1. 

I visse tilfælde er en ekstern observatør, der følger med i de præjudicielle spørgsmål, som forelægges Domstolen, i stand til at sammenfatte dem på en bedre måde end os, der behandler dem. Dette er tilfældet i nærværende sag. Beskrivelsen af det problem, som er genstand for de to forelæggelser (den ene vedrører fortolkning, og den anden et spørgsmål om gyldighed) fra to franske domstole inden for rammerne af to sager, der er internt forbundne, er blevet opsummeret i følgende formulering, som er svær at forbedre, af en blog ( 2 ), der beskæftiger sig med dette:

»Inde i en rulle toiletpapir er der et rør af pap. Udgør denne indre bestanddel en del af toiletpapirets emballage? Dette spørgsmål har givet anledning til problemer hos de franske domstole. Svaret afhænger af ordet »emballage«, som optræder i direktiv 94/62/EF om »emballage og emballageaffald«. Hvis svaret er, at røret af pap udgør emballage, risikerer ikke blot franske producenter af toiletpapir, men også producenter i Frankrig af køkkenruller, aluminiumsfolie eller plastfilm at lide skade som følge af Domstolens dom. Hvis svaret derimod er, at det ikke udgør emballage, ønsker Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) at vide, om Europa-Kommissionen har handlet ultra vires ved at godkende et gennemførelsesdirektiv, hvori definitionen af »emballage« udvides uforholdsmæssigt. Mange millioner euro står på spil.«

2. 

Domstolen skal således afgøre, hvorvidt ruller, rør og tromler, hvorom der er spolet et fleksibelt materiale (f.eks. plastfilm, aluminiumsfolie eller papir), med henblik på salg til forbrugere, er emballage som omhandlet i direktiv 94/62/EF ( 3 ). Såfremt disse kartonrør ( 4 ) klassificeres som emballage, finder det nævnte direktiv anvendelse herpå, og virksomheder, der sælger produkter, der indeholder kartonrør, eller forbrugere af disse produkter bør afholde omkostningerne i forbindelse med deres genanvendelse ( 5 ). Sagen kan forekomme banal, men den indeholder en vis juridisk kompleksitet, og dens økonomiske konsekvenser er omfattende.

3.

Direktiv 94/62 definerer i artikel 3, nr. 1), begrebet emballage:

»I dette direktiv forstås ved:

Emballage omfatter kun:

4.

Artikel 3 i direktiv 94/62 blev ændret ved direktiv 2004/12/EF ( 6 ), hvis artikel 1 har følgende ordlyd:

»I direktiv 94/62/EF foretages følgende ændringer:

5.

Bilag I til direktiv 94/62 blev ændret af Kommissionen ved direktiv 2013/2/EU ( 7 ). Følgende fremgår af bilaget:

»Bilag I:

Illustrative eksempler på kriterier i artikel 3, nr. 1

Illustrative eksempler på kriterium i)

Emballage

[…]

Ruller, rør og tromler, som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om (f.eks. plastfolie, aluminium eller papir), dog ikke ruller, rør og tromler, der indgår som en del af en produktionsmaskine og ikke benyttes til at præsentere et produkt som en salgsenhed.

[…]«

6.

Af anden betragtning til direktiv 2013/2 fremgår, at »[a]f hensyn til retssikkerheden og harmoniseringen af fortolkningen af definitionen på emballage er det nødvendigt at revidere og ændre listen over illustrative eksempler for at afklare de tilfælde, hvor der hersker tvivl om, hvad der er emballage, og hvad der ikke er. Revisionen imødekommer krav fra medlemsstaterne og de erhvervsdrivende om at styrke gennemførelsen af direktivet og skabe lige muligheder på det indre marked«.

7.

Fjerde betragtning til direktiv 2013/2 har følgende ordlyd: »Det udvalg, der er nedsat ved artikel 21 i direktiv 94/62/EF, afgav ikke udtalelse [om foranstaltningerne i nærværende direktiv], og derfor forelagde Kommissionen Rådet et forslag til foranstaltninger og fremsendte dette til Europa-Parlamentet. Da Rådet ikke traf afgørelse inden for den frist på to måneder, der er fastsat i artikel 5a i Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen ( 8 ), forelagde Kommissionen straks forslaget for Europa-Parlamentet. Europa-Parlamentet har ikke inden for fristen på fire måneder efter forelæggelsen af forslaget modsat sig foranstaltningerne.«

8.

Bestemmelserne i direktiv 94/62 blev gennemført i fransk ret i Code de l’environnement (miljøloven), hvis artikel R. 543-43, stk. 1, bestemmer:

9.

