1

Europa-Kommissionen har ved sin stævning nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Republikken Malta har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 46b i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997 L 28, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 592/2008 af 17. juni 2008 (EUT L 177, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«), og artikel 54 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT L 166, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 465/2012 af 22. maj 2012 (EUT L 149, s. 4, herefter »forordning nr. 883/2004«), idet den har nedsat de maltesiske alderspensioner med størrelsen af pensioner til offentligt ansatte i andre medlemsstater.

2

Artikel 1, litra j), i forordning nr. 1408/71, med overskriften »Definitioner«, bestemmer:

»I denne forordning:

[...]

[...]«

3

Forordningens artikel 4, stk. 1, litra c), med overskriften »Sagligt anvendelsesområde«, bestemmer:

»Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedrører:

[...]

[...]«

4

Den nævnte forordnings artikel 5 fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at afgive erklæringer vedrørende forordningens anvendelsesområde. Den har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne skal i erklæringer, der meddeles og offentliggøres i overensstemmelse med artikel 97, angive den lovgivning og de ordninger, der omfattes af artikel 4, stk. 1, […]«

5

Forordningens artikel 46b, med overskriften »Særlige bestemmelser om sammenfald af ydelser af samme art, der udbetales i henhold til lovgivningen i to eller flere medlemsstater«, har følgende ordlyd:

»1.   Bestemmelserne i en medlemsstats lovgivning om nedsættelse, midlertidig inddragelse eller bortfald af ydelser finder ikke anvendelse på en ydelse, der beregnes i henhold til artikel 46, stk. 2.

2.   Bestemmelserne i en medlemsstats lovgivning om nedsættelse, midlertidig inddragelse eller bortfald af ydelser finder kun anvendelse på en ydelse, der beregnes i henhold til artikel 46, stk. 1, litra a), nr. i), såfremt det drejer sig om:

6

Artikel 97 i forordning nr. 1408/71, med overskriften »Meddelelser om visse bestemmelser«, bestemmer:

»1.   De i […] artikel 5 […] omhandlede meddelelser stiles til formanden for Rådet [for Den Europæiske Union]. I disse meddelelser skal anføres datoen for de pågældende loves og ordningers ikrafttræden […]

2.   De i henhold til bestemmelserne i stk. 1 modtagne meddelelser skal offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende.«

7

Forordning nr. 1408/71 blev erstattet af forordning nr. 883/2004, som i overensstemmelse med artikel 91 i sidstnævnte forordning og artikel 97 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning nr. 883/2004 (EUT L 284, s. 1) trådte i kraft den 1. maj 2010, fra hvilken dato forordning nr. 1408/71 blev ophævet.

8

Artikel 1 i forordning nr. 883/2004 definerer udtrykket »lovgivning« som følger:

»I denne forordning forstås ved udtrykket:

[...]

[...]«

9

Denne forordnings artikel 3, med overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer i stk. 1, litra d):

»Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører:

[...]

[...]«

10

Den nævnte forordnings artikel 9, med overskriften »Erklæringer fra medlemsstaterne vedrørende denne forordnings anvendelsesområde«, har følgende ordlyd:

»1.   Medlemsstaterne giver skriftligt […] Kommissionen meddelelse om […] de love og ordninger, der er omhandlet i artikel 3 […]. I meddelelserne angives den dato, fra hvilken denne forordning finder anvendelse på de ordninger, der er anført af medlemsstaterne heri.

2.   Disse meddelelser fremsendes hvert år til […] Kommissionen og offentliggøres i nødvendigt omfang.«

11

Af samme forordnings artikel 54, med overskriften »Sammenfald af ydelser af samme art«, fremgår følgende:

»1.   Ved sammenfald af ydelser af samme art, der skal udbetales efter lovgivningen i to eller flere medlemsstater, finder antikumulationsreglerne i en medlemsstats lovgivning ikke anvendelse på en pro rata-ydelse.

2.   Antikumulationsreglerne finder kun anvendelse på en national ydelse, såfremt det drejer sig om:

12

Artikel 1 i Rådets direktiv 98/49/EF af 29. juni 1998 om beskyttelse af supplerende pensionsrettigheder for arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, der flytter inden for Fællesskabet (EFT L 209, s. 46), har følgende ordlyd:

»Dette direktiv har til formål at beskytte de rettigheder, som tilkommer medlemmer af en supplerende pensionsordning, der flytter fra én medlemsstat til en anden, og dermed bidrage til at fjerne hindringerne for den frie bevægelighed for arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende inden for Fællesskabet. Beskyttelsen vedrører pensionsrettigheder i henhold til såvel frivillige som obligatoriske supplerende pensionsordninger, bortset fra ordninger, der er omfattet af forordning […] nr. 1408/71.«

13

Artikel 56 i den maltesiske lov om social sikring (Maltese Social Security Act) bestemmer:

»Når en person har ret til en anden alderspension end en alderspension, der på et hvilket som helst tidspunkt er blevet fuldstændigt ændret, kan en pension, der er erhvervet i henhold til bestemmelserne i artikel 53-55 i nærværende del, nedsættes med et beløb svarende til denne alderspension.«

14

De tre gældende pensionsordninger i Det Forenede Kongerige, som finder anvendelse i nærværende sag, er den nationale sundhedstjenestes pensionsordning (National Health Service Pension Scheme), den generelle pensionsordning for offentligt ansatte (Principal Civil Service Pension Scheme) og de væbnede styrkers pensionsordning af 1975 (Armed Forces Pension Scheme 1975), for så vidt som den sidstnævnte omfatter personalet ved det kongelige luftvåben (Royal Air Force), der er indtrådt i tjeneste inden den 6. april 2005 (herefter samlet »de omhandlede pensionsordninger«). Den generelle pensionsordning for offentligt ansatte og den nationale sundhedstjenestes pensionsordning blev vedtaget ved lov om pensioner af 1972 (Superannuation Act 1972). Bestemmelserne vedrørende den pensionsordning, der finder anvendelse for medlemmerne af det kongelige luftvåben, og som indgår i de væbnede styrkers pensionsordning af 1975, blev vedtaget på grundlag af kompetencer tildelt i henhold til lov af 1917 om luftvåbnet (oprettelse) (Air Force (Constitution) Act 1917).

15

I forlængelse af tre andragender indgivet til Europa-Parlamentet af maltesiske statsborgere, der klagede over, at det pensionsbeløb, de oppebar i henhold til de omhandlede pensionsordninger blev fratrukket deres lovbestemte maltesiske alderspension i henhold til artikel 56 i den maltesiske lov om social sikring, sendte Kommissionen den 25. november 2010 en åbningsskrivelse til Republikken Malta, hvori Kommissionen henledte denne medlemsstats opmærksomhed på, at den pågældende nationale bestemmelse muligvis ikke var forenelig med artikel 46b i forordning nr. 1408/71 og artikel 54 i forordning nr. 883/2004.

16

Republikken Malta besvarede denne åbningsskrivelse ved skrivelser af 27. januar og 28. december 2011.

17

Ved skrivelse af 28. februar 2012 sendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Republikken Malta, hvori Kommissionen bekræftede sin holdning og opfordrede den nævnte medlemsstat til at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder regnet fra dens meddelelse. Republikken Malta fastholdt sin holdning i en skrivelse af 25. juli 2012.

18

Da Kommissionen ikke fandt Republikken Maltas svar tilfredsstillende, besluttede den at anlægge nærværende søgsmål.

19

Ved kendelser af 4. august 2014 har Domstolens præsident givet Republikken Østrig og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere i nærværende søgsmål til støtte for Republikken Maltas påstande.

20

Republikken Malta har fremsat en formalitetsindsigelse om, at sagen skal afvises med den begrundelse, at Kommissionen bør rette søgsmålet mod Det Forenede Kongerige og ikke mod Republikken Malta.

21

Republikken Malta har gjort gældende, at de omhandlede pensionsordninger ikke er blevet nævnt