1. 

Den gradvise liberalisering af det indre marked for posttjenester, som er væsentlige for den økonomiske og sociale samhørighed, har gjort det muligt for forskellige typer virksomheder at levere disse tjenester parallelt med de oprindelige aktører, som traditionelt fik dem overdraget. Denne nye situation gør det nødvendigt bl.a. at præcisere, på hvilket tidspunkt det må antages, at transport- og kurervirksomheder reelt leverer posttjenester.

2. 

Til gengæld for denne liberalisering har medlemsstaterne måttet garantere brugerne, at de til enhver tid har adgang til et udbud af disse tjenester (bl.a. visse ydelser, der betragtes som basale) af en vis kvalitet, overalt på medlemsstatens område og til overkommelige priser. Det er det, som man forstår ved befordringspligt. Enigheden om disse centrale kendetegn hører dog op, når det drejer sig om at afgøre, hvem der skal finansiere befordringspligten, og på hvilken måde.

3. 

Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) ønsker nærmere bestemt oplyst: a) om direktiv 97/67/EF ( 2 ) finder anvendelse på transport- og kurervirksomhed, b) om virksomheder, der udøver disse aktiviteter, forudsat at de er underlagt dette direktiv, skal have en tilladelse, og c) om de skal bidrage til finansiering af befordringspligten i Italien.

4. 

Til grund for sagen ligger søgsmål, som en række transport- og kurervirksomheder og sammenslutninger i tilknytning hertil har anlagt med påstand om annullation af en afgørelse og en forordning vedtaget af Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ) samt et dekret fra Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) vedrørende bestemmelserne for udstedelse af tilladelser, der giver ret til at udbyde posttjenester til offentligheden ( 5 ).

5.

22. og 23. betragtning har følgende ordlyd:

6.

Artikel 2 bestemmer følgende:

»I dette direktiv forstås ved:

7.

I denne artikels nr. 6) henvises der til postforsendelser på følgende måde:

»Postforsendelse: adresseret forsendelse i den endelige form, hvori den skal befordres af en postbefordrende virksomhed. Ud over brevforsendelser omfatter sådanne forsendelser bl.a. bøger, kataloger, aviser og tidsskrifter samt postpakker indeholdende varer med eller uden kommerciel værdi.«

8.

I henhold til artikel 2, nr. 19), forstås ved »væsentlige krav«:

»ikke-økonomiske hensyn til almenhedens interesse, som kan foranledige en medlemsstat til at stille betingelser for levering af posttjenester. Sådanne hensyn er brevhemmeligheden, postnettets sikkerhed i forbindelse med transport af farligt gods, overholdelse af arbejds- og ansættelsesvilkår, sociale sikringsordninger, der er fastsat ved lov eller administrative bestemmelser, og/eller kollektive aftaler indgået mellem de nationale arbejdsmarkedsparter i henhold til fællesskabslovgivningen og national lovgivning samt i begrundede tilfælde databeskyttelse, miljøbeskyttelse og hensynet til by- og regionalplanlægning […]«

9.

Artikel 7 bestemmer følgende:

»1.   […] Medlemsstaterne kan finansiere varetagelsen af tjenester, der er omfattet af befordringspligten, med et eller flere af de midler, der er anført i stk. 2, 3 og 4, eller med andre midler, der er i overensstemmelse med traktaten.

[…]

3.   Hvis en medlemsstat fastslår, at befordringspligten som omhandlet i dette direktiv medfører en nettoomkostning, der, beregnet under hensyn til bilag I, udgør en urimelig økonomisk byrde for den eller de befordringspligtige virksomheder, kan den indføre:

4.   Når nettoomkostningerne fordeles som anført i stk. 3, litra b), kan medlemsstaterne oprette en udligningsfond, hvis midler kan skaffes ved bidrag fra postvirksomhederne og/eller brugerne […]. Medlemsstaterne kan gøre udstedelsen af tilladelser til postvirksomheder i medfør af artikel 9, stk. 2, betinget af, at virksomheden påtager sig enten pligt til at bidrage økonomisk til denne fond eller befordringspligt […]«

10.

Artikel 9 har følgende ordlyd:

»1.   For tjenester, der ikke er omfattet af befordringspligten, kan medlemsstaterne indføre generelle tilladelser, i det omfang det er nødvendigt for at garantere, at de væsentlige krav overholdes.

2.   For tjenester, der hører under befordringspligten, kan medlemsstaterne indføre tilladelsesprocedurer, herunder individuelle tilladelser, i det omfang det er nødvendigt for at garantere, at de væsentlige krav overholdes, og sikre de tjenester, der er omfattet af befordringspligten.

Udstedelsen af tilladelser kan:

[…]

[…]

[…]

Medmindre der er tale om udpegede befordringspligtige virksomheder, jf. artikel 4, må tilladelserne ikke:

[…]«

11.

17. betragtning til direktivet har følgende ordlyd:

»Transport alene bør ikke anses for at være en posttjeneste. […]«

12.

Følgende fremgår af 27. betragtning

»(27) Det vil kunne kræves, at postbefordrende virksomheder bidrager til finansieringen af befordringspligten i de tilfælde, hvor der oprettes en udligningsfond. For at afgøre, hvilke virksomheder der kan pålægges pligt til at bidrage til en udligningsfond, bør medlemsstaterne overveje, om de pågældende virksomheders ydelser set fra brugernes synsvinkel kan anses for at kunne træde i stedet for ydelser, der er omfattet af befordringspligt, da de i tilstrækkeligt omfang fungerer på samme måde som ydelser, der er omfattet af befordringspligt, under hensyntagen til ydelsernes egenskaber, herunder deres værdiforøgende egenskaber samt tilsigtede anvendelse og prissætning. De pågældende ydelser behøver ikke at besidde alle befordringspligtydelsernes egenskaber som f.eks. daglig udbringning eller landsdækkende omfang.«

13.