Bekendtgørelsen af 6. august 2013 om ændring af bekendtgørelse af 7. februar 2012 vedrørende eksempler på anvendelsen af kriterierne for præcisering af begrebet »emballage«, der er defineret i artikel R. 543-43 i code de l’environnement (miljøloven) ( 9 ), gennemførte direktiv 2013/2 i fransk ret og tilføjede bl.a. følgende til listen over eksempler på emballage: »ruller, rør og tromler, som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om (f.eks. plastfolie, aluminium eller papir), dog ikke ruller, rør og tromler, der indgår som en del af en produktionsmaskine og ikke benyttes til at præsentere et produkt som en salgsenhed«.

10.

Miljølovens artikel L. 541-10, stk. 2, pålægger producenter, importører og distributører af varer at samarbejde om forebyggelsen og forvaltningen af det affald, de genererer. I denne henseende kan de vælge enten at etablere en individuel ordning for affaldsindsamling og -behandling eller i fællesskab at oprette en miljøorganisation, som varetager disse opgaver, og som de skal yde et økonomisk bidrag til. Disse miljøorganisationer godkendes af staten for en periode på højst seks år, som kan fornyes. Producenten, importøren eller den første virksomhed, der sælger en vare med emballage, er i henhold til artikel R. 543-56 forpligtet til at yde et økonomisk bidrag til bortskaffelsen af det genererede affald.

11.

Sag C-313/15 udspringer af en række sager, som blev anlagt i januar 2013 ved tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris, Frankrig) af selskabet Eco-Emballages SA, som beskæftiger sig med håndtering af emballageaffald ( 10 ). I sagerne ( 11 ), som Eco-Emballages havde anlagt mod 19 selskaber, som det havde et kontraktforhold til, nedlagde det påstand om betaling af afgifter vedrørende de kartonrør, som de sagsøgte havde solgt siden den 1. januar 2007. Kravene beløber sig til mere end 42 mio. EUR inklusive moms.

12.

De virksomheder, der sælger produkter med emballage, og som har indgået aftaler med Eco-Emballages, skal betale en årlig afgift til dette selskab, beregnet på grundlag af en tarif, der afhænger af materialet, vægten og mængden af den emballage, der sælges på det franske marked. I denne forbindelse skal de senest 60 dage efter udgangen af kalenderåret afgive en formel erklæring om vægten af materialerne og mængden af husholdningsemballage, de har solgt i løbet af det forgangne år.

13.

De sagsøgte virksomheder har gjort gældende, at rør, ruller eller tromler ikke er en del af produkternes indpakning, og at de ikke kan betragtes som at være emballage, der er underlagt genanvendelsesforpligtelsen i direktiv 94/62. Derfor indgik disse ikke i virksomhedernes årlige erklæringer til Eco-Emballages, og derfor betalte de ikke den afgift, som denne organisation har krævet af dem.

14.

Såfremt kartonrør er emballage, har de nævnte virksomheder gjort gældende over for den nationale ret, at Eco-Emballages kun kan kræve betaling af afgiften fra den dato, hvor direktiv 2013/2 blev gennemført i fransk ret, dvs. fra bekendtgørelsen af 6. august 2013, som trådte i kraft den 28. august 2013, og ikke fra 2007, således som Eco-Emballages har anført.

15.

På baggrund af parternes modstridende synspunkter og vanskelighederne i forbindelse med fortolkningen af de direktiver, der finder anvendelse i sagen, samt sagens økonomiske konsekvenser har tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Omfatter begrebet emballage som defineret i artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF [af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald], som ændret ved direktiv 2004/12/EF, kartonrør (ruller, rør og tromler), som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om, såsom papir eller plastfolie, og som sælges til forbrugerne?«

16.

Flere af de i nærværende sag sagsøgte virksomheder har efterfølgende anlagt sag om overskridelse af beføjelser ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) med påstand om annullation af bekendtgørelse af 6. oktober 2013, som gennemførte direktiv 2013/2 i fransk ret. De har anfægtet bekendtgørelsens gyldighed, eftersom det pågældende direktiv – der blandt eksemplerne på emballage havde nævnt kartonrør – tilsidesatte begrebet emballage i artikel 3 i direktiv 94/62 og dermed overskred grænserne for den bemyndigelse, der tilkommer Kommissionen i henhold til dens gennemførelsesbeføjelser.

17.

Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (ministeriet for økologi, bæredygtig udvikling og energi) nedlagde ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) påstand om frifindelse, idet der ved den anfægtede bekendtgørelse var blevet foretaget en korrekt gennemførelse af direktiv 2013/2, hvis bestemmelser er præcise og ubetingede. Efter ministeriets opfattelse var det ufornødent at forelægge et præjudicielt spørgsmål, idet det nævnte direktiv ikke giver anledning til tvivl med hensyn til fortolkningen og ikke er i strid med generelle EU-retlige principper.

18.

