Sag T-289/15

Hamas

mod

Rådet for Den Europæiske Union

Rettens dom (Første Udvidede Afdeling) af 6. marts 2019

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – indefrysning af midler – mulighed for, at en myndighed i et tredjeland kan anses for en kompetent myndighed som omhandlet i fælles holdning 2001/931/FUSP – faktuelt grundlag for afgørelser om indefrysning af midler – begrundelsespligt – urigtigt skøn – ejendomsret«

Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indefrysning af midler – myndighed, der er kompetent til at træffe den nævnte nationale afgørelse – begreb – myndighed i et tredjeland – omfattet

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

(jf. præmis 43 og 44)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indefrysning af midler hidrørende fra en myndighed i et tredjeland – lovlig – betingelse – national afgørelse truffet under overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse – kontrolforpligtelse, som påhviler Rådet – begrundelsespligt – rækkevidde

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

(jf. præmis 47-50)
EU-ret – principper – ret til forsvar – afgørelse om indefrysning af midler truffet mod visse personer og enheder, der er mistænkt for terrorvirksomhed – Rådets forpligtelser – meddelelse til den berørte person af de forhold, der lægges denne til last, og retten til at blive hørt – rækkevidde

[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a); Rådets afgørelse (FUSP) 2015/521; Rådets gennemførelsesforordning 2015/513]

(jf. præmis 54 og 55)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indledning af en undersøgelse eller en retsforfølgelse – myndighed, der er kompetent til at vedtage den nævnte nationale afgørelse – begreb – administrativ myndighed – omfattet – betingelser

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

(jf. præmis 71-74)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indledning af en undersøgelse eller en retsforfølgelse – intet krav om, at den nationale afgørelse træffes inden for rammerne af en i snæver forstand strafferetlig proces – betingelser

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

(jf. præmis 82)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – forpligtelse til loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne – afgørelse om indefrysning af midler – begrundelse – bevisbyrden påhviler Rådet – ret til forsvar – rækkevidde inden for rammerne af den nationale og den europæiske procedure for vedtagelse af afgørelsen om indefrysning af midler

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets afgørelse (FUSP) 2015/521; Rådets gennemførelsesforordning 2015/513)

(jf. præmis 93-96)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indefrysning af midler – national afgørelse, der ikke længere i sig selv gør det muligt at fastslå, at risikoen for involvering i terrorhandlinger fortsat består – Rådets forpligtelse til at tage hensyn til de seneste faktiske forhold, der godtgør, at risikoen fortsat består

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 6)

(jf. præmis 132)
Institutionernes retsakter – begrundelse – pligt – rækkevidde – restriktive foranstaltninger om indefrysning af midler

(Art. 296 TEUF; Rådets afgørelse (FUSP) 2015/521; Rådets gennemførelsesforordning 2015/513)

(jf. præmis 137-140)
Den Europæiske Union – domstolskontrol af lovligheden af institutionernes retsakter – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indefrysning af midler – omfanget af kontrollen – kontrol, der udstrækker sig til samtlige forhold, som er anført med henblik på at godtgøre, at risikoen for involvering i terrorhandlinger fortsat består – forhold, der ikke alle hidrører fra en national afgørelse vedtaget af en kompetent myndighed – ingen betydning

(Art. 296 TEUF)

(jf. præmis 147-149)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – indefrysning af midler – forordning nr. 2580/2001 – anvendelsesområde – væbnet konflikt i den humanitære folkerets forstand – omfattet

(Rådets fælles holdning 2001/931; Rådets forordning nr. 2580/2001)

(jf. præmis 166)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – indefrysning af midler tilhørende en organisation involveret i terrorhandlinger – begrænsninger i ejendomsretten – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001)

(jf. præmis 184, 185, 188 og 189)

Resumé

Den 6. marts 2019 udtalte Retten sig i dommen i sagen Hamas mod Rådet (sag T-289/15) om det annullationssøgsmål, som Hamas, der var blevet opført på listen over de grupper og enheder, som var omfattet af specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, havde anlagt til prøvelse af afgørelse (FUSP) 2015/521 og gennemførelsesforordning (EU) 2015/513 ( 1 ). Nærmere bestemt forholdt det sig således, at selv om det kun var den terroristiske fraktion i Hamas (»Hamas-Izz al-Din al-Qassem«), som var blevet opført på de oprindelige lister fra 2001 ( 2 ), blev organisationens politiske fraktion (Hamas) i forbindelse med ajourføringen af retsakterne af 2001 desuden opført herpå fra og med 2003 ( 3 ). I begrundelsen til de anfægtede retsakter havde Rådet anført, at det havde støttet sig på fire nationale afgørelser, nemlig en afgørelse vedtaget af en myndighed i Det Forenede Kongerige (herefter »Home Secretarys afgørelse«, indenrigsministeren i Det Forenede Kongerige) og tre afgørelser vedtaget af myndigheder i De Forenede Stater.

Med henblik på frifindelsen af Rådet bemærkede Retten for så vidt angår de sidstnævnte afgørelser indledningsvis, at det i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 ( 4 ) anvendte begreb »kompetent myndighed« ikke er begrænset til medlemsstaternes myndigheder, men principielt ligeledes kan omfatte tredjelandes myndigheder, idet gennemførelsen af De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001) og den hermed forfulgte bekæmpelse af terrorisme på verdensplan bl.a. begrunder et tæt samarbejde mellem samtlige stater.

Hvad dernæst angår anvendelsen af afgørelser hidrørende fra sådanne tredjelandsmyndigheder fastslog Retten, at Rådet, når det støtter sig på en afgørelse af denne art, forinden skal kontrollere, om denne afgørelse er blevet vedtaget under iagttagelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Særligt skal Rådet i begrundelserne vedrørende sine egne retsakter fremlægge oplysninger, der gør det muligt at lægge til grund, at det har foretaget denne kontrol. Efter Rettens opfattelse skal Rådet med henblik herpå i disse begrundelser redegøre for de grunde, der har ført det til den opfattelse, at den afgørelse fra et tredjeland, som det støtter sig på, er blevet vedtaget under iagttagelse af princippet om retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, og oplysningerne herom kan i givet fald være kortfattede. I den foreliggende sag fastslog Retten, at angivelsen af, at en afgørelse hidrørende fra en tredjelandsmyndighed er offentliggjort i et lovtidende i dette land, ikke er tilstrækkelig til at lægge til grund, at Rådet har opfyldt denne pligt til at undersøge, om retten til forsvar er blevet iagttaget i dette land. Eftersom det blev fastslået, at begrundelsen vedrørende de amerikanske afgørelser var utilstrækkelig, fandt Retten således, at disse afgørelser ikke kunne tjene som grundlag for de anfægtede retsakter. Dernæst anførte Retten, at da artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 ikke indeholder noget krav om, at Rådets retsakter skal være støttet på flere afgørelser fra kompetente myndigheder, kunne de anfægtede retsakter henvise til Home Secretarys afgørelse alene, idet Retten herved konkluderede, at behandlingen af søgsmålet skulle fortsættes, idet denne behandling dog skulle begrænses til de anfægtede retsakter, for så vidt som disse var støttet på den sidstnævnte afgørelse.

Henset i øvrigt til indsigelsen mod den administrative art af denne afgørelse fra Home Secretary fastslog Retten, at den omstændighed, at en afgørelse er administrativ og ikke judiciel, ikke i sig selv er afgørende for anvendelsen af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, for så vidt som selve ordlyden af denne bestemmelse udtrykkeligt foreskriver, at en ikke-judiciel myndighed kan være en kompetent myndighed som omhandlet i denne bestemmelse. Selv om artikel 1, stk. 4, andet afsnit, i fælles holdning 2001/931 nemlig indeholder en præference for afgørelser hidrørende fra judicielle myndigheder, udelukker bestemmelsen efter Rettens opfattelse ikke, at der tages hensyn til afgørelser hidrørende fra administrative myndigheder, når disse myndigheder i national ret for det første faktisk har beføjelse til at vedtage afgørelser om bekæmpelse af terrorisme, og når disse myndigheder, selv om de blot er administrative, for det andet kan anses for at »tilsvare[…]« judicielle myndigheder, når deres afgørelser kan undergives retslig prøvelse. I den foreliggende sag fastslog Retten, at denne betingelse var opfyldt, eftersom den anfægtede afgørelse fra Home Secretary kunne gøres til genstand for retslig prøvelse, hvorved Retten således fandt, at denne administrative myndighed skulle anses for en kompetent myndighed i den førnævnte bestemmelses forstand.

Retten bemærkede desuden, at det krav, der påhviler Rådet i medfør af artikel 1, stk. 4, første afsnit, i fælles holdning 2001/931, om at kontrollere – inden det opfører navnene på personer eller enheder på listerne om indefrysning af midler på grundlag af afgørelser truffet af kompetente myndigheder – at disse afgørelser er »baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier«, kun vedrører afgørelser om indledning af en undersøgelse eller en retsforfølgelse, og ikke afgørelser om domfældelse. Retten fastslog dernæst, at Home Secretarys afgørelse i den foreliggende sag ikke udgør en afgørelse om indledning af en undersøgelse eller en retsforfølgelse, og at den skal sidestilles med en afgørelse om domfældelse, således at Rådet i henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 ikke i begrundelsen vedrørende de anfægtede retsakter skulle angive de seriøse beviser og indicier, der lå til grund for denne myndigheds afgørelse.

Endelig anførte Retten, at såfremt den omstændighed alene, at den nationale afgørelse, der har tjent som grundlag for den oprindelige opførelse, fortsat var gældende, ikke længere gjorde det muligt at fastslå, at der fortsat bestod en risiko for, at den pågældende person eller enhed var involveret i terroraktiviteter, var Rådet forpligtet til at støtte opretholdelsen af navnet på denne person eller enhed på listen på en ajourført vurdering af situationen, idet Rådet herved skulle tage hensyn til de seneste faktiske forhold, der godtgjorde, at risikoen fortsat forelå. I den foreliggende sag fastslog Retten, at dette var tilfældet, for så vidt som Rådet støttede genopførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister på dels opretholdelsen af afgørelser, der er kvalificeret som afgørelser fra kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, dels forhold, der udgjorde nyere forhold, som Rådet havde påberåbt sig selvstændigt, og som godtgjorde, at risikoen for Hamas’ involvering i terrororganisationer fortsat bestod.

( 1 ) – Rådets afgørelse (FUSP) 2015/521 af 26.3.2015 om ajourføring og ændring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, og om ophævelse af afgørelse 2014/483/FUSP (EUT 2015, L 82, s. 107); Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2015/513 af 26.3.2015 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) nr. 790/2014 (EUT 2015, L 82, s. 1).

( 2 ) – Navnet på denne terroristiske fraktion var opført på den liste, der var vedlagt som bilag til Rådets fælles holdning 2001/931/FUSP af 27.12.2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EFT 2001, L 344, s. 93), og på den liste, som var opstillet i Rådets afgørelse 2001/927/EF af 27.12.2001 om opstilling af den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (EFT 2001, L 344, s. 83).

( 3 ) – Rådets fælles holdning 2003/651/FUSP af 12.9.2003 om ajourføring af fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme og om ophævelse af fælles holdning 2003/482/FUSP (EUT 2003, L 229, s. 42); Rådets afgørelse 2003/646/EF af 12.9.2003 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2003/480/EF (EUT 2003, L 229, s. 22).

( 4 ) – Det fremgår af denne bestemmelses første punktum, at »[l]isten i bilaget udarbejdes på grundlag af præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for de omhandlede personer, grupper og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette gennemførelsen af en sådan handling, baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger«.