Sag C-524/15

Straffesag

mod

Luca Menci

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale di Bergamo)

»Præjudiciel forelæggelse – merværdiafgift (moms) – direktiv 2006/112/EF – manglende indbetaling af skyldig moms – sanktioner – national lovgivning, der fastsætter en administrativ sanktion og en strafferetlig sanktion for samme forhold – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – den administrative sanktions strafferetlige karakter – spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse – artikel 52, stk. 1 – begrænsninger af princippet ne bis in idem – betingelser«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 20. marts 2018

  1. Den Europæiske Unions egne indtægter–beskyttelse af Unionens finansielle interesser–bekæmpelse af svig og andre ulovlige aktiviteter–medlemsstaternes forpligtelse til at indføre effektive og afskrækkende sanktioner–rækkevidde–skattesvig vedrørende merværdiafgift

    (Art. 325 TEUF)

  2. Grundlæggende rettigheder–Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder–anvendelsesområde–gennemførelse af EU-retten–national lovgivning, der fastsætter administrative og strafferetlige sanktioner for at sikre opkrævningen af merværdiafgift og bekæmpe svig–omfattet

    (Art. 325 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 51, stk. 1; Rådets direktiv 2006/112, art. 2 og art. 273)

  3. Grundlæggende rettigheder–den europæiske menneskerettighedskonvention–instrument, der ikke er formelt integreret i Unionens retsorden

    (Art. 6, stk. 3, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 52, stk. 3)

  4. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–betingelser for anvendelse–kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter–bedømmelseskriterier–retlig kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, lovovertrædelsens art og strengheden af den sanktion, der pålægges

    (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)

  5. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–betingelser for anvendelse–spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse–bedømmelseskriterier–identiske faktiske handlinger

    (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)

  6. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–begrænsning–national lovgivning, der tillader kumulation af en administrativ sanktion af strafferetlig karakter og en strafferetlig sanktion–lovlig–betingelser–begrænsningen skal opfylde et formål af almen interesse–formålet om at sikre opkrævningen af alle skyldige momsbeløb–omfattet

    (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 52, stk. 1)

  7. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–begrænsning–national lovgivning, der fastsætter kumulation af en administrativ sanktion af strafferetlig karakter og en strafferetlig sanktion–lovlig–betingelser–overholdelse af proportionalitetsprincippet–rækkevidde

    (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 49, stk. 3, art. 50 og art. 52, stk. 1)

  8. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–fastsat i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til den europæiske menneskerettighedskonvention–samme betydning og omfang–et ved chartret sikret beskyttelsesniveau, som ikke tilsidesætter det, der er sikret ved nævnte konvention

    (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50, art. 52, stk. 3, og art. 53)

  9. Grundlæggende rettigheder–princippet ne bis in idem–begrænsning–national lovgivning, der gør det muligt at indlede straffesag for manglende betaling af merværdiafgift mod en person, der allerede er blevet pålagt en administrativ sanktion for samme forhold–lovlig–betingelser–den nationale rets efterprøvelse

    (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 52, stk. 1)

  1.  Jf. afgørelsens tekst.

    (jf. præmis 19 og 20)

  2.  Eftersom de har til formål at sikre en korrekt opkrævning af momsen og at bekæmpe svig, udgør administrative sanktioner, som pålægges af de nationale skattemyndigheder, og straffesager indledt til forfølgelse af lovovertrædelser på momsområdet som dem, der er omhandlet i hovedsagen, en gennemførelse af såvel artikel 2 og 273 i direktiv 2006/112 som artikel 325 TEUF og dermed en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 27, og af 5.4.2017, Orsi og Baldetti, C-217/15 og C-350/15, EU:C:2017:264, præmis 16). Følgelig skal de respektere den grundlæggende rettighed, som er sikret ved chartrets artikel 50.

    (jf. præmis 21)

  3.  Jf. afgørelsens tekst.

    (jf. præmis 22)

  4.  For så vidt angår vurderingen af den strafferetlige karakter af retsforfølgelse og sanktioner såsom de i hovedsagen omhandlede bemærkes, at ifølge Domstolens praksis er tre kriterier relevante. Det første kriterium er den retlige kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, det andet kriterium er selve lovovertrædelsens art, og det tredje kriterium er karakteren og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, præmis 37, og af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 35).

    Anvendelsen af chartrets artikel 50 er imidlertid ikke begrænset til retsforfølgelse og sanktioner, der kvalificeres som »strafferetlige« i national ret, men kan – uafhængigt af en sådan kvalificering i national ret – udvides til retsforfølgelse og sanktioner, der skal anses for at være af strafferetlig karakter på grundlag af de to andre kriterier, der er omhandlet i præmis 26.

    Hvad angår det andet kriterium vedrørende selve lovovertrædelsens art skal det undersøges, om den omhandlede sanktion bl.a. har et repressivt formål (jf. dom af 5.6.2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, præmis 39). Det følger heraf, at en sanktion, som har et repressivt formål, er af strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50, og at den omstændighed, at sanktionen ligeledes forfølger et præventivt formål, ikke i sig selv kan fratage den sin karakter af strafferetlig sanktion. En foranstaltning, der blot kompenserer for skader forårsaget af den pågældende lovovertrædelse, er derimod ikke af strafferetlig karakter.

    (jf. præmis 26, 30 og 31)

  5.  I henhold til Domstolens praksis er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, som har ført til frifindelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske (jf. analogt dom af 18.7.2007, Kraaijenbrink, C-367/05, EU:C:2007:444, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.11.2010, Mantello, C-261/09, EU:C:2010:683, præmis 39 og 40). Chartrets artikel 50 forbyder således pålæggelse, for de samme forhold, af flere sanktioner af strafferetlig karakter efter forskellige procedurer, der er gennemført med henblik herpå.

    Desuden er den retlige kvalificering i national ret af de faktiske omstændigheder og den retlige interesse, der beskyttes, ikke relevant for afgørelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, for så vidt som rækkevidden af beskyttelsen i chartrets artikel 50 ikke kan variere fra den ene medlemsstat til den anden.

    (jf. præmis 35 og 36)

  6.  Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den begrænsning af princippet ne bis in idem, der følger af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, opfylder et mål af almen interesse, bemærkes, at det fremgår af de sagsakter, der er forelagt Domstolen, at denne lovgivning har til formål at sikre opkrævning af alle skyldige momsbeløb. Henset til den betydning, som Domstolens praksis tillægger bekæmpelsen af overtrædelser på momsområdet for at opfylde dette mål (jf. i denne retning dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B., C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis), kan en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter være berettiget, når denne retsforfølgelse og disse sanktioner, med henblik på at nå et sådant mål, tager sigte på komplementære mål, som i givet fald vedrører forskellige aspekter af den samme omhandlede ulovlige adfærd, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

    I forbindelse med overtrædelser på momsområdet bemærkes i denne henseende, at det forekommer legitimt, at en medlemsstat ønsker dels at modvirke og straffe enhver overtrædelse, uanset om denne er forsætlig eller ej, af reglerne om anmeldelse og opkrævning af moms ved at pålægge administrative sanktioner, som i givet fald fastlægges som et fast beløb, dels at modvirke og straffe alvorlige overtrædelser af disse regler, som er særligt skadelige for samfundet, og som berettiger vedtagelsen af strengere strafferetlige sanktioner.

    (jf. præmis 44 og 45)

  7.  Hvad angår overholdelsen af proportionalitetsprincippet bemærkes, at dette princip kræver, at kumulation af retsforfølgelse og sanktioner fastsat i en national lovgivning såsom den i hovedsagen omhandlede ikke må overskride grænserne for, hvad der er egnet til og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål (jf. i denne retning dom af 25.2.2010, Müller Fleisch, C-562/08, EU:C:2010:93, præmis 43, af 9.3.2010, ERG m.fl., C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 86, og af 19.10.2016, EL-EM-2001, C-501/14, EU:C:2016:777, præmis 37 og 39 og den deri nævnte retspraksis).

    Det skal i denne henseende bemærkes, at ifølge den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 20, kan medlemsstaterne frit vælge, hvilke sanktioner der skal finde anvendelse, med henblik på at sikre den fulde opkrævning af momsindtægter. I mangel af harmonisering af EU-lovgivningen på dette område har medlemsstaterne således ret til såvel at fastsætte en ordning, hvorefter overtrædelser på momsområdet alene kan gøres til genstand for retsforfølgelse og sanktioner én gang, som en ordning, der tillader kumulation af retsforfølgelse og sanktioner. Under disse omstændigheder kan der ikke rejses tvivl ved forholdsmæssigheden af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede alene af den grund, at den pågældende medlemsstat har valgt at give mulighed for en sådan kumulation, idet medlemsstaten ellers ville blive frataget denne valgfrihed.

    Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er strengt nødvendig, skal den for det første fastsætte klare og præcise regler, der sætter borgerne i stand til at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner.

    For det andet skal en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede sikre, at de byrder, der følger af en sådan kumulation for de berørte personer, er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt for at nå det mål, der er omhandlet i denne doms præmis 44.

    Hvad for det første angår kumulationen af procedurerne af strafferetlig karakter, der, som det fremgår af sagsakterne, gennemføres uafhængigt af hinanden, indebærer det krav, der er nævnt i den foregående præmis, at der findes regler, som sikrer koordinering for at nedsætte den yderligere byrde, der er forbundet med en sådan kumulation for de berørte personer, til det strengt nødvendige.

    For det andet skal kumulation af sanktioner af strafferetlig karakter ledsages af bestemmelser, der skal sikre, at strengheden af alle de pålagte sanktioner svarer til den pågældende overtrædelses grovhed, idet et sådant krav ikke blot følger af chartrets artikel 52, stk. 1, men også af princippet om straffes proportionalitet i chartrets artikel 49, stk. 3. Disse regler bør omfatte en forpligtelse for de kompetente myndigheder i tilfælde af indførelsen af en yderligere sanktion til at sikre, at strengheden af alle de pålagte sanktioner ikke overstiger den fastslåede overtrædelses grovhed.

    (jf. præmis 46, 47, 49, 52, 53 og 55)

  8.  Jf. afgørelsens tekst.

    (jf. præmis 60-62)

  9.  Artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der kan indledes straffesag mod en person for undladelse af at indbetale skyldig merværdiafgift inden for de lovbestemte frister, skønt denne person allerede for samme forhold er blevet pålagt en endelig administrativ sanktion af strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50, forudsat at denne lovgivning

    –

    forfølger et mål af almen interesse, som kan berettige en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner, nemlig bekæmpelse af lovovertrædelser på området for merværdiafgift, idet denne retsforfølgelse og disse sanktioner bør have komplementære mål

    –

    indeholder regler, som sikrer en koordinering, der begrænser den yderligere byrde, som en kumulation af procedurer medfører for de berørte personer, til det strengt nødvendige, og

    –

    fastsætter regler, der gør det muligt at sikre, at strengheden af alle pålagte sanktioner er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt i forhold til den pågældende overtrædelses grovhed.

    Det tilkommer den nationale ret i lyset af samtlige omstændigheder i hovedsagen at sikre, at den byrde, som anvendelsen af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning og den ved denne lovgivning tilladte kumulation af retsforfølgelse og sanktioner konkret medfører for den pågældende person, ikke er for vidtgående i forhold til den begåede overtrædelses grovhed.

    (jf. præmis 63 og 64 samt domskonkl. 1 og domskonkl. 2)