Ikke desto mindre har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen, indtil Domstolen har truffet afgørelse om det præjudicielle spørgsmål i sag C-313/15. Såfremt ovennævnte forelæggelse besvares benægtende, forelægger Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) Domstolen følgende spørgsmål:

»Udgør det forhold, at »kartonrør« (ruller, rør og tromler), som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om, såsom papir eller plastfolie, og som sælges til forbrugerne, er nævnt blandt eksemplerne på emballage i Kommissionens direktiv 2013/2/EU af 7. februar 2013, en tilsidesættelse af begrebet emballage, således som dette er defineret i artikel 3 i direktiv 94/62/EF af 20. december 1994, og indebærer [det] en overskridelse af grænserne for den bemyndigelse, der tilkommer Kommissionen i henhold til dens gennemførelsesbeføjelser?«

19.

Domstolen har forenet de to sager, hvori Kommissionen og Frankrig har afgivet skriftlige indlæg. I sag C-313/15 har Eco-Emballages, Système U Centrale Nationale SAS, Melitta France SAS sammen med Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Delipapier sammen med 11 andre virksomheder i sektoren samt brancheorganisationen Group’Hygiène afgivet skriftlige indlæg. I sag C-530/15 har Melitta France sammen med Cofresco Frischhalteprodukte, Delipapier sammen med ti andre virksomheder i sektoren og brancheorganisationen Group’Hygiène afgivet skriftlige indlæg.

20.

Eco-Emballages, Melitta France, Delipapier, Système U Centrale Nationale, den franske regering og Kommissionen deltog i retsmødet den 4. maj 2016. Efter anmodning fra Domstolen koncentrerede de deres indlæg om de forskellige elementer, der er omfattet af begrebet emballage i direktiv 94/62, den tidsmæssige begrænsning af virkningerne af Domstolens kommende dom og Kommissionens beføjelse til at vedtage direktiv 2013/2. Der har især været en omfattende drøftelse af den tidsmæssige virkning af Domstolens mulige fortolkning af begrebet emballage.

21.

Det bør ligeledes bemærkes, at nogle af de virksomheder, der er parter i tvisten i sag C-313/15, har anfægtet gyldigheden af direktiv 2013/2 ved Retten. Deres søgsmål blev afvist på grund af manglende søgsmålskompetence ( 12 ).

22.

Denne sag omhandler et sjældent tilfælde i Domstolens praksis, nemlig en kombination af et præjudicielt fortolkningsspørgsmål, forelagt af en national ret (tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris)), og et præjudicielt spørgsmål om gyldighed, forelagt af en anden retsinstans (Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)), hvor begge sager udspringer af samme tvist og er nært forbundne.

23.

Jeg vil først og fremmest behandle fortolkningsspørgsmålet og derefter spørgsmålet om gyldighed.

24.

Tvivlen hos tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris) drejer sig om, hvorvidt begrebet emballage i artikel 3 i direktiv 94/62, ændret ved direktiv 2004/12, omfatter kartonrør. Svaret er afgørende for udfaldet af Eco-Emballages’ krav om betaling mod salgsvirksomhederne.

25.

Ved første øjekast kan spørgsmålet forekomme både enkelt og let at besvare: Sund fornuft siger, at emballage anvendes til at pakke, emballere eller indeholde en vare, der sælges til forbrugerne. Det rør i midten, der stabiliserer rullen med toiletpapir eller køkkenrullen, har ikke denne funktion og kan dermed ikke anses for at være emballage.

26.

Imidlertid ved vi jurister godt, at lovgivere, også EU’s lovgivere, ikke altid bruger sund fornuft, når de anvender de begreber, der indgår i en retsregel. Om det sker ved at give en ny betydning til bestemte begreber »i denne lovs forstand« eller ved hjælp af den i stigende grad hyppige anvendelse af definitioner i selve lovene ( 13 ), som ikke altid er i overensstemmelse med ordbøgernes definitioner, er det klart, at juridisk sprogbrug adskiller sig fra hverdagssprog, i visse tilfælde i så ekstrem en grad som i denne sag.

27.

Begrebet emballage i direktiv 94/62 har ikke den samme betydning, som forbrugerne tillægger det, og det har således krævet tre direktiver at præcisere det. Denne omstændighed forklarer de to sager ved de to franske forelæggende domstole og de to præjudicielle spørgsmål, der er indgået til Domstolen.

28.

Kommissionen, Frankrig og Eco-Emballages har gjort gældende, at den retlige definition af emballage i henhold til artikel 3, nr. 1), første afsnit, i direktiv 94/62, som ændret ved direktiv 2004/12 og suppleret ved direktiv 2013/2, omfatter kartonrør. De beskytter produktet indefra, under transporten og ved præsentationen for forbrugeren, gør det muligt at opbevare det og præsentere det med henblik på salg og senere anvendelse, og det er en engangsartikel. Det er ikke relevant, at de ikke har form som en ydre indpakning på grund af den brede fortolkning, som direktiv 94/62 giver mulighed for.

29.

