).

76.

»Standstill«-klausulen forbyder generelt indførelse af enhver ny foranstaltning, som har til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af bl.a. den frie udveksling af tjenesteydelser på en medlemsstats område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på ham, da tillægsprotokollen trådte i kraft i forhold til denne medlemsstat ( 54 ). Med henblik på at afgøre, om denne klausul er til hinder for en national lovgivning som den omhandlede, er det derfor nødvendigt at vurdere, om denne lovgivning indebærer en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, og i bekræftende fald, om denne restriktion skal anses for at være ny ( 55 ).

77.

Hvad angår for det første spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede lovgivning indebærer en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, skal dette spørgsmål efter min opfattelse besvares bekræftende. Jeg gør i denne henseende opmærksom på, at en intern ordning, hvorefter en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat kun må levere tjenesteydelser i det pågældende land, hvis den har opnået en tilladelse hertil fra en administrativ myndighed, i henhold til fast retspraksis er en restriktion for det grundlæggende princip, der er fastsat i artikel 56 TEUF ( 56 ).

78.

Hvad angår for det andet spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede lovgivning indebærer en ny restriktion, skal det afgøres, om denne lovgivning fremstår som en nyskabelse i den forstand, at den har til virkning at forværre situationen for tyrkiske transportvirksomheder i forhold til den situation, der gjaldt for dem i Østrig på datoen for tillægsprotokollens ikrafttræden i denne medlemsstat ( 57 ).

79.

Hvad dette angår har den østrigske regering anført, at den kvoteordning, der er fastsat i den østrigsk-tyrkiske vejtransportaftale, allerede var i kraft på tidspunktet for tillægsprotokollens ikrafttræden i Republikken Østrig ved denne stats tiltrædelse af Unionen den 1. januar 1995 ( 58 ).

80.

Med forbehold af en efterprøvelse heraf, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, synes den omhandlede østrigske lovgivning således ikke at indebære en ny restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1 ( 59 ).

81.

Ifølge CX medfører den omhandlede østrigske lovgivning forskelsbehandling af tyrkiske transportvirksomheder i strid med artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, som forbyder al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, inden for associeringsaftalens anvendelsesområde, idet de restriktioner, der er knyttet til kvoteordningen, ikke gælder for transportvirksomheder, der har hjemsted i EU ( 60 ).

82.

Af følgende grunde er jeg i lighed med den østrigske og den ungarske regering samt Kommissionen af den opfattelse, at artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet ikke er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.

83.

For det første finder artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet efter min opfattelse ikke anvendelse på en sådan lovgivning. Ifølge denne bestemmelses ordlyd finder den således anvendelse »med forbehold af de særlige bestemmelser, som kan indføres i medfør af artikel 8« i denne aftale ( 61 ). Selv om der på det nuværende udviklingstrin af associeringen EØF-Tyrkiet ikke findes nogen særlige regler på transportområdet ( 62 ), kan det ikke udelukkes, at sådanne regler kan vedtages af Associeringsrådet i medfør af artikel 15 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet og tillægsprotokollens artikel 42. Som Kommissionen med rette har anført, ville anvendelsen af artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet på en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede således foregribe indholdet af en eventuel lovgivning på transportområdet.

84.

For det andet bemærkes, at selv om det antages, at artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet finder anvendelse på en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, medfører en sådan lovgivning efter min opfattelse ikke forskelsbehandling i denne bestemmelses forstand.

85.

Det skal i denne henseende bemærkes, at den omhandlede østrigske lovgivning ikke sondrer efter transportvirksomhedens hjemsted ( 63 ). Den af CX påberåbte forskelsbehandling af transportvirksomheder alt efter, om de har hjemsted i en medlemsstat eller ikke, er alene en følge af de forskellige lovgivningsmæssige rammer, der gælder for transportvirksomheder, der er etableret i EU, på den ene side, og transportvirksomheder, der er etableret i Tyrkiet, på den anden side. Mens de førstnævnte er underlagt fælles regler for international transport, bl.a. reglerne i forordning nr. 1072/2009, er de sidstnævnte ikke omfattet af sådanne regler.

86.

Følgelig har alene transportvirksomheder, der er etableret i EU, mulighed for at gøre en fællesskabstilladelse udstedt i henhold til forordning nr. 1072/2009, som er en af de former for tilladelse, der opfylder kravene i den omhandlede østrigske lovgivning, gældende. Denne mulighed findes ikke for de tyrkiske transportvirksomheder, hvis virksomhed ikke er omfattet af nævnte forordnings anvendelsesområde, og disse transportvirksomheder er derfor nødsaget til at gøre brug af andre former for tilladelse for at opfylde kravene i denne lovgivning ( 64 ). Denne forskel, som skyldes de forskellige regler, der gælder for henholdsvis transportvirksomheder i EU og tyrkiske transportvirksomheder, kan ikke fjernes ved brug af artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet. Med andre ord kan denne bestemmelse efter min opfattelse ikke påberåbes med det formål at opnå en liberalisering af området for international transport, som de kontraherende parter i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet hidtil ikke har ønsket ( 65 ).

87.

På dette grundlag foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet ikke er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.

88.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig), på følgende måde:

»Aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara af Republikken Tyrkiet, på den ene side, og af EØF’s medlemsstater og Fællesskabet, på den anden side, og som blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963, tillægsprotokollen, undertegnet den 23. november 1970 i Bruxelles og indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19. december 1972, samt afgørelse nr. 1/95 truffet af Associeringsrådet EF-Tyrkiet den 22. december 1995 om iværksættelse af slutfasen af toldunionen er ikke til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter godstransportvirksomheder med hjemsted i Republikken Tyrkiet kun kan gennemføre en grænseoverskridende erhvervsmæssig godstransport med motorkøretøjer til eller igennem Republikken Østrigs område, såfremt de har identifikationsdokumenter til motorkøretøjerne, der udstedes inden for rammerne af en kvote, der er fastsat mellem Østrig og Tyrkiet i en bilateral aftale, eller de får meddelt en tilladelse til den enkelte godstransport, idet der skal foreligge en væsentlig offentlig interesse i den enkelte godstransport, og ansøgeren skal godtgøre, at kørslen hverken kan undgås ved organisatoriske foranstaltninger eller ved at vælge et andet transportmiddel, for så vidt som den forelæggende ret har sikret sig, at denne lovgivning ikke indebærer en ny restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1.«