Direktiv 97/67 blev gennemført i italiensk ret ved lovdekret nr. 261 af 22. juli 1999 ( 7 ). De ændringer, som blev indført i dette direktiv ved direktiv 2008/6 ( 8 ), blev gennemført i italiensk ret ved lovdekret nr. 58 af 31. marts 2011 ( 9 ).

14.

Artikel 6, stk. 1 og 1a, i lovdekret nr. 261, som ændret ved lovdekret nr. 58, bestemmer:

»1.   Udbud til offentligheden af tjenester, som ikke henhører under befordringspligten, herunder pligten til levering af private postkasser til omdeling af forsendelser og breve, er underlagt en generel tilladelse […]

1a.   Udstedelsen af en generel tilladelse, herunder til leverandøren af en befordringspligtydelse, kan, henset til situationen på markedet og organiseringen af posttjenesterne, underkastes opfyldelsen af bestemte vilkår for befordringspligtydelsen […] heriblandt en pligt til at bidrage økonomisk til udligningsmekanismerne omhandlet i dette dekrets artikel 10. […]«

15.

Artikel 10, stk. 2, i lovdekret nr. 261/1999 har følgende ordlyd:

»2. Indehavere af en individuel tilladelse eller en generel tilladelse har pligt til at indbetale bidrag til den i stk. 1 omhandlede fond med højst 10% af bruttoindtægterne fra tjenesteydelser, som kan erstatte de af befordringspligten omfattede ydelser, og som følger af den aktivitet, som er genstand for tilladelsen.«

16.

Forordningen om tilladelser, der giver ret til at udbyde posttjenester til offentligheden, som er godkendt af AGCom ( 10 ) (herefter »forordningen om tilladelser«), fastsætter følgende i artikel 1, stk. 1, litra g) og r):

»1.   I denne forordning forstås ved:

[…]

[…]

[…]

17.

I henhold til forordningens artikel 8, stk. 4, »[…] kræves [der] ingen generel tilladelse til transport alene«.

18.

I medfør af artikel 11, stk. 1, litra f), og artikel 15, stk. 2, i forordningen om tilladelser har indehaveren af en generel tilladelse pligt til at betale bidrag til udligningsfonden for omkostninger ved befordringspligten, når betingelserne i 27. betragtning til direktiv 2008/6 og artikel 10, stk. 2, i lovdekret nr. 261/1999 er opfyldt.

19.

I henhold til artikel 9 i dekretet fra ministeren for økonomisk udvikling ( 11 ) skal indehavere af individuelle eller generelle tilladelser opfylde de forpligtelser, der er fastsat i forordningens artikel 11.

20.

Sagsøgerne er virksomhedssammenslutninger og virksomheder, der beskæftiger sig med transport-, speditør- og kurervirksomhed ( 12 ). Skønt de har anført, at de ikke leverer posttjenester, er de indehavere af den generelle tilladelse i henhold til artikel 6 i lovdekret nr. 261/1999, som de havde ansøgt om som en ren beskyttelsesforanstaltning i betragtning af den angivelig usikkerhed i italiensk ret for så vidt angår disse tjenester.

21.

I 2015 har de anlagt sag ved den forelæggende ret med påstand om annullation af afgørelse nr. 129/15 og forordningen om tilladelser. De har gjort gældende, at de transport-, speditør- og kurertjenester, som de udbyder, ikke kan kvalificeres som posttjenester som omhandlet i artikel 2 i direktiv 97/67 og artikel 1 i lovdekret nr. 261/1999. De har endvidere gjort gældende, at de anfægtede bestemmelser er meget bebyrdende for dem, at de er i strid med EU-retten, og at de ikke står i et rimeligt forhold til de interesser, som de har til formål at beskytte, og deres egne aktiviteter. De har navnlig gjort gældende, at der kræves en tilladelse til tjenester, som burde være fritaget herfor, og de har afvist at betale bidrag til udligningsfonden for befordringspligtydelser.

22.

Efter at have gjort rede for sin opfattelse i forelæggelsesafgørelserne (i generelle vendinger og til fordel for sagsøgernes argumentation) har den forelæggende ret besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

23.

Forelæggelsesafgørelsen i sag C-259/16 er indgået til Domstolens Justitskontor den 10. maj 2016 og i sag C-260/16 den følgende dag, den 11. maj. På baggrund af de to sagers sammenhæng er det blevet besluttet at forene dem.

24.

Confetra m.fl. ( 14 ), AICAI m.fl. ( 15 ), UPS Italia, Poste Italiane SpA, den italienske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse selskaber samt den franske regering har alle indgivet indlæg i retsmødet, som blev afholdt den 20. september 2017.

25.

I de fire præjudicielle spørgsmål henvises der til dekretet med henblik på at vurdere, om det er foreneligt med direktiv 96/67. Denne retsakt regulerer imidlertid de proceduremæssige snarere end de materielle aspekter ved tildeling af tilladelser i den italienske postsektor. For så vidt angår de materielle aspekter er det reelt de to andre retsakter, der har forrang (dvs. lovdekret nr. 261/1999 og forordningen om tilladelser).

26.

Da der ikke i det første og det andet spørgsmål er anført en specifik bestemmelse i dekretet, er det dog under alle omstændigheder nærmest umuligt at foretage denne bedømmelse. Det tredje og det fjerde spørgsmål henviser til dekretets artikel 9, men jeg mener ikke, at det er absolut nødvendigt at foretage en undersøgelse heraf, eftersom den blot henviser til de forpligtelser, der gælder for indehaverne af en generel tilladelse, som er fastsat i artikel 11 i forordningen om tilladelser. Jeg vil derfor koncentrere mig om de øvrige nationale bestemmelser, som forelæggelserne vedrører.

27.

Under retsforhandlingernes skriftlige del i forbindelse med de omhandlede præjudicielle sager har Domstolen afsagt dom i sagen DHL Express (Austria) ( 16 ) vedrørende en post- og kurervirksomheds forpligtelse til at bidrage til finansieringen af den nationale forvaltningsmyndighed, der er ansvarlig for sektoren, i henhold til artikel 9, stk. 2, i direktiv 97/67. Betydningen af denne dom og af dom af 15. juni 2017, Ilves Jakelu ( 17 ), på disse forelæggelser er blevet drøftet i retsmødet.

28.

Confetra har gjort gældende, at direktiv 97/67 er til hinder for en national bestemmelse, som i anvendelsesområdet for posttjenester inkluderer transport-, speditør- og kurertjenester. Hverken den juridiske definition eller karakteren af disse tjenester har nogen tilknytning til posttjenesten. Navnlig er transportvirksomheder, der varetager afhentning eller omdeling af postforsendelser, som normalt er supplerende opgaver i forhold til deres hovedvirksomhed (transport), ikke omfattet af dette direktiv.

29.

Confetra, som støttes heri af AICAI m.fl. og UPS, har henvist til de velkendte karakteristiske træk ved kurer- og eksprestjenester, såsom fleksibel pakkehåndtering, individuel prisfastsættelse, betaling efter afsendelsen, dør-til-dør-tjenester og andre tilsvarende faktorer, som gør dem forskellige fra postforsendelse under befordringspligtordningen, selv om de udgør en af grenene heraf.

30.

Ifølge ACAI m.fl. er svaret på det første spørgsmål givet i Corbeau-dommen ( 18 ), og det kan udledes af 18. betragtning til direktiv 97/67, at kurer- og eksprestjenester ikke indgår i befordringspligten. ACAI m. fl har endvidere anført, at definitionen i dette direktivs artikel 2, stk. 1, nr. 1), ligner definitionen af traditionelle posttjenester, dvs. standardtjenester beregnet til almindelige kunder. Denne betragtning indeholder dog angiveligt den fejl, at den begrænser de kendte karakteristiske træk ved kurer- og eksprestjenester til blot at være den ekstra fordel, som er forbundet hermed.

31.

UPS har anført, at posttjenester af almen økonomisk interesse udtrykkeligt er undtaget fra anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 om tjenesteydelser i det indre marked ( 19 ) i henhold til en samlet læsning af direktivets artikel 1 og artikel 17, stk. 1, litra a). Som følge heraf er sådanne posttjenester modsætningsvis omfattet af direktiv 97/67, mens øvrige tjenester, herunder kurer- og eksprestjenester, henhører under direktiv 2006/123. Selskabet har henvist til, at Kommissionens beslutningspraksis i forbindelse med fusionskontrol har bekræftet forskellene mellem markederne for standardpakker og kurer- og eksprestjenester ( 20 ). Kommissionen har således fremhævet de traditionelle standardposttjenesters svage tilstedeværelse på markedet for kurer- og eksprestjenester ( 21 ).

32.

Poste Italiane, den italienske regering og Kommissionen er enige om, at det fremgår af artikel 2, nr. 1) og 1a), i direktiv 97/67, sammenholdt med 17. betragtning til direktiv 2008/6, at definitionen af posttjenester omfatter alle transportvirksomheder, der udøver en hvilken som helst af de aktiviteter, der er typiske for postbefordring såsom indsamling, sortering og omdeling af postforsendelser. Kun aktiviteter, der alene omhandler transport, indgår ikke heri ( 22 ). Følgelig bør virksomheder, der udbyder kurer- og eksprestjenester, ikke undtages, når de ligeledes udfører en eller flere af de opgaver, som kendetegner posttjenester ( 23 ). De tillægsydelser, som er karakteristiske for kurer- og eksprestjenester, ændrer intet ved, at de tilhører området for posttjenester.

33.

Den italienske regering har ligeledes gjort opmærksom på den forventede udvikling i den afledte ret, som angiveligt bekræfter denne fortolkning. Således skelnes der i forslaget til forordning 2016/149 ( 24 ) ikke mellem »almindelige pakker« og »postpakker« i modsætning til, hvad den forelæggende ret har anført.

34.

Artikel 1, første led, i direktiv 97/67 fastsætter de fælles regler vedrørende betingelserne for levering af »posttjenester«, som i overensstemmelse med den udtømmende definition ( 25 ) i dette direktivs artikel 2, nr. 1), omfatter »tjenester, der består i indsamling, sortering, transport og omdeling af postforsendelser«. Jeg har fra nu af sat transport i kursiv i betragtning af, hvor vigtigt det er for besvarelsen af spørgsmålet.

35.

Begrebet »postforsendelse« er defineret i artikel 2, nr. 6), i direktiv 97/67. Der er tale om en adresseret forsendelse i den endelige form, hvori den skal befordres af en postbefordrende virksomhed. Postforsendelser kan naturligvis være brevforsendelser ( 26 ), men også bøger, kataloger, aviser og tidsskrifter samt »postpakker indeholdende varer med eller uden kommerciel værdi«.