Desuden har Kommissionen, Frankrig og Eco-Emballages gjort gældende, at kartonrør udgør »salgsemballage eller primæremballage« i henhold til artikel 3, nr. 1), andet afsnit, litra a), i direktiv 94/62, eftersom de er udformet således, at de sammen med det produkt, som de stabiliserer, udgør en salgsenhed for den endelige bruger eller forbruger og ikke sælges separat.

30.

Endelig opfylder kartonrør ikke de tre kriterier for undtagelse fra begrebet emballage i artikel 3, nr. 1), tredje afsnit, nr. i), i direktiv 94/62, som blev indført med direktiv 2004/12. De udgør ikke en del af det fleksible materiale, som er spolet rundt om dem, som må være adskilt fra kartonrøret for at kunne anvendes. De er heller ikke nødvendige for at indeholde, støtte eller bevare produktet, og endelig anvendes, forbruges eller bortskaffes de ikke sammen med det produkt, der er spolet rundt om dem, men bortskaffes derimod efter den fulde anvendelse af dette produkt til forskel fra f.eks. en tepose.

31.

De virksomheder, der har fremsat bemærkninger, har anfægtet Kommissionen, Frankrig og Eco-Emballages’ synspunkt. Efter deres opfattelse indebærer selve udtrykket emballage nødvendigvis en angivelse af noget, om ikke omsluttende, så i hvert fald noget, der har en ydre karakter. Kartonrøret indeholder ikke produktet (f.eks. toiletpapir) og beskytter det heller ikke, eftersom der ikke er tale om en ydre indpakning, men om en indre bestanddel.

32.

Disse virksomheder er af den opfattelse, at kartonrør ikke opfylder de i artikel 3, nr. 1), tredje afsnit, i direktiv 94/62 opstillede kriterier for, at en artikel kan betragtes som emballage. De er ikke beregnet til at indeholde eller beskytte produktet, fordi de ikke omgiver det, og anvendes heller ikke til at bevare det eller til at transportere det fra producent til forbruger. Kartonrør sikrer heller ikke præsentationen af produktet, fordi de ikke kan forsynes med oplysninger til forbrugerne, som fremgår af indpakningen, og som ikke kan påføres en indre bestanddel.

33.

Virksomhederne har desuden anført, at kartonrør ikke hører ind under definitionen af »salgsemballage«, »multipak« eller »transportemballage«, fordi de ikke er udformet med henblik på at udgøre en individuel salgsenhed og kun anvendes til at stabilisere produktet, fordi de ikke er egnede til at indeholde eller samle flere produkter eller kan fjernes fra disse uden at forringe deres kvalitet, og fordi de ikke gør transporten af produkterne lettere, eftersom de hverken indeholder eller omgiver dem.

34.

Såfremt kartonrør kan klassificeres som emballage, mener virksomhederne ikke, at de opfylder de tre kriterier, der er fastlagt i artikel 3, nr. 1), tredje afsnit, nr. i), i direktiv 94/62. Kartonrøret er en del af produktet, og forbrugeren kan ikke fjerne det uden at forringe produktet. Det er nødvendigt for produktet i hele dets levetid, for at dette kan forbruges, at det anvendes samtidigt med den vare, som er spolet rundt om det, og kan ikke bortskaffes, før den pågældende vare er fuldt ud forbrugt.

35.

Først og fremmest er jeg nødt til at fremhæve, at definitionen af emballage i artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62 er uklar. Denne uklarhed er især bekymrende, fordi der er tale om et centralt element for præciseringen af rækkevidden af de retlige forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne – og indirekte de erhvervsdrivende i sektoren – i henhold til dette direktiv, hvis formål netop var at harmonisere medlemsstaternes foranstaltninger i forbindelse med håndtering af emballage og emballageaffald ( 14 ).

36.

Den manglende klarhed førte til, at direktiv 2004/12 – ti år efter direktiv 94/62 – forsøgte at præcisere begrebet emballage ved hjælp af indførelsen af tre kriterier og et bilag med »illustrative eksempler«, samtidig med at det gav Kommissionen beføjelse til at behandle og, om nødvendigt, revidere disse eksempler. Kommissionen fik udtrykkeligt til opgave at prioritere visse artikler, heriblandt rør og ruller, hvorom fleksibelt materiale er spolet ( 15 ). Det kan dermed konstateres, at usikkerheden om disse artiklers klassificering som emballage stadig gjorde sig gældende i 2004, hvilken tvivl skulle Kommissionen fjerne ved hjælp af forskriftsproceduren.

37.

Forordning (EF) nr. 219/2009 ( 16 ) ændrede den metode, som Kommissionen skulle anvende for at fuldføre sin opgave. Usikkerheden vedrørende kartonrør bestod fortsat, eftersom den nye affattelse af artikel 3, nr. 1), fjerde afsnit, i direktiv 94/62 bekræftede Kommissionens beføjelse til at tage stilling til rør og ruller og tilføjede, at den i forbindelse med udformningen af lovgivningen ikke kunne ændre væsentlige bestemmelser i det pågældende direktiv ( 17 ).

38.

Denne beføjelse blev anvendt af Kommissionen med vedtagelsen af direktiv 2013/2, hvis anden betragtning (som jeg tidligere har gengivet) ( 18 ) henviser til retssikkerheden og harmoniseringen af fortolkningen af definitionen på »emballage« for at begrunde optagelsen af kartonrør (og andre artikler) på listen over illustrative eksempler på denne emballage ( 19 ).

39.

Efter alle disse lovgivningsmæssige ændringer og omskiftelser ( 20 ) har begrebet emballage i artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62 gennemgået en både positiv og negativ udvikling. For så vidt angår det positive aspekt skal et produkt for at kunne blive klassificeret som emballage opfylde to kumulative kriterier, som Domstolen henviste til i dom Plato Plastik Robert Frank ( 21 ), nemlig:

40.

Med forbehold for de indvendinger, som jeg tidligere har givet udtryk for, og som udspringer af korrekt sprogbrug og sund fornuft, må jeg konstatere, at kartonrør opfylder det første af de kriterier, der i henhold til direktiv 94/62 kræves opfyldt for, at de kan klassificeres som emballage. En fortolker kan hverken diskvalificere eller tilsidesætte regler, som ikke behager ham, eller som er mangelfulde ud fra et sprogligt synspunkt, men må blot anvende dem på trods af, at han ikke måtte synes om dem.

41.

Domstolen har udtalt, at den opregning af mulige funktioner, som emballage kan have, der findes i artikel 3, nr. 1), første afsnit, i direktiv 94/62, ikke er udtømmende, således at det ikke er påkrævet, at kartonrør samtidigt anvendes til »pakning, beskyttelse, håndtering, levering […] og præsentation af varer«, men derimod er tilstrækkeligt, at de udfylder blot én af disse funktioner ( 22 ). Med andre ord klassificerer denne bestemmelse ikke blot ydre beskyttende elementer eller beholdere, der anvendes til salg af varerne, som emballage, hvilket man ved første øjekast kunne foranlediges til at tro.

42.

Det kan efter min opfattelse ikke benægtes, at Kommissionen, Frankrig og Eco-Emballages har ret i det anførte om, at kartonrør »beskytter« de varer, som er spolet rundt om dem, indefra. Denne beskyttelse stabiliserer produktet under transport, og når det fremvises i forbindelse med salg til forbrugeren, eftersom de gør det muligt at præsentere produktet som en rulle. Desuden gør kartonrøret det lettere for forbrugeren at anvende produktet efterfølgende.

43.

Et kartonrør bidrager desuden til at »præsentere« artiklen for forbrugeren. I modsætning til salgsvirksomhedernes opfattelse består præsentation ikke blot af de skriftlige oplysninger, der fremgår af varernes emballage eller beholdere. Kartonrøret gør det muligt at »præsentere« f.eks. en rulle toiletpapir, en rulle aluminiumsfolie eller en rulle køkkenrulle på en hensigtsmæssig måde for forbrugeren.

44.

Endelig er kartonrør en artikel, der smides væk, genererer affald, og som skal genanvendes. Kartonrør forbruges ikke samtidigt med det produkt, som er spolet rundt om dem, men frigøres, når produktet er fuldt ud forbrugt.

45.

Den brede definition af emballage, som fremgår af direktiv 94/62, gør det derfor muligt at lade kartonrør omfatte heraf i overensstemmelse med Domstolens praksis i dom Plato Plastik Robert Frank, i henhold til hvilken det kunne konkluderes, at plasticbæreposer, der gives gratis eller mod betaling til en kunde i en forretning, ligeledes er emballage ( 23 ).

46.

Måske findes nøglen i formålet med direktiv 94/62 om at forebygge og mindske belastningen af emballage og emballageaffald og derved sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau ( 24 ). Med henblik herpå forpligter det medlemsstaterne til at oprette indsamlings- og genanvendelsessystemer, hvorved de dog har et spillerum for så vidt angår systemernes udformning ( 25 ). Hvis direktivet – i overensstemmelse med femte betragtning til og artikel 2, stk. 1, ( 26 ) i direktiv 94/62 – anvendes i bredt omfang på alle former for emballage, der sælges i Unionen, vil en restriktiv fortolkning af begrebet emballage, der udelukker kartonrør herfra, være i strid med dette formål.

47.

Kriterierne for en systematisk og formålsfortolkning taler dermed for en sådan fortolkning af artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62. Som følge af den udbredte anvendelse af kartonrør i produkter, der hyppigt anvendes i husholdninger, vil en manglende anerkendelse af deres status som emballage medføre, at det affald, de genererer, ikke genanvendes, hvilket skader målet om miljøbeskyttelse, som ligger til grund for direktiv 94/62.

48.

Der er ikke behov for en så omfattende argumentation i forbindelse med behandlingen af det andet (positive) kriterium for emballage i direktiv 94/62. Blandt de tre kategorier, der er opregnet og defineret i artikel 3, nr. 1), andet afsnit, litra a)-c), i dette direktiv (salgsemballage, multipakemballage og transportemballage) befinder kartonrør sig i den første kategori, eftersom de er udformet »på en sådan måde, at [de] på salgsstedet udgør en salgsenhed for den endelige bruger eller forbruger« af produktet. Det rør, hvorom toiletpapiret er spolet, sælges til forbrugeren som en enhed med papirrullen, uden hvilken røret ikke har en selvstændig eksistens, og fra hvilken det ikke kan fjernes på købstidspunktet.

49.

Sammen med disse positive kendetegn blev der foretaget en negativ afgrænsning af begrebet emballage i henhold til artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62. Således tilføjede direktiv 2004/12 en ny affattelse af artikel 3, nr. 1), tredje afsnit, i direktiv 94/62, hvormed definitionen af »emballage« ligeledes blev baseret på tre yderligere »kriterier« i nr. i)-iii), for hvis anvendelse de artikler, der er opregnet i bilag I, er illustrative eksempler.

50.

For så vidt som det er relevant for denne sag, gør kriteriet i nr. i) sig gældende, således at et produkt, som er i overensstemmelse med definitionen af emballage i direktiv 94/62, ikke betragtes som emballage, hvis det kumulativt opfylder de tre følgende kriterier for undtagelse:

51.

Kartonrør opfylder efter min opfattelse ikke det første af de tre (negative) kriterier for undtagelse. De er ikke en »integrerende del« af det produkt, som de stabiliserer, eftersom det fleksible materiale, som er spolet rundt om dem, er adskilt fra kartonrørene for at kunne anvendes. En rulle husholdningsfilm indeholder f.eks. det plastic, som anvendes til at beskytte fødevarer, men det indre kartonrør anvendes ikke i sig selv til denne opgave og integrerer ikke produktet, selv om dette skal forbruges fuldt ud, for at kartonrøret frigøres.

52.

Kartonrør opfylder derimod det andet kriterium, idet de er uundværlige for at »støtte« produktet i dets levetid, således at hvis de fjernes, inden produktet er fuldt ud forbrugt, forringes produktet og bliver vanskeligt eller umuligt at bruge.

53.

For så vidt angår det tredje kriterium opfylder kartonrør heller ikke dette kriterium, eftersom de ikke er »bestemt til anvendelse, forbrug eller bortskaffelse sammen« med det produkt, som er spolet rundt om dem. Den tromle, som køkkenrullen er spolet om, hverken forbruges eller anvendes samtidigt med de stykker papir, der bruges lidt efter lidt. Når papiret er brugt, er den indre tromle tilbage, og den udgør affald, der skal genanvendes, medmindre den er blevet fremstillet af biologisk nedbrydelige materiale. Forskellen er klar, når det drejer sig om produkter såsom teposer, kaffekapsler eller opløselige poser til vaskemidler, som anvendes, forbruges og bortskaffes samtidigt med det produkt, som de omgiver ( 27 ).

54.

Eftersom kartonrør således ikke opfylder de tre kriterier for undtagelse i artikel 3, nr. 1), tredje afsnit, nr. i), i direktiv 94/62, er deres indledende klassificering som emballage på baggrund af definitionen i denne artikel dermed bekræftet. EU-lovgiver bekræftede denne fortolkning ved at godkende direktiv 2013/2, som ændrede bilag I til direktiv 94/62 og tilføjede kartonrør til de illustrative eksempler på salgsemballage på ovennævnte betingelser ( 28 ) med den ordlyd, der er gengivet ovenfor.

55.

Såfremt Domstolen tilslutter sig denne tilgang til artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62, er det – således som virksomhederne i sagen har anmodet om – nødvendigt at fastslå, fra hvilket tidspunkt de nationale retter skal tage dens fortolkning i betragtning. Som jeg tidligere har gjort opmærksom på, er det tidsmæssige aspekt afgørende for den dato, hvorfra Eco-Emballages kan kræve, at de virksomheder, som sælger denne type produkter (og som har et kontraktforhold til Eco-Emballages), skal betale afgift vedrørende genanvendelse af kartonrør. Debatten om dette aspekt har været en central del af hovedsagen, og Domstolen havde anmodet parterne om at fremsætte bemærkninger desangående på retsmødet, hvilket de gjorde.

56.

Det følger af Domstolens faste praksis, at den fortolkning, som den foretager af en EU-retlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 267 TEUF, skal belyse og præcisere betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde have været forstået og anvendt fra sin ikrafttræden. Det følger heraf, at den således fortolkede regel kan og skal anvendes af retten endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende fortolkningsanmodningen, såfremt betingelserne for at forelægge en tvist om anvendelsen af den nævnte regel i øvrigt er opfyldt ( 29 ).

57.

Domstolen vil undtagelsesvis under anvendelse af et almindeligt retssikkerhedsprincip i Unionens retsorden finde anledning til at begrænse borgernes mulighed for at påberåbe sig den således fortolkede bestemmelse med henblik på at anfægte retsforhold, der tidligere er stiftet i god tro. For at der kan træffes bestemmelse om en sådan begrænsning, skal to hovedbetingelser være opfyldt, nemlig at de berørte parter skal være i god tro, og at der skal være fare for alvorlige forstyrrelser. Konkret har Domstolen kun truffet en sådan bestemmelse, hvor der ellers var risiko for alvorlige økonomiske følger, navnlig fordi der var stiftet mange retsforhold i god tro i henhold til de pågældende retsforskrifter, som blev anset for at være lovligt i kraft, og fordi det fremgik, at borgerne og de nationale myndigheder var blevet tilskyndet til at følge en adfærd, som ikke var i overensstemmelse med EU-retten, på grund af en objektiv og betydelig usikkerhed vedrørende EU-rettens rækkevidde, en usikkerhed, som de øvrige medlemsstater eller Kommissionen eventuelt selv havde bidraget til med den af dem fulgte adfærd ( 30 ).

58.

Hvis der gøres brug af hovedreglen om, at Domstolens domme i præjudicielle forelæggelser om fortolkning har virkning ex tunc, skal kartonrør anses for at være emballage som omhandlet i direktiv 94/62: a) enten fra tidspunktet for udløbet af medlemsstaternes frist til at gennemføre dette direktiv i national lovgivning (dvs. den 30.6.1996), b) eller fra ikrafttrædelsen af den nationale lov til gennemførelse heraf, såfremt dette skete på et senere tidspunkt, når der er tale om tvister mellem borgere.

59.

Jeg mener imidlertid, at der er grundlag for, at Domstolen foretager en tidsmæssig afgrænsning af virkningerne af dens dom. For det første har dommen, som indvirker på et retsforhold, der i princippet er indgået i god tro, omfattende økonomiske konsekvenser ( 31 ). Nogle af virksomhederne i sagen har desuden på retsmødet gjort gældende, at usikkerheden om kartonrørenes klassificering (sammenholdt med, at de forskellige myndigheder i Frankrig havde givet udtryk for forskellige holdninger hertil) har udmøntet sig i, at der ikke er blevet betalt afgift til miljøorganisationer såsom Eco-Emballages, og at disse afgifter tydeligvis ikke er blevet væltet over på forbrugerne. Hvis virksomheder, der sælger husholdningsprodukter med kartonrør i dag skulle betale afgifterne med tilbagevirkende kraft, ville de have mistet muligheden for at overvælte denne økonomiske byrde på de endelige forbrugere (retmæssig overvæltning) og selv være nødsaget til at betale afgiften i sin helhed ( 32 ).

60.

For det andet er det særligt relevant, at det er Unionens egne institutioner, der i løbet af flere år med lovgivningsmæssig tvetydighed med deres adfærd har bidraget til usikkerhed for så vidt angår klassificeringen af kartonrør som emballage.

61.

Direktiv 2004/12 blev bl.a. vedtaget med henblik på at præcisere begrebet emballage i artikel 3, nr. 1), første og andet afsnit, i direktiv 94/62. Det gjorde det imidlertid uden at opklare tvivlen. Desuden anerkendtes det i direktivet, at der var visse artikler, hvis klassificering som emballage var genstand for debat, bl.a. »rør og ruller, hvorom fleksibelt materiale er spolet« ( 33 ). I stedet for endeligt at bestemme den retlige klassificering af disse konkrete artikler (hvortil det havde været tilstrækkeligt at opregne dem i bilag I), blev det foretrukket at tildele Kommissionen opgaven med at revidere de illustrative eksempler på emballage under anvendelse af forskriftsproceduren med kontrol (artikel 21, stk. 3, i direktiv 94/62).

62.

Kommissionen opfyldte ikke denne opgave før direktiv 2013/2, hvor den udtrykkeligt nævnte kartonrør som et eksempel på emballage efter at have anerkendt, at der herskede »tvivl om, hvad der er emballage, og hvad der ikke er«. I forbindelse med udarbejdelsen af direktiv 2013/2 var der desuden tale om atypiske omstændigheder, som jeg tidligere har gjort rede for (manglende udtalelse fra det udvalg, der er nedsat ved artikel 21 i direktiv 94/62, manglende afgørelse fra Rådet inden for den frist på to måneder, der er fastsat i artikel 5a i Rådets afgørelse 1999/468/EF) ( 34 ).

63.

I betragtning af denne »bevidste passivitet« fra EU-lovgiverne for så vidt angår klassificeringen af kartonrør som emballage mener jeg, at Domstolen bør foretage en tidsmæssig afgrænsning af virkningerne af dens dom. Jeg foreslår, at nævnte dom har virkning fra den 1. oktober 2013, dvs. dagen efter udløbet af den i direktiv 2013/2 fastsatte frist for gennemførelse af direktivet i medlemsstaternes lovgivninger. Først da (den franske stat havde allerede vedtaget bekendtgørelsen af 6.8.2013, som gennemførte det pågældende direktiv i landets retsorden) blev tvivlen vedrørende klassificeringen af kartonrør opklaret.

64.

Hvis Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål fra tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris) bekræftende, dvs. hvis den er af den opfattelse, at kartonrør er emballage i henhold til direktiv 2013/2, er det ikke nødvendigt at behandle det præjudicielle spørgsmål om gyldighed fra Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager). Sidstnævnte spørgsmål blev udelukkende forelagt, såfremt Domstolen måtte besvare det første spørgsmål benægtende. Jeg vil alligevel behandle det i korte træk og vil allerede nu nævne, at jeg ikke har fundet noget grundlag for at erklære direktiv 2013/2 ugyldigt.

65.

Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ønsker oplyst, om direktiv 2013/2 har tilsidesat begrebet emballage, således som det er defineret i direktiv 94/62, ved at nævne kartonrør blandt eksemplerne på emballage. Denne domstol ønsker ligeledes oplyst, om Kommissionen har overskredet grænserne for den bemyndigelse, der tilkommer den i henhold til dens gennemførelsesbeføjelser.

66.

Det følger af Domstolens faste praksis, at vedtagelsen af væsentlige regler på et givet område er forbeholdt EU-lovgiver, og disse regler skal vedtages i den grundlæggende retsforskrift. Bestemmelser, der fastsætter væsentlige elementer i en grundlæggende retsforskrift, og hvis vedtagelse kræver et politisk valg, som det hører under EU-lovgivers egen kompetence at træffe, kan ikke gøres til genstand for en delegation eller indgå i gennemførelsesretsakter ( 35 ). Sidstnævnte kan hverken ændre væsentlige bestemmelser i den grundlæggende retsforskrift eller supplere denne med nye væsentlige bestemmelser ( 36 ).

67.

Domstolen har ligeledes præciseret, at identificeringen af de bestemmelser på et område, der skal kvalificeres som »væsentlige«, skal baseres på objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolsprøvelse, og kræver, at det pågældende områdes kendetegn og særtræk tages i betragtning ( 37 ).

68.

Gennemførelsesdirektiv 2013/2 blev vedtaget af Kommissionen på grundlag af dennes bemyndigelse i henhold til artikel 3, nr. 1), in fine, i direktiv 94/62, som blev indført ved direktiv 2004/12 og ændret ved direktiv 219/2009. Hvis Kommissionen i overensstemmelse med denne bemyndigelse kunne vedtage »foranstaltninger, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser« i direktivet, mener jeg, at denne forholdsregel er blevet overholdt i dette tilfælde. Kommissionen handlede – ved med direktiv 2013/2 at medtage kartonrør blandt eksemplerne på emballage i bilag I til direktiv 94/62 – efter min opfattelse ikke i strid med den grundlæggende retsforskrift, men derimod inden for rammerne af den bemyndigelse, som EU-lovgiverne har tildelt den.

69.

Ud fra et materielt synspunkt ændrer tilføjelsen af kartonrør som eksempler på emballage ingen væsentlige bestemmelser i den grundlæggende retsforskrift. Helt konkret sker der ingen ændring af begrebet emballage i direktiv 94/62, som blev suppleret med direktiv 2004/12. Med direktiv 2013/2 har Kommissionen opfyldt EU-lovgivernes udtrykkelige opgave, som den var blevet tildelt med henblik på at tilføje andre eksempler på emballage til bilag I for at afklare den eventuelle tvivl hos de erhvervsdrivende og medlemsstaterne.

70.

Ud fra et formelt synspunkt er tilføjelsen af kartonrør til bilag I til direktiv 94/62 sket i overensstemmelse med den procedure, som de grundlæggende retsforskrifter udtrykkeligt havde fastlagt med henblik herpå. Helt konkret omhandlede artikel 21, stk. 3, i direktiv 94/62 anvendelse af forskriftsproceduren med kontrol, som fastlagt i afgørelse 1999/468, som ændret ved afgørelse 2006/512/EF ( 38 ) og forordning nr. 219/2009, som fortsat var i kraft midlertidigt i henhold til artikel 12 i forordning (EU) nr. 182/2011 ( 39 ), som ophævede afgørelse 1999/468. Eftersom direktiv 2013/2 blev vedtaget i overensstemmelse med forskriftsproceduren med kontrol, havde EU-lovgiverne (Europa-Parlamentet og Rådet) og forskriftsudvalget lejlighed til at gøre indsigelse mod det foreslåede indhold, hvilket de ikke gjorde.

71.

Derfor mener jeg ikke, at der er grundlag for at erklære direktiv 2013/2 ugyldigt.

72.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris, Frankrig) og Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig)) forelagte spørgsmål således: