1.

I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at fortolke bestemmelserne i artikel 28, stk. 3, i forordning (EU) nr. 604/2013 ( 2 ) med henblik på at fastslå fristerne for proceduren for overførsel af en ansøger om international beskyttelse, der er frihedsberøvet, indtil personen kan overføres til den medlemsstat, som er ansvarlig for behandling af den pågældendes ansøgning.

2.

Med henblik på at sikre gennemførelsen af denne overførsel giver EU-lovgiver medlemsstaterne mulighed for at frihedsberøve den pågældende, når det på grundlag af en individuel vurdering viser sig, at der er risiko for, at personen unddrager sig overførselsproceduren, men kun hvis frihedsberøvelsen er en forholdsmæssig foranstaltning, og andre mindre indgribende foranstaltninger ikke kan anvendes.

3.

For at sikre, at denne frihedsberøvelse bliver så kort som mulig, har lovgiver fastsat frister for afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og for den faktiske gennemførelse af overførselsproceduren i artikel 28, stk. 3, i Dublin III-forordningen – der her skal fortolkes af Domstolen – under anvendelse af principperne om nødvendighed og proportionalitet.

4.

Med disse præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvordan disse frister beregnes i et tilfælde, som ikke er forudset af EU-lovgiver.

5.

Ansøgeren blev således ikke frihedsberøvet på et tidligt stadium i proceduren, således som det udtrykkeligt er fastsat i den pågældende forordnings artikel 28, stk. 3, – dvs. før den anmodende medlemsstat har fremsat sin anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse af ansøgeren til den medlemsstat, den betragter som ansvarlig – men på et senere tidspunkt, da sidstnævnte havde accepteret anmodningen, og der dermed kun manglede de praktiske foranstaltninger for gennemførelse af overførslen.

6.

Selv om svaret på de spørgsmål, der stilles af den forelæggende ret, ikke fremgår af ordlyden af den nævnte forordnings artikel 28, stk. 3, kan det alligevel udledes først og fremmest af denne artikels almindelige opbygning og især af principperne om proportionalitet og nødvendighed, hvorpå fristerne for proceduren for overførsel af en frihedsberøvet ansøger er baseret, og dernæst af de formål, som EU-lovgiver forfølger i denne forbindelse, og endelig af Domstolens praksis.

7.

Efter min analyse vil jeg foreslå, at Domstolen kender for ret, at de berørte medlemsstater i en situation som den omhandlede har en frist på seks uger fra frihedsberøvelsen af ansøgeren til at gennemføre overførslen af den pågældende.

8.

I tilfælde af at ansøgeren har påklaget overførselsafgørelsen eller har indbragt den for en domstol, vil jeg endvidere forklare, at denne frist igen løber fra det tidspunkt, hvor klagen eller indbringelsen ikke længere har opsættende virkning, hvad enten udsættelsen er faktisk, er afgjort af de kompetente nationale domstole, eller det er den berørte person, der har anmodet herom, jf. artikel 27, stk. 3, i Dublin III-forordningen.

9.

Endelig vil jeg redegøre for grundene til, at jeg under hensyntagen til denne fortolkning finder, at denne forordnings artikel 28, stk. 3, i er til hinder for en national lovgivning som den omhandlede, der tillader frihedsberøvelse af en ansøger med henblik på dennes overførsel i en periode på mere end seks uger og godkender en forlængelse heraf i op til en varighed på 12 måneder med en begrundelse, som ikke opfylder de krav om klarhed og forudsigelighed, der gælder ved indførelsen af frihedsbegrænsende foranstaltninger.

10.

Det præciseres i artikel 8, stk. 3, litra f), i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse ( 3 ):

»En ansøger må kun frihedsberøves:

[…]

11.

Under overskriften »Frihedsberøvede ansøgeres garantier« fastsættes i dette direktivs artikel 9, stk. 1:

»Frihedsberøvelse af en ansøger skal være så kort som mulig og må kun opretholdes, så længe som de i artikel 8, stk. 3, grunde gør sig gældende.

Administrative procedurer, som vedrører de i artikel 8, stk. 3, anførte grunde til frihedsberøvelse, gennemføres med rettidig omhu. Forsinkelser i administrative procedurer, som ikke kan tilskrives ansøgeren, berettiger ikke til fortsat frihedsberøvelse.«

12.

Af 20. betragtning til denne forordning fremgår:

»Frihedsberøvelse af ansøgere bør ske i overensstemmelse med det underliggende princip om, at en person ikke bør frihedsberøves alene af den grund, at vedkommende søger international beskyttelse. Frihedsberøvelsen bør være så kortvarig som muligt og være underkastet principperne om nødvendighed og proportionalitet. Særlig skal frihedsberøvelse af ansøgere være i overensstemmelse med Genèvekonventionens artikel 31 [af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling]. De procedurer, der i henhold til denne forordning fastsættes for en frihedsberøvet person, bør anvendes som en prioritet, inden for de kortest mulige frister.«

13.

Under overskriften »Retsmidler« foreskriver nævnte forordnings artikel 27:

»1.   Ansøgeren […] har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel.