36.

Eftersom enhver virksomhed, som leverer en eller flere af de i artikel 2, nr. 1), i direktiv 97/67 anførte posttjenester, anses for at være en postbefordrende virksomhed, vil en første samlet læsning af de tidligere bestemmelser gøre det muligt at fastslå, at transport af postforsendelser indgår i posttjenester. Det vil således være tilstrækkeligt, at en virksomhed beskæftiger sig med transport af disse postforsendelser, for at være omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 97/67, uden at der er behov for, at den derudover udøver en af de aktiviteter, der er anført i artikel 2, nr. 1).

37.

Ved ændringen af direktiv 97/67 blev det imidlertid anført i første punktum af 17. betragtning til direktiv 2008/6, at transport alene ikke bør anses for at være en posttjeneste. Skønt dette udsagn ikke blev medtaget i direktivets tekst ( 27 ), kan man mene, at det opfylder hensigten hos den oprindelige lovgiver, for hvem transport adskilt fra øvrige postaktiviteter fra starten ikke indgik i anvendelsesområdet for direktiv 97/67.

38.

I tvisterne i hovedsagerne vedrører den eventuelle kvalificering af postbefordrende virksomheder to kategorier af virksomheder: virksomheder, der driver transport- og speditionsvirksomhed, på den ene side, og virksomheder, der driver ekspres- og kurervirksomhed, på den anden side. Tilsynsmyndighederne for posttjenesterne har selv gjort opmærksom på, at det er vanskeligt at afgrænse anvendelsesområdet for tværgående regler (såsom dem, der regulerer transportområdet) i forhold til dem, der præcist regulerer posttjenester, når begge vedrører disse to kategorier af virksomheder ( 28 ). Jeg vil omtale dem særskilt.

39.

I løbet af de seneste år har udviklingen på markedet for posttjenester vist en klar tendens til diversificering, hovedsagelig på grund af fremgangen i den elektroniske handel. Traditionelle virksomheder i postsektoren konkurrerer med logistik- og transportvirksomheder, og nogle udbydere af industriel varetransport bliver endda omstillet til pakkeudbringningsvirksomheder. Deres kunder efterspørger ikke længere kun klassiske varetransporttjenester (fra fabrikker til indkøbscentre), men ønsker ligeledes omdeling af enkelte pakker. Således opstår der nye kategorier af virksomheder, som ikke fuldstændigt svarer til den opfattelse, man har af postbefordringsvirksomheder, men som tilbyder lignende tjenester, der til en vis grad kan udskiftes med sidstnævntes ydelser ( 29 ).

40.

Transport- og speditørvirksomheder ønsker en fortolkning af direktiv 97/67, som fjerner dem fra direktivets anvendelsesområde. De har gjort gældende, at en eventuel udførelse af andre opgaver (f.eks. indsamling og omdeling af postforsendelser) i forbindelse med levering af deres postbefordringsydelser udelukkende udgør en tillægsydelse i forhold til hovederhvervet. Derfor bør de ikke sidestilles med postbefordrende virksomheder ( 30 ).

41.

Af forskellige grunde kan jeg ikke tilslutte mig denne argumentation.

42.

Da der for det første ikke er andre elementer i forarbejderne til direktiv 2008/6 ( 31 ), er den mest logiske forklaring på det første punktum i 17. betragtning ( 32 ) hertil, at der er tale om en præcisering af artikel 2, nr. 1) og 6), hvilken bestemmelse »belyser uden dog at ændre« ( 33 ), i den forstand, at levering af en tjenesteydelse, der alene består af transport af postforsendelser uden at omfatte en anden aktivitet blandt dem, som definerer posttjenester (indsamling, sortering eller omdeling), ikke er undergivet reguleringen af postsektoren ( 34 ).

43.

Hvis man for det andet accepterede, at den omstændighed, at aktiviteter i forbindelse med indsamling eller omdeling af postforsendelser udgør tillægstjenester, undtager transportvirksomheder fra anvendelsesområdet for direktiv 97/67, bliver der flere fortolkningsvanskeligheder. I stedet for det objektive forhold, som let kan påvises, om hvorvidt der varetages indsamling, sortering eller omdeling af postforsendelser, må man i hver enkelt sag vurdere, hvilken større eller mindre andel tillægstjenesterne udgør i forhold til hovedtjenesteydelserne (transport), som udbydes af disse virksomheder, med henblik på at fastslå, hvilket regelsæt der finder anvendelse.

44.

Jeg mener ikke, at det vigtige i direktiv 97/67 er den procentdel, som tillægstjenesterne udgør i forhold til transportydelserne, men snarere det forhold, at en udbyder leverer de første samtidig med de sidstnævnte inden for rammerne af definitionen af posttjenester ( 35 ). Ud over den retlige usikkerhed, der ville følge af den af Confetra foreslåede fortolkning, findes der intet i direktiv 97/67, der underbygger den.

45.

Endelig bekræftes den forklaring, som jeg vil foreslå, af forslaget til forordning om grænseoverskridende pakkeleveringstjenester ( 36 ), af hvis ottende betragtning følgende fremgår: »[I] overensstemmelse med gældende praksis og direktiv [97/67] [ ( 37 )] bør hver etape i posttjenesterne, dvs. indsamling, sortering og levering, betragtes som pakkeleveringstjenester«, og »[t]ransport alene, der ikke foretages i forbindelse med en af disse etaper, bør falde uden for anvendelsesområdet for pakkeleveringstjenester, da det i dette tilfælde kan antages, at denne aktivitet indgår i transportsektoren ( 38 )«.

46.

For så vidt angår udbydere af kurertjenester har Domstolen allerede ved mindst fire lejligheder behandlet dem som udbydere af posttjenester v: i) ved at kalde dem »særlige« tjenester i Corbeau-dommen ( 39 ), ii) ved at fastslå, at de var omfattet af kravet om at underkaste sig en ekstern procedure for behandling af klager som den, der er fastsat i artikel 19 i direktiv 97/67, i DHL International-dommen ( 40 ), iii) ved at fortolke artikel 9, stk. 2, i dette direktiv således, at en national lov kan forpligte dem til, i lighed med de øvrige udbydere af posttjenester, at bidrage til finansieringen af forvaltningsmyndighedernes aktiviteter i dommen i sagen DHL Express (Austria) ( 41 ) og iv) ved at erklære, at levering af sådanne tjenester kan være underlagt et krav om udstedelse af en generel tilladelse, i Ilves Jakelu-dommen ( 42 ). Disse domme ville være uforståelige, hvis Domstolen ikke på forhånd havde accepteret betingelsen om, at kurertjeneste henhører under posttjenester.

47.

Selv om kurertjenester er, undertiden meget, forskellige fra posttjenester, der varetager brevforsendelser, er kernen i deres aktivitet blandt de redskaber for kommunikation og udveksling af informationer, der kendetegner posttjenester ( 43 ). De repræsenterer reelt en gren af postmarkedet, som er karakteriseret ved ydelser af høj kvalitet, som honoreres behørigt af kunderne. Desuden er definitionerne i direktiv 97/67 såvel som definitionen af »posttjenester« eller »postforsendelse« ( 44 ) tilstrækkeligt brede til at inkludere disse særlige tjenesteydelser med høj merværdi ( 45 ).

48.

Skønt det i sidste ende påhviler den forelæggende ret at undersøge, om dens nationale lovgivning er i overensstemmelse med direktiv 97/76, på baggrund af den dom, som Domstolen måtte afsige, mener jeg på grundlag af disse forudsætninger, at de i forelæggelsesafgørelsernes første spørgsmål anførte bestemmelser er i overensstemmelse med dette direktiv. Dels har Domstolen bekræftet, at artikel 2, nr. 1), 1a) og 6), i direktiv 97/67 er gennemført ordret i artikel 2, litra a) og f), i lovdekret nr. 261/1999. Dels passer artikel 1, stk. 1, litra g), i) og r), og artikel 8, stk. 4, i forordningen om tilladelser til den fortolkning af posttjenester og transport, som jeg foreslår.

49.

Dette er bl.a. tilfældet, fordi denne forordning (artikel 8, stk. 4) ikke opstiller et krav om en generel tilladelse for udøvelse af aktiviteter, der alene omfatter transport. I medfør af forordningens artikel 1, stk. 1, litra r), defineres dette begreb således, at det omfatter »aktiviteter under transporten, som ikke indebærer gennemførelsen af andre aktiviteter, der omfatter forskellige faser af forvaltningen af posttjenester som defineret under litra g)«, hvor begrebet »posttjenester« er defineret.

50.

Confetra har påberåbt sig, at pålægning af en forpligtelse til at indhente en generel tilladelse for virksomheder, som ikke leverer befordringspligtydelser, ifølge artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67 er betinget af, at dette er nødvendigt for at garantere, at de væsentlige krav, som fremgår af artikel 2, nr. 19), overholdes. Ifølge Confetra blev kravet om tilladelse indført i Italien, uden at myndighederne havde foretaget den mindste vurdering af, om det var nødvendigt at vedtage tilsynsforanstaltninger baseret på sådanne krav. De er desuden af den opfattelse, at de krav, som man har opstillet over for dem, er uforholdsmæssige.

51.

AICAI m.fl. og UPS er enige i denne kritik. De har tilføjet, at postmarkedet er præget af et højt konkurrenceniveau og ikke har nogen svaghed, som gør, at det skulle være nødvendigt at beskytte almene hensyn (væsentlige krav), der kan begrunde, at der opstilles betingelser. Den omstændighed, at artikel 1 i lovdekret nr. 261/1999 kvalificerer indsamling, sortering, befordring og omdeling af postforsendelser som aktiviteter af betydelig almen interesse, begrunder ikke, at der findes en obligatorisk tilladelsesordning, idet dette indebærer, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67 fratages sin effektive virkning. Mange af de i dette lovdekret indeholdte forpligtelser foreligger desuden allerede i andre sektorbestemte forskrifter.

52.

Poste Italiane har anført, at den omfattende skønsbeføjelse, som medlemsstaterne har i henhold til direktiv 97/67 med hensyn til at vedtage generelle tilladelsesordninger og udpege de posttjenester, som ikke er omfattet af postbefordringspligten, der kræver en tilladelse, gør den italienske ordning forenelig med EU-retten. Selskabet har anført, at den nationale lovgiver har vurderet nødvendigheden af reguleringsforanstaltninger på baggrund af de væsentlige krav i forhold til artikel 6 i lovdekret nr. 261/1999 og kvalificeringen af »tjenester af betydelig almen interesse« i lovdekretets artikel 1. Selskabet har vedrørende proportionaliteten fremhævet den legitime karakter af formålet om at overholde arbejdsmarkedslovgivningen i overensstemmelse med artikel 2, nr. 19), i direktiv 97/67. Desuden begrænser tildelingsproceduren de grundlæggende frihedsrettigheder mindst muligt, idet udbyderen af posttjenester kan påbegynde sin virksomhed 45 dage efter indgivelsen af ansøgningen.

53.

Den italienske regerings holdning er sammenfaldende med Poste Italianes for så vidt angår medlemsstaternes omfattende skønsbeføjelse, især henset til, at direktiv 97/67 har karakter af minimumsharmonisering. Det følger heraf, at medlemsstaternes lovgivningskompetence ikke er begrænset til befordringspligten, men at myndighederne skal sikre samfundets interesser inden for postsektoren som helhed ( 46 ).

54.

Ifølge Kommissionen er en ordning som den, der er genstand for nærværende tvister, tilladt, hvis den er begrundet i et af de væsentlige krav, der er omhandlet i artikel 2, nr. 19), i direktiv 97/67, hvis den er forholdsmæssig, og hvis den opfylder betingelserne i direktivets artikel 9, stk. 3.

55.

I princippet kan medlemsstaterne gøre levering af posttjenester, der ikke er omfattet af befordringspligten, betinget af en generel tilladelse, eftersom artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67 er helt entydig i denne forbindelse ( 47 ). I det omfang postbefordringsvirksomheder ( 48 ) og kurervirksomheder tilbyder disse tjenester, gælder den generelle tilladelsesordning som sagt for dem.

56.

Jeg deler Poste Italiane og den italienske regerings holdning, ifølge hvilken artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67, sammenholdt med 22. betragtning til samme direktiv, giver de nationale myndigheder en vis skønsbeføjelse til: a) at beslutte, om der skal indføres en generel tilladelsesordning, og b) i bekræftende fald at fastsætte betingelserne herfor under overholdelse af direktivet.

57.

I medfør af samme bestemmelse kan tildeling af tilladelser kun godkendes, såfremt dette er nødvendigt for at garantere, at de væsentlige krav overholdes. Da medlemsstaternes skønsbeføjelse afhænger af graden af præcision af direktivets bestemmelser, hvortil de skal tilpasse den nationale retsorden ( 49 ), er den her markant begrænset, eftersom de væsentlige krav er formuleret udtrykkeligt og udtømmende ( 50 ) i artikel 2, nr. 19), i direktiv 97/67.

58.

Følgelig skal en medlemsstat, der beslutter at gøre adgangen til markedet for posttjenester betinget af, at der opnås en generel tilladelse, begrunde dette i forhold til et eller flere af disse krav, som i virkeligheden giver sig udtryk i almene hensyn af meget forskellig art ( 51 ). Det vil ikke være nødvendigt, at medlemsstaten henviser til hvert af disse almene hensyn af ikke-økonomisk karakter, som er anført i bestemmelsen. Det er tilstrækkeligt, at den begrunder den generelle tilladelsesordning i et eller flere af disse hensyn.

59.

Lovdekret nr. 261/1999 har klassificeret indsamling, sortering, befordring og omdeling af postforsendelser som »aktiviteter af betydelig almen interesse«. I den senere afgørelse nr. 129/15, som er indledt af en begrundelse, der omfatter en bred analyse til begrundelse af forordningen om tilladelser ( 52 ), er det forklaret, at der er gennemført en offentlig høring om bl.a. forpligtelsen til at overholde betingelserne med hensyn til arbejds- og ansættelsesvilkår.

60.

Tvisterne drejer sig om, hvorvidt de italienske myndigheder har benyttet den skønsbeføjelse, som de er blevet tillagt i medfør af direktiv 97/67, hensigtsmæssigt, da de underlagde virksomhed udøvet af udbydere af posttjenester, som ikke er omfattet af befordringspligten, én betingelse om en generel tilladelse.

61.

Direktiv 97/67 kræver ikke en detaljeret forklaring af det hensigtsmæssige (som afhænger af hver medlemsstats vurderingskriterier) i at indføre denne ordning, men kræver, at medlemsstaten opfylder kriterierne i artikel 9, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, nr. 19). Hvis en medlemsstat ønsker at gøre det betinget af en tilladelsesordning at udbyde disse tjenester, skal den med andre ord knytte indførelsen af ordningen til et af de almene hensyn, der er fastsat i direktiv 97/67.

62.

Det fremgår af sagsakterne, at ved definitionen af de »væsentlige krav«, der får den italienske lovgiver til at gøre aktiviteter udøvet af virksomheder som sagsøgerne betinget af en generel tilladelse, i artikel 1, stk. 2, litra u), i lovdekret nr. 261/1999, anføres der flere af de krav, der fremgår af direktiv 97/67 (f.eks. sikring af brevhemmeligheden eller beskyttelse af personoplysninger).

63.

Denne liste omfatter ligeledes formålet om at beskytte de sociale forpligtelser vedrørende postvirksomhedernes ansatte samt den nationale lovgivning om arbejdsmarkedsforhold og kollektive overenskomster i sektoren. Dette specifikke formål er afspejlet i de administrative bestemmelser, der er kommet efter lovdekretet, på hvilken baggrund Poste Italiane ( 53 ) har fremhævet, at den italienske lovgivning respekterer et af de almene hensyn (»overholdelse af arbejds- og ansættelsesvilkår, sociale sikringsordninger, der er fastsat ved lov eller administrative bestemmelser, og/eller kollektive aftaler«) som fastsat i artikel 2, nr. 19), i direktiv 97/67 ( 54 ).

64.

Idet selve forekomsten af en generel tilladelse for de omtvistede posttjenester således er begrundet, ønsker den forelæggende ret oplyst, om de italienske myndigheder har gjort denne tilladelse betinget af, at der opfyldes uforholdsmæssige forpligtelser. Det angives imidlertid ikke i forelæggelsesafgørelserne ( 55 ), hvilke forpligtelser (bortset fra forpligtelsen vedrørende finansiering af befordringspligten ( 56 ), som jeg vil behandle nedenfor) der vil kunne betragtes som usædvanligt bebyrdende.

65.

Efter min opfattelse er der intet misforhold i de forpligtelser, der er fastsat i artikel 11 i forordningen om tilladelser. Forpligtelserne vedrørende brugerne, som de er anført i stk. 2 heri (at sørge for synlige firmamærker, offentliggøre chartret for tjenesteydelser og overholde de generelle regler for området), forekommer mig ret logiske. Det samme gælder for »informationspligterne« som anført i stk. 3 (at sende AGCom og det relevante ministerium oplysninger om aktiviteter og klager og meddele ændringer i forhold til det tidspunkt, hvor tilladelsen blev givet).

66.

For så vidt angår denne forordnings artikel 11, stk. 1, er den forpligtelse, der har været genstand for størstedelen af debatten, den, der er anført i litra f), som jeg vil behandle nedenfor. De øvrige forpligtelser i dette stykke forekommer mig ikke uforholdsmæssige. Således vedrører de første [litra a) og b)] ansættelse af og forskrifter for medarbejderne, som ikke må have været idømt væsentlige straffe, og overholdelsen af nationale regler og overenskomster om arbejdsvilkår. De øvrige [litra c), d) og e)] omhandler tjenesteudbydernes forhold til de administrative myndigheder, herunder betaling af gebyrer for disses kontrol- og tilsynsopgaver eller bidrag til AGCom’s udgifter samt pligt til at meddele dem eventuelle ændringer af de oprindelige krav.

67.

Skønt det i sidste ende påhviler den forelæggende ret at foretage denne vurdering, vil jeg gentage, at de anførte forpligtelser efter min opfattelse er passende og ikke er usædvanligt byrdefulde for levering af posttjenester inden for en ramme, der kombinerer tjenesteudbyderens adgang til at drive virksomhed med overholdelse af minimumsregler for, at virksomheden fungerer korrekt, under tilsyn af de offentlige myndigheder, som varetager denne opgave.

68.

Confetra ( 57 ) har foreslået en ordlydsfortolkning af artikel 9, stk. 1 og 2, og artikel 7, stk. 4, i direktiv 97/67, hvoraf følger, at en forpligtelse til at bidrage til udligningsfonden for befordringspligtydelser kun bør pålægges tjenesteudbydere, som varetager denne befordringspligt (og dermed ikke sagsøgerne). EU-retten er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter en automatisk forpligtelse til at bidrage til denne fond uden differentiering i forhold til bidragydernes situation og situationen på de relevante markeder.

69.

AICAI m.fl. og UPS deler Confetras opfattelse. De har desuden anført, at henvisningen i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 97/67 til »tilladelser« ud fra et ordlydsbaseret, teleologisk, systematisk og historisk perspektiv ikke omfatter tilladelserne i stk. 1, således at bidraget til udligningsfonden kun påhviler befordringspligtige virksomheder. De har anført, at 27. betragtning til direktiv 2008/6 bekræfter denne fortolkning.

70.

Poste Italiane og den italienske regering har derimod gjort gældende, at artikel 3, stk. 12, i lovdekret nr. 261/1999 om bidrag til udligningsfonden for befordringspligtydelser for udbydere af posttjenester, som ikke er omfattet i befordringspligten, ikke finder direkte anvendelse. Anvendelsen af denne bestemmelse er betinget af AGCom’s kontrol med nettoomkostningerne og den uretfærdige karakter af den økonomiske byrde, som udbyderen af denne tjeneste bærer, samt kontrol af dennes finansieringsmåde. De har præciseret, at bidraget til denne fond i medfør af artikel 11, stk. 1, litra f), og artikel 15, stk. 2, i forordningen om tilladelser vurderes i hvert enkelt tilfælde og afhænger af, om de tilbudte tjenesteydelser kan substitueres med befordringspligtydelser, hvis kendetegn udvikler sig i forhold til økonomiske, teknologiske og sociale faktorer.

71.

De har anført, at artikel 9, stk. 2, i direktiv 96/67, til trods for den uheldige formulering, henviser til tilladelser i generelle vendinger og ikke begrænser sig til tilladelser til befordringspligt som i stk. 1, selv om sammenkædningen af de to stykker kan give dette indtryk. En ordlydsbaseret, systematisk, logisk og teleologisk fortolkning af bestemmelsen bekræfter dette synspunkt.

72.

Den franske regering, som først har indgivet mundtligt indlæg i retsmødet for at besvare disse to spørgsmål, har gjort gældende, at kurervirksomheder på grund af deres særlige kendetegn, deres tjenesteydelsers merværdi, deres kunders brug af dem og deres prissætning ikke bør forpligtes til at bidrage til udligningsfonden.

73.

Kommissionen har rejst tvivl om, hvorvidt spørgsmålene kan antages til realitetsbehandling, da den betragter dem som hypotetiske, eftersom AGCom til dato ikke har truffet nogen beslutning om, at disse virksomheder skulle forpligtes til at bidrage til udligningsfonden. Den deler i øvrigt Poste Italianes og den italienske regerings holdning til muligheden for at kræve bidrag til denne fond fra virksomheder, der leverer tjenesteydelser, som kan substitueres med ydelser, der tilbydes inden for rammerne af befordringspligten.

74.

Den indsigelse, som Kommissionen har fremsat vedrørende de præjudicielle spørgsmåls hypotetiske karakter, leder frem til en undersøgelse af, om denne del af forelæggelsen kan antages til realitetsbehandling.

75.

Det er blevet fremhævet i retsmøderapporten, at AGCom endnu ikke har besluttet at oprette udligningsfonden for befordringspligtydelser, og at myndigheden således ikke har forpligtet nogen virksomhed til at bidrage til den ( 58 ). Hvis det er tilfældet – hvilke det påhviler den forelæggende ret at kontrollere – er det tredje og det fjerde spørgsmål i anmodningen om præjudiciel afgørelse baseret på fremtidige hypoteser, hvis indhold endnu er usikkert, hvilket gør, at de ikke kan antages til realitetsbehandling ( 59 ).

76.

Det kan højst overvejes, om det tredje præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, hvis det forstås som en abstrakt formulering af en tvivl om, hvorvidt direktiv 97/67 er forenelig med nationale regler, som i fremtiden gør det muligt – men ikke obligatorisk – at pålægge indehaverne af en generel tilladelse at betale bidrag til udligningsfonden.

77.

I tilfælde af, at Domstolen måtte beslutte ikke at tage formalitetsindsigelsen til følge, vil jeg under alle omstændigheder gøre rede for min opfattelse af de to spørgsmål, som kan besvares under ét.

78.

Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 9, stk. 2, i direktiv 97/67 kan anvendes på generelle tilladelser, er allerede blevet bekræftet i dommen i sagen DHL Express (Austria) ( 60 ). Konkret har Domstolen anført, at det fremgår af artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 97/67, at udtrykket »tilladelser« omfatter både de tilladelser, der er fastsat i denne artikels stk. 2, første afsnit (individuelle tilladelser), og dem, der er fastsat i nævnte artikels stk. 1 (generelle tilladelser).

79.

Selv om det præjudicielle spørgsmål i denne sag vedrører samme direktivs artikel 9, stk. 2, andet afsnit, fjerde led, gik tvivlen på betydningen af udtrykket »tilladelser«, som Domstolen har analyseret i forbindelse med alle led i samme bestemmelse.

80.

Der foreligger som følge heraf ingen principiel hindring for, at medlemsstaterne gør udstedelse af generelle tilladelser betinget af en forpligtelse til at bidrage til udligningsfonden.

81.

Oprettelse af en fond af denne art på de i artikel 7, stk. 4, i direktiv 97/67 beskrevne betingelser udgør en af de metoder, som medlemsstaterne har til at finansiere befordringspligten. Sidstnævnte er, som nævnt, i virkeligheden en afbalanceringsmekanisme i den liberaliseringsproces og åbning af konkurrencen, som direktiv 2008/6 baner vejen for. Der forfølges således en vis rimelighed via postbefordrende virksomheders finansiering af denne tjeneste ved at kræve, at nye aktører på markedet, der ikke har de samme omkostninger som befordringspligtige virksomheder ( 61 ), betaler til denne fond og bidrager til finansieringen af forpligtelser baseret på solidaritetsprincippet.

82.

Ifølge 27. betragtning til direktiv 2008/6 kan det kræves, at udbydere af posttjenester bidrager til finansieringen af denne fond. Denne bestemmelse omfatter naturligvis tjenesteudbydere, der har generelle tilladelser. Det er tilstrækkeligt, at de posttjenester, som de udbyder i medfør af disse tilladelser (og som »ikke behøver at besidde alle befordringspligtydelsernes egenskaber«), set fra brugernes synsvinkel kan anses for at kunne »træde i stedet for ydelser, der er omfattet af befordringspligt«.

83.

Hvis brugerne kan opfatte en postvirksomheds tjenesteydelse som et alternativ til de ydelser, der udbydes af en befordringspligtig virksomhed, kan det konkluderes, at de to ydelser kan træde i stedet for hinanden, hvilket er tilstrækkeligt til at acceptere, at førstnævnte er forpligtet til at deltage i udligningsfonden ( 62 ).

84.

Jeg mener, at den italienske lovgivning, som den forelæggende ret har redegjort for, er i overensstemmelse med denne model. Dels fastsætter artikel 6, stk. 1a, og artikel 10, stk. 2, i lovdekret nr. 261/1999, at indehaverne af generelle tilladelser skal deltage i udligningsfonden for befordringspligtydelser, når de leverer ydelser, som kan træde i stedet for ydelser, der er omfattet af befordringspligten.

85.

Dels – og dette er en central lovgivningsmæssig detalje – regulerer artikel 11, stk. 1, litra f), og artikel 15, stk. 2, i forordningen om tilladelser, med samme ordlyd ( 63 ), forpligtelsen til at bidrage til denne fond, idet der henvises til kravene i 27. betragtning til direktiv 2008/6. Jeg kan ikke se, hvordan man kan anse en national bestemmelse for at være i modstrid med dette direktiv, når den netop henviser til direktivets bestemmelser, som sigter mod at fastsætte rækkevidden af pligten til at finansiere udligningsfonden.

86.

Følgelig kan jeg ikke konstatere nogen modsætning til direktiv 97/67 i den italienske lovgivnings bestemmelser. Såfremt AGCom i fremtiden måtte beslutte at oprette denne mekanisme og kræve bidrag fra bestemte virksomheder, vil det på det tidspunkt skulle kontrolleres, i hvilken grad de kriterier, der er afledt af direktiv 97/67, er opfyldt, men ikke på nuværende tidspunkt.

87.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) på følgende måde: