1. 

En person, der indsamler midler for en påstået terrororganisation, risikerer fængsel i en af Den Europæiske Unions medlemsstater. Den pågældende har rejst tvivl om, hvorvidt den nationale lovgivning, han er anklaget for at have overtrådt, er retligt gyldig, fordi de EU-instrumenter, som den gennemfører, efter hans opfattelse blev vedtaget uden en tilstrækkelig begrundelse. Det er ikke første gang, at begrundelsen for »opførelsen på listen« af en påstået terrorgruppe er kommet under mikroskopet. Forstørrelsesglasset tages igen frem i denne forelæggelse.

2. 

Landgericht Saarbrücken (den regionale ret i første instans i Saarbrücken, Tyskland) ønsker, at Domstolen træffer afgørelse om lovligheden af visse EU-retsakter, som opretholder den organisation, der er kendt som Liberation Tigers of Tamil Eelam (herefter »LTTE«), på listen over personer, grupper og enheder, som Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 af 27. december 2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme ( 2 ) henviser til. Forelæggelsen er indgivet i forbindelse med en straffesag mod K.P. (»tiltalte«). K.P. har under sagen for Domstolen stillet et yderligere spørgsmål, der vedrører tilstrækkeligheden af begrundelsen for Rådets oprindelige afgørelse om at opføre LTTE på listen over forbudte organisationer, og om dette påvirker lovligheden af de efterfølgende EU-retsakter, som den forelæggende ret har identificeret i forelæggelsesafgørelsen.

3.

Efter terrorangrebene den 11. september 2001 i New York, Washington og Pennsylvania vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd den 28. september 2001 resolution 1373 (2001) ( 3 ) (herefter »resolution 1373 (2001)«) på grundlag af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt. I præamblen til denne resolution bekræftes »the need to combat by all means, in accordance with the Charter of the United Nations, threats to international peace and security caused by terrorist acts«. Det er i punkt 5 anført, at »acts, methods, and practices of terrorism are contrary to the purposes and principles of the United Nations«, og at »knowingly financing, planning and inciting terrorist acts are also contrary to the purposes and principles of the United Nations«.

4.

Resolution 1373 (2001) indeholder ikke en liste over enheder eller personer, hvorpå foranstaltninger til at imødegå terrorhandlinger skal finde anvendelse.

5.

Rådet for Den Europæiske Union vedtog den 27. december 2001 fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme ( 4 ).

6.

I betragtningerne til fælles holdning 2001/931 er følgende angivet: Det Europæiske Råd har erklæret, at terrorismen udgør en sand udfordring for verden og for Europa, og at bekæmpelse af terrorisme fremover skal være et højt prioriteret mål for Den Europæiske Union, De Forenede Nationers Sikkerhedsråd vedtog resolution 1373 (2001), hvori der fastlægges omfattende strategier til bekæmpelse af terrorisme, navnlig bekæmpelse af finansieringen af terrorisme, og Den Europæiske Union bør træffe yderligere foranstaltninger til at gennemføre resolutionen ( 5 ).

7.

Artikel 1, stk. 1, i fælles holdning 2001/931 bestemmer bl.a., at denne foranstaltning finder anvendelse på personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, og som er opført i bilaget. I medfør af artikel 1, stk. 2, betyder »personer, grupper og enheder involveret i terrorhandlinger«:

8.

Artikel 1, stk. 3, bestemmer, at »terrorhandling« betyder »en af følgende overlagte handlinger som i kraft af sin karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade, og som kan defineres som en forbrydelse i henhold til national lov, når den begås med det formål […]

9.

Artikel 1, stk. 4, bestemmer, at »[l]isten i bilaget udarbejdes på grundlag af præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for de omhandlede personer, grupper og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette gennemførelsen af en sådan handling, baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger. […] I dette stykke forstås ved »kompetent myndighed« en judiciel myndighed, eller hvor judicielle myndigheder ikke har kompetence på det område, som dette stykke dækker, en tilsvarende kompetent myndighed på dette område«.

10.

Artikel 1, stk. 6, bestemmer, at »[n]avnene på personer og enheder, der er opført på listen i bilaget, underkastes med regelmæssige mellemrum og mindst en gang hvert halve år en fornyet gennemgang for at sikre, at det stadig er berettiget at bevare deres navne på listen«.

11.

I overensstemmelse med artikel 3 i fælles holdning 2001/931 sikrer Den Europæiske Union, »der handler inden for rammerne af sine beføjelser i henhold til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, […] at pengemidler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer eller finansielle eller andre dermed beslægtede tjenester hverken direkte eller indirekte vil blive stillet til rådighed for de i bilaget nævnte personer, grupper og enheder«.

12.

Fælles holdning 2001/931 har som bilag en liste med overskriften »Første liste over personer, grupper og enheder som omhandlet i artikel 1[…]«. LTTE fremgår ikke af denne liste. Bilaget er blevet revideret flere gange. Det blev efterfølgende erstattet af Rådets fælles holdning 2006/380/FUSP af 29. maj 2006 om ajourføring af fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme og om ophævelse af fælles holdning 2006/231/FUSP ( 6 ). I bilaget til fælles holdning 2006/380 blev LTTE opført på listen for første gang ( 7 ).

13.

Følgende er anført i betragtningerne til forordning nr. 2580/2001:

14.

I medfør af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2580/2001 betyder »pengemidler, andre finansielle aktiver og økonomiske ressourcer«»aktiver af enhver art, uanset om der er tale om materielle eller immaterielle aktiver, løsøre eller fast ejendom, og uanset erhvervelsesmåde […]«. Artikel 1, stk. 4, bestemmer, at definitionen af »terrorhandling« er den samme som i artikel 1, stk. 3, i fælles holdning 2001/931.

15.

Artikel 2 bestemmer:

»1.   Med forbehold af artikel 5 og 6:

2.   Det er forbudt at levere finansielle tjenesteydelser til eller til gavn for de fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som er opført på den i stk. 3, omhandlede liste, jf. dog artikel 5 og 6.

3.   Rådet udarbejder, reviderer og ændrer med enstemmighed den liste over personer, grupper og enheder, som denne forordning finder anvendelse på, i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 1, stk. 4, 5 og 6, i fælles holdning 2001/931/FUSP. Listen [(herefter »artikel 2, stk. 3-listen«)] omfatter:

16.

Artikel 1 i Rådets afgørelse 2006/379/EF ( 9 ) opførte for første gang LTTE på artikel 2, stk. 3-listen (herefter »den oprindelige afgørelse om opførelse på listen«) ( 10 ).

17.

Opførelsen på listen blev opretholdt ved Rådets afgørelse 2007/445/EF ( 11 ). Det er i betragtningerne til denne afgørelse anført, at Rådet, hvor det var praktisk muligt, har forelagt alle personer, grupper og enheder en begrundelse for, at de er medtaget på listen i bl.a. afgørelse 2006/379/EF ( 12 ). I en bekendtgørelse offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende blev de berørte personer gjort opmærksom på, at Rådet havde til hensigt fortsat at lade dem være opført på listen. De blev også gjort opmærksom på, at de kunne indgive anmodning om at få Rådets begrundelse for, at de var medtaget på listen ( 13 ). Rådet sendte LTTE en skrivelse den 29. juni 2007, som var vedlagt en begrundelse indeholdende en forklaring på afgørelsen om fortsat at lade organisationen være opført på artikel 2, stk. 3-listen.

18.

Medtagelsen af LTTE på artikel 2, stk. 3-listen blev også opretholdt ved følgende efterfølgende retsakter ( 14 ): Rådets afgørelse 2007/868/EF ( 15 ), Rådets afgørelse 2008/583/EF ( 16 ), Rådets afgørelse 2009/62/EF ( 17 ) og Rådets forordning (EF) nr. 501/2009 ( 18 ).

19.

Hvad angår hver af disse retsakter fulgte Rådet det mønster, som det havde fastlagt, da det besluttede at opretholde LTTE på listen ved afgørelse 2007/445. Rådet offentliggjorde en bekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende om, at det havde til hensigt fortsat at lade dem være opført på listen, inden retsakten blev vedtaget, og det sendte en meddelelse med begrundelsen for at forny opførelsen på listen, da den pågældende retsakt var blevet vedtaget.

20.

Außenwirtschaftsgesetz (lov om udenrigshandel og betalinger, herefter »AWG«), der var i kraft mellem 2006 og 2009, forbød videregivelse af donationer til forbudte organisationer, såsom LTTE. Overtrædelse af forbuddet mod eksport, salg, levering, tilrådighedsstillelse, videregivelse, udførelse af tjenesteydelser, investering, støtte eller omgåelse, der er fastsat i en retsakt fra »De Europæiske Fællesskaber« til gennemførelse af en økonomisk sanktion, som er vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik kunne medføre en fængselsstraf ( 19 ).

21.

Ved en sigtelse af 12. marts 2015 fra Staatsanwaltschaft Saarbrücken (anklagemyndigheden i Saarbrücken) blev K.P. fremstillet for den forelæggende ret. Anklagemyndigheden sigtede i sagen K.P. for i perioden fra den 22. august 2007 til den 27. november 2009 ved at stille midler til rådighed for LTTE at have overtrådt et umiddelbart anvendeligt forbud, der er fastsat i en EU-retsakt til gennemførelse af en økonomisk sanktion, som er vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Anklagemyndigheden sigtede også K.P. for fra 2007 til 2009 at være den ansvarlige person for regionen Saarland for Tamil Coordination Committee (herefter »TCC«), der på vegne af LTTE havde inddrevet donorpenge hos tamiler, der lever i Tyskland, hvilke penge derefter blev overført til Sri Lanka og brugt i landet af LTTE til at finansiere den væbnede kamp mod centralregeringen. Anklagemyndigheden gjorde gældende, at K.P. indgik i den hierarkisk opbyggede organisationsstruktur, kontrollede områdeansvarlige personer, som han havde under sig, og andre personer, der fungerede som inddrivere af donationer på stedet, og var direkte underordnet de personer hos TCC, som var ansvarlige for Tyskland.

22.

K.P. blev sigtet for, at de penge, som de ham underordnede personer havde inddrevet i hans region, blev sendt til TCC mindst en gang om måneden med de tilsvarende kvitteringer, og derfra blev pengene sendt videre til LTTE i Sri Lanka. K.P. blev sigtet for i perioden fra den 11. august 2007 til den 27. november 2009 (herefter »gerningsperioden«) at have modtaget donationer ved 43 særskilte tilfælde på i alt 69385 EUR og sendt dem videre til TCC, hvorved han vidste og ligeledes havde til hensigt, at pengene skulle overføres til Sri Lanka, hvor de skulle bruges til at finansiere LTTE’s mål. K.P. var angiveligt bekendt med, at Rådet for Den Europæiske Union havde opført LTTE på listen over de foreninger, der var omfattet af forordning nr. 2580/2001, at der derfor bestod en embargo, og at det følgelig var strafbart at inddrive og videresende donorpenge til Sri Lanka eller yde anden form for finansiel eller materiel støtte til LTTE.

23.

Under domsforhandlingen den 1. juli 2015 anfægtede K.P.’s advokat lovligheden af de omtvistede EU-retsakter, hvori LTTE fra den 28. juni 2007 var opført på listen som en forbudt organisation som omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001. Anfægtelsen byggede på to anbringender.

24.

For det første drog K.P.’s advokat en analogi til E og F-dommen ( 20 ). Domstolen fastslog i den sag, at opførelsen af Devrimci Halk Kurtulus Partisi-Cephesi (DHKP-C) på den i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 omhandlede liste var ulovlig og ikke kunne danne grundlag for idømmelse af straf, som var knyttet til en påstået overtrædelse af forordningen. Dette skyldtes, at Rådet ikke havde givet en begrundelse for den oprindelige afgørelse om at opføre DHKP-C på artikel 2, stk. 3-listen og for en række efterfølgende afgørelser om fornyelse. Domstolen fandt, at selv om afgørelse 2007/445 (som atter fornyede DHKP-C’s opførelse på artikel 2, stk. 3-listen) i sig selv var blevet vedtaget med en angivelse af en begrundelse, var alle de tidligere foranstaltninger, herunder den oprindelige liste, ugyldige, fordi de ikke var ledsaget af en begrundelse. Ud over at DHKP-C ikke havde haft adgang til »de oplysninger, der var nødvendige for at tage stilling til, om optagelsen af DHKP-C på listen, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i denne forordning i perioden før den 29. juni 2007, var begrundet«, kan »[d]en manglende begrundelse, der kendetegner nævnte optagelse på listen, […] forhindre en passende domstolskontrol med dens lovlighed« ( 21 ).

25.

For det andet annullerede Retten i LTTE mod Rådet-dommen ( 22 ) en række EU-retsakter, som dækkede perioden fra januar 2011 til oktober 2014 ( 23 ), for så vidt som de vedrørte LTTE. K.P.’s advokat gjorde gældende, at det nødvendigvis måtte følge af dommens præmisser, at de omtvistede EU-retsakter også skal behandles som ugyldige, for så vidt som de vedrørte LTTE.

26.

Eftersom K.P. kun kan idømmes straf, hvis de omtvistede EU-retsakter er gyldige, har den forelæggende ret spurgt:

»Er opførelsen af Liberation Tigers of Tamil Eelam (herefter »LTTE«) på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 af 27. december 2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, for perioden fra den 11. august 2007 til og med den 27. november 2009 ugyldig, navnlig på grund af Rådets afgørelse af 28. juni 2007 (2007/445/EF), af 20. december 2007 (2007/868/EF, som affattet ved berigtigelse af samme dag), af 15. juli 2008 (2008/583/EF) og af 26. januar 2009 (2009/62/EF) samt forordning (EF) nr. 501/2009 af 15. juni 2009?«

27.

Rådet og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. K.P. indgav efterfølgende en anmodning om mundtlig forhandling, som indeholdt skriftlige bemærkninger til det præjudicielle spørgsmål og også udtrykkeligt rejste spørgsmålet om gyldigheden af den oprindelige afgørelse om opførelse på listen. I overensstemmelse med artikel 62, stk. 2, i Domstolens procesreglement anmodede jeg derfor parterne om at tage stilling til to spørgsmål under den mundtlige forhandling. Spørgsmålene var, i) om Domstolen også burde behandle den påståede ugyldighed af den oprindelige afgørelse om opførelse på listen, og ii) i bekræftende fald, hvis den oprindelige foranstaltning måtte anses for ugyldig, hvilken virkning (om nogen) havde det da på efterfølgende foranstaltningers gyldighed (specifikt de omtvistede EU-retsakter).

28.

K.P., Rådet og Kommissionen afgav mundtlige indlæg og besvarede spørgsmål i retsmødet den 12. september 2018.

29.

Når en anmodning om præjudiciel afgørelse stiller spørgsmålstegn ved en EU-foranstaltnings gyldighed, skal det undersøges, om den part, som har rejst spørgsmålet ved den nationale ret, »uden tvivl« har søgsmålskompetence til at anfægte foranstaltningens lovlighed direkte i henhold til artikel 263 TEUF. I så fald kan han ikke nu anfægte den samme foranstaltnings gyldighed gennem en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF ( 24 ).

30.

Her forekommer det åbenbart, at K.P. ikke»uden tvivl« kunne have opfyldt det dobbelte krav om at være individuelt og umiddelbart berørt. K.P.’s rolle er i forelæggelsesafgørelsen beskrevet som den »ansvarlige person for regionen«, som en del af den »strengt hierarkisk opbyggede organisationsstruktur, [hvor] han kontrollerede områdeansvarlige personer, som han havde under sig, og andre personer, der fungerede som inddrivere af donationer på stedet, og han var selv direkte underordnet de personer hos TCC, som var ansvarlige for Tyskland«. Disse omstændigheder antyder kraftigt, at K.P. ikke ville kunne godtgøre at være tilstrækkeligt individuelt berørt til at kunne opfylde den meget høje tærskel, der fandt anvendelse på det tidspunkt ( 25 ). Der er endvidere intet, som antyder, at K.P. havde (men undlod at gribe) en mulighed for at anfægte foranstaltningerne direkte som en repræsentant for LTTE ( 26 ).

31.

Spørgsmålet kan følgelig antages til realitetsbehandling.

32.

Den forelæggende rets eneste spørgsmål vedrører de omtvistede EU-retsakters gyldighed. Hver af disse retsakter omhandler en fornyelse af opførelsen af LTTE på listen.

33.

K.P.’s advokat har imidlertid i sine skriftlige indlæg gentaget de argumenter, som han ifølge forelæggelseskendelsen gjorde gældende på sin klients vegne under straffesagen ved den forelæggende ret. Han har dermed gjort gældende, at i) den oprindelige afgørelse om opførelse på listen er ugyldig, da den ikke er begrundet, og at ii) det følger af dommen i E og F-sagen ( 27 ), at enhver afgørelse om fornyelse truffet efter vedtagelsen af en oprindelig afgørelse uden begrundelse også er ugyldig (den påståede »dominoeffekt«). Kernen i argumentet er, at afgørelser om fornyelse, såsom de omtvistede EU-retsakter, »i det væsentlige [udgør] en forlængelse af den oprindelige opførelse« ( 28 ). K.P. har også gjort gældende, at han ikke kunne have anfægtet den oprindelige afgørelse om opførelse på listen på det relevante tidspunkt (hvilket sandsynligvis er korrekt, som jeg har bemærket i punkt 30 ovenfor), og denne forelæggelse giver ham nu mulighed herfor.

34.

Jeg er dog af de følgende grunde ikke af den opfattelse, at Domstolen her bør behandle spørgsmålet om gyldigheden af den oprindelige afgørelse om opførelse på listen.

35.

Først og fremmest har den forelæggende ret ikke medtaget denne afgørelse i sit spørgsmål til Domstolen. Den har heller ikke givet detaljerede argumenter eller relevant baggrundsinformation, som kan bistå Domstolen i denne henseende. Domstolen har følgelig ikke det nødvendige materiale til at gennemføre en hensigtsmæssig efterprøvelse af den processuelle eller materielle gyldighed af forordning nr. 2580/2001.

36.

Hvis Domstolen for det andet skulle foretage en sådan bedømmelse af egen drift, ville den ikke overholde de pågældende medlemsstaters og institutioners rettigheder, som i henhold til artikel 23, stk. 2, i statutten for Domstolen kan indgive indlæg vedrørende anmodninger om præjudiciel afgørelse. Selv om der i forelæggelsesafgørelsen er redegjort for de argumenter, som K.P.’s advokat gjorde gældende under domsforhandlingen, indeholder den hverken et direkte spørgsmål vedrørende gyldigheden af den oprindelige afgørelse om opførelse på listen eller det materiale, der er nødvendigt for, at Domstolen kan behandle spørgsmålet. Under retsmødet bekræftede Rådet og Kommissionen, at de ikke havde behandlet spørgsmålet i deres indlæg, fordi de ikke havde forstået forelæggelsesafgørelsen således, at den rejste spørgsmålet. Selv om den præjudicielle forelæggelsesprocedure i henhold til artikel 267 TEUF giver parter som K.P. mulighed for efterfølgende at rejse et sådant spørgsmål, når forelæggelsesafgørelsen ikke omtaler dette eller i bedste fald er tvetydig i denne henseende, kan Domstolen ikke behandle det af egen drift. Dette ville være at fratage parterne deres ret til forsvar.

37.

For det tredje er udgangspunktet for en efterprøvelse af enhver EU-foranstaltnings gyldighed en behandling af sagens realitet. Det skal i denne henseende bemærkes, at den oprindelige afgørelse om opførelse på listen og de omtvistede EU-retsakter er særskilte retlige foranstaltninger, der er vedtaget med forskellige hjemler (henholdsvis artikel 1, stk. 4, og artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931), som anvender særskilte retlige kriterier. Selv om Domstolen endvidere i LTTE-dommen fandt, at en afgørelse om fornyelse i det væsentlige er en forlængelse af gyldigheden af den oprindelige opførelse på listen, er de ikke så retligt forbudne, at førstnævntes ugyldighed automatisk rejser tvivl om sidstnævntes gyldighed. Det forekommer mig snarere, at der er et hierarki af foranstaltninger. Det første (og vigtigste skridt) på tidspunktet for en oprindelig afgørelse om opførelse på listen er at efterprøve, om der foreligger en hensigtsmæssig og relevant afgørelse truffet af en kompetent myndighed i henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 ( 29 ). En afgørelse om at forny en oprindelig opførelse på listen kræver derimod ikke en fornyet efterprøvelse af denne afgørelse ( 30 ). Rådet skal på fornyelsestidspunktet kun godtgøre, at risikoen er den »samme« som den risiko, der blev godtgjort på tidspunktet for den oprindelige opførelse på listen ( 31 ). Den oprindelige afgørelse om opførelse på listen og de omtvistede EU-retsakter udgør derfor efter min opfattelse klart særskilte og uafhængige retsakter. Det følger heraf, at Domstolen ikke automatisk skal efterprøve den oprindelige afgørelse om at opføre en bestemt person eller gruppe på artikel 2, stk. 3-listen hver eneste gang, at en afgørelse om fornyelse anfægtes.

38.

Når det er sagt, udelukker jeg ikke muligheden for, at det kan være hensigtsmæssigt for Domstolen at behandle spørgsmålet om, hvorvidt den oprindelige opførelse på listen var materielt ugyldig med en tilsvarende virkning for de afgørelser om fornyelse, der blev vedtaget herefter, men kun hvis den udtrykkeligt er blevet anmodet herom. Rådet anerkendte under retsmødet, at havde den kompetente nationale myndigheds afgørelse (f.eks.) angået det forhold, at en bil ejet af LTTE ikke havde bestået en sikkerhedstest for køretøjer, så kunne det ikke berettige Rådet til at træffe den oprindelige afgørelse om opførelse på listen. Den retlige følge ville så være, at efterfølgende foranstaltninger om fornyelse ville lide skade. Dette påstås dog ikke at være situationen her.

39.

K.P.’s advokat har under de nationale retsforhandlinger og for Domstolen støttet sig kraftigt til Domstolens afgørelse i sagen E og F som analogt argument for, at fejl ved den oprindelige afgørelse om opførelse af LTTE på listen (afgørelse 2006/379) har en »dominoeffekt«, således at alle efterfølgende afgørelser om opretholdelse af LTTE på artikel 2, stk. 3-listen bør erklæres ugyldige. Det er imidlertid klart, at de underliggende faktiske omstændigheder i E og F-dommen er meget anderledes end de i denne sag omhandlede ( 32 ).

40.

Det kan erindres, at i E og F-dommen var der ingen begrundelse for opførelsen af DHKP-C på listen, hverken for den oprindelige opførelse på listen eller for hver af den række af afgørelser om fornyelse, der fulgte efter. Der blev først givet en begrundelse i forbindelse med afgørelse 2007/445, men den kom for sent til at redde den forudgående række af EU-foranstaltninger fra at blive erklæret ugyldige, for så vidt som de opførte denne organisation på listen ( 33 ).

41.

I den foreliggende sag blev der derimod givet en begrundelse for LTTE, både hvad angår den oprindelige opførelse på listen og hver af de efterfølgende afgørelser, som opretholder LTTE på artikel 2, stk. 3-listen. Som jeg har forklaret, var det mønster, der blev fulgt, at sende berørte personer (hvis praktisk muligt) en begrundelse, som forklarede, hvorfor de var blevet opført på listen, og derefter at offentliggøre en bekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende, hvor de berørte personer blev gjort opmærksom på, at Rådet havde til hensigt fortsat at lade dem være opført på listen, og på, at de kunne indgive anmodning om at få Rådets udkast til begrundelse herfor. Efter vedtagelsen sendte Rådet så de berørte personer den endelige version af begrundelsen, som forklarede, hvorfor de var blevet opført på listen igen ( 34 ).

42.

Det er korrekt, at Rådet ikke meddelte LTTE den første begrundelse for at opføre LTTE på artikel 2, stk. 3-listen ved afgørelse 2006/379 af 29. maj 2006 før den 23. april 2007 ( 35 ), næsten elleve måneder efter den oprindelige opførelse på listen. Dette ændrer dog ikke på, at meddelelsen fandt sted inden, at afgørelse 2006/379 blev ophævet og erstattet af afgørelse 2007/445 af 28. juni 2007, og dermed i den periode, hvor den tidligere afgørelse havde retsvirkninger ( 36 ). Dagen efter, at sidstnævnte afgørelse blev vedtaget, nemlig den 29. juni 2007, sendte Rådet LTTE en begrundelse for, at organisationen fortsat var opført på listen. Derefter fulgte meddelelsen af begrundelsen det mønster, som jeg netop har beskrevet ovenfor.

43.

Meddelelsen af begrundelsen så længe efter vedtagelsen af den oprindelige opførelse på listen passer åbenlyst dårligt med Domstolens krav om, at Rådet skal give meddelelse om en sådan begrundelse »umiddelbart« efter vedtagelsen af den oprindelige afgørelse om opførelse på listen ( 37 ). Der er dog stadig det forhold, at LTTE ikke, som organisationen klart havde ret til, reagerede på den oprindelige opførelse på listen, offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, ved en retlig anfægtelse i medfør af artikel 230 EF (nu artikel 263 TEUF) inden for den fastsatte frist. Inden erstatningsforanstaltningen (afgørelse 2007/445) blev udstedt, havde Rådet imidlertid afhjulpet denne undladelse ( 38 ). Jeg kan tilføje, at Rådet har et vidt skøn for så vidt angår spørgsmålet om, hvorledes formelle fejl i retsakter skal afhjælpes. Hvis Rådet (f.eks.) havde valgt at give den tilstrækkelige begrundelse i betragtningerne til en foranstaltning om fornyelse af en opførelse på listen, så ville det efter min opfattelse også have afhjulpet forholdet.

44.

Jeg foreslår derfor, at Domstolen ikke bør behandle den materielle eller formelle ugyldighed af den oprindelige afgørelse om opførelse på listen, og/eller om der kan være nogen indvirkning på de omtvistede EU-retsakters gyldighed.

45.

Var den begrundelse, der ledsagede hver af de omtvistede EU-retsakter tilstrækkelig, navnlig i lyset af LTTE-dommen ( 39 )?

46.

Fælles holdning 2001/931 indeholder ikke selv nogen udtrykkelig angivelse om en begrundelse. Grundlaget for dette krav er derfor artikel 296 TEUF, som bestemmer, at retsakter skal begrundes og henvise til deres hjemmel. Det fremgår af fast retspraksis, at begrundelsen »klart og utvetydigt [skal] angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret« ( 40 ). Begrundelsespligten er et udtryk for det generelle princip om overholdelse af retten til forsvar og den tilsvarende grundlæggende rettighed i henhold til chartrets artikel 47 ( 41 ).

47.

Begrundelsen skal indeholde de specifikke og konkrete grunde til, at afgørelsestageren anser den berørte person for at skulle være omfattet af de relevante regler ( 42 ), og begrundelsen skal »indeholde en redegørelse for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende for denne retsakts systematik« ( 43 ). Begrundelsen skal ikke nødvendigvis angive alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da en begrundelse også skal vurderes i forhold til den faktiske og lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori den indgår ( 44 ).

48.

Hvad angår afgørelser om fornyelse, såsom de omtvistede EU-retsakter, er den lovgivningsmæssige sammenhæng således det retlige krav om, at Rådet efterprøver artikel 2, stk. 3-listen »mindst en gang hvert halve år« (artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931). Hvis den faktiske situation ikke har ændret sig i løbet af disse seks måneder, er det »ikke fornødent at redegøre nærmere for grundene til, at Rådet [er] overbevist om, at de begrundelser, der berettigede til opførelsen af [de berørte personer] på den omtvistede liste, fortsat [gør] sig gældende« ( 45 ). Endvidere er det tilstrækkeligt, hvis begrundelsen vedrører en retsakt, der er vedtaget under omstændigheder, som er den berørte person »bekendt«, og som »gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne« ( 46 ).

49.

Den faktiske sammenhæng, som afgørelser om fornyelse indgår i, kan omfatte, om den forløbne tid og/eller udviklingen af de faktiske omstændigheder kræver, at Rådet støtter opretholdelsen af den pågældende person eller gruppe på artikel 2, stk. 3-listen på en »ajourført vurdering af situationen, idet det herved skal tage hensyn til de seneste faktiske forhold, der godtgør, at risikoen fortsat foreligger« ( 47 ). Rådet skal dog ikke fremlægge »ethvert nyt forhold«, som har været »genstand for en national afgørelse truffet af en kompetent myndighed«, som grundlag for en afgørelse om fornyelse ( 48 ).

50.

Begrundelsen for de omtvistede EU-retsakter forekommer at være – bortset fra ubetydelige forskelle, såsom som ændrede datoer – identiske. Jeg vil efterprøve begrundelsen i afgørelse 2007/445 som et repræsentativt eksempel. For at gøre det klart så vedrører min bedømmelse i denne del af forslaget til afgørelse ikke begrundelsen i Rådets forordning nr. 501/2009, som jeg vil behandle særskilt i punkt 63 ff. nedenfor.

51.

Den begrundelse, der ligger bag fornyelsen af opførelsen af LTTE på listen ved afgørelse 2007/445, er afledt af tre kilder: bekendtgørelsen af 25. april 2007 i Den Europæiske Unions Tidende, betragtningerne til afgørelse 2007/445 og den endelige affattelse af begrundelsen af 29. juni 2007, som blev sendt til LTTE. En samlet læsning af disse tre kilder viser, at Rådet i) meddelte LTTE et udkast til begrundelse, ii) oplyste LTTE (og alle andre berørte parter) om, at organisationen kunne indgive bemærkninger til Kommissionen som forklaring på, hvorfor fornyelsen ikke var hensigtsmæssig, iii) i begrundelsen medtog en sammenfatning af grundene til, at betingelserne for fornyelse af opførelsen på listen fortsat var opfyldt, og iv) efter vedtagelsen af afgørelsen om fornyelse sendte en endelig version af begrundelsen til LTTE, hvilken indeholdt en begrundelse for den fornyede opførelse på listen ( 49 ).

52.

Dette dokument beskrev LTTE som en terrorgruppe, der var dannet i 1976, og redegjorde for tolv handlinger foretaget af LTTE, som Rådet anså for omfattet af definitionen af terrorhandling i artikel 1, stk. 3, i fælles holdning 2001/931. Rådet henviste herefter til en afgørelse fra Det Forenede Kongeriges Secretary of State for the Home Department af 29. marts 2001, som forbød LTTE i henhold til Det Forenede Kongeriges Terrorism Act 2000, en afgørelse fra Det Forenede Kongeriges Treasury af 6. december 2001 om indefrysning af LTTE’s aktiver og en afgørelse fra de indiske myndigheder, som forbød LTTE i 1992 (alle tre faldt ifølge Rådet ind under definitionen af en »afgørelse« i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, og alle tre er fortsat i kraft).

53.

Efter min opfattelse indeholdt de tre kilder, der er identificeret i punkt 51 ovenfor, tilstrækkelige detaljer til, at LTTE kunne blive bekendt med de konkrete og specifikke grunde til, at Rådet var af den opfattelse, at de relevante regler fandt anvendelse på organisationen, og med de faktiske og retlige betragtninger af afgørende betydning i forbindelse med afgørelsen om fornyelse af opførelsen på listen. Der var med andre ord tilstrækkelige elementer, der satte LTTE i stand til at forstå anklagerne mod organisationen og de trufne foranstaltningers omfang. LTTE blev dermed i stand til effektivt at anfægte realiteten i fornyelsesforanstaltningen. Hvis LTTE havde valgt det, kunne organisationen have udøvet sin ret til forsvar, både ved at indgive bemærkninger før, at fornyelsesforanstaltninger blev truffet – som bekendtgørelsen i Den Europæiske Unions Tidende opfordrede den til – og/eller ved at anfægte fornyelsesforanstaltningen i henhold til artikel 230 TEF (nu artikel 263 TEUF) ved Retten inden for den fastsatte frist efter, at foranstaltningen var blevet truffet.

54.

Det er korrekt, at Domstolen klart i generelle vendinger har udtalt, at begrundelsen skal meddeles før, at en fornyelsesforanstaltning træffes ( 50 ), mens de forskellige endelige versioner af begrundelsen blev dateret og afsendt efter, at hver af de anfægtede foranstaltninger var blevet truffet. Jeg er ikke desto mindre af den opfattelse, at Rådet har overholdt ånden i Domstolens krav. Jeg understreger navnlig den sammenhæng, hvori afgørelse 2007/445 (og andre fornyelsesforanstaltninger) blev vedtaget. LTTE var reelt i besiddelse af en uændret begrundelse på alle relevante tidspunkter før, at hver ny fornyelsesforanstaltning blev truffet. Det kan derfor ikke siges, at LTTE ikke på noget tidspunkt var bekendt med de faktiske omstændigheder bag og grunde til afgørelsen om at opretholde organisationen på artikel 2, stk. 3-listen.

55.

Kunne de faktiske omstændigheder og grundene til hver af fornyelsesforanstaltningerne blot gentages ordret hver sjette måned, eller skulle de ajourføres, fordi de var forældede som følge af ændrede omstændigheder og/eller den forløbne tid?

56.

Domstolen er kun blevet gjort opmærksom på en enkelt større ændring i omstændighederne: LTTE’s militære nederlag i maj 2009. Ændringen skete efter vedtagelsen af afgørelse 2007/445, 2007/868, 2008/583 og 2009/62. Rådet kan derfor ikke kritiseres for at have undladt at tage hensyn hertil, da den vedtog disse afgørelser.

57.

K.P.’s kritik af begrundelsen er for det første koncentreret om det forhold, at Rådet undlod at tage en påstået våbenhvile mellem LTTE og den srilankanske regering, som påbegyndtes i 2002, i betragtning, og for det andet det forhold, at en af de terrorhandlinger, som Rådet redegjorde for i begrundelsen (mordet på en minister i den srilankanske regering), ifølge K.P. ikke blev begået af LTTE. Efter min opfattelse er der ingen af disse påståede faktiske omstændigheder, som udgør en ændring i omstændighederne mellem den oprindelige afgørelse om opførelse på listen og nogen af disse fire afgørelser, som krævede, at ophavsmanden skulle ændre sin begrundelse. Den følgeslutning, der rimeligvis kan drages af de elleve andre terrorhandlinger, som Rådet støttede sig til, er derimod, at den påståede våbenhvile ikke bragte LTTE’s terroraktiviteter til ophør.

58.

Jeg konkluderer derfor, at Domstolen ikke er blevet gjort opmærksom på nogen væsentlig ændring i omstændighederne, som medførte, at Rådet skulle ændre indholdet af sin begrundelse i afgørelse 2007/445, 2007/868, 2008/583 og 2009/62 i forhold til begrundelsen for den oprindelige afgørelse om opførelse på listen.

59.

Kræver den forløbne tid i sig selv, at begrundelsen skal ændres?

60.

I Rådet mod Hamas-dommen ( 51 ) og i Kadi II-dommen ( 52 ) antydede Domstolen, at et tidsrum på henholdsvis 9 og 13 år og et tidsrum på 16 år betød, at der ikke længere kunne støttes ret på den »gamle« begrundelse. Lad os derfor se på de omtvistede perioder i denne sag. Jeg tager udgangspunkt i den 16. oktober 2006 – datoen for den sidste terrorhandling, som Rådet støttede sig til i sine forskellige begrundelser for de omtvistede EU-retsakter. Den første afgørelse om fornyelse efter den oprindelige afgørelse om opførelse på listen (nemlig afgørelse 2007/445 af 28.6.2007) blev truffet 8,5 måneder efter. Afgørelse 2009/62 af 26. januar 2009 blev vedtaget 27 måneder senere (Rådets afgørelse 2007/868 af 20.12.2007 og Rådets afgørelse 2008/583 af 15.7.2008 blev vedtaget mellem disse to datoer). Efter min opfattelse kan det ikke siges, at terrorhandlinger i 2005/2006, sammenholdt med afgørelser fra den kompetente myndighed fra 2001, var forældede referencepunkter for disse fire EU-retsakter.

61.

Det er vigtigt her at erindre om den sammenhæng, hvori fornyelsesforanstaltninger indgår. Seks måneder er kort tid til at gennemføre en obligatorisk efterprøvelse. Det forhold, at det kan være, at der ikke er foregået nogen terroraktivitet i en bestemt periode på seks måneder, kan betyde, at de pålagte restriktive foranstaltninger faktisk har den tilsigtede virkning. Alternativt kan det imidlertid betyde, at de berørte personer håber at bibringe det indtryk, at aktiviteten er ophørt, når der faktisk planlægges og forberedes yderligere terrorhandlinger. Fornyelse for en eller måske flere perioder på seks måneder kan være klogt, selv hvis der ikke er nogen nye terrorhandlinger, henset til navnlig Rådets vide skøn i denne henseende ( 53 ) og den offentlige interesse i at træffe forebyggende foranstaltninger til at afværge terroraktivitet ( 54 ).

62.

Det følger efter min opfattelse heraf, at bekendtgørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, betragtningerne til afgørelse 2007/445 og den endelige begrundelse samlet set gav tilstrækkelige oplysninger til at opfylde kravene i artikel 296 TEUF til støtte for Rådets vurdering, hvorefter LTTE i denne sammenhæng udgjorde en »vedvarende risiko«. Jeg når den samme konklusion for så vidt angår afgørelse 2007/868, 2008/583 og 2009/62. Henset til, at de faktiske forhold og omgivende omstændigheder vedrørende LTTE ikke forekommer at have ændret sig væsentligt i den periode, hvor disse afgørelser var i kraft, ville det faktisk have været selvmodsigende, hvis Rådets begrundelser i det hele taget havde været forskellige eller væsentligt forskellige.

63.

Jeg er dog af en anden opfattelse for så vidt angår forordning nr. 501/2009, som blev vedtaget den 15. juni 2009 til erstatning for og ophævelse af afgørelse 2009/62. Forordningen har ligheder med de foranstaltninger, som Domstolen annullerede i LTTE-dommen ( 55 ).

64.

Jeg bemærker her, at der på datoen for vedtagelsen af forordning nr. 501/2009 havde været den samme bemærkelsesværdige og væsentlige ændring i omstændighederne, som Domstolen identificerede i LTTE-dommen – nemlig det militære nederlag, som LTTE led i maj 2009 ( 56 ). Dette nederlag lå forud for vedtagelsen af forordning nr. 501/2009 den 15. juni 2009. Begrundelsen for denne foranstaltning henviser ligesom forgængerne til en liste over terrorhandlinger, som alle ligger forud for det militære nederlag. Jeg bemærker også, at der var gået over 31 måneder mellem datoen for den sidste terrorhandling, som Rådet støttede sig på (oktober 2006), og vedtagelsen af forordning nr. 501/2009. Tidsrummet er længere end for de foranstaltninger, som Domstolen annullerede i LTTE-dommen (forordning nr. 83/2011) ( 57 ).

65.

Rådet fremhævede med rette under retsmødet, at det ville have haft lige under en kalendermåned (mellem den 17.5.2009 og den 15.6.2009) til at ændre sit udkast til forordning nr. 501/2009. Det er imidlertid den sammenhæng, hvori de obligatoriske efterprøvelser hver sjette måned skal finde sted. Hvis det militære nederlag var blevet erklæret bare et par dage før den dato, hvor forordning nr. 501/2009 skulle vedtages, havde jeg gerne godtaget, at det ville have været urimeligt at forvente, at Rådet skulle tage dette forhold i betragtning. Her havde Rådet dog nok tid til at genoverveje fornyelsen; der er imidlertid intet i begrundelsen, som antyder, at den gjorde det.

66.

Rådet forsøgte at argumentere med, at det var uden betydning, at begrundelsen ikke indeholdt noget om denne vigtige nye udvikling. Hvis begrundelsen var blevet tilføjet en sætning om, at Rådet havde været klar over det militære nederlag, men anså det for at være for tidligt at fjerne LTTE fra artikel 2, stk. 3-listen, ville resultatet i det væsentlige have været det samme: Afgørelsen om fornyelse ville stadig være blevet truffet. Det kan måske godt være tilfældet, men Rådets argument er dog misforstået. Den manglende henvisning til de ændrede omstændigheder og den manglende forklaring på, hvorfor opførelsen på listen alligevel skulle fornys, betyder, at Rådet ikke opfyldte sine forpligtelser i henhold til artikel 296 TEUF som fortolket af Domstolen i sammenhæng med fornyelse af foranstaltninger til opførelse af terrorister på listen ( 58 ).

67.

Rådet argumenterede også under retsmødet for, at det var LTTE, der skulle tage de nødvendige skridt til at oplyse Rådet om det militære nederlag, ikke Rådet, der aktivt skulle opsøge disse oplysninger. Dette anbringende passer ikke godt med det forhold (som er offentligt kendt), at Rådet (almindelige anliggender og eksterne forbindelser) mødtes den 18. og den 19. maj 2009netop for at drøfte »den seneste udvikling« i Sri Lanka, hvor ni afsnit i Rådets konklusioner er specifikt tilegnet behandlingen af den situation, »hvor kampene nærmer sig deres afslutning« ( 59 ). Endvidere har Domstolen udtrykkeligt udtalt, at Rådet kan henvise til nyere materiale fra pressen og internettet som begrundelse for at forny en opførelse på listen ( 60 ). Det følger heraf, at Rådet også kan gøre dette med henblik på at vurdere en mulig fjernelse fra listen. Jeg tilføjer, at omgående advokatkommunikation med administrative myndigheder på et andet kontinent måske ikke er muligt eller i det mindste ikke har topprioritet for en gruppe, som netop har lidt et militært nederlag, hvorunder gruppens leder forekommer at være blevet dræbt ( 61 ).

68.

Jeg er derfor af den opfattelse, at forordning nr. 501/2009 er ugyldig af væsentligt de samme grunde, som Domstolen gav i LTTE-dommen. Jeg tilføjer, at selv om denne mangel eventuelt kan afhjælpes, kan en afhjælpende foranstaltning ikke finde anvendelse med tilbagevirkende kraft i forbindelse med straffesagen mod K.P ( 62 ).

69.

Jeg foreslår følgelig Domstolen at besvare det af Landgericht Saarbrücken (den regionale ret i første instans i Saarbrücken, Tyskland) stillede præjudicielle spørgsmål således:

»Rådets forordning (EF) nr. 501/2009 af 15. juni 2009 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2009/62/EF er ugyldig, for så vidt som den vedrører Liberation Tigers of Tamil Eelam.

Behandlingen af materialet for Domstolen har ikke afsløret nogen faktor, som indvirker på gyldigheden af Rådets afgørelse 2007/445/EF af 28. juni 2007 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2006/379/EF og 2006/1008/EF, Rådets afgørelse 2007/868/EF af 20. december 2007 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2007/445/EF, Rådets afgørelse 2008/583/EF af 15. juli 2008 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2007/868/EF eller Rådets afgørelse 2009/62/EF af 26. januar 2009 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2008/583/EF.«