—

Freie und Hansestadt Hamburg ved Rechtsanwalt M. Vogelsang

—

Jost Pinckernelle ved Rechtsanwältin A. Anisic

—

den tyske regering ved T. Henze og J. Möller og K. Petersen, som befuldmægtigede

—

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato M. Russo

—

Europa-Kommissionen ved T. Maxian Rusche og D. Kukovec, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 af 18. december 2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), om oprettelse af et europæisk kemikalieagentur og om ændring af direktiv 1999/45/EF og ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 og Kommissionens forordning (EF) nr. 1488/94 samt Rådets direktiv 76/769/EØF og Kommissionens direktiv 91/155/EØF, 93/67/EØF, 93/105/EF og 2000/21/EF (EUT 2006, L 396, s. 1, og berigtigelse i EUT 2007, L 136, s. 3, herefter »REACH-forordningen«).

2

Anmodningen er fremsat i forbindelse med en sag mellem Freie und Hansestadt Hamburg (den frie hansestad Hamburg, Tyskland, herefter »Hamburg by«) og Jost Pinckernelle vedrørende eksport fra Den Europæiske Unions område af kemikalier, som er blevet importeret dertil uden at være blevet registreret i overensstemmelse med REACH-forordningens artikel 5.

3

Første til tredje og syvende betragtning til REACH-forordningen har følgende ordlyd:

[…]

4

Denne forordnings artikel 1 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« fastsætter i stk. 1:

»Formålet med denne forordning er at sikre såvel et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet, herunder fremme af alternative metoder til vurdering af stoffers farlighed, som fri bevægelighed for stoffer i det indre marked og samtidig styrke konkurrenceevne og innovation.«

5

Nævnte forordnings artikel 2 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer i stk. 7, litra c), nr. i):

»Følgende undtages fra bestemmelserne i afsnit II, V og VI:

[…]

6

REACH-forordningens artikel 3 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:

»I denne forordning forstås ved:

[…]

[…]

7

Denne forordnings artikel 5, som har overskriften »Ingen data, intet marked«, bestemmer:

»Stoffer som sådan, i kemiske produkter eller i artikler må kun fremstilles eller markedsføres i Fællesskabet, hvis de er registreret i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i dette afsnit, når dette kræves, jf. dog artikel 6, 7, 21 og 23.«

8

Nævnte forordnings artikel 6 med overskriften »Generel forpligtelse til at registrere stoffer som sådan eller i blandinger« bestemmer i stk. 1:

»Medmindre andet er fastlagt i denne forordning, skal enhver producent eller importør af et stof som sådan eller i en eller flere blandinger i mængder på 1 ton eller mere pr. år indsende en registrering til [Det Europæiske Kemikalieagentur (herefter »agenturet«)].«

9

REACH-forordningens artikel 7 med overskriften »Registrering og anmeldelse af stoffer i artikler« bestemmer i stk. 1:

»Enhver producent eller importør af artikler skal indsende en registrering til agenturet for ethvert stof indeholdt i disse artikler, hvis følgende betingelser er opfyldt:

Registreringsansøgningen skal ledsages af det gebyr, der kræves i henhold til i afsnit IX.«

10

Denne forordnings artikel 21 med overskriften »Fremstilling og import af stoffer« bestemmer i stk. 1:

»En registrant kan påbegynde eller fortsætte fremstillingen eller importen af et stof eller en artikel, hvis andet ikke angives af agenturet i henhold til artikel 20, stk. 2, inden for tre uger efter indsendelsesdatoen, jf. dog artikel 27, stk. 8.

Ved registrering af indfasningsstoffer kan en sådan registrant fortsætte fremstillingen eller importen af stoffet eller artiklen, såfremt der ikke i henhold til artikel 20, stk. 2, er gjort indsigelse herimod fra agenturets side inden for tre uger efter indsendelsesdatoen, eller, hvis registreringen er indsendt inden for tomånedersperioden før den relevante frist i artikel 23, såfremt der ikke i henhold til artikel 20, stk. 2, er gjort indsigelse herimod fra agenturets side inden tre måneder fra denne frist, jf. dog artikel 27, stk. 8.

Hvis der er tale om en ajourføring af registreringen i henhold til artikel 22, kan registranten fortsætte fremstillingen eller importen af stoffet eller artiklen, såfremt der ikke i henhold til artikel 20, stk. 2, er gjort indsigelse herimod fra agenturets side inden tre uger efter ajourføringsdatoen, jf. dog artikel 27, stk. 8.«

11

Nævnte forordnings artikel 23 med overskriften »Særlige bestemmelser for indfasningsstoffer« har følgende ordlyd:

»1.   Artikel 5, artikel 6, artikel 7, stk. 1, artikel 17, artikel 18 og artikel 21 finder ikke anvendelse før den 1. december 2010 på følgende stoffer:

2.   Artikel 5, artikel 6, artikel 7, stk. 1, artikel 17, artikel 18 og artikel 21 finder ikke anvendelse før den 1. juni 2013 på indfasningsstoffer, der fremstilles i Fællesskabet eller importeres hertil i mængder på 100 ton eller mere pr. år pr. producent eller pr. importør mindst én gang efter 1. juni 2007.

3.   […] ikke […] før den 1. juni 2018 […]

4.   En registrering kan indsendes på ethvert tidspunkt forud for den relevante frist, jf. dog stk. 1, 2 og 3.

5.   Denne artikel finder endvidere anvendelse på stoffer, der er registreret efter artikel 7, med de fornødne tilpasninger.«

12

REACH-forordningens artikel 28 med overskriften »Pligt til præregistrering af indfasningsstoffer« bestemmer:

»1.   For at kunne drage fordel af overgangsordningen i artikel 23 skal enhver potentiel registrant af et indfasningsstof i mængder på 1 ton eller mere pr. år, herunder mellemprodukter uden forbehold, indsende alle følgende oplysninger til agenturet:

[…]

2.   De i stk. 1 nævnte oplysninger skal indsendes inden for en periode, der begynder den 1. juni 2008 og slutter den 1. december 2008.

3.   Registranter, der ikke indsender de oplysninger, der kræves i henhold til stk. 1, kan ikke påberåbe sig bestemmelserne i artikel 23.

[…]«

13

Denne forordnings artikel 31 med overskriften »Krav til sikkerhedsdatablade« bestemmer i stk. 5:

»Sikkerhedsdatabladet skal leveres på et officielt sprog i den eller de medlemsstater, hvor stoffet eller det kemiske produkt markedsføres, medmindre andet fastsættes af den eller de berørte medlemsstater.«

14

Nævnte forordnings artikel 112 med overskriften »Anvendelsesområde«, som indgår i dens afsnit XI, »Fortegnelse over klassificeringer og mærkninger«, bestemmer:

»Dette afsnit finder anvendelse på:

[…]

15

REACH-forordningens artikel 126 med overskriften »Sanktioner ved overtrædelse af bestemmelserne« har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne fastsætter regler for, hvilke sanktioner der skal anvendes ved overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning, og træffer alle fornødne foranstaltninger for at sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og have en afskrækkende virkning. […]«

16

Forordningens artikel 129 med overskriften »Sikkerhedsklausul« fastsætter i stk. 2 og 3:

»2.   Kommissionen træffer afgørelse efter proceduren i artikel 133, stk. 3, inden 60 dage efter modtagelsen af underretningen fra medlemsstaten. Denne afgørelse skal enten:

3.   Hvis den foreløbige foranstaltning i tilfælde af en afgørelse som omhandlet i stk. 2, litra a), består i en begrænsning af markedsføringen eller anvendelsen af et stof, indleder den pågældende medlemsstat Fællesskabets begrænsningsprocedure ved at fremsende et dossier til agenturet i overensstemmelse med bilag XV inden tre måneder efter datoen for Kommissionens afgørelse.«

17

Bilag XV til REACH-forordningen fastlægger efter sin ordlyd de generelle principper for udarbejdelsen af dossierer med henblik på at foreslå og begrunde bl.a. begrænsninger i fremstilling, markedsføring eller anvendelse af et stof inden for Fællesskabet.

18

Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz) (lov om beskyttelse mod farlige stoffer, kaldet kemikalieloven), som affattet ved bekendtgørelse af 28. august 2013 (BGBl. I, s. 3498, 3991), bestemmer i artikel 27b med overskriften »Overtrædelser af [REACH-forordningen]«, at »[m]ed fængsel i op til to år eller bøde straffes den, der overtræder [REACH-forordningen]«.

