1.

Baggrunden for denne anmodning om præjudiciel afgørelse er en verserende sag for Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) mellem X og Staatssecretaris van Financiën (statssekretær for finansspørgsmål) vedrørende betaling af indkomstskat og sociale sikringsbidrag for 2009.

2.

Den forelæggende ret søger vejledning fra Domstolen om fortolkningen af lovvalgsreglerne i artikel 13, stk. 2, litra a), og artikel 14, stk. 2, litra b), nr. i), i forordning (EØF) nr. 1408/71 ( 2 ). Den forelæggende ret har navnlig rejst spørgsmålet, om en arbejdstager, der udøver lønnet beskæftigelse i anden medlemsstat i en periode på tre måneder i sin ubetalte ferie, skal anses for at være en person, der normalt har lønnet beskæftigelse på to medlemsstaters område, ved bestemmelsen af, hvilken lovgivning der skal anvendes.

3.

Artikel 1 i forordning nr. 1408/71 indeholder følgende definition af »arbejdstager« og »selvstændig erhvervsdrivende«:

»[I denne forordning:]

4.

Forordningens artikel 13 bestemmer:

»1.   Med forbehold af artikel 14c og 14f er […] personer, der er omfattet af denne forordning, alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.

2.   Med forbehold af artikel 14 til 17:

5.

Forordningens artikel 14, stk. 2, litra b), nr. i), bestemmer:

»2.   For en person, der normalt har lønnet beskæftigelse på to eller flere medlemsstaters område, afgøres spørgsmålet om, hvilken lovgivning han er omfattet af, efter følgende regler:

[…]

6.

X er nederlandsk statsborger og bor og arbejder i Nederlandene.

7.

Hun havde aftalt med sin nederlandske arbejdsgiver, at hun mellem den 1. december 2008 og den 28. februar 2009 skulle afholde ubetalt ferie, i henhold til en særlig ordning. Det blev aftalt, at hendes arbejdskontrakt ville blive opretholdt, og at hun ville vende tilbage til sin normale funktion den 1. marts 2009.

8.

I sin ubetalte ferie opholdt X sig i Østrig og arbejdede som skilærer for en arbejdsgiver i Østrig. I disse måneder udøvede hun ikke beskæftigelse i Nederlandene.

9.

Tvisten mellem X og Staatssecretaris van Financiën (statssekretær for finansspørgsmål) i hovedsagen vedrører påligningen af indkomstskat og sociale sikringsbidrag for 2009. Tvisten har navnlig fokus på, om X i januar og februar 2009 var obligatorisk forsikret og derfor bidragspligtig til den nederlandske sociale sikringsordning.

10.

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (appeldomstolen i Arnhem-Leeuwarden, Nederlandene) har under en appel iværksat til prøvelse af en af Rechtbank Gelderland (førsteinstansretten i Gelderland) afsagt dom udtalt, at tjenesteforholdet mellem X og den nederlandske arbejdsgiver blev opretholdt i perioden med ubetalt ferie, og at den nederlandske lovgivning også fandt anvendelse i de pågældende to måneder.

11.

X har iværksat kassationsanke af denne dom ved den forelæggende ret.

12.

Den forelæggende ret har bemærket, at kassationsanken rejser spørgsmålet om, hvilken bestemmelse i forordning nr. 1408/71 der udpeger den lovgivning, der skal anvendes i januar og februar 2009. Ifølge denne ret kunne det enten være den generelle lovvalgsregel i forordningens artikel 13, stk. 2, litra a), eller den særlige regel i dennes artikel 14, stk. 2, litra b), nr. i), som henviser til personer, der normalt har lønnet beskæftigelse på to eller flere medlemsstaters område. Da X i de pågældende måneder faktisk udelukkende havde lønnet beskæftigelse i Østrig, kunne det gøres gældende, at det udelukkende var østrigsk lovgivning, der fandt anvendelse på hende. Men det kunne også hævdes, således som den lavere retsinstans faktisk fastslog, at hun normalt havde lønnet beskæftigelse på to medlemsstaters område, nemlig Nederlandene og Østrig. Dette peger på anvendelse af den nederlandske lovgivning, i overensstemmelse med artikel 14, stk. 2, litra b), nr. i), i forordning nr. 1408/71.

13.

Som følge heraf er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt Nederlandene kan anses for at være en medlemsstat, hvor X normalt har lønnet beskæftigelse i sin ubetalte ferie, i kombination med sin beskæftigelse i Østrig. I den relevante periode havde hun efter national ret lønnet beskæftigelse hos den nederlandske arbejdsgiver, selv om hun var på ubetalt ferie og faktisk ikke udøvede nogen beskæftigelse i Nederlandene. Men der rejser sig det spørgsmål, om X skal anses for »normalt« at have lønnet beskæftigelse på to medlemsstaters område i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 1408/71. Et yderligere spørgsmål er, om beskæftigelsesstedet bør undersøges over en længere periode, f.eks. pr. kalenderår. Den forelæggende ret har bemærket, at en kortere tidshorisont ville give anledning til en hyppig bedømmelse af forsikringssituationen og potentielt hyppige ændringer af den anvendelige lovgivning med den hermed forbundne administrative byrde for den pågældende.

14.

På denne baggrund har Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

15.

Forelæggelsesafgørelsen, der er dateret den 30. oktober 2015, indgik til Domstolens Justitskontor den 5. november 2015. Den nederlandske og den tjekkiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Den nederlandske regering og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg under retsmødet den 14. december 2016.

16.

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret ved bestemmelsen af, hvilken lovgivning der skal anvendes, i det væsentlige oplyst, om artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes således, at en person, der er bosat og arbejder i én medlemsstat (Nederlandene), og som i tre måneder har taget ubetalt ferie for at udøve lønnet beskæftigelse i en anden medlemsstat (Østrig), må anses for normalt at have lønnet beskæftigelse i to medlemsstater i denne periode.

17.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige at få bestemt, hvilken lovgivning der skal anvendes på en sådan person i henhold til bestemmelserne i afsnit II i forordning nr. 1408/71.

18.

Efter min opfattelse er de to spørgsmål indbyrdes forbundne. Hvis svaret på det første spørgsmål var bekræftende, og X blev anset for normalt at have lønnet beskæftigelse i to medlemsstater, ville hun være omfattet af lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område hun er bosat, nemlig Nederlandene, i overensstemmelse med lovvalgsreglen i artikel 14, stk. 2, litra b), nr. i), i forordning nr. 1408/71. Hvis X derimod blev anset for ikke at have haft lønnet beskæftigelse i Nederlandene i sin ubetalte ferie, ville østrigsk lovgivning finde anvendelse i de pågældende måneder.

19.

Spørgsmålet drejer sig om, hvorvidt X’ situation med hensyn til hendes nederlandske arbejdsgiver i hendes ubetalte ferie kan anses for en periode med (normal) lønnet beskæftigelse ved anvendelsen af lovvalgsreglerne i afsnit II i forordning nr. 1408/71.

20.

De holdninger, som de interesserede parter har tilkendegivet over for Domstolen, er forskellige i denne henseende.

21.

Den nederlandske regering og Kommissionen er af den opfattelse, om end med en lidt forskellig begrundelse, at X fortsat havde lønnet beskæftigelse i Nederlandene i sin ubetalte ferie. Den nederlandske regering har anført, at hendes arbejdskontrakt blev opretholdt i den pågældende periode, og at hun fortsat var forsikret som arbejdstager på grundlag af den nederlandske lovgivning om social sikring. Den nederlandske lovgivning giver mulighed for en sådan behandling i forbindelse med ubetalt ferie i højst 78 uger.

22.

Kommissionen har bemærket, at alene en suspension af et tjenesteforhold i en begrænset periode ikke kan fratage den pågældende person hendes status som »arbejdstager«. Den afgørende faktor er, at personen – trods denne suspension – fortsat er forsikret mod risici under en social sikringsordning som omhandlet i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71 ( 3 ).

23.

Den tjekkiske regering er af den modsatte opfattelse og har gjort gældende, at en periode med ubetalt ferie, hvor den pågældende person ikke udøver nogen som helst form for beskæftigelse for sin nederlandske arbejdsgiver og ikke modtager nogen betaling, ikke kan anses for at være en periode med lønnet beskæftigelse med henblik på at bestemme, hvilken lovgivning der skal anvendes. Den tjekkiske regering har endvidere bemærket, at kvalifikationen af den pågældende periode i national ret som en periode med lønnet beskæftigelse ikke bør påvirke denne konklusion.

24.

Jeg bemærker, at bestemmelserne i afsnit II i forordning nr. 1408/71, som artikel 13 og 14 hører til, udgør et fuldstændigt og ensartet system af lovvalgsregler, hvis formål er, at arbejdstagere, der flytter inden for Unionen, skal være omfattet af den sociale sikringsordning i en enkelt medlemsstat, således at overlapninger mellem gældende nationale lovgivninger og de vanskeligheder, som dette kan give anledning til, undgås ( 4 ).

25.

I denne sag skal det afgøres, om den foreliggende situation er omfattet af den generelle lovvalgsregel i artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 (princippet om lex loci laboris) eller af den særlige regel i artikel 14, stk. 2, litra b), nr. i), (princippet om lex domicilii), som finder anvendelse på en person, der normalt har lønnet beskæftigelse på to eller flere medlemsstaters område.

26.

I den henseende er det nødvendigt at undersøge, om X normalt havde lønnet beskæftigelse i både Østrig og Nederlandene som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse.

27.

For det første med hensyn til hendes beskæftigelse i Østrig kan jeg ikke se nogen materielle grunde, der kunne være til hinder for at tage hensyn til denne beskæftigelse ved afgørelsen af, om hun normalt havde lønnet beskæftigelse i to medlemsstater. Som Kommissionen med rette har bemærket, kan navnlig beskæftigelse, der varer tre på hinanden følgende måneder, på ingen måde anses for at være en rent marginal beskæftigelse, som ikke skulle tages i betragtning ved bestemmelsen af, hvilken lovgivning der skal anvendes. Det fremgår af de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, at X i sin tre måneders ubetalte ferie faktisk udelukkende udøvede erhvervsmæssig beskæftigelse i Østrig. Denne beskæftigelse kan klart ikke lades ude af betragtning ved anvendelsen af lovvalgsreglerne i forordning nr. 1408/71.

28.

For det andet er spørgsmålet mindre klart i forbindelse med afgørelsen af, om X opretholdt en lønnet beskæftigelse i Nederlandene i sin ubetalte ferie, mens hun i realiteten ikke udøvede nogen beskæftigelse i den pågældende medlemsstat i denne periode.

29.

Det bemærkes, at forordningens artikel 1 vedrørende dens personelle anvendelsesområde definerer begreberne »arbejdstager« og »selvstændig erhvervsdrivende« ved først og fremmest at henvise til »[enhver person,] der er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig fortsat forsikring mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, som indgår i en [relevant social sikringsordning]«.

30.

En person har status som »arbejdstager« efter forordningen, såfremt den pågældende er forsikret, eventuelt blot mod en enkelt risiko, i henhold til en tvungen eller frivillig forsikring som led i en almindelig eller særlig social sikringsordning som omhandlet i forordningens artikel 1, litra a), uanset om der består et arbejdsforhold ( 5 ).

31.

I dommen i sagen Dodl og Oberhollenzer ( 6 ) bemærkede Domstolen, at det ikke i så høj grad er eksistensen af et arbejdsforhold, som bestemmer, hvorvidt en person fortsat falder inden for det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71, men derimod forsikringsforholdet under en social sikringsordning som omhandlet i forordningens artikel 1, litra a). Alene en suspension af de primære forpligtelser i medfør af arbejdsforholdet for en nærmere bestemt periode kan ikke fratage en arbejdstager dennes status som »arbejdstager« ( 7 ).

32.

Jeg mener, at denne retspraksis – som Kommissionen har anført – også er relevant for den foreliggende situation.

33.

Den omstændighed, at en person er forsikret i den sociale sikringsordning, er absolut ikke i sig selv tilstrækkelig til at konkludere, at den pågældende person normalt har lønnet beskæftigelse på en medlemsstats område. Ordlyden af artikel 14, stk. 2, kræver også, at der består et arbejdsforhold ( 8 ). I den foreliggende sag skal det med henblik på at afgøre, om X opretholdt sin beskæftigelse i Nederlandene i sin ubetalte ferie samtidig med, at hun udøvede en særskilt beskæftigelse i Østrig, således for det første tages i betragtning, om hendes tjenesteforhold blev opretholdt, f.eks. hvis opfyldelsen af hendes arbejdskontrakt kun var suspenderet midlertidigt, og for det andet, om hun opretholdt sin status som arbejdstager i Nederlandene som omhandlet i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71.

34.

Med hensyn til det første element fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at tjenesteforholdet mellem X og den nederlandske arbejdsgiver fortsatte i perioden med ubetalt ferie – såvel faktisk som i henhold til nederlandsk ret – som er den ret, der finder anvendelse på det pågældende tjenesteforhold. Med hensyn til det andet element opretholdt X, for så vidt som hun var omfattet af en social sikringsgren i Nederlandene i den relevante periode, også sin status i Nederlandene som »arbejdstager« som omhandlet i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71, uanset om hun faktisk udøvede nogen erhvervsmæssig beskæftigelse i den pågældende begrænsede periode. Det følger heraf, at X skal anses for normalt at have lønnet beskæftigelse i to medlemsstater ved anvendelsen af afsnit II i forordning nr. 1408/71, trods den midlertidige suspension af hendes arbejdsforhold i den ene af disse medlemsstater.

35.

Som den forelæggende ret har forklaret, skyldes tvivlen i den foreliggende sag den omstændighed, at X blev bevilget en ekstraordinær, ubetalt ferie, der adskiller sig fra de sædvanlige afbrydelser af lønnet beskæftigelse, såsom begrænset arbejdstid eller årlig ferie, derved, at den midlertidige ikke-udøvelse af beskæftigelsen ikke direkte følger af arbejdskontrakten, men af en særlig aftale, som er reguleret i nederlandsk arbejdsret. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at for så vidt som afbrydelsen af beskæftigelsen i henhold til den særlige aftale forbliver midlertidig, og den pågældende person bibeholder sin socialsikringsdækning i Nederlandene, er situationen sammenlignelig med andre, mere typiske eksempler på samtidig udøvelse af beskæftigelse i to medlemsstater, f.eks. under ferie med løn eller i weekenden ( 9 ). Hvis X havde afholdt ferie med løn for at udøve sin supplerende beskæftigelse som skilærer i Østrig i den pågældende periode, ville dette uden tvivl kunne anses for lønnet beskæftigelse i to medlemsstater. Jeg mener, at man bør nå frem til den samme konklusion i den foreliggende situation, hvor X var på ubetalt ferie, da hendes arbejdskontrakt kun var suspenderet midlertidigt, og hun fortsat var forsikret i den nederlandske sociale sikringsordning.

36.

Efter min opfattelse er den foreslåede fortolkning i overensstemmelse med formålet med reglerne i afsnit II i forordning nr. 1408/71, som er at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser og således tillige at fremme den økonomiske integration, idet administrative vanskeligheder søges undgået, navnlig for arbejdstagerne og virksomhederne ( 10 ).

37.

I den foreliggende sag ville anvendelsen af den generelle lovvalgsregel (princippet om lex loci laboris) indebære, at X’ situation var omfattet af den nederlandske lovgivning, undtagen i én måned i 2008 og to måneder i 2009, hvor hun ville være omfattet af den østrigske lovgivning. Efter min opfattelse ville dette resultat ikke være i overensstemmelse med formålet med lovvalgsreglerne i afsnit II i forordning nr. 1408/71.

38.

Hyppige ændringer af den anvendelige lovgivning indebærer yderligere administrative byrder. Selv om X i den foreliggende sag har valgt at sætte spørgsmålstegn ved, om den nederlandske lovgivning finder anvendelse i hendes ubetalte ferie, er det således min opfattelse, at det i de fleste situationer – i betragtning af de ekstra administrative trin, der ville være forbundet hermed – ville være at foretrække for en vandrende arbejdstager fortsat at være omfattet af lovgivningen i én medlemsstat. Dette er også den opfattelse, som den nederlandske regering og Kommissionen har slået kraftigt til lyd for.

39.

Som en rent subsidiær betragtning bemærker jeg endelig, at den pågældende fortolkning også er i overensstemmelse med den definition af en person, der »normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater«, der blev indført i forordning nr. 883/2004, som – selv om den ratione temporis er uanvendelig i den foreliggende sag – er relevant, for så vidt som den forsøger at konsolidere den tidligere praksis. Denne definition henviser navnlig til en person, »der samtidig eller skiftevis for samme virksomhed eller arbejdsgiver eller for forskellige virksomheder eller arbejdsgivere udøver en eller flere særskilte former for virksomhed i to eller flere medlemsstater« ( 11 ).

40.

I lyset af alle disse grunde er det min opfattelse, at da den ubetalte ferie kun indebar en midlertidig suspension af opfyldelsen af arbejdskontrakten i Nederlandene, og at X fortsat var forsikret i den nederlandske sociale sikringsordning, bør hun anses for at have opretholdt sin status som arbejdstager i Nederlandene. Hendes situation fra den 1. december 2008 til den 28. februar 2009 ville derfor være reguleret af artikel 14, stk. 2, litra b), nr. i), i forordning nr. 1408/71, hvilket peger på anvendelse af princippet om lex domicilii, i denne sag den nederlandske lovgivning.

41.

Med henblik på at besvare det andet spørgsmål, litra b), som den forelæggende ret har formuleret, vil jeg fremhæve, at da X klart skal anses for normalt at have haft lønnet beskæftigelse i Østrig i den pågældende periode, er det irrelevant ved bestemmelsen af, hvilken lovgivning der skal anvendes i den foreliggende sag, hvorvidt hun også havde lønnet beskæftigelse i Østrig i de efterfølgende år.

42.

I modsætning til de situationer, der er undersøgt i den af den forelæggende ret nævnte retspraksis ( 12 ), havde X samtidig lønnet beskæftigelse i to medlemsstater hos to særskilte arbejdsgivere. Det er derfor ikke nødvendigt at tage hensyn til en tidsbegrænsning på 12 måneder i relation til den midlertidige udsendelse af arbejdstagere, eller at undersøge, om hendes lønnede beskæftigelse i Østrig var »midlertidig«.

43.

Jeg vil gerne komme med et sidste forbehold.

44.

Lovvalgsreglerne i afsnit II i forordning nr. 1408/71 har ikke kun til formål at muliggøre princippet om, at kun én medlemsstats lovgivning finder anvendelse, men også at sikre, at den vandrende arbejdstager fortsat er fuldt ud forsikret i en social sikringsordning under udøvelsen af lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater.

45.

I denne henseende har jeg i forbindelse med en tidligere sag allerede fremhævet ( 13 ), at der i grænsetilfælde – som den foreliggende sag – bør tages hensyn til omfanget af de ydelser, der tildeles i henhold til lovgivningen i den relevante medlemsstat, for at sikre, at den pågældende lovgivning ikke udelukker den berørte person fra den beskyttelse, der ydes af de grundlæggende sociale sikringsgrene. Hvis omfanget af beskyttelse i henhold til denne lovgivning var klart utilstrækkeligt, ville der skulle tages hensyn hertil ved bestemmelsen af, hvilken lovgivning der skal anvendes. Det kunne navnlig være hensigtsmæssigt at suspendere anvendelsen af den lovgivning, der er fastlagt i henhold til lovvalgsreglerne, og anvende en anden medlemsstats lovgivning, der giver tilstrækkelig beskyttelse.

46.

Disse afsluttende betragtninger synes imidlertid ikke at kunne finde anvendelse på den foreliggende sag, da den nederlandske regering under retsmødet har bekræftet, at X i sin ubetalte ferie fortsat var omfattet af alle relevante sikringsgrene i den nederlandske sociale sikringsordning.

47.

På baggrund af alle de ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at artikel 14, stk. 2, litra b), nr. i), i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes således, at under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede må en person, der er bosat og arbejder i én medlemsstat, og som i tre måneder har taget ubetalt ferie for at udøve lønnet beskæftigelse i en anden medlemsstat for en anden arbejdsgiver, anses for normalt at have lønnet beskæftigelse i to medlemsstater i denne periode ved bestemmelsen af, hvilken lovgivning der skal anvendes. I overensstemmelse med denne bestemmelse er en sådan person omfattet af lovgivningen i bopælsstaten.

48.

På baggrund af de ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) har forelagt, som følger:

»Artikel 14, stk. 2, litra b), nr. i), i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996, skal fortolkes således, at under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede må en person, der er bosat og arbejder i én medlemsstat, og som i tre måneder har taget ubetalt ferie for at udøve lønnet beskæftigelse i en anden medlemsstat for en anden arbejdsgiver, anses for normalt at have lønnet beskæftigelse i to medlemsstater i denne periode ved bestemmelsen af, hvilken lovgivning der skal anvendes. I overensstemmelse med denne bestemmelse er en sådan person omfattet af lovgivningen i bopælsstaten.«