[…]

3.   Med henblik på tilfælde, hvor afgørelser om overførsel påklages eller indbringes, skal det i medlemsstaternes nationale lovgivning fastsættes, at:

4.   Medlemsstaterne kan fastsætte, at de kompetente myndigheder på eget initiativ kan beslutte at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen foreligger.«

14.

Dublin III-forordningens artikel 28, som indgår i forordningens afdeling V med overskriften »Frihedsberøvelse med henblik på overførsel«, har følgende ordlyd:

»1.   Medlemsstaterne må ikke frihedsberøve en person alene med den begrundelse, at vedkommende er omfattet af den procedure, der fastsættes ved denne forordning.

2.   Er der væsentlig risiko for, at en person forsvinder[ ( 4 )], kan medlemsstaterne frihedsberøve den pågældende for at sikre overførselsprocedurerne i overensstemmelse med denne forordning, på grundlag af en individuel vurdering af hver sag, og kun hvis frihedsberøvelsen er en forholdsmæssig foranstaltning, og andre mindre indgribende foranstaltninger ikke kan anvendes effektivt.

3.   Frihedsberøvelsen skal være så kort som mulig og må ikke overskride det tidsrum, der med rimelighed kan kræves for at gennemføre de nødvendige administrative procedurer med behørig omhu, indtil overførslen i henhold til denne forordning er gennemført.

Når en person er frihedsberøvet i medfør af denne artikel, må fristen for indgivelse af en anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse ikke overskride en måned fra tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen. Den medlemsstat, der udfører proceduren i henhold til denne forordning, skal anmode om et hurtigt svar i sådanne tilfælde. Et sådant svar gives senest to uger fra modtagelsen af anmodningen. Hvis der ikke er givet svar ved udløbet af fristen på to uger, anses anmodningen for at være accepteret, hvilket medfører en pligt til at overtage eller tilbagetage den pågældende person, herunder en pligt til at træffe passende foranstaltninger med henblik på ankomsten.

Når en person er frihedsberøvet i medfør af denne artikel, skal overførslen af den pågældende fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat finde sted så hurtigt, som det er praktisk muligt, og senest seks uger efter den implicitte eller eksplicitte accept af en anden medlemsstats anmodning om at overtage eller tilbagetage den pågældende person, eller fra det tidspunkt, hvor klagen eller indbringelsen for en domstol ikke længere har opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3.

Hvis den anmodende medlemsstat ikke overholder fristerne for indgivelse af en anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse, eller hvis overførslen ikke finder sted inden udløbet af den i tredje afsnit omhandlede frist på seks uger, må personen ikke længere frihedsberøves. Artikel 21, 23, 24 og 29 finder fortsat tilsvarende anvendelse.

4.   For så vidt angår betingelserne og garantierne for frihedsberøvede personer for at sikre overførselsprocedurerne til den ansvarlige medlemsstat finder artikel [9-11] i direktiv [2013/33] anvendelse.«

15.

Artikel 29, stk. 1, i Dublin III-forordningen under afdeling VI med overskriften »Overførsler« bestemmer:

»Overførslen af ansøgeren […] fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3.

[…]«

16.

Det fastsættes i utlänningslagen (udlændingeloven) af 29. september 2005 ( 5 ), kapitel 1, § 8, at loven i hvert enkelt tilfælde skal anvendes, så den pågældende ikke frihedsberøves længere end nødvendigt.

17.

Det præciseres i kapitel 1, § 9, at bestemmelserne vedrørende pålæg om at forlade landet og udvisning ligeledes finder tilsvarende anvendelse på overførselsafgørelser baseret på Dublin III-forordningen.

18.

Bestemmelserne om frihedsberøvelse af udlændinge eller anbringelse af dem under tilsyn er anført i kapitel 10 i denne lov.

19.

I henhold til § 1, stk. 2, nr. 3, i dette kapitel kan udlændinge, der er fyldt 18 år, frihedsberøves med henblik på at forberede gennemførelsen af en udvisningsafgørelse eller at foretage denne gennemførelse.

20.

I henhold til kapitel 10, § 1, stk. 3, i nævnte lov kan der kun træffes afgørelse om frihedsberøvelse, hvis der er risiko for, at den pågældende begår strafbare handlinger i Sverige, forsvinder, unddrager sig gennemførelsen af overførselsafgørelsen eller hindrer den på anden vis.

21.

I overensstemmelse med kapitel 10, § 4, stk. 2, i utlänningslagen må en udlænding ikke frihedsberøves med henblik på en overførsel i over 2 måneder, medmindre der foreligger tungtvejende grunde til en længere frihedsberøvelse. Når der foreligger sådanne grunde, må udlændingen ikke frihedsberøves i mere end 3 måneder. Når det er sandsynligt, at gennemførelsen af en afgørelse om overførsel vil tage længere tid på grund af udlændingens manglende samarbejde, eller når det tager tid at indhente de nødvendige dokumenter, forlænges denne maksimale varighed til 12 måneder.

22.

I kapitel 12, § 13, i denne lov præciseres, at Migrationsverket (den svenske udlændingestyrelse) kan udsætte gennemførelsen af udsendelsen, når særlige grunde taler herfor.

23.

Mohammad Khir Amayry indgav den 19. december 2014 en ansøgning om international beskyttelse. En søgning i »Eurodac« viste dog, at den pågældende var indrejst i Italien nogle dage tidligere, den 6. december 2014, og at han allerede havde ansøgt om beskyttelse hos de danske myndigheder den 17. december 2014. I henhold til bestemmelserne i artikel 13, stk. 1, i Dublin III-forordningen anmodede Migrationsverket derfor den 15. januar 2015 de italienske myndigheder om at tage den pågældende tilbage.

24.

De italienske myndigheder imødekom denne anmodning den 18. marts 2015.

25.

Den 2. april 2015 afviste Migrationsverket derfor den pågældendes ansøgning om opholdstilladelse, herunder ansøgningen om international beskyttelse, og besluttede at overføre ham til Italien. Migrationsverket besluttede endvidere at frihedsberøve den pågældende under antagelse af, at der forelå en ikke ubetydelig risiko for, at han ville forsvinde.

26.

Den pågældende anlagde herefter sag til prøvelse af disse afgørelser ved Förvaltningsrätten i Stockholm (forvaltningsretten i Stockholm). Efter dette søgsmål besluttede Migrationsverket at udsætte gennemførelsen af overførselsafgørelsen i henhold til kapitel 12, § 13, i utlänningslagen og artikel 27, stk. 3, litra c), i Dublin III-forordningen. Den 29. april 2015 frifandt Förvaltningsrätten i Stockholm (forvaltningsretten i Stockholm) Migrationsverket, idet den bl.a. vurderede, at der var risiko for, at Mohammad Khir Amayry, hvis han blev løsladt, ville forsvinde, unddrage sig gennemførelsen af overførselsafgørelsen eller hindre den på anden vis. Sidstnævnte iværksatte derefter appel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret.

27.

Den 8. maj 2015 blev afgørelsen om overførsel gennemført. Herefter vendte den pågældende tilbage til Sverige, hvor han indgav en ny ansøgning om international beskyttelse den 1. juni 2015.

28.

Den 30. juli 2015 afviste den forelæggende ret at give tilladelse til appel vedrørende den del af dommen, som omhandlede overførslen, men accepterede til gengæld appel vedrørende spørgsmålet om frihedsberøvelse.

29.

Under disse omstændigheder har Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Stockholm – øverste domstol i sager om migration) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

30.

Jeg vil gennemgå det første, det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål hver for sig, som hver især vedrører fortolkningen af bestemmelserne i artikel 28, stk. 3, i Dublin III-forordningen. Til sidst vil jeg gennemgå det andet spørgsmål og analysere rækkevidden af denne fortolkning i forbindelse med den relevante nationale lovgivning.

31.

Med sit første spørgsmål anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen om at tage stilling til, om artikel 28, stk. 3, i den pågældende forordning i en situation som den omhandlede, hvor den anmodende medlemsstat har frihedsberøvet ansøgeren, efter at den ansvarlige medlemsstat har imødekommet anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende ansøger, skal fortolkes således, at disse staters frist på seks uger til at gennemføre overførslen løber fra frihedsberøvelsen af ansøgeren. Hvis det ikke er tilfældet, anmoder den forelæggende ret Domstolen om at præcisere, fra hvilket tidspunkt fristen løber.

32.

Den forelæggende ret anmoder med andre ord Domstolen om at afklare, hvilke bestemmelser ansøgeren er omfattet af, og især præcisere, hvilke frister der gælder for den overførselsprocedure, den pågældende skal gøres til genstand for.

33.

Svaret på dette spørgsmål følger ikke af ordlyden af artikel 28, stk. 3, i nævnte forordning, eftersom lovgiver ikke udtrykkeligt har forudset en situation som den her omhandlede.

34.

Dette svar kan dog udledes dels af denne bestemmelses almindelige opbygning og især af det princip, lovgiver har fastsat i bestemmelsens stk. 1, samt af anvendelsen der gøres heraf i bestemmelsens stk. 3, dels af de mål, som forfølges af Dublin III-forordningen.

35.

Lovgiver fastslår i forordningens artikel 28, stk. 3, første afsnit, princippet om, at frihedsberøvelsen skal være »så kort som mulig og [ikke må overskride det tidsrum], der med rimelighed kan kræves for at gennemføre de nødvendige administrative procedurer med behørig omhu, indtil overførslen […] er gennemført ( 6 )«.

36.

Lovgiver omsætter således princippet i 20. betragtning i forordningen, hvorefter varigheden af ansøgerens frihedsberøvelse skal være underkastet principperne om nødvendighed og proportionalitet.

37.

Overholdelsen af disse principper skal gøre det muligt at sikre, at begrænsningerne af ansøgerens ret til frihed ligger inden for grænserne af, hvad der er strengt nødvendigt, samtidig med at medlemsstaternes myndigheder får praktiske betingelser for at kunne gennemføre overførslen korrekt.

38.

Ved anvendelse af de to nævnte principper vil lovgiver således i artikel 28, stk. 3, andet og tredje afsnit, i Dublin III-forordningen præcisere, hvilke frister det anses for rimeligt at give medlemsstaterne til at foretage alle de nødvendige skridt til først og fremmest at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og herefter overføre ansøgeren i en situation, hvor denne allerede er frihedsberøvet.

39.