19

Jost Pinckernelle handler med kemikalier.

20

Efter den 1. december 2008 importerede han mindst 19,4 ton nikotinsulfat, uden at der var sket en præregistrering i henhold til REACH-forordningens artikel 28.

21

Da Jost Pinckernelle heller ikke havde foretaget nogen registrering af denne vare i henhold til denne forordnings artikel 6, pålagde Hamburg by ham at undlade at anvende eller markedsføre varen, medmindre han forinden havde opnået en godkendelse til det påtænkte formål.

22

Jost Pinckernelle anmodede om godkendelse af eksport af denne vare til Rusland, hvilket Hamburg by afslog, henset til den omstændighed, at stoffet befandt sig ulovligt i Hamburg. Hamburg by tog heller ikke Jost Pinckernelles klage over denne afgørelse til følge.

23

Jost Pinckernelle anlagde derfor sag ved Verwaltungsgericht Hamburg (forvaltningsdomstolen i Hamburg) til prøvelse af afslaget på klagen, men fik ikke medhold.

24

Jost Pinckernelle iværksatte appel af denne dom ved Oberverwaltungsgericht (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland), som den 25. februar 2014 ophævede dommen fra Verwaltungsgericht Hamburg (forvaltningsdomstolen i Hamburg) og pålagde Hamburg by at godkende den eksport af nikotinsulfat, som Jost Pinckernelle havde ansøgt om.

25

Oberverwaltungsgericht (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) begrundede sin dom med, at den påtænkte eksport af et stof, der var blevet importeret i strid med REACH-forordningens artikel 5, under alle omstændigheder ikke kunne udgøre en ny tilsidesættelse af denne forordnings artikel 3, nr. 12), og denne forordnings artikel 5, såfremt det omhandlede stof – som i det foreliggende tilfælde – ikke stod til rådighed på det europæiske marked som følge af et forbud mod anvendelse.

26

Hamburg by har indbragt denne dom for Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland). Hamburg by er af den opfattelse, at REACH-forordningens artikel 5 forbyder eksport til tredjelande af stoffer, der befinder sig på Unionens område, så længe og for så vidt som disse stoffer ikke er blevet registreret i overensstemmelse med denne forordning.

27

Uafhængigt af denne forvaltningsretlige sag er Jost Pinckernelle under en straffesag i Tyskland blevet idømt fængsel i 18 måneder, hvilken straf blev gjort betinget med en prøveperiode på tre år, og en bøde på 340000 EUR for bl.a. at have importeret kemikalier i strid med REACH-forordningens artikel 5.

28

På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal REACH-forordningens artikel 5 fortolkes således, at stoffer, med forbehold af denne forordnings artikel 6, 7, 21 og 23, kun må eksporteres fra Unionens område, hvis de, i det omfang dette kræves, er blevet registreret i henhold til de relevante bestemmelser i samme forordnings afsnit II?«

29

Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om REACH-forordningens artikel 5 skal fortolkes således, at stoffer, der ikke er blevet registreret ved indførslen til Unionens område i overensstemmelse med denne forordning, kan eksporteres fra dette område.

30

Besvarelsen af dette spørgsmål afhænger således af rækkevidden af registreringspligten i henhold til denne bestemmelse.

31

I overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal der i denne henseende ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 17.3.2016, Liffers, C-99/15, EU:C:2016:173, præmis 14 og den deri nævnte retspraksis).

32

Med hensyn til ordlyden af REACH-forordningens artikel 5 bemærkes, at udtrykket »i Fællesskabet« i den bulgarske, den estiske, den græske, den engelske, den franske, den italienske, den nederlandske, den polske, den portugisiske og den finske sprogversion udtrykkeligt knytter sig til fremstilling af stoffer. I den tjekkiske, den danske, den lettiske, den ungarske, den rumænske, den slovakiske, den slovenske og den svenske sprogversion af REACH-forordningens artikel 5 vedrører »i Fællesskabet« derimod både fremstilling og markedsføring af stoffer. Hvad endelig angår den spanske, den tyske, og den litauiske sprogversion af nævnte bestemmelse er de tvetydige.

33

Mens den fortolkning af REACH-forordningens artikel 5, hvorefter udtrykket »i Fællesskabet« vedrører såvel fremstilling som markedsføring af stoffer, henset til alle sprogversionerne af denne bestemmelse, ikke er udelukket, er den fortolkning, hvorefter nævnte udtryk udelukkende henviser til fremstilling af disse stoffer, i strid med bestemmelsens ordlyd på tjekkisk, dansk, lettisk, ungarsk, rumænsk, slovakisk, slovensk og svensk.

34

Hvad angår den sammenhæng, hvori den omhandlede bestemmelse indgår, skal der henvises til, at REACH-forordningens artikel 3, nr. 12), definerer »markedsføring« som det forhold at levere til eller stille til rådighed for tredjemand mod betaling eller gratis, og endvidere fastslår, at import betragtes som markedsføring. Derimod er det ikke fastsat i denne bestemmelse, at eksport af en vare kan betragtes som markedsføring.

35

For så vidt som REACH-forordningens artikel 3, nr. 12), definerer, hvordan begrebet »markedsføring« skal forstås i denne forordning, skal det forstås på en ensartet måde inden for rammerne af forordningen.

36

I denne henseende skal REACH-forordningens artikel 3, nr. 21), nævnes, i medfør af hvilken et »anmeldt stof« er et stof, for hvilket der er indsendt en anmeldelse, og som kunne markedsføres i overensstemmelse med direktiv 67/548. Nævnte direktiv fastsætter imidlertid i artikel 1, stk. 1 og 3, dels, at det tager sigte på en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer, når disse bringes på markedet i Fællesskabets medlemsstater, dels, at det ikke finder anvendelse på farlige stoffer, når de udføres til tredjelande. Heraf følger, at den »markedsføring«, som REACH-forordningens artikel 3, nr. 21), henviser til, kun vedrører det indre marked og ikke indbefatter eksport fra dette.

37

Ifølge REACH-forordningens artikel 31, stk. 5, skal »[s]ikkerhedsdatabladet […] leveres på et officielt sprog i den eller de medlemsstater, hvor stoffet eller det kemiske produkt markedsføres, medmindre andet fastsættes af den eller de berørte medlemsstater«. »Markedsføring« bliver således også i denne bestemmelse alene sat i forbindelse med det indre marked.

38

Det samme gælder for REACH-forordningens artikel 112, litra b), i medfør af hvilken bestemmelse denne forordnings afsnit XI under visse betingelser finder anvendelse på »de af artikel 1 i direktiv 67/548/EØF omfattede stoffer«, dvs. farlige stoffer, som »bringes på markedet i Fællesskabets medlemsstater«, og ikke stoffer, som »udføres til tredjelande«.

39

I medfør af REACH-forordningens artikel 129, stk. 3, indleder den pågældende medlemsstat, i tilfælde af en afgørelse fra Kommissionen, der godkender de foreløbige foranstaltninger i en nærmere angivet periode, hvis den foreløbige foranstaltning består i en begrænsning af markedsføringen eller anvendelsen af et stof, Fællesskabets begrænsningsprocedure ved at fremsende et dossier til agenturet i overensstemmelse med bilag XV inden tre måneder efter datoen for Kommissionens afgørelse. Dette bilag XV fastlægger de generelle principper for udarbejdelsen af dossierer med henblik på at foreslå og begrunde bl.a. begrænsninger i fremstilling, markedsføring eller anvendelse af et stof inden for Fællesskabet. Heraf fremgår, at den »markedsføring«, som REACH-forordningens artikel 129, nr. 3), henviser til, kun vedrører det indre marked og ikke dækker eksport til tredjelande.

40

I sidstnævnte henseende skal det fremhæves, at stoffer, der forlader Fællesskabets område, inden for rammerne af REACH-forordningen betegnes som »eksporterede« og ikke »markedsførte« stoffer. Denne forordnings artikel 2, stk. 7, litra c), nr. i), bestemmer således, at »stoffer som sådan eller i kemiske produkter, der er registreret i overensstemmelse med afsnit II og eksporteret fra Fællesskabet af en aktør i leverandørkæden og reimporteret til Fællesskabet af den samme eller en anden aktør i den samme leverandørkæde, som påviser, at […] det stof, der reimporteres, er det samme som det eksporterede stof«, undtages fra bestemmelserne i afsnit II, V og VI.

41

Det fremgår af det ovenstående, at eksport af et stof til et tredjeland ikke kan kvalificeres som »markedsføring« af dette stof som omhandlet i REACH-forordningens artikel 3, nr. 12), og artikel 5.

42

I denne henseende bemærkes, at REACH-forordningens mål ikke er til hinder for en sådan fortolkning af de sidstnævnte bestemmelser. Denne forordning er således udtrykkeligt baseret på artikel 95 EF, nu artikel 114 TEUF, hvis bestemmelser finder anvendelse med henblik på virkeliggørelsen af de i artikel 14 EF, nu artikel 26 TEUF, fastsatte mål, nemlig at oprette eller sikre funktionen af det indre marked, som indebærer et område uden indre grænser med bl.a. fri bevægelighed for varer.

43

I denne sammenhæng er det i første betragtning til REACH-forordningen anført, at denne bør sikre navnlig varernes frie bevægelighed. I denne henseende har Domstolen præciseret, at denne frie bevægelighed vedrører det indre marked (jf. i denne retning dom af 17.3.2016, Canadian Oil Company Sweden og Rantén, C-472/14, EU:C:2016:171, præmis 32). I anden betragtning til denne forordning er det anført, at det indre marked for stoffer kun kan fungere effektivt, hvis kravene til stofferne ikke er væsentligt forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. Ifølge syvende betragtning til forordningen er det, for at bevare det indre markeds integritet og sikre et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed, navnlig arbejdstagernes sundhed, og af miljøet, nødvendigt at sikre, at fremstillingen af stoffer i Fællesskabet er i overensstemmelse med fællesskabsretten, også når disse stoffer eksporteres.

44

Det følger af alle disse forhold, at det marked, hvortil der henvises i REACH-forordningen, er det indre marked, og at »markedsføring« derfor vedrører det indre marked. Der er intet i denne forordning, der modsiger en sådan fortolkning, hvilket gælder så meget desto mere, som forordningen, når der er tale om at bringe stoffer i omsætning uden for det indre marked, henviser til begrebet eksport.

45

Hamburg by og den tyske regering har anført, at en fortolkning af ordet »markedsføres« i REACH-forordningens artikel 5, således at det kun vedrører det indre marked og ikke eksport til tredjelande af kemikalier, der ikke er blevet registreret ved indførslen til Unionens område, vil kunne medføre en risiko for, at skruppelløse importører bevidst tilsidesætter den af Unionen foreskrevne pligt til registrering af kemikalier, velvidende, at de blot kan eksportere.

46

I denne henseende skal der henvises til, at medlemsstaterne i overensstemmelse med REACH-forordningens artikel 126 skal fastsætte sanktionsbestemmelser for overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning, herunder artikel 5, som fastsætter en pligt til registrering af stoffer navnlig ved import, og træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal desuden være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.

47

I det foreliggende tilfælde bemærkes, at det i tysk lovgivning, således som det er præciseret i denne doms præmis 18, er fastsat, at den, der overtræder REACH-forordningen, straffes med fængsel i op til to år eller bøde.

48

Endelig kan de kompetente myndigheder, således som det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, og særlig af forelæggelsesafgørelsen, på grundlag af bestemmelserne i national forvaltningsret, i givet fald også ved tvangsfuldbyrdelse, sikre opfyldelsen af registreringspligten, som følger af navnlig REACH-forordningens artikel 5, med hensyn til et stof, der gøres til genstand for import.

49

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at REACH-forordningens artikel 5, sammenholdt med denne forordnings artikel 3, nr. 12), skal fortolkes således, at stoffer, der ikke er blevet registreret ved indførslen til Unionens område i overensstemmelse med nævnte forordning, kan eksporteres fra dette område.

50

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 af 18. december 2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), om oprettelse af et europæisk kemikalieagentur og om ændring af direktiv 1999/45/EF og ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 og Kommissionens forordning (EF) nr. 1488/94 samt Rådets direktiv 76/769/EØF og Kommissionens direktiv 91/155/EØF, 93/67/EØF, 93/105/EF og 2000/21/EF, sammenholdt med denne forordnings artikel 3, nr. 12), skal fortolkes således, at stoffer, der ikke er blevet registreret ved indførslen til Unionens område i overensstemmelse med nævnte forordning, kan eksporteres fra dette område.