1.

Xylella fastidiosa er en fytopatogen bakterie, der angriber de ledende kar ( 2 ) i mange dyrkede eller vilde planter, som kan dø af den som følge af udtørring ( 3 ).

2.

Den er hjemmehørende i Nord- og Sydamerika ( 4 ) og blev for første gang observeret i Europa i oktober 2013 i Region Puglia (Italien) på oliventræer, inden den i juli 2015 blev observeret på Korsika (Frankrig) på eksotiske prydbuske samt i Spanien på gyvelbuske og derefter i oktober samme år i departementet Alpes-Maritimes (Frankrig) på samme slags buske som på Korsika.

3.

Bakterien omfatter flere underarter, der er genetisk forskellige, og som hver især angriber forskellige planter ( 5 ). Dens naturlige spredningsmåde er overførsel via små insekter, der lever af saften fra de inficerede planter.

4.

I Italien har Xylella fastidiosa hovedsageligt angrebet oliventræer, der har en væsentlig økonomisk ( 6 ), kulturel ( 7 ) og miljømæssig betydning i de lande, der grænser op til Middelhavet. Samtidig med, at profylaktiske foranstaltninger, herunder fældning af træer, har vakt bestyrtelse i de regioner, hvor bakterien allerede har angrebet, har risikoen for spredning fremkaldt stor uro i de regioner, der indtil nu har været skånet for bakterien.

5.

Europa-Kommissionen har med henblik på at udrydde bakterien vedtaget en strategi, der er kendetegnet ved en progressiv stramning af den iværksatte plan.

6.

Mellem februar 2014 og december 2015 er der vedtaget fire efter hinanden følgende gennemførelsesafgørelser med hjemmel i Rådets direktiv 2000/29/EF af 8. maj 2000 om foranstaltninger mod indslæbning i Fællesskabet af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet ( 8 ), nærmere bestemt dettes artikel 16, stk. 3, tredje punktum, der bemyndiger Kommissionen til at træffe de »fornødne foranstaltninger«, bl.a. når der konstateres en tilstedeværelse af de skadegørere, der er opført i bilag I, del A, kapitel I, til dette direktiv, herunder bakterien Xylella fastidiosa (Wells et al.).

7.

Ved den første gennemførelsesafgørelse 2014/87/EU af 13. februar 2014 ( 9 ) forbød Kommissionen flytning uden for Lecce-provinsen (Italien) af planter til udplantning, påbød gennemførelse af officielle årlige undersøgelser med henblik på at opdage forekomster af Xylella fastidiosa og pålagde medlemsstaterne at sikre, at såfremt en person får kendskab til bakteriens tilstedeværelse eller har grunde til at nære mistanke om en sådan tilstedeværelse, at denne person oplyser den kompetente myndighed herom inden for ti dage.

8.

Ved den anden gennemførelsesafgørelse 2014/497/EU af 23. juli 2014 ( 10 ), begrænsede Kommissionen flytningen af planter, der er værtsplanter for Xylella fastidiosa, og betingede deres indførsel til Unionen af, at visse krav var opfyldt, såfremt de har oprindelse i tredjelande, hvor bakterien er notorisk til stede. Med henblik på at udrydde bakterien og forhindre dens spredning, har Kommissionen endvidere pålagt medlemsstaterne, såfremt det er nødvendigt, at fastlægge »afgrænsede områder«, der skal omfatte en »inficeret zone« og en »stødpudezone«, hvor medlemsstaterne bl.a. skal fjerne alle de planter, der er inficeret eller udviser symptomer på mulig infektion, samt alle planter, der kan være blevet smittet.

9.

Ved den tredje gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/789 af 18. maj 2015 ( 11 ) udvidede Kommissionen på grundlag af den videnskabelige udtalelse om den risiko for plantesundheden, som Xylella fastidiosa (Wells et al.) udgør, der blev offentliggjort den 6. januar 2015 af EFSA, for det første listen over de modtagelige plantearter og fastsatte, henset til situationen i Syditalien, at den inficerede zone skulle omfatte hele Lecce-provinsen, idet stødpudezonen skulle udstrækkes til mindst 10 km omkring den inficerede zone. Kommissionen præciserede dernæst arten af de »udryddelsesforanstaltninger«, der skal træffes i det afgrænsede område, hvorved den berørte medlemsstat pålægges inden for en radius af 100 meter omkring de inficerede planter omgående at fjerne ikke kun de planter, der er inficerede, og dem, der udviser symptomer på en mulig infektion eller mistænkes for at være inficeret med skadegøreren, men også »værtsplanter«, uanset disses sundhedstilstand, der er defineret som værende modtagelige for de europæiske isolater af bakterien ( 12 ).

10.

Da det måtte konstateres, at udryddelsen af bakterien i Lecce-provinsen ikke længere var mulig, bestemte Kommissionen, at det officielle ansvarlige organ kunne beslutte at anvende »inddæmningsforanstaltninger« i stedet for udryddelsesforanstaltninger med det formål »at reducere mængden af bakterieinokulum […] mest muligt og holde vektorpopulationen på det lavest mulige niveau« ( 13 ). Disse foranstaltninger bestod i det væsentlige i omgående at fjerne som minimum alle planter, der er fundet inficeret med skadegøreren, hvis de befinder sig i nærheden af steder, der er uberørt af enhver infektion, hvor der forefindes planter af særlig kulturel, samfundsmæssig eller videnskabelig værdi eller inden for 20 km fra grænsen mellem inddæmningsområdet og resten af Unionens område.

11.

Endelig ændrede Kommissionen ved den fjerde gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/2417 af 17. december 2015 ( 14 ) gennemførelsesafgørelse 2015/789 med henblik på at tage hensyn til udviklingen i den videnskabelige viden, og den etablerede beredskabsplaner i alle medlemsstater med henblik på at forbedre bekæmpelsen af bakterien.

12.

De italienske myndigheder har vedtaget flere foranstaltninger med henblik på at gennemføre Kommissionens afgørelser.

13.

Ved deliberazione della Giunta Regionale, della Puglia, n. 2023 – recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e la eradicazione del batterio da quarantena Xylella fastidiosa associato al »Complesso del disseccamento rapido dell’olivo« (afgørelse nr. 2023 fra regionalrådet i Puglia om hasteforanstaltninger med henblik på forebyggelse, kontrol og udryddelse af karantænebakterien Xylella fastidiosa i forbindelse med »den hurtige udtørring af oliventræer«) af 29. oktober 2013 har Regione Puglia (Region Puglia) truffet hasteforanstaltninger med henblik på forebyggelse og udryddelse af bakterien i overensstemmelse med artikel 16, stk. 1, i direktiv 2000/29.

14.

Decreto del Ministro delle Politiche Agricola Alimentari e Forestali (dekret fra ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug) af 26. september 2014 ( 15 ) gennemfører de foranstaltninger, der er fastsat i gennemførelsesafgørelse 2014/497.

15.

Efter vedtagelsen den 5. september 2014 af deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 1842 – di richiesta di dichiarazione dello stato di emergenza fitosanitaira straordinaria (afgørelse nr. 1842 fra regionalrådet i Puglia om en henstilling om erklæring af ekstraordinær undtagelsestilstand af hensyn til plantesundheden) vedtog Presidenza del Consiglio dei Ministri (statsministeriet) den 10. februar 2015 en afgørelse om erklæring af undtagelsestilstand på grund af spredningen i Region Puglia af den skadelige karantænebakterie Xylella fastidiosa.

16.

Ved ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile n. 225 (bekendtgørelse nr. 225 vedtaget af statsministeriet – afdelingen for civilbeskyttelse) af 11. februar 2015 blev comandante del Corpo Forestale dello Stato (den italienske skov- og naturstyrelse) i Region Puglia udnævnt til delegeret kommissær.

17.

Den 16. marts 2015 vedtog den delegerede kommissær en plan for en hurtigere gennemførelse af de foranstaltninger, der var fastsat i dekretet fra ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug af 26. september 2014. Denne plan havde til formål at skabe et beskyttelsesområde med henblik på at forhindre bakterien i at sprede sig til den nordlige del af Lecce-provinsen og at forvalte det mest berørte område for at beskytte oliventræerne i Salento (Italien).

18.

Decreto del Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali – recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Wells e Raju) nel territorio della Repubblica italiana (dekret fra ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug vedrørende hasteforanstaltninger med henblik på forebyggelse, kontrol og udryddelse af Xylella fastidiosa (Wells et Raju) på Den Italienske Republiks område) af 19. juni 2015 ( 16 ), gennemførte gennemførelsesafgørelse 2015/789.

19.

Dette dekrets artikel 8 og 9 gentager i det væsentlige indholdet af gennemførelsesafgørelsens artikel 6 om udryddelsesforanstaltninger og dennes artikel 7 om inddæmningsforanstaltninger.

20.

Det nævnte dekret pålægger endvidere ejerne af de berørte landbrugsejendomme at gennemføre udryddelsesforanstaltninger, idet Agenzia Regionale per le Attività Irrigue e Forestali (regionalt kontor for kunstvanding og skovbrug) fik beføjelse til i givet fald at træde i stedet for dem, der ville afslå at efterkomme dette, og at bidrage til omkostningerne herved.

21.

Ved afgørelse af 31. juli 2015 forlængede statsministeriet undtagelsestilstanden med yderligere 180 dage.

22.

Den 30. september 2015 vedtog den delegerede kommissær, der den 3. juli 2015 havde fremlagt en midlertidig plan for de hasteindgreb, der skulle foretages i Oria Kommune (Italien), en ny handlingsplan, der i det væsentlige omhandlede de foranstaltninger, der var fastsat i dekretet af 19. juni 2015.

23.

Den 1. oktober 2015 pålagde dirigente del Servicio Agricultura della Regione Puglia (direktøren for landbrugsstyrelsen i Region Puglia) ejerne af de landbrugsejendomme, hvor de inficerede oliventræer befandt sig, at fælde de inficerede træer og alle de værtsplanter, der befandt sig inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter. Disse afgørelser om fjernelse, der blev meddelt sagsøgerne i hovedsagerne den 3. og den 4. oktober 2015, og som desuden i tilfælde af, at de nægtede at efterkomme afgørelserne, fastsatte supplerende sanktioner, der kunne pålægges de pågældende, og som bestod i at lade dem bære de omkostninger, der er knyttet til udryddelsen af Xylella fastidiosa, og at pålægge dem en administrativ sanktion.

24.

Ved et søgsmål anlagt ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) mod Presidenza del Consiglio dei Ministri (Statsministeriet) (sag C-79/16), Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile (statsministeriet – afdelingen for civilbeskyttelse), Commissario Delegato per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario connesso alla Diffusione della Xylella nel Territorio della Regione Puglia (den delegerede kommissær for bekæmpelse af den plantesundhedsrisiko, der er forbundet med spredningen af Xylella på Region Puglias område), Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug) og Regione Puglia (Region Puglia) nedlagde Giovanni Pesce (sag C-78/16) og Cesare Serinelli (sag C-79/16) samt andre sagsøgere, der alle er ejere af de landbrugsejendomme, der befinder sig på det område, der hører under Torchiarolo Kommune (Italien), i hver af disse sager påstand om annullation af afgørelserne om fjernelse og af enhver retsakt, der er vedtaget forud herfor, i forbindelse med disse eller efterfølgende.

25.

Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio), der er i tvivl om gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2015/789, som er det grundlag, på hvilket de af sagsøgerne i hovedsagerne anfægtede nationale foranstaltninger er blevet vedtaget, har besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:

26.

Da der er rejst tvivl om gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2015/789, indebærer nærværende præjudicielle spørgsmål en opfordring til at besvare det underliggende spørgsmål om, hvorvidt Kommissionen, da den vedtog denne afgørelse, foretog en passende afvejning mellem dels hensynet til beskyttelsen af de områder, der endnu ikke er blevet inficeret med bakterien, dels hensynet til beskyttelsen af ejerne eller forpagterne af de landbrugsejendomme, der befinder sig i de allerede smitteramte områder.

27.

I nærværende forslag til afgørelse vil jeg argumentere for, at foranstaltningen til fjernelse af planterne som fastsat i artikel 6, stk. 2, i gennemførelsesafgørelse 2015/789 skal gennemføres af den berørte medlemsstat efter anvendelsen af de plantesundhedsbehandlinger, der er fastsat i denne afgørelses artikel 6, stk. 4, og at der ikke er nogen modstrid mellem de forskellige foranstaltninger, der er fastsat i den sidstnævnte bestemmelse, der opfylder begrundelsespligten.

28.

Jeg vil endvidere gøre gældende, at Kommissionen ikke har overskredet sine gennemførelsesbeføjelser i henhold til artikel 16, stk. 3, i direktiv 2000/29 eller tilsidesat forsigtighedsprincippet eller proportionalitetsprincippet, da den fastsatte den omgående fjernelse af værtsplanter, uanset disses sundhedstilstand, inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter.

29.

Jeg vil endvidere redegøre for, at der af chartrets artikel 17 følger en ret for ejerne af de ødelagte planter til at modtage en rimelig erstatning i forhold til værdien af disse goder, og at den manglende stillingtagen hertil i direktiv 2000/29 og i gennemførelsesafgørelse 2015/789 ikke kan fortolkes således, at en sådan rettighed derved er udelukket. Efter min opfattelse følger det heraf, at når medlemsstaterne vedtager foranstaltninger i henhold til gennemførelsesafgørelse 2015/789, gennemfører de EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, og er dermed forpligtet til at indføre en erstatningsordning.

30.

Jeg vil afslutningsvis konkludere, at undersøgelsen af spørgsmålene ikke har afsløret noget forhold, der kan berøre gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2015/789.

31.

Den 8. maj 2000 vedtog Rådet for Den Europæiske Union direktiv 2000/29, der kodificerer Rådets direktiv 77/93/EØF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslæbning i Fællesskabet af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet ( 18 ), der var blevet ændret flere gange ( 19 ).

32.

I artikel 16 i direktiv 2000/29 fastsættes:

»1.   Hver medlemsstat underretter omgående skriftligt Kommissionen og de øvrige medlemsstater om enhver tilstedeværelse på den pågældende medlemsstats område af planteskadegørere, der er opført i bilag I, del A, kapitel I, eller i bilag II, del A, kapitel I, eller om enhver forekomst på en del af dens område af planteskadegørere, hvis tilstedeværelse hidtil ikke var kendt, og som er opført i bilag I, del A, kapitel II, eller del B, eller i bilag II, del A, kapitel II, eller del B.

Den træffer alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at udrydde eller, hvis dette ikke er muligt, begrænse udbredelsen af de pågældende planteskadegørere. Den underretter Kommissionen og de øvrige medlemsstater om de foranstaltninger, den har truffet.

2.   Hver medlemsstat underretter omgående skriftligt Kommissionen og de øvrige medlemsstater, såfremt der er påvist eller hersker mistanke om forekomst af planteskadegørere, der ikke er opført i bilag I eller i bilag II, og som hidtil ikke var kendt på dens område. Den giver også Kommissionen og de øvrige medlemsstater meddelelse om de beskyttelsesforanstaltninger, den allerede har truffet eller agter at træffe. Disse foranstaltninger skal bl.a. være af en sådan art, at de forebygger risikoen for spredning af den pågældende skadegører på de øvrige medlemsstaters område.

Med hensyn til de sendinger af planter, planteprodukter eller andre objekter fra tredjelande, der anses for at udgøre en overhængende fare for indslæbning eller spredning af de i stk. 1, første afsnit, i nærværende stykke omhandlede skadegørere, træffer den pågældende medlemsstat omgående de nødvendige foranstaltninger for at beskytte Fællesskabets område mod denne fare og giver Kommissionen og de øvrige medlemsstater meddelelse herom.

Når en medlemsstat finder, at der foreligger en anden overhængende fare end den i andet afsnit omhandlede, giver den omgående skriftligt Kommissionen og de øvrige medlemsstater meddelelse om de foranstaltninger, den ønsker truffet. Hvis den finder, at disse foranstaltninger ikke træffes så hurtigt, at indslæbning i eller spredning på dens område af en skadegører kan undgås, kan den midlertidigt træffe de supplerende foranstaltninger, som den finder nødvendige, så længe Kommissionen ikke har vedtaget foranstaltninger i henhold til stk. 3.

Kommissionen forelægger Rådet en rapport om gennemførelsen af denne bestemmelse, vedlagt eventuelle forslag, senest den 31. december 1992.

3.   I de i stk. 1 og 2 omhandlede tilfælde undersøger Kommissionen hurtigst muligt situationen sammen med Den Stående Komité for Plantesundhed. Under Kommissionens ansvar og i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i artikel 21 kan der foretages undersøgelser på stedet. De fornødne foranstaltninger, herunder sådanne, hvorved det kan bestemmes, om de af medlemsstaterne trufne foranstaltninger skal ophæves eller ændres, kan træffes på grundlag af en skadegørerrisikoanalyse eller en foreløbig skadegørerrisikoanalyse i de i stk. 2 omhandlede tilfælde efter proceduren i artikel 18, stk. 2. Kommissionen følger situationens udvikling og ændrer eller ophæver efter samme procedure de nævnte foranstaltninger i forhold til udviklingen i situationen. Så længe der ikke er vedtaget nogen foranstaltning efter nævnte procedure, kan medlemsstaten opretholde de foranstaltninger, den har iværksat.

4.   Gennemførelsesbestemmelserne til stk. 1 og 2 vedtages, om nødvendigt, efter proceduren i artikel 18, stk. 2.

5.   Hvis Kommissionen ikke er blevet underrettet om de foranstaltninger, der er truffet i henhold til stk. 1 eller 2, eller hvis den mener, at de trufne foranstaltninger er utilstrækkelige, kan den i afventning af et møde i Den Stående Komité for Plantesundhed træffe midlertidige beskyttelsesforanstaltninger på grundlag af en foreløbig skadegørerrisikoanalyse med henblik på at udrydde eller, hvis dette ikke er muligt, forhindre spredning af de pågældende skadegørere. Disse foranstaltninger forelægges snarest muligt for Den Stående Komité for Plantesundhed med henblik på bekræftelse, ændring eller annullering efter proceduren i artikel 18, stk. 2.«

33.

Artikel 18 i direktiv 2000/29 bestemmer:

»1.   Kommissionen bistås af Den Stående Komité for Plantesundhed nedsat ved Rådets afgørelse 76/894/EØF[ ( 20 )] [...]

2.   Når der henvises til dette stykke, anvendes artikel 5 og 7 i afgørelse 1999/468/EF[ ( 21 )].

Perioden i artikel 5, stk. 6, i afgørelse 1999/468[…] fastsættes til tre måneder.

[...]«

34.

Bilag I, del A, kapitel I, litra b), til direktiv 2000/29 nævner bakterien Xylella fastidiosa (Well et Raju) blandt de skadegørere, hvis indslæbning og spredning skal forbydes i samtlige medlemsstater.

35.

Artikel 1 i gennemførelsesafgørelse 2015/789 definerer begrebet »skadegører« som europæiske og ikke-europæiske isolater af Xylella fastidiosa (Wells et al.). Denne artikel sondrer bl.a. mellem de »specificerede planter«, der er opført i bilag I til denne gennemførelsesafgørelse, og de »værtsplanter«, der er opført i bilag II dertil, idet de første er de planter, der vides at være modtagelige for skadegøreren, mens værtsplanterne er dem, der vides at være modtagelige for kun de europæiske isolater af bakterien.

36.

Artikel 4 i gennemførelsesafgørelse 2015/789 med overskriften »Fastlæggelse af afgrænsede områder« bestemmer:

»1.   Hvis forekomst af skadegøreren bekræftes, afgrænser den pågældende medlemsstat straks et område i henhold til stk. 2 […].

2.   Det afgrænsede område skal omfatte en inficeret zone og en stødpudezone.

Den inficerede zone skal omfatte alle planter, der vides at være inficeret med skadegøreren, alle planter, der udviser symptomer på mulig infektion med skadegøreren, og alle andre planter, der kan være blevet inficeret med skadegøreren på grund af deres placering tæt på inficerede planter eller en produktionskilde, hvis en sådan er kendt, som de har til fælles med inficerede planter eller planter, der stammer fra disse.

For så vidt angår forekomsten af skadegøreren i Lecce-provinsen skal den inficerede zone som minimum omfatte hele denne provins.

Stødpudezonen skal være mindst 10 km bred og omgive den inficerede zone.

Den nøjagtige afgrænsning af zonerne baseres på solide videnskabelige principper, skadegørerens og dens vektorers biologi, infektionens omfang, forekomsten af vektorer og fordelingen af specificerede planter i det pågældende område.

3.   Bekræftes forekomst af skadegøreren i stødpudezonen, revurderes og ændres afgrænsningen af den inficerede zone og stødpudezonen omgående i overensstemmelse hermed.

4.   På grundlag af medlemsstaternes anmeldelser i henhold til Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2014/917/EU[ ( 22 )] udarbejder og ajourfører Kommissionen en liste over de afgrænsede områder og sender denne liste til medlemsstaterne.

5.   Påvises skadegøreren ikke i et afgrænset område ved de i artikel 3 omhandlede undersøgelser og den i artikel 6, stk. 7, omhandlede overvågning i en periode på fem år, kan denne afgrænsning ophæves. I sådanne tilfælde underretter den pågældende medlemsstat Kommissionen og de øvrige medlemsstater.

[...]«

37.

Artikel 6 i gennemførelsesafgørelse 2015/789 med overskriften »Udryddelsesforanstaltninger« bestemmer:

»1.   Medlemsstaten, som har fastlagt det i artikel 4 omhandlede afgrænsede område, træffer i dette område de i stk. 2-11 omhandlede foranstaltninger.

2.   Den pågældende medlemsstat fjerner omgående følgende inden for en radius af 100 m omkring de planter, der er blevet testet og fundet inficeret med skadegøreren:

3.   Den pågældende medlemsstat udtager prøver af og tester de specificerede planter inden for en radius af 100 m omkring hver inficeret plante i overensstemmelse med den internationale standard for plantesundhedsforanstaltninger ISPM No 31 […].

4.   Den pågældende medlemsstat gennemfører forud for fjernelse af planter som omhandlet i stk. 2 passende plantesundhedsmæssige behandlinger mod skadegørerens vektorer og planter, der kan være vært for disse vektorer. Disse behandlinger kan eventuelt omfatte fjernelse af planter.

5.   Den pågældende medlemsstat destruerer på stedet eller på en nærtliggende lokalitet, som er udpeget til dette formål i den inficerede zone, de i stk. 2 omhandlede planter og plantedele på en sådan måde, at skadegøreren ikke spredes.

[...]

9.   Den pågældende medlemsstat træffer om nødvendigt foranstaltninger til at tage højde for særlige forhold eller komplikationer, som med rimelighed kan forventes at ville hindre, besværliggøre eller forsinke skadegørerens udryddelse, navnlig foranstaltninger vedrørende adgang til og passende destruktion af alle planter, der er inficeret eller mistænkes for at være inficeret, uanset hvor de befinder sig, uanset om de er privat eller offentligt ejet, og uanset hvilken person eller enhed der har ansvaret for dem.

10.   Den pågældende medlemsstat træffer enhver anden foranstaltning, der vil kunne bidrage til at udrydde skadegøreren, i overensstemmelse med ISPM No 9 […] og under anvendelse af en integreret metode efter principperne i ISPM No 14 […].

[...]«

38.

Artikel 7 i gennemførelsesafgørelse 2015/789 med overskriften »Inddæmningsforanstaltninger« bestemmer:

»1.   Uanset artikel 6 kan den pågældende medlemsstats officielle ansvarlige organ beslutte at iværksætte inddæmningsforanstaltninger, jf. stk. 2-6 [...], dog udelukkende i Lecce-provinsen.

2.   Den pågældende medlemsstat fjerner omgående som minimum alle planter, der er fundet inficeret med skadegøreren, hvis de befinder sig på en af følgende lokaliteter:

Der træffes alle nødvendige forholdsregler for at undgå spredning af skadegøreren under og efter fjernelsen.

3.   Den pågældende medlemsstat skal, inden for en radius af 100 m omkring planter som omhandlet i stk. 2, der er fundet inficeret med skadegøreren, udtage prøver af og teste værtsplanterne i overensstemmelse med den internationale standard for plantesundhedsforanstaltninger ISPM No 31. Denne testning foretages med regelmæssige mellemrum og mindst to gange om året.

4.   Den pågældende medlemsstat udfører forud for fjernelse af planter som omhandlet i stk. 2 passende plantesundhedsmæssige behandlinger mod skadegørerens vektorer og planter, der kan være vært for disse vektorer. Disse behandlinger kan eventuelt omfatte fjernelse af planter.

5.   Den pågældende medlemsstat destruerer på stedet eller på en nærtliggende lokalitet, som er udpeget til dette formål i inddæmningsområdet, de i stk. 2 omhandlede planter og plantedele på en sådan måde, at skadegøreren ikke spredes.

6.   Den pågældende medlemsstat anvender en passende landbrugspraksis til håndtering af skadegøreren og dens vektorer.«

39.

Artikel 8 i gennemførelsesafgørelse 2015/789 fastsætter oprettelse af en overvågningszone i Italien af en bredde på mindst 30 km.

40.

Den forelæggende ret ønsker med sine seks spørgsmål oplyst, om gennemførelsesafgørelse 2015/789 af forskellige grunde tilsidesætter artikel 296, stk. 2, TEUF, chartrets artikel 41, og artikel 11, stk. 3, artikel 13c, stk. 7, og artikel 16, stk. 1-3 og 5, i direktiv 2000/29 samt rimelighedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

41.

Da gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2015/789 indirekte er blevet anfægtet af sagsøgerne i hovedsagerne i forbindelse med et søgsmål anlagt for den nationale ret med henblik på prøvelse af bl.a. dekretet af 19. juni 2015, der er udstedt direkte med henblik på gennemførelse af den nævnte gennemførelsesafgørelse, og som i det væsentlige gentager dennes ordlyd, skal det først undersøges, om de forelagte spørgsmål kan antages til realitetsbehandling i den konkrete sammensætning.

42.

Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at Domstolen underlægger en parts ret til undtagelsesvis at påberåbe sig, at en EU-retsakt er ugyldig, et krav om, at denne part ikke er berettiget til at nedlægge påstand om annullation direkte ved Unionens retsinstanser i henhold til artikel 263 TEUF ( 23 ).

43.

I det omfang Domstolens løsning imidlertid er begrundet i risikoen for, at en EU-retsakts endelige karakter omgås, finder den alene anvendelse i forhold til en part, der for en national domstol har påberåbt sig, at en EU-retsakt er ulovlig, når den pågældende utvivlsomt havde kunnet anlægge et annullationssøgsmål med henblik på prøvelse af denne retsakt, men har undladt at gøre det inden for de fastsatte frister ( 24 ). Den part, hvorom det ikke synes åbenbart, at denne havde mulighed for at anlægge et direkte annullationssøgsmål med henblik på prøvelse af afgørelsen, bevarer således muligheden for indirekte at anfægte dens lovlighed.

44.

I henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan »[e]nhver fysisk eller juridisk person på det grundlag, der er omhandlet i stk. 1 og 2, […] indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«.

45.

Henset til, at det i det foreliggende tilfælde er ubestridt, at gennemførelsesafgørelse 2015/789 ikke er rettet til sagsøgerne i hovedsagerne, idet den er rettet til medlemsstaterne, skal det undersøges, om disse er umiddelbart og individuelt berørt af den som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, eller om denne gennemførelsesafgørelse kan betegnes som en regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger som anført i den nævnte bestemmelse, og som berører sagsøgerne i hovedsagerne umiddelbart, idet det præciseres, at undersøgelsen af retsaktens regelfastsættende karakter synes at burde foretages inden undersøgelsen af, om de pågældende eventuelt er umiddelbart og individuelt berørt.

46.

For det første synes gennemførelsesafgørelse 2015/789 at udgøre en regelfastsættende retsakt, der omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

47.

I denne henseende skal det først bemærkes, at begrebet »regelfastsættende retsakt«, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF, omfatter generelle retsakter med undtagelse af lovgivningsmæssige retsakter ( 25 ).

48.

Selv om begrebet »afgørelse« generelt defineres som en individuel retsakt, der alene er bindende for de personer, den er rettet til ( 26 ), kan denne imidlertid have regelfastsættende karakter, når den ikke kun gælder for en begrænset modtagerkreds, men for personkategorier, der er beskrevet generelt og abstrakt ( 27 ). Desuden kan en afgørelses regelfastsættende potentiale siden ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten så meget desto mere anerkendes, fordi artikel 288 TEUF udtrykkeligt fastsætter, at en retsakt kan udgøre en afgørelse, selv om den ikke angiver, hvem den er rettet til.

49.

Begrebet »regelfastsættende afgørelse« er således ikke et tilsyneladende selvmodsigende retligt begreb, og desuden afhænger vurderingen af den retlige karakter af den retsakt, der er udstedt af Rådet eller Kommissionen, ikke udelukkende af dens officielle benævnelse, men skal for det første tage hensyn til retsaktens formål og indhold ( 28 ). Desuden skal det med henblik på at kvalificere gennemførelsesafgørelse 2015/789 undersøges, om den er almengyldig.

50.

Ifølge Domstolens praksis, foreligger der en almengyldig retsakt, når den finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og skaber retsvirkninger for generelt og abstrakt fastlagte persongrupper ( 29 ).

51.

Det er ligeledes fast retspraksis, at en retsakt ikke mister sin almengyldighed og dermed sin normative karakter, fordi det er muligt mere eller mindre præcist at fastlægge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som den på et givet tidspunkt finder anvendelse på, når det er ubestridt, at den anvendes på et grundlag af objektive faktiske og retlige omstændigheder, som er fastlagt i retsakten, og som er relevante i forhold til dens formål ( 30 ).

52.

Det må i det foreliggende tilfælde konstateres dels, at gennemførelsesafgørelse 2015/789 ikke er blevet vedtaget efter den lovgivningsmæssige procedure, dels, at de i gennemførelsesafgørelsen fastsatte forpligtelser er udformet generelt og abstrakt og er rettet til alle medlemsstaterne, hvilket udtrykkeligt fremgår af den nævnte gennemførelsesafgørelses artikel 21. Til trods for den omstændighed, at Den Italienske Republik er mere berørt end andre medlemsstater, og at artikel 7 i gennemførelsesafgørelse 2015/789 alene berører en bestemt geografisk region, nemlig Lecce-provinsen, er denne gennemførelsesafgørelse ikke rettet til en begrænset, bestemt eller identificerbar personkreds, men finder abstrakt anvendelse på geografiske områder, der er afgrænset objektivt afhængigt af bakteriens tilstedeværelse ( 31 ). Desuden har den nævnte gennemførelsesafgørelse umiddelbare retlige virkninger i alle medlemsstaterne med hensyn til de persongrupper, som den omfatter generelt og abstrakt.

53.

Det skal dernæst bemærkes, at gennemførelsesafgørelse 2015/789 omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

54.

Med henblik på at vurdere, om en regelfastsættende retsakt omfatter gennemførelsesforanstaltninger, skal der tages udgangspunkt i situationen for den person, der har påberåbt sig søgsmålsretten i henhold til artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF ( 32 ), og udelukkende henvises til genstanden for søgsmålet ( 33 ).

55.

Det er desuden ikke relevant i forbindelse med denne vurdering at tage stilling til, om de nævnte foranstaltninger har eller ikke har en mekanisk karakter ( 34 ).

56.

Det skal i nærværende sag undersøges med henblik på at afgøre, om gennemførelsesafgørelse 2015/789 omfatter gennemførelsesforanstaltninger, hvorvidt denne gennemførelsesafgørelse selv fastsætter de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger til bekæmpelse af bakterien, eller om det er nødvendigt, at de nationale myndigheder træffer afgørelse herom.

57.

Det må blot konstateres, at gennemførelsesafgørelse 2015/789 forpligter medlemsstaterne til at vedtage foranstaltninger, der på deres område i overensstemmelse med dennes artikel 4 navnlig består i afgrænsning af inficerede zoner og stødpudezoner, udryddelse eller, kun i Lecce-provinsen, en eventuel inddæmning af de inficerede planter og værtsplanter. Denne gennemførelsesafgørelse skal derfor gennemføres ved nationale foranstaltninger, der kan gøres til genstand for et søgsmål af den persongruppe, som de er rettet til.

58.

For det andet må det konstateres, at sagsøgerne i hovedsagerne ikke er individuelt berørt af gennemførelsesafgørelse 2015/789.

59.

Det forhold, at sagsøgerne i hovedsagerne ikke er individuelt berørt, synes nødvendigvis at følge af konstateringen af, at denne afgørelse ikke blot formelt set, men også materielt har regelfastsættende karakter, idet kriteriet for at fastlægge, om denne retsakt kan være regelfastsættende – under hensyn til dens abstrakte dimension og de objektive situationer, som den regulerer – efter min opfattelse udelukker, at den nævnte retsakt kan vedrøre sagsøgerne i hovedsagerne på grund af deres særlige kvaliteter eller en faktisk situation, der karakteriserer dem i forhold til enhver anden person og dermed individualiserer dem som retssubjekter for afgørelsen.

60.

Eftersom betingelserne om at skulle være såvel umiddelbart som individuelt berørt af EU-retsakten er kumulative, er det ufornødent at efterprøve, om sagsøgerne i hovedsagerne i det foreliggende tilfælde er umiddelbart berørt af gennemførelsesafgørelse 2015/789 eller ej.

61.

Under hensyntagen til de ovenstående betragtninger fremgår det, at sagsøgerne i hovedsagerne ikke havde kunnet anlægge et annullationssøgsmål med henblik på prøvelse af gennemførelsesafgørelse 2015/789. Det må derfor konkluderes, at de med rette har anfægtet gyldigheden af denne gennemførelsesafgørelse for den forelæggende ret, hvorfor de forelagte spørgsmål skal antages til realitetsbehandling.

62.

Med det første og det tredje spørgsmål, der bør undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst dels, om artikel 6, stk. 2 og 4, i gennemførelsesafgørelse 2015/789 er ugyldig, for så vidt som den tilsidesætter artikel 13, stk. 3, artikel 13c, stk. 7, og artikel 16, stk. 1-3 og 5, i direktiv 2000/29, henset til, at den pålægger omgående fjernelse af værtsplanter, uanset deres sundhedstilstand, inden for en radius af 100 m omkring de planter, der er inficeret, idet det samtidigt bestemmes, at den berørte medlemsstat forud for fjernelsen af planterne skal gennemføre passende plantesundhedsmæssige behandlinger mod skadegørerens vektorer og planter, der kan være vært for disse vektorer, idet disse behandlinger eventuelt kan omfatte fjernelse af planter, dels, såfremt denne bestemmelse skal fortolkes således, at udryddelsesforanstaltningen i stk. 2 kan pålægges inden og uafhængigt af den forebyggende gennemførelse af foranstaltningerne i stk. 3 og 4, om den nævnte bestemmelse er ugyldig i forhold til artikel 16, stk. 1-3 og 5, i direktiv 2000/29, proportionalitetsprincippet, princippet om logik og princippet om, at de processuelle regler skal overholdes.

63.

Det fremgår af begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen (sag C-79/16) og af formuleringen af de forelagte spørgsmål, at den forelæggende ret er i tvivl om forholdet mellem bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i gennemførelsesafgørelse 2015/789, der pålægger »omgående« fjernelse af inficerede planter og værtsplanter, uanset deres sundhedstilstand, og bestemmelserne i samme afgørelses artikel 6, stk. 3 og 4, der fastsætter bestemmelse om udtagning af prøver og en forudgående gennemførelse af passende plantesundhedsmæssige behandlinger mod bakteriens vektorer.

64.

Den forelæggende ret er mere præcist i tvivl om, hvorvidt udryddelsesforanstaltninger kan pålægges inden gennemførelsen af de plantesundhedsmæssige behandlinger, og om de to serier af bestemmelser er behæftet med en indre modsigelse, der har betydning for bestemmelsernes gyldighed.

65.

Jeg ser ingen uklarhed for så vidt angår fortolkningen af de omhandlede bestemmelser og heller ingen modsigelse, der ville kunne gøre dem ugyldige.

66.

Det anføres i artikel 6, stk. 2-4, i gennemførelsesafgørelse 2015/789, at den berørte medlemsstat »omgående fjerner« værtsplanter, inficerede planter og planter, der udviser symptomer på mulig infektion eller mistænkes for at være inficeret, »udtager prøver af og tester de specificerede planter inden for en radius af 100 m omkring hver inficeret plante«, og at »[d]en pågældende medlemsstat […] forud for fjernelse af planter som omhandlet i stk. 2 [gennemfører] passende plantesundhedsmæssige behandlinger mod [Xylella fastidiosas] vektorer og planter, der kan være vært for disse vektorer«, idet disse behandlinger eventuelt kan omfatte »fjernelse af planter«.

67.

Ordlyden af disse bestemmelser viser, at den berørte medlemsstat forud for fjernelsen af værtsplanter og inficerede planter skal gennemføre en plantesundhedsmæssig behandling med henblik på at bekæmpe sygdommens vektorer, dvs. bekæmpe plantesugende insekter, der ernærer sig af safter i planternes ved, ved at udrydde disse insekter eller fjerne de planter, der er vært for dem. Denne forudgående plantesundhedsmæssige behandling opfylder den proceduremæssige logik i den udryddelse, som blev foreslået i EFSA’s udtalelse af 30. december 2014 ( 35 ), hvori det anføres, at selv om den første foranstaltning, der skal træffes i de afgrænsede områder, er så hurtigt som muligt at fjerne de inficerede planter, vil det være passende forud herfor at gennemføre en insekticidbehandling, for så vidt som vektorinsekterne kan flytte sig fra de inficerede planter til andre planter ( 36 ).

68.

I henhold til artikel 6, stk. 3, i gennemførelsesafgørelse 2015/789 skal den berørte medlemsstat, uden præcisering af kronologien, desuden udtage prøver af og teste alle de specificerede planter, idet det præciseres, at denne kategori af planter er større end værtsplanterne, da den omfatter alle de planter, der er modtagelige for de europæiske og ikke-europæiske isolater af bakterien.

69.

Den forudgående gennemførelse af plantesundhedsmæssige behandlinger med henblik på at bekæmpe sygdomsvektorerne, som kan omfatte fjernelse af planter, der er værter for disse, og udtagningen af prøver og testning af alle de specificerede planter indebærer ikke nogen modsigelse i forhold til fjernelsen af værtsplanter og inficerede planter eller planter, der mistænkes for at være det, eller som udviser symptomer på infektion. Foranstaltningerne i artikel 6, stk. 2-4, i gennemførelsesafgørelse 2015/789 er således af en anden art og rækkevidde, og for så vidt angår foranstaltningerne i afgørelsens artikel 6, stk. 2 og 4, finder disse anvendelse successivt. De er derfor på ingen måde uforenelige med hinanden.

70.

Det følger af de ovenstående betragtninger dels, at artikel 6 i gennemførelsesafgørelse 2015/789 skal fortolkes således, at den foranstaltning vedrørende fjernelse af planter, der er fastsat i denne bestemmelses stk. 2, skal gennemføres af den berørte medlemsstat efter gennemførelsen af de plantesundhedsmæssige behandlinger, der er fastsat i samme bestemmelses stk. 4, dels, at undersøgelsen af det første og det tredje spørgsmål ikke har afsløret noget forhold, der kan berøre gyldigheden af artikel 6, stk. 2-4, i gennemførelsesafgørelse 2015/789.

71.

Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, om artikel 6, stk. 2, i gennemførelsesafgørelse 2015/789 er ugyldig, henset til, at foranstaltningen vedrørende omgående fjernelse af værtsplanter, uanset deres sundhedstilstand, inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter, ikke opfylder begrundelsespligten.

72.

Ifølge Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) er begrundelsen for gennemførelsesafgørelse 2015/789 mangelfuld, for så vidt som den ikke indeholder nogen oplysning om den omstændighed, at Kommissionen har undersøgt forholdsmæssigheden af de foranstaltninger, som medlemsstaterne er blevet pålagt.

73.

Det bemærkes, at selv om den begrundelse, der kræves efter artikel 296 TEUF, skal tilpasses arten af den omhandlede retsakt, og den klart og utvetydigt skal angive, hvilke betragtninger den EU-institution, der er ophavsmand til retsakten, har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med begrundelsen for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udøve sin kontrol, kræves det imidlertid ikke, at en retsakts begrundelse angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold ( 37 ).

74.

Spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsespligten er overholdt, skal ikke blot vurderes i forhold til retsaktens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, og alle de retsregler, der gælder på det pågældende område. Når der som i hovedsagerne er tale om en almengyldig retsakt, behøver begrundelsen kun at angive dels de samlede omstændigheder, der har ført til, at retsakten er blevet udstedt, dels de generelle formål, den skal opfylde. Hvis det formål, der forfølges af institutionen, i det væsentlige fremgår af den anfægtede retsakt, ville det være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art, som institutionen har truffet ( 38 ).

75.

I det foreliggende tilfælde gør første til tredje betragtning til gennemførelsesafgørelse 2015/789 det muligt at forstå, hvorfor de vedtagne udryddelsesforanstaltninger er blevet udvidet til at omfatte alle værtsplanter inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter. Disse foranstaltninger opfylder nemlig de generelle formål, der fremgår af første til tredje betragtning til denne afgørelse, om at styrke udryddelsesforanstaltningerne efter opdagelsen af nye udbrud og at undgå spredning af Xylella fastidiosa til resten af Unionen samt at tage hensyn til nye videnskabelige udtalelser vedtaget af EFSA den 30. december 2014 og den 20. marts 2015, der har udvidet listen over de plantearter, der er modtagelige for bakterien, og begrænset visse foranstaltninger til kun at omfatte værtsplanter »for at sikre proportionalitet«.

76.

Det følger af disse bemærkninger, at gennemførelsesafgørelse 2015/789 opfylder begrundelsespligten i artikel 296 TEUF.

77.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, om artikel 6, stk. 2, i gennemførelsesafgørelse 2015/789 er ugyldig, for så vidt som den tilsidesætter bestemmelserne i direktiv 2000/29, navnlig dettes artikel 16, stk. 1, idet den fastsætter omgående fjernelse af værtsplanter, uanset deres sundhedstilstand, inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter.

78.

Efter en undersøgelse af 11. og 37. betragtning til direktiv 2000/29 og dettes artikel 1, stk. 2, artikel 11, stk. 3, artikel 16, stk. 1 og 5, artikel 22 og artikel 23, stk. 2, samt bilag IV, del A, kapitel I, punkt 17, 20, 23.1 og 37 dertil, er det den forelæggende rets opfattelse, at direktiv 2000/29 ikke fastsætter nogen bestemmelse, der gør det muligt at destruere sunde planter, endog til forebyggende formål med henblik på at undgå en mulig spredning af et patogen, der er kendt og klassificeret, og at det derimod i sin helhed er rettet mod beskyttelse af endnu ikke inficerede organismer. Ifølge den ordning, der er fastsat ved direktivet, kan kun de planter destrueres eller fjernes, der efter en inspektion allerede findes at være inficeret, eller som i det mindste udviser objektive og synlige symptomer, der rejser en ikke vilkårlig mistanke om, at de kan være inficerede. Imidlertid pålægger gennemførelsesafgørelse 2015/789 udryddelse af planter, der ikke udviser symptomer på infektion.

79.

Sagsøgerne i hovedsagerne har i deres skriftlige bemærkninger og under retsmødet tilsvarende gjort gældende, at begrebet udryddelse ikke er synonymt med fældning, og at den udryddelse, der er fastsat i artikel 16 i direktiv 2000/29, udelukkende vedrører skadegørere, således at kun inficerede planter kan fældes.

80.

Da gennemførelsesafgørelse 2015/789 er vedtaget alene med hjemmel i direktiv 2000/29, herunder dettes artikel 16, stk. 3, fjerde punktum, kan det af den forelæggende ret rejste spørgsmål reduceres til et spørgsmål om, hvorvidt dette direktiv har givet Kommissionen beføjelse til at pålægge medlemsstaterne at vedtage udryddelsesforanstaltninger for sunde planter, eller om denne institution derimod med vedtagelsen af sådanne foranstaltninger har overskredet de beføjelser, som det nævnte direktiv har tildelt den med henblik på gennemførelse af de regler, den har indført.

81.

Dette spørgsmål vedrører således ikke det lovlige i, at EU-lovgiver i henhold til artikel 202, tredje led, EF, beslutter at tildele Kommissionen gennemførelsesbeføjelser, men lovligheden af den gennemførelsesretsakt, dvs. gennemførelsesafgørelse 2015/789, der er baseret på artikel 16, stk. 3, i direktiv 2000/29, fordi denne institution skulle have overskredet sine gennemførelsesbeføjelser.

82.

Før Lissabontraktatens ikrafttræden dækkede udtrykket »gennemførelsesbeføjelser«, der er indeholdt i artikel 202, tredje led, EF, kompetencen til på EU-plan at gennemføre en EU-retsakt eller visse af dens bestemmelser, og under bestemte omstændigheder også kompetencen til at vedtage generelle retsakter, der udbygger eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt.

83.

Lissabontraktaten indførte en sondring mellem gennemførelsesbeføjelse og delegeret beføjelse. Når en gennemførelsesbeføjelse er tildelt Kommissionen på grundlag af artikel 291, stk. 2, TEUF, skal den præcisere indholdet af den lovgivningsmæssige retsakt for at sikre gennemførelsen heraf under ensartede betingelser i alle medlemsstaterne. Når Kommissionen er tildelt en delegeret beføjelse i henhold til artikel 290, stk. 1, TEUF, kan Kommissionen vedtage almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der udbygger eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt.

84.

Det synes klart, at den kompetence, som Kommissionen har fået tildelt ved artikel 16, stk. 3, i direktiv 2000/29 til at vedtage de »fornødne foranstaltninger« i de tilfælde, der er omhandlet i denne artikels stk. 1 og 2, henhører under gennemførelsesbeføjelsen i henhold til denne nye sondring. Det må endvidere konstateres, at retsakten i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 291, stk. 4, TEUF, er blevet betegnet som »gennemførelses«-afgørelse.

85.

Det fremgår af artikel 290, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 291, stk. 2, TEUF, at Kommissionen ved udøvelsen af sine gennemførelsesbeføjelser hverken kan ændre eller udbygge retsakten, end ikke dens ikke-væsentlige elementer ( 39 ).

86.

Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at Kommissionens gennemførelsesbeføjelse omfatter en betydelig skønsbeføjelse, således at Kommissionen med forbehold for et åbenbart urigtigt skøn og magtfordrejning frit kan bestemme, hvad der er nødvendigt og egnet med hensyn til de formål, der forfølges med retsgrundlaget. Ifølge den formular, der almindeligvis anvendes af Domstolen både før og efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten, er »Kommissionen inden for rammerne af sine gennemførelsesbeføjelser, hvis grænser hovedsageligt bedømmes på grundlag af de vigtigste generelle mål bag den pågældende retsakt, […] beføjet til at træffe samtlige de foranstaltninger, der er nødvendige eller hensigtsmæssige med henblik på at gennemføre den pågældende retsakt, forudsat at de ikke strider mod denne retsakt« ( 40 ).

87.

Det skal desuden bemærkes, at Kommissionens gennemførelsesbeføjelse i det foreliggende tilfælde er udøvet på det særlige område vedrørende vurderingen af, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at bekæmpe en plantesundhedsrisiko. Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at den retlige kontrol af Kommissionens udøvelse af sin kompetence på et område, hvor EU-lovgiver skal foretage komplekse vurderinger på grundlag af tekniske og videnskabelige elementer, der kan udvikle sig hurtigt, kun kan være begrænset. Unionens retsinstanser skal begrænse sig til at undersøge, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning, eller om EU-lovgiver klart har overskredet grænserne for sit skøn ( 41 ). Domstolen har fastslået, at kun såfremt en foranstaltning på en sådan type område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det formål, som institutionen forfølger, vil foranstaltningen kunne kendes ulovlig ( 42 ).

88.

Det er under hensyn til denne skønsmargen og den deraf følgende begrænsede retlige kontrol, at jeg vil undersøge lovligheden af gennemførelsesafgørelse 2015/789 med hensyn til den beføjelse, der er tildelt Kommissionen.

89.

Det fremgår af fjerde til sjette betragtning til direktiv 2000/29 og dettes artikel 1, at direktivet primært har til formål at sikre et højt niveau af beskyttelse af plantesundheden mod indslæbning i Unionen af skadegørere i produkter fra tredjelande ( 43 ).

90.

Ud over reglerne vedrørende indslæbning af planter fra tredjelande eller flytning af planter inden for Unionen er der forskellige foranstaltninger til bekæmpelse af tilstedeværelse og spredning af skadegørere, der er kommet ind på Unionens område. Således fastsætter dette direktivs artikel 16, stk. 1, bl.a., at hver medlemsstat skal underrette Kommissionen og de øvrige medlemsstater om enhver tilstedeværelse på den pågældende medlemsstats område af planteskadegørere, der såsom bakterien Xylella fastidiosa er opregnet i bilag I, del A, kapitel I, til det nævnte direktiv.

91.

Efter denne underretning pålægger direktiv 2000/29 medlemsstaterne og Kommissionen samtidigt at træffe de nødvendige foranstaltninger. Medlemsstaterne pålægges i dette direktivs artikel 16, stk. 1, at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at udrydde eller inddæmme udbredelsen af planteskadegørerne, mens Kommissionen ved det nævnte direktivs artikel 16, stk. 3, får kompetence til at vedtage alle de »fornødne foranstaltninger«, idet denne kompetence udtrykkeligt omfatter en ret og pligt til at ophæve eller ændre de af medlemsstaterne trufne foranstaltninger.

92.

Ordlyden af artikel 16, stk. 3, i direktiv 2000/29 er formuleret i generelle vendinger, der ikke gør det muligt at udlede en eventuel begrænsning af anvendelsesområdet for de foranstaltninger, der kan træffes, til kun at omfatte foranstaltninger vedrørende allerede inficerede planter. Denne bestemmelse tillader derimod i lige høj grad alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at udrydde eller inddæmme skadegørere, således at en sådan foranstaltning, såfremt udryddelse eller inddæmning af disse skadegørere indebærer ikke alene destruktion af de inficerede planter, men også af de sunde planter, der befinder sig i nærheden, ligeledes er omfattet af de beføjelser, som Kommissionen har fået tildelt.

93.

Den indskrænkende fortolkning, som sagsøgerne i hovedsagerne har foreslået, kan således på ingen måde støttes på ordlyden af artikel 16, stk. 3, i direktiv 2000/29. Den understøttes heller ikke af dette direktivs artikel 11, stk. 3, eller artikel 13c, stk. 7, der ikke er relevante for vurderingen af rækkevidden af Kommissionens gennemførelsesbeføjelse, henset til, at denne udelukkende er baseret på det nævnte direktivs artikel 16, stk. 3. Under alle omstændigheder fremgår det ikke af ordlyden af disse to bestemmelser, at de indeholder en begrænsning for så vidt angår de planter, der kan være omfattet af destruktionsforanstaltningerne.

94.

Det følger heraf, at Kommissionen med vedtagelsen af gennemførelsesafgørelse 2015/789 ikke har overskredet de beføjelser, som denne har fået tildelt ved direktiv 2000/29 med henblik på udryddelse eller inddæmning af skadegørere.

95.

Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, om artikel 6, stk. 2-4, i gennemførelsesafgørelse 2015/789 er ugyldig, for så vidt som den tilsidesætter forsigtighedsprincippet, rimelighedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

96.

Den tvivl, der i denne henseende er givet udtryk for af den forelæggende ret, hidrører fra det forhold, at gennemførelsesafgørelse 2015/789 pålægger udryddelsesforanstaltninger ikke alene mod inficerede planter, men også mod alle de sunde planter, der befinder sig inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter, selv om der ikke hersker videnskabelig sikkerhed hverken om årsagsforbindelsen mellem bakterien og den hurtige udtørring af oliventræerne eller om bakteriens sygdomsfremkaldende karakter for værtsplanterne.

97.

Tilmed er der ikke noget objektivt forhold, der gør det muligt at antage, at en radius på præcis 100 m, og ikke en mindre radius, er tilstrækkelig til at opnå formålet, henset til, at EFSA – selv om denne distance synes fastsat, fordi bakteriens vektorinsekter ikke er i stand til at flyve fra en plante til en anden over større afstande – i sin udtalelse af 26. november 2013 har bemærket, at vektorinsekterne imidlertid kan transporteres af vinden over lange distancer, og i udtalelsen af 6. januar 2015, at de oplysninger, der muliggør en fastlæggelse af, hvor langt vektorinsekterne kan flyve, er utilstrækkelige.

98.

Ifølge den forelæggende ret hviler gennemførelsesafgørelse 2015/789 således ikke på videnskabelige oplysninger, der er pålidelige og egnede til at underbygge de valg, som Kommissionen har truffet, og den indeholder ikke en vurdering af risikoen ved og de potentielle konsekvenser af manglende handling. Kommissionen har ikke anført, hvorfor de valgte foranstaltninger er egnede, eller vurderet, om der foreligger andre foranstaltninger, der er mindre indgribende.

99.

Der skal indledningsvis tages stilling til, hvilke faktiske omstændigheder der skal lægges til grund for prøvelsen af lovligheden af de i hovedsagerne omhandlede foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af de på det pågældende tidspunkt foreliggende videnskabelige oplysninger.

100.

Det bemærkes, at lovligheden af en EU-retsakt i princippet skal bedømmes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, da retsakten blev udstedt ( 44 ). Jeg mener imidlertid i flere af Domstolens seneste domme at kunne påvise en begyndende tendens i retspraksis, der nuancerer strengheden i dette princip ved – under visse særlige omstændigheder – at tillade, at efterfølgende faktiske omstændigheder tages i betragtning.

101.

Dom af 6. oktober 2015, Schrems ( 45 ), giver et nyt og særligt typisk billede af denne retspraksis, idet Domstolen fandt, at der i forbindelse med undersøgelsen af gyldigheden af en afgørelse vedtaget af Kommissionen, hvorved det blev fastslået, at et tredjeland sikrer et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for overførte personoplysninger, »desuden også [skal] tages hensyn til begivenheder, der er indtruffet efter vedtagelsen af afgørelsen« ( 46 ). Denne løsning er begrundet i den særlige karakter af en afgørelse om tilstrækkelighed, idet den løbende skal justeres af Kommissionen på grundlag af den faktiske og retlige kontekst, der foreligger i tredjelandene.

102.

Ud fra samme tankesæt anførte Domstolen i dom af 23. december 2015, Scotch Whisky Association m.fl. ( 47 ), at den nationale domstol i forbindelse med prøvelsen af lovligheden af national lovgivning, der endnu ikke var trådt i kraft, idet denne domstol skulle vurdere foreneligheden af denne lovgivning med EU-retten på det tidspunkt, hvor den traf afgørelse ( 48 ), skal tage enhver omstændighed, som den har kendskab til, i betragtning »så meget desto mere […] i en situation […], hvor der forekommer at foreligge videnskabelig usikkerhed med hensyn til de reelle virkninger af de foranstaltninger, der er foreskrevet i den nationale lovgivning« ( 49 ). Domstolen begrundede denne løsning i det princip, der er anført i dom af 9. februar 1999, Seymour-Smith og Perez ( 50 ), hvorefter kravene i EU-retten skal overholdes »på alle relevante tidspunkter, det være sig på det tidspunkt, hvor foranstaltningen træffes, iværksættes eller anvendes i det konkrete tilfælde« ( 51 ).

103.

Domstolen havde tidligere fastslået, at når en medlemsstat vedtager en national lovgivning, der indgår som led i en politik til beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed, skal den revidere denne lovgivning, hvis det viser sig, at grundlaget for dens vedtagelse har ændret sig, især fordi der fremkommer yderligere oplysninger som følge af udviklingen inden for den videnskabelige forskning ( 52 ).

104.

For så vidt angår anvendelsen af forsigtighedsprincippet har Domstolen fastslået, at det, når nye forhold ændrer risikoopfattelsen eller viser, at risikoen kan afvendes ved foranstaltninger, der er mindre indgribende end de eksisterende, påhviler Unionens institutioner og navnlig Kommissionen, der har initiativretten, at foretage en ændring af bestemmelserne i lyset af de nye oplysninger ( 53 ).

105.

Endelig finder jeg det interessant, at Domstolen i dom af 8. september 2011, Montesano m.fl. ( 54 ), fastslog, at selv om de nationale domstole, der får forelagt søgsmål med henblik på prøvelse af de hasteforanstaltninger, som medlemsstaterne har truffet i henhold til artikel 34 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1829/2003 af 22. september 2003 om genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer ( 55 ), har kompetence til, så længe der ikke er vedtaget nogen afgørelse på EU-niveau, at vurdere lovligheden af sådanne foranstaltninger bl.a. med hensyn til de grundlæggende betingelser i forordningen, skal de domstole, der skal vurdere lovligheden af de midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget på nationalt niveau, derimod – når der er truffet en afgørelse i et konkret tilfælde – foretage vurderingen af de faktiske og retlige omstændigheder i en sådan afgørelse ( 56 ). Denne dom bestemmer således, at der på grundlag af kravene om EU-rettens forrang og ensartethed skal tages hensyn til de vurderinger af de faktiske og retlige omstændigheder, der er indeholdt i afgørelser vedtaget på EU-niveau, uanset om de ligger efter de nationale foranstaltninger, hvis lovlighed anfægtes.

106.

Jeg vil foreslå en løsning, der befinder sig i samlingspunktet mellem den traditionelle retspraksis og denne nye tendens i retspraksis, der er fortaler for, at efterfølgende forhold kan tages i betragtning. Denne løsning består i, at det antages, at de nye omstændigheder, der ligger efter vedtagelsen af en retsakt, ikke kan begrunde, at denne retsakt erklæres ugyldig med tilbagevirkende kraft, men i givet fald kan være til hinder for, at de foranstaltninger, der er truffet i henhold til denne retsakt, gennemføres lovligt.

107.

Såfremt nye videnskabelige oplysninger, der kan udelukke enhver plantesundhedsrisiko i tilknytning til Xylella fastidiosa, kan begrunde, at gennemførelsesafgørelse 2015/789 og de efterfølgende nationale afgørelser ikke længere kan gennemføres, er det min opfattelse, at der med henblik på efterfølgende at understøtte de valg, som Kommissionen har truffet, også kan tages hensyn til den forbedrede videnskabelige viden, der omvendt giver vished om den risiko, der blev anset for at være potentiel på tidspunktet for vedtagelsen af udryddelsesforanstaltningerne.

108.

Under hensyntagen til de ovenstående betragtninger vil jeg med henblik på at besvare de af den forelæggende ret rejste spørgsmål ikke begrænse mig til kun de videnskabelige oplysninger, der var kendte på tidspunktet for vedtagelsen af gennemførelsesafgørelse 2015/789.

109.

Det fremgår af fast retspraksis, at EU-lovgiver skal tage hensyn til forsigtighedsprincippet, i overensstemmelse med hvilket der kan træffes beskyttelsesforanstaltninger – når der er usikkerhed med hensyn til, om og i hvilket omfang risiciene foreligger – uden at afvente, at realiteten eller alvoren af disse risici er påvist fuldt ud ( 57 ).

110.

Såfremt det desuden viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den påståede risiko foreligger, som følge af, at resultaterne af de foretagne undersøgelser er utilstrækkelige, men at sandsynligheden for en reel skade på folkesundheden varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet, at der vedtages restriktive foranstaltninger ( 58 ).

111.

Forsigtighedsprincippet styrker således EU-lovgivers handling i tilfælde af usikkerhed med hensyn til, om der foreligger en miljørisiko eller en risiko for menneskers, dyrs eller planters sundhed, idet denne usikkerhed ikke følger af en fuldstændig mangel på kendskab, men en detaljeret analyse, der er et resultat af en videnskabelig vurdering.

112.

Har Kommissionen tilsidesat dette princip ved at pålægge medlemsstaterne foranstaltninger til udryddelse af værtsplanter inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter?

113.

Det mener jeg ikke er tilfældet.

114.

Sagsøgerne i hovedsagerne har i det væsentlige anfægtet den omstændighed, at en foranstaltning af en sådan tyngde har kunnet udstedes, uden at der forelå videnskabelig sikkerhed for en årsagssammenhæng mellem bakterien og udtørringen af oliventræerne.

115.

Det må konstateres, at dette anbringende er begrundet i en ukorrekt fortolkning af forsigtighedsprincippet, der langt fra at forbyde enhver foranstaltning, hvor der ikke foreligger videnskabelig vished, derimod legitimerer Unionens institutioners handlinger, selv om de befinder sig i en situation med videnskabelig usikkerhed. Dette princip er efter den klassiske opfattelse ikke et princip om passiv afventning, men et princip om handling i en usikker situation.

116.

Selv om der i udtalelsen af 6. januar 2015 ikke var blevet påvist en årsagssammenhæng mellem Xylella fastidiosa og den hurtige udtørring af oliventræerne, gjorde denne udtalelse det imidlertid klart, at der var en væsentlig forbindelse mellem bakterien og forekomsten af en sådan sygdom. Det forhold, at der forelå en potentiel risiko for spredning af bakterien, kunne derfor på grundlag af den aktuelle videnskabelige viden anses for at være tilstrækkeligt med henblik på at begrunde anvendelsen af forsigtighedsprincippet.

117.

Desuden er risikoen overgået fra at være potentiel til bestemt efter EFSA’s udtalelse vedtaget den 17. marts 2016 ( 59 ), hvori det oplyses, at resultatet af de seneste erfaringer påviser, at isolatet »De Donno« fra Xylella fastidiosa fremkalder symptomer på hurtig udtørring af oliventræerne, og at der derfor er tale om sygdommens ansvarlige agens ( 60 ).

118.

Det skal nu kun undersøges, om de foranstaltninger, der er vedtaget ved gennemførelsesafgørelse 2015/789, er forholdsmæssige.

119.

Med henblik på at undersøge, om Kommissionen har overholdt proportionalitetsprincippet i udøvelsen af de beføjelser, den blev tildelt ved artikel 16, stk. 3, i direktiv 2000/29, skal det undersøges, om de midler, som den gennemførte ved gennemførelsesafgørelse 2015/789, var egnede til at gennemføre det tilsigtede mål, og om de gik ud over, hvad der var nødvendigt, for at opnå det.

120.

For så vidt angår for det første den foranstaltning, der er omhandlet i hovedsagerne, og dennes egnethed til at opnå det forfulgte formål, må det bemærkes, at EFSA i sin udtalelse af 6. januar 2015 oplyste, at de værtsplanter, der ikke havde symptomer, og de asymptomatiske og lette infektioner kunne forblive uopdaget ved en visuel inspektion endog i forbindelse med laboratorieprøver på grund af det eventuelt tidlige tidspunkt i infektionen eller på grund af bakteriens uensartede fordeling i planten. Under hensyntagen til konstateringen af, at sygdommen spredes fra en plante til en anden via vektorinsekter, og at der eksisterer en latenstid mellem disse vektorers indpodning af bakterien og fremkomsten af symptomer, dvs. muligheden for at opdage bakterien i planten, har EFSA fundet det væsentligt i forbindelse med udryddelsen af de planter, der anses for at være inficerede, ligeledes at udrydde alle de andre planter, der befinder sig i nærheden.

121.

For så vidt angår valget om at fastsætte en radius omkring de inficerede planter på 100 m skal det bemærkes, at EFSA efter at have nævnt den vedvarende usikkerhed vedrørende den smittespredning, der følger af menneskelig indblanding, eller vindens smitteeffekt samt de utilstrækkelige oplysninger om vektorinsekternes flyvedistancer, hvilke er bakteriens eneste naturlige vej, ikke desto mindre har konstateret, at disse insekter almindeligvis flyver over korte distancer på op til 100 m, selv om de sandsynligvis kan transporteres af vinden over længere distancer.

122.

Denne tosidede konstatering, som EFSA har anført, synes at begrunde Kommissionens valg om at udrydde ikke kun de inficerede planter, men også de værtsplanter, uanset deres sundhedstilstand, der befinder sig i det område, hvor sandsynligheden for spredning af sygdommen fra et inficeret træ til et sundt træ er størst. Selv om det selvfølgelig ikke er sikkert, at den definitivt og fuldstændigt kan stoppe spredningen af bakterien, synes den foranstaltning, som Kommissionen har vedtaget, imidlertid egnet til effektivt at begrænse spredningsrisiciene.

123.

Med henblik på at besvare den indsigelse, der er rejst under retsmødet af sagsøgerne i hovedsagerne vedrørende paradokset i at fastsætte udryddelsesforanstaltninger i de mindst inficerede områder, mens Lecce-provinsen, der er mest angrebet, spares, idet der dér kan foretages simple inddæmningsforanstaltninger, må jeg anføre, at denne forskel i behandlingen reelt synes begrundet. Udryddelsen af bakterien i Lecce-provinsen synes nemlig, således som Kommissionen har bemærket i syvende betragtning til gennemførelsesafgørelse 2015/789, ikke længere mulig, i betragtning af hvor meget den allerede har inficeret provinsen. Desuden kan den nævnte forskel, således som anført af den italienske regering under retsmødet, forklares ud fra Lecce-provinsens geografiske placering i den yderste sydlige del af Italien, der er omgivet af hav bortset fra den nordlige grænse.

124.

For så vidt angår for det andet spørgsmål om, hvorvidt den i hovedsagerne omhandlede foranstaltning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det tilstræbte mål, må det bemærkes, at der på tidspunktet for vedtagelsen af gennemførelsesafgørelse 2015/789 ikke syntes at eksistere mindre indgribende foranstaltninger, der gjorde det muligt at udrydde bakterien. EFSA oplyste nemlig i sin udtalelse af 6. januar 2015, at der ikke var nogen behandling, der gjorde det muligt at helbrede de inficerede frilandsplanter, og selv om ændringer i dyrkningssystemerne såsom udtynding, gødskning eller vanding kunne have en vis indflydelse på sygdommen, var disse dog ikke tilstrækkelige til at helbrede planterne. Dernæst har EFSA i forbindelse med den nærmere undersøgelse af virkningen af at fælde oliventræerne bemærket, at »en vidtgående beskæring i Region Puglia af de inficerede oliventræer har ført til fremkomst af nye skud fra den nederste del af stammen […], men det er indtil nu ikke blevet påvist, at denne metode har været effektiv med henblik på at kurere planterne og forhindre, at de dør« ( 61 ).

125.

På den baggrund er det ikke blevet påvist, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at pålægge udryddelse af værtsplanterne, uanset deres sundhedstilstand, inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter.

126.

Med det sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om gennemførelsesafgørelse 2015/789 er ugyldig, for så vidt som den tilsidesætter rimelighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, henset til, at den fastsætter foranstaltninger vedrørende fjernelse af værtsplanter, uanset deres sundhedstilstand, planter, der vides at være inficeret med Xylella fastidiosa, og planter, der udviser symptomer på mulig infektion eller mistænkes for at være inficeret, uden at fastsætte nogen form for erstatning til de ejere, der ikke er ansvarlige for spredningen af bakterien.

127.

Domstolen har allerede flere gange udtalt sig vedrørende erstatning for de skader, som ejere har lidt som følge af de nationale foranstaltninger, der træffes med henblik på gennemførelse af EU-retten.

128.

Det fremgår af dom af 6. april 1995, Flip og Verdegem ( 62 ), der vedrører EU-retlige bestemmelser om klassisk svinepest, at EU-lovgiver med vedtagelsen af foranstaltninger til bekæmpelse af denne sygdom ikke har haft til hensigt at regulere de finansielle aspekter, som de berørte dyreejeres gennemførelse af disse foranstaltninger har, og navnlig pålægge foranstaltninger om erstatning til disse ejere ( 63 ). I mangel af EU-retlige bestemmelser herom henhører spørgsmålet om erstatning til ejere, hvis svin er blevet slået ned efter de nationale myndigheders bestemmelse som led i foranstaltninger til bekæmpelse af den nævnte sygdom, under hver enkelt medlemsstats kompetence ( 64 ).

129.

Domstolen bekræftede sin retspraksis i dom af 10. juli 2003, Booker Aquaculture og Hydro Seafood ( 65 ), der vedrører EU-retten om fastsættelse af minimumsforanstaltninger til bekæmpelse af visse fiskesygdomme. Efter at have anført, at EU-lovgiver inden for rammerne af de vide skønsmæssige beføjelser, som denne har inden for landbrugspolitikken, kan anse det for hensigtsmæssigt at yde delvis eller fuldstændig erstatning til ejere af bedrifter, hvis dyr er blevet destrueret eller slået ned, konkluderede Domstolen, at der ikke af denne kendsgerning kan udledes, at der i EU-retten findes et almindeligt princip om, at der under alle omstændigheder skal betales erstatning ( 66 ).

130.

Domstolen gentog på ny denne praksis i dom af 22. maj 2014, Érsekcsanádi Mezőgazdasági ( 67 ), der vedrørte EU-lovgivning om fastsættelse af foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af fugleinfluenza, idet den præciserede, at denne lovgivning ligeledes fandt anvendelse i den sag, der gav anledning til denne dom, »særligt henset til den omstændighed, at de […] omhandlede nationale foranstaltninger er af mindre indgribende karakter end de foranstaltninger til destruktion og aflivning, som gav anledning til dom [af 10. juli 2003], Booker Aquaculture og Hydro Seafood[ ( 68 )]« ( 69 ).

131.

Den retlige situation har imidlertid ændret sig væsentligt siden dom af 6. april 1995, Flip og Verdegem (C-315/93, EU:C:1995:102), og af 10. juli 2003, Booker Aquaculture og Hydro Seafood (C-20/00 og C-64/00, EU:C:2003:397).

132.

Efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse er det vigtigt, når der er tale om grundlæggende rettigheder, at anvende chartret, der fastsætter ejendomsretten og retten til en rimelig erstatning, såfremt den fortabes. I henhold til chartrets artikel 17, stk. 1, må »ingen […] berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til almenvellet«.

133.

Ifølge forklaringerne til chartrets artikel 17 ( 70 ), der i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU, og samme charters artikel 52, stk. 7, skal tages i betragtning med henblik på fortolkning af chartret, svarer denne artikel 17 til artikel 1 i den første tillægsprotokol til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950.

134.

Det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols faste praksis, at artikel 1 i den første tillægsprotokol til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder indeholder tre regler, der er »forskellige«, men »komplementære«. Den første, der fremgår af det første afsnits første punktum, udtrykker princippet om overholdelse af den ejendomsret, der har generel karakter, mens de to andre regler vedrører specifikke tilfælde af overtrædelse af ejendomsretten. Den anden regel, der fremgår af første afsnits andet punktum, vedrører fratagelsen af ejendomsretten og underlægger den visse betingelser. Endelig anerkender den tredje regel, der fremgår af andet afsnit, at de kontraherende stater kan gennemføre de love, som de finder nødvendige med henblik på at regulere anvendelsen af aktiver ( 71 ).

135.

Under alle omstændigheder kræver Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at et proportionalitetskrav, der er konkretiseret i princippet om en »rimelig balance« mellem kravene vedrørende almenvellet og behovet for at beskytte ejendomsretten, skal overholdes ( 72 ).

136.

I tilfælde af en foranstaltning, der fratager en person dennes ejendom, indebærer en rimelig balance nødvendigvis, bortset fra »særlige omstændigheder«, at der udbetales en erstatning, der fastsættes på et »rimeligt« niveau. I de situationer, der henhører under lovgivningen om anvendelsen af aktiver, eller i de situationer, der ikke kan klassificeres som en præcis kategori, løses problemet med at sikre en »rimelig balance« mellem kravene vedrørende almenvellet og behovet for at beskytte individets grundlæggende rettigheder på en anden måde, idet erstatningen til ejeren alene udgør ét af de forhold, der skal tages hensyn til ved den overordnede vurdering af den »rimelige balance« mellem de omhandlede interesser. Den »rimelige balance« brydes, når en person pålægges et krav, der er »særligt og abnormt« ( 73 ), uforholdsmæssigt for så vidt angår det tilstræbte mål vedrørende samfundsinteressen, uden at dette krav kompenseres af en rimelig erstatning.

137.

Uden at det er nødvendigt at undersøge, om udryddelsen af planter, uanset deres sundhedstilstand, inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter indebærer fratagelse af ejendom, således at den kan sidestilles med en egentlig eksproprieringsforanstaltning, skal det blot konstateres, at denne foranstaltning klart udgør et indgreb i sagsøgerne i hovedsagernes ejendomsret. Under hensyn til de særligt skadelige virkninger heraf for de berørte ejere, synes den nævnte foranstaltning ikke at tage hensyn til en rimelig balance mellem almenvellet og beskyttelsen af ejendomsretten, medmindre ejeren af den berørte landejendom kan modtage erstatning. Det følger således af chartrets artikel 17, at ejerne af de fældede planter med henblik på at sikre en rimelig balance mellem de omhandlede interesser er berettiget til at modtage en erstatning, der er rimelig i forhold til disse aktivers værdi.

138.

Den tavshed om retten til erstatning i henhold til chartrets artikel 17, som direktiv 2000/29 og gennemførelsesafgørelse 2015/789 er udtryk for, kan ikke fortolkes således, at en sådan ret er udelukket. Følgelig kan sagsøgerne i hovedsagerne ikke gøre gældende over for EU-lovgiver, at denne har tilsidesat rimelighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, fordi der ikke er fastsat en erstatningsordning.

139.

Ifølge chartrets artikel 51, stk. 1, er bestemmelserne i chartret rettet til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. Det bemærkes, at medlemsstaterne gennemfører EU-retten som omhandlet i denne bestemmelse, når de indfører udryddelsesforanstaltninger eller inddæmningsforanstaltninger i henhold til gennemførelsesafgørelse 2015/789, der selv er vedtaget i henhold til direktiv 2000/29 ( 74 ). Medlemsstaterne skal derfor i henhold til chartrets artikel 17 indføre en ordning, hvorefter ejerne af de berørte landbrugsejendomme tilkendes en erstatning, der er rimelig i forhold til værdien af de destruerede planter.

140.

Jeg må desuden konstatere, således som påpeget af Kommissionen, at de erstatningsordninger, som medlemsstaterne fastsætter med henblik på at godtgøre krænkelsen af ejendomsretten af hensyn til almenvellet, kan medfinansieres af Unionen i henhold til forordning (EU) nr. 652/2014 ( 75 ).

141.

Det følger af ovenstående bemærkninger, at undersøgelsen af de forelagte spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 6 i gennemførelsesafgørelse 2015/789.

142.

Under hensyn til ovenstående bemærkninger vil jeg foreslå Domstolen at besvare de af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) forelagte spørgsmål som følger:

»Artikel 6 i Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/789 af 18. maj 2015 om foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa (Wells et al.) skal fortolkes således, at foranstaltningen med henblik på fjernelse af planter som fastsat i denne artikels stk. 2 skal gennemføres af den berørte medlemsstat efter gennemførelsen af de plantesundhedsmæssige behandlinger mod bakteriens vektorer, der er fastsat i artiklens stk. 4.

Undersøgelsen af de forelagte spørgsmål har intet frembragt, der kan påvirke gyldigheden af artikel 6 i gennemførelsesafgørelse 2015/789.«