Artikel 28, stk. 3, andet afsnit, i denne forordning fastlægger proceduren forud for den anmodede medlemsstats accept af overtagelsen. Lovgiver fastsætter således, hvor lang tid den anmodende medlemsstat har til at indgive sin anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse til den medlemsstat, den anser for ansvarlig, og hvor lang tid sidstnævnte har til at svare herpå.

40.

Ifølge dette afsnit har den anmodende medlemsstat en frist på højst en måned fra ansøgerens indgivelse af ansøgningen om international beskyttelse til at fremsætte sin anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse til den medlemsstat, den anser for ansvarlig, og sidstnævnte har herefter en frist på to uger til at svare. Udløbet af sidstnævnte frist indebærer en overdragelse af ansvaret til den anmodede medlemsstat.

41.

Den nævnte forordnings artikel 28, stk. 3, tredje afsnit, fastsætter derimod proceduren efter den anmodede medlemsstats accept af anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse af ansøgeren og om vedtagelse af afgørelsen om overførsel. Lovgiver har nemlig udtrykkeligt den frist for øje, der gælder for overførsel af ansøgeren fra den anmodende medlemsstat til »den ansvarlige medlemsstat«, hvilket indebærer, at sidstnævnte er fastlagt og implicit eller eksplicit har accepteret at overtage eller tilbagetage ansøgeren. Desuden præciserer lovgiver, at overførslen skal foretages »så hurtigt, som det er praktisk muligt« ( 7 ), hvilket indebærer, at der foreligger en forudgående afgørelse om, at ansøgeren i princippet skal overføres fra den anmodende medlemsstat til den anmodede medlemsstat.

42.

Med denne bestemmelse fastsætter lovgiver således, hvor lang tid den anmodende medlemsstat har til rent praktisk at tilrettelægge og gennemføre overførslen, med henblik på hvilken afgørelsen om ansøgerens frihedsberøvelse er truffet.

43.

Ifølge lovgiver er den frist, der med rimelighed er nødvendig for at foretage overførslen, således på højst seks uger fra den implicitte eller eksplicitte accept af anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse eller fra det tidspunkt, hvor klagen eller indbringelsen for en domstol ikke længere har opsættende virkning. Lovgiver lader således fristen løbe fra det tidspunkt, hvor der er enighed om og sikkerhed for den fremtidige gennemførelse af overførslen, og det blot står tilbage at fastlægge de praktiske foranstaltninger omkring gennemførelsen af overførslen.

44.

Endelig fastsætter artikel 28, stk. 3, fjerde afsnit, i Dublin III-forordningen konsekvenserne af en tilsidesættelse af ovennævnte frister. Disse sætter en streng grænse for gennemførelsen af overførselsproceduren i forbindelse med den frihedsberøvelse, der er besluttet, eftersom den anmodende medlemsstat vil være forpligtet til at bringe frihedsberøvelsen til ophør, hvis den ikke formår at fremsætte sin anmodning eller overføre ansøgeren inden for de fastsatte frister, uanset hvilke grunde staten kan gøre gældende.

45.

Hvilke konklusioner kan der drages af den almindelige opbygning af denne retsakt?

46.

Jeg konstaterer, at fristerne i henhold til forordningens artikel 28, stk. 3, andet og tredje afsnit, indgår i en procedure, hvor ansøgeren er blevet frihedsberøvet på et meget tidligt tidspunkt i forløbet, dvs. før den anmodende medlemsstat har fremsat en anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse af ansøgeren.

47.

Det fremgår ikke kun af ordlyden af denne bestemmelses andet afsnit, eftersom lovgiver fastsætter fristen for indgivelse af anmodningen, men også af formuleringen af tredje afsnit af den samme bestemmelse, hvor lovgiver lader fristen på seks uger løbe fra accepten af anmodningen. Den frist, lovgiver således har fastsat i artikel 28, stk. 3, tredje afsnit, i nævnte forordning, falder logisk i tråd med bestemmelserne i det foregående afsnit og bygger på det forhold, at ansøgeren allerede er frihedsberøvet på det tidspunkt, hvor den anmodende medlemsstat fremsætter anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse.

48.

Som følge heraf skal fristerne, jf. artikel 28, stk. 3, andet og tredje afsnit, i Dublin III-forordningen, ikke anvendes i forbindelse med en procedure som den omhandlede, hvor ansøgeren er blevet frihedsberøvet, efter at den anmodede medlemsstat har accepteret at overtage eller tilbagetage ham, men før overførslen af den pågældende rent praktisk er blevet tilrettelagt.

49.

Der findes således ingen særlige bestemmelser for den situation, hvor ansøgeren som følge af sin frihedsberøvelse befinder sig mellem anvendelsesområdet for forordningens artikel 29, stk. 1 – om en generel ordning og en maksimal frist på seks måneder til at foretage overførslen af en ansøger, der ikke er frihedsberøvet – og anvendelsesområdet for artikel 28 i forordningen – som fastsætter specifikke bestemmelser og nærmere betingelser for overførselsproceduren for frihedsberøvede personer.

50.

Dermed mener jeg dog ikke, at vi står over for et retligt tomrum.

51.

Som anført ( 8 ) ligger svaret på spørgsmålet fra den forelæggende ret nemlig først og fremmest i det generelle princip, som EU-lovgiver har fastsat i Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 3, første afsnit. Frihedsberøvelsen skal således være så kort som mulig og må ifølge principperne om nødvendighed og proportionalitet ikke overskride det tidsrum, der med rimelighed kan kræves for at gennemføre de nødvendige procedurer for at gennemføre overførslen.

52.

Herefter skal der henvises til den måde, hvorpå EU-lovgiver konkret har anvendt dette princip i denne forordnings artikel 28, stk. 3, tredje afsnit.

53.

Den pågældendes retsstilling kan nemlig ret let tilnærmes den, der er omhandlet i denne bestemmelse, eftersom den pågældende i begge tilfælde frihedsberøves på et tidspunkt, hvor overførslen er aftalt mellem de berørte medlemsstater og derfor rent praktisk kan iværksættes.

54.

I en situation som den her omhandlede ser jeg derfor ingen grund til at afvige fra den frist på seks uger, som lovgiver har fastsat i den nævnte bestemmelse, for så vidt som det som nævnt ( 9 ) er den tid, det ifølge lovgiver er rimeligt at give de berørte medlemsstater til at tilrettelægge den praktiske overførsel fra det tidspunkt, hvor der er enighed om og sikkerhed for den fremtidige gennemførelse af overførslen (enten fordi anmodningen er accepteret, eller fordi klagen eller indbringelsen for domstolene ikke længere har opsættende virkning), og det blot står tilbage at fastlægge de praktiske foranstaltninger omkring gennemførelsen af overførslen. I den aktuelle situation har den anmodede medlemsstat, dvs. Den Italienske Republik, accepteret at tilbagetage ansøgeren.

55.

Denne frist skal give begge de berørte medlemsstater mulighed for at samarbejde om gennemførelse af overførslen, og navnlig gøre det muligt for den anmodende medlemsstat at fastlægge de praktiske foranstaltninger for overførslen, som finder sted i overensstemmelse med denne medlemsstats lovgivning. Der er tale om en frist, som de begge til fulde formodes at drage nytte af med henblik på at træffe de nødvendige tekniske foranstaltninger til gennemførelse af overførslen ( 10 ).

56.

Ved at begrænse fristen for gennemførelse af overførslen til seks uger fra det tidspunkt, hvor der er enighed om og sikkerhed for den fremtidige gennemførelse af overførslen, har EU-lovgiver foretaget en afvejning mellem på den ene side kravene til gennemførelse af en sådan procedure, der kan være forbundet med vanskeligheder af praktisk og organisatorisk art, og på den anden side alvoren af det indgreb, som en sådan frihedsberøvelsesforanstaltning udgør for ansøgerens ret til frihed, der er sikret ved artikel 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

57.

Med hensyn til fristens begyndelsestidspunkt kan der kun være tale om den dato, hvor ansøgeren faktisk blev frihedsberøvet. Det er nemlig klart, at fristen på seks uger, jf. artikel 28, stk. 3, tredje afsnit, i Dublin III-forordningen, i en situation som den her omhandlede ikke kan løbe fra accepten af anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse. I en sådan situation er det muligt, at frihedsberøvelsen af ansøgeren sker nogle uger eller nogle måneder efter denne accept, og den tid ville naturligvis ikke blive fratrukket fristen på seks uger, som de berørte medlemsstater har til at gennemføre overførslen. Denne frist kunne risikere at blive reduceret til ingenting og under alle omstændigheder blive reduceret, så den anmodende medlemsstat ikke blot ikke ville kunne gennemføre overførslen, men også ville være nødt til at bringe frihedsberøvelsen til ophør, hvorved den procedure, der er fastsat i den nævnte bestemmelse, ville blive virkningsløs.

58.

På baggrund af det ovenstående er det derfor min opfattelse, at forordningens artikel 28, stk. 3, første afsnit, skal fortolkes således, at i en situation som den her omhandlede, hvor den anmodende medlemsstat har frihedsberøvet ansøgeren om international beskyttelse, efter at den anmodede medlemsstat har accepteret at tilbagetage den pågældende, har disse medlemsstater en frist på seks uger fra frihedsberøvelsen af ansøgeren til at gennemføre overførslen.

59.

Med det tredje og det fjerde spørgsmål, der skal behandles samlet, bliver Domstolen bedt om at præcisere, hvordan den frist på seks uger, som medlemsstaterne har til at foretage overførslen af en frihedsberøvet ansøger, skal beregnes, når ansøgeren har indgivet en klage over afgørelsen om overførsel eller har indbragt denne afgørelse for domstolene.

60.

Især ønsker den forelæggende ret at vide, om artikel 28, stk. 3, i Dublin III-forordningen skal fortolkes således, at medlemsstaterne har en ny frist på seks uger til at overføre ansøgeren fra det tidspunkt, hvor klagen eller indbringelsen ikke længere har opsættende virkning, eller om der skal ske en modregning af det antal dage, personen har været frihedsberøvet efter den ansvarlige medlemsstats accept af anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende ansøger.

61.

Desuden ønsker den forelæggende ret oplyst, om der med henblik på denne vurdering skal tages hensyn til, at den pågældende ikke har anmodet den kompetente nationale ret om at suspendere afgørelsen om overførsel.

62.

For det første finder jeg, at den fortolkning af forordningens artikel 28, stk. 3, der her anmodes om, følger af Domstolens retspraksis, og især af dennes overvejelser i dom af 29. januar 2009, Petrosian ( 11 ).

63.

I denne sag blev Domstolen bedt om at fortolke bestemmelserne i artikel 20, stk. 1, litra d), i forordning (EF) nr. 343/2003 ( 12 ), hvorefter overførslen af en asylansøger til den ansvarlige medlemsstat skal ske, så snart det er fysisk muligt, og senest seks måneder, efter at anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse er accepteret, eller efter at der er truffet afgørelse om klage eller indbringelse for en domstol, hvor dette har opsættende virkning.

64.

Domstolen blev spurgt om, hvorvidt fristen for gennemførelse af overførslen, jf. denne bestemmelse, allerede løb fra den foreløbige retsafgørelse, hvorved overførslen udsættes, eller først fra den retsafgørelse, hvorved overførselssagen realitetsbehandles.

65.

Til besvarelse af dette spørgsmål tog Domstolen først og fremmest udgangspunkt i en teleologisk fortolkning af den omhandlede bestemmelse med fokus på formålet med at fastsætte en frist for medlemsstaternes gennemførelse af overførslen.

66.

Domstolen bemærkede således, at fristen på seks måneder, jf. artikel 20, stk. 1, litra d), i forordning (EF) nr. 343/2003, i betragtning af de praktisk komplicerede forhold og de organisatoriske vanskeligheder, der er forbundet med en overførsel, har til formål at give begge de berørte medlemsstater mulighed for at samarbejde om dens gennemførelse, og navnlig at gøre det muligt for den anmodende medlemsstat at fastlægge de praktiske foranstaltninger for overførslen ( 13 ). På baggrund af dette formål fandt Domstolen, at begyndelsestidspunktet for fristen for gennemførelse af overførslen skulle fastsættes således, at medlemsstaterne kunne have en frist på seks måneder til at træffe de nødvendige tekniske foranstaltninger til gennemførelsen heraf. Under disse omstændigheder kunne fristen først begynde at løbe, når der var enighed om og sikkerhed for den fremtidige gennemførelse af overførslen, og det blot står tilbage at fastlægge de praktiske foranstaltninger omkring overførslen, hvilket derfor indebar, at den løb fra retsafgørelsen, hvormed overførselssagen realitetsbehandles.

67.

Denne analyse forekommer mig at kunne overføres analogt på nærværende sag.

68.

Selv om artikel 28, stk. 3, i Dublin III-forordningen fastsætter fristen for gennemførelse af overførslen af en frihedsberøvet person, er det formål, som lovgiver forfølger i denne forbindelse, det samme som det, der er omhandlet i artikel 20, stk. 1, litra d), i forordning nr. 343/2003. Som vi har set, skal medlemsstaternes frist på seks uger fra accepten af anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse eller fra det tidspunkt, hvor klagen over afgørelsen om overførsel eller indbringelsen for domstolene ikke længere har opsættende virkning, gøre det muligt for dem at fastlægge de praktiske foranstaltninger omkring overførslen af en frihedsberøvet person.

69.

Det drejer sig derfor ikke om at reducere denne allerede korte frist med den periode, hvor ansøgeren om international beskyttelse har været frihedsberøvet.

70.

På den ene side skal det erindres, at der må sondres mellem frihedsberøvelse af en ansøger med henblik på gennemførelse af hans overførsel og fængsling. Der er ikke tale om straf, hvor man skal fratrække det antal dage, der allerede er tilbragt i fængsel. Der er tale om en administrativ frihedsberøvelse, der skal være så kortvarig som mulig, og som skal give myndighederne mulighed for at sikre overførsel af den pågældende person.

71.

På den anden side drejer det sig om at sikre den effektive virkning af bestemmelserne i artikel 28, stk. 3, i denne forordning. Fristen for gennemførelse af overførslen kan derfor ikke reduceres med det antal dage, som ansøgeren har været frihedsberøvet, efter at den ansvarlige medlemsstat har accepteret at overtage eller tilbagetage den pågældende. Hvis dette var tilfældet, ville vi nemlig risikere at komme i en situation, hvor medlemsstaternes frist til at overføre ansøgeren ville blive forkortet med den tid, som er nødvendig for, at de nationale retter kan afgøre, om overførselsafgørelsen er velbegrundet. Under de omstændigheder kunne fristen muligvis blive nedsat så meget, at de berørte medlemsstater risikerede ikke at kunne nå at tilrettelægge overførslen af ansøgeren i denne særdeles korte periode og således i medfør af artikel 28, stk. 3, fjerde afsnit, i nævnte forordning bringe frihedsberøvelsen af den pågældende til ophør.

72.

Derfor må begyndelsestidspunktet for denne frist fastsættes således, at medlemsstaterne faktisk har en frist på seks uger til at fastlægge de praktiske foranstaltninger for gennemførelsen af denne overførsel, idet denne frist efter min opfattelse skal løbe fra det tidspunkt, hvor klagen vedrørende overførslen eller indbringelsen af afgørelsen for domstolene ikke længere har opsættende virkning, jf. artikel 28, stk. 3, tredje afsnit, i Dublin III-forordningen.

73.

For det andet mener jeg ikke, at denne fortolkning af retsreglen må variere, alt efter om den opsættende virkning af overførselsafgørelsen er faktisk, er besluttet af de kompetente nationale domstole, eller det er den berørte person, der har anmodet herom.

74.

Det skal erindres, at medlemsstaterne – i henhold til forordningens artikel 27, stk. 3, og for at sikre ansøgeren en effektiv klageadgang med hensyn til overførselsafgørelsen – har pligt til i deres nationale ret at sikre, at klagen eller indbringelsen for en domstol giver den pågældende person ret til at blive i den anmodende medlemsstat, indtil der foreligger et resultat af hans klage eller indbringelse for domstolene [litra a) i denne bestemmelse], »eller« at overførslen automatisk udsættes, mens en domstol inden for en rimelig frist undersøger, om der er grund til at tillægge en klage eller indbringelse opsættende virkning [litra b) i denne bestemmelse], »eller« den pågældende har lejlighed til at anmode om udsættelse af gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil der foreligger et resultat af vedkommendes klage eller indbringelse [litra c) i samme bestemmelse].

75.

Som det fremgår af EU-lovgivers formulering i forordningens artikel 27, stk. 3, og især af den sideordnende konjunktion »eller«, som er anvendt i bestemmelsens litra a) og b), er der tale om alternative foranstaltninger.

76.

For det første bemærker jeg, at lovgiver i artikel 28, stk. 3, tredje afsnit, i Dublin III-forordningen lader fristen på de seks uger løbe fra det tidspunkt, hvor klagen eller indbringelsen for domstolene ikke længere har opsættende virkning »i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3« i forordningen. Lovgiver beregner derfor denne frist på samme måde, alt efter om udsættelsen af afgørelsen om overførsel er faktisk, jf. forordningens artikel 27, stk. 3, litra a), om afgørelsen er truffet af den kompetente nationale domstol, jf. Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3, litra b), eller det er den berørte person, der har anmodet herom ifølge den mulighed, som ansøgeren har i henhold til forordningens artikel 27, stk. 3, litra c).

77.

For det andet er jeg i betragtning af den skønsmargen, medlemsstaterne har i medfør af forordningens artikel 27, stk. 3, vedrørende formen og de nærmere betingelser for udsættelsen af overførselsafgørelsen, af den opfattelse, at fristen på seks uger, jf. artikel 28, stk. 3, i Dublin III-forordningen, kun kan være en objektiv frist, der løber fra det tidspunkt, hvor den opsættende virkning af klagen over afgørelsen om overførsel eller indbringelsen for en domstol ikke længere har opsættende virkning, uanset hvilket lovgivningsmæssigt valg medlemsstaterne har foretaget.

78.

I denne sag fremgår det af de faktiske omstændigheder, således som den forelæggende ret har beskrevet dem i sin anmodning, at Migrationsverket har vedtaget en sådan udsættelse ifølge kapitel 12 og 13 i utlänningslagen.

79.

Jeg skal på denne baggrund derfor foreslå Domstolen at fastslå, at artikel 28, stk. 3, tredje afsnit, i Dublin III-forordningen skal fortolkes således, at i tilfælde af, at ansøgeren har indgivet en klage over afgørelsen om overførsel eller indbragt den for domstolene, har de berørte medlemsstater en frist på seks uger til at foretage overførslen af den pågældende, når klagen over afgørelsen om overførsel eller indbringelsen af afgørelsen for domstolene ikke længere har opsættende virkning, hvad enten udsættelsen er faktisk, jf. forordningens artikel 27, stk. 3, litra a), eller afgørelsen er truffet af de kompetente nationale domstole, jf. forordningens artikel 27, stk. 3, litra b), eller det er den berørte person, der har anmodet herom i henhold til forordningens artikel 27, stk. 3, litra c).

80.

Med det andet spørgsmål har den forelæggende ret nærmere bestemt ønsket oplyst, hvorvidt artikel 28 i Dublin III-forordningen skal fortolkes således, at den udelukker en national lovgivning som den her omhandlede, der med henblik på overførsel af en ansøger om international beskyttelse fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat tillader frihedsberøvelse i op til to måneder, hvis der ikke er tungtvejende grunde til en længere periode, i op til tre måneder, hvis der foreligger sådanne tungtvejende grunde, og endelig i op til 12 måneder, hvis det er sandsynligt, at gennemførelsen af overførslen kommer til at tage længere tid på grund af ansøgerens manglende samarbejde, eller det tager tid at fremskaffe de nødvendige dokumenter.

81.

Besvarelsen af dette spørgsmål følger for det første af den fortolkning af ordlyden af denne forordning artikel 28, stk. 3, som jeg har anlagt i forbindelse med behandlingen af det første præjudicielle spørgsmål.

82.

Af de netop anførte grunde er det min opfattelse, at forordningens artikel 28, stk. 3, i en situation som den her omhandlede skal fortolkes således, at medlemsstaterne har en frist på højst seks uger fra frihedsberøvelsen af ansøgeren til at overføre vedkommende til den ansvarlige medlemsstat.

83.

For det andet er en national lovgivning som den her omhandlede, der tillader frihedsberøvelse af en ansøger om international beskyttelse i en periode på over seks uger og godkender en forlængelse heraf i op til 12 måneder, efter min opfattelse i klar modstrid med den fortolkning, der bør anlægges af ordlyden af en bindende og umiddelbart gældende bestemmelse som artikel 28, stk. 3, i Dublin III-forordningen og med den bindende virkning, der er knyttet til EU-forordninger.

84.

Den omstændighed, at en forlængelse af denne frihedsberøvelse med uklare begrundelser i op til 12 måneder tillades, »når det er sandsynligt, at gennemførelsen af en afgørelse om overførsel vil tage længere tid på grund af udlændingens manglende samarbejde, eller når det tager tid at indhente de nødvendige dokumenter« ( 14 ), er efter min opfattelse ikke blot i strid med principperne om nødvendighed og proportionalitet, som frihedsberøvelsen af ansøgeren om international beskyttelse skal bygge på, men opfylder heller ikke de krav om klarhed og forudsigelighed, som stilles til indførelse af frihedsbegrænsende foranstaltninger.

85.

Det skal erindres, at EU-lovgiver i artikel 28 i forordningen sigter mod at sikre, at begrænsningerne i ansøgerens udøvelse af retten til frihed sker inden for grænserne for, hvad der er strengt nødvendigt for at give de berørte medlemsstater mulighed for at foretage overførslen af den pågældende.

86.

Dels er frihedsberøvelsen af en ansøger om international beskyttelse i henhold til forordningens artikel 28, stk. 2, kun tilladt med en eneste begrundelse i sidstnævntes adfærd, idet myndighederne skal påvise, at denne udgør en ikke uvæsentlig risiko for at forsvinde.

87.

Dels må denne frihedsberøvelse ikke forlænges ud over de frister, som er udtrykkeligt fastsat i artikel 28, stk. 3, andet og tredje afsnit, i Dublin III-forordningen. Disse frister udgør en skarp grænse for iværksættelse af proceduren. EU-lovgiver har ikke fastsat nogen begrundelse for at forlænge disse frister, og den anmodende medlemsstat har i sidste instans ikke andet valg end at bringe frihedsberøvelsen af ansøgeren til ophør, hvis det ikke lykkes den at fremsætte sin anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse eller overføre ansøgeren inden for de fastsatte frister.

88.

Det er åbenbart, at den nationale lovgivning afviger fra disse principper.

89.

For det første tillader lovgivningen en forlængelse af frihedsberøvelsen.

90.

For det andet bygger forlængelsen af denne frihedsberøvende foranstaltning ifølge lovgivningen på, at der foreligger en risiko eller en eventualitet (»når det er sandsynligt, at« ( 15 )), hvilket strider åbenbart imod kravet om forudsigelighed, og ikke sikrer den frihedsberøvede person den nødvendige retssikkerhed.

91.

For det tredje tillader denne lovgivning en forlængelse af frihedsberøvelsen af ansøgeren om international beskyttelse af »tungtvejende grunde«, som ikke præciseres, eller med andre begrundelser, som efter min opfattelse ikke er overbevisende.

92.

Ved at tillade en forlængelse af denne frihedsberøvelse i op til 12 måneder, fordi det er »sandsynligt, at gennemførelsen af en afgørelse om overførsel vil tage længere tid på grund af udlændingens manglende samarbejde, eller når det tager tid at indhente de nødvendige dokumenter« ( 16 ), er denne lovgivning i strid med de begrundelser, hvormed der kan foranstaltes frihedsberøvelse i overensstemmelse med artikel 28, stk. 2, i Dublin III-forordningen.

93.

Det skal erindres, at frihedsberøvelsen af ansøgeren om international beskyttelse har til formål at lette de administrative og praktiske skridt med henblik på overførsel af den pågældende og bl.a. sikre, at denne står til rådighed for myndighederne og ikke bringer gennemførelsen af overførselsproceduren i fare. Fra det tidspunkt, hvor ansøgeren således frihedsberøves for at sikre en korrekt gennemførelse af overførslen, er det efter min opfattelse vanskeligt at legitimere forlængelsen af en sådan foranstaltning under henvisning til sidstnævntes manglende samarbejde, når denne er frihedsberøvet.

94.

Vedrørende begrundelsen om, at der mangler nødvendige dokumenter med henblik på overførslen, skal det desuden påpeges, at EU-lovgiver i artikel 9, stk. 1, i direktiv 2013/33 udtrykkeligt har anført, at »[f]orsinkelser i administrative procedurer, som ikke kan tilskrives ansøgeren, [ikke] berettiger […] til fortsat frihedsberøvelse«.

95.

Jeg skal på denne baggrund derfor foreslå Domstolen at fastslå, at artikel 28, stk. 3, i Dublin III-forordningen skal fortolkes således, at den udelukker en national lovgivning som den her omhandlede, der med henblik på overførsel af en ansøger om international beskyttelse fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat tillader frihedsberøvelse i op til to måneder, hvis der ikke er tungtvejende grunde til en længere periode, i tre måneder, hvis der er sådanne tungtvejende grunde, og endelig i 12 måneder, hvis det er sandsynligt, at gennemførelsen af overførslen kommer til at tage længere tid på grund af ansøgerens manglende samarbejde, eller det tager tid at fremskaffe de nødvendige dokumenter til gennemførelsen af proceduren.

96.

På baggrund af de ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare spørgsmålene fra Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Stockholm og øverste domstol i sager om migration, Sverige)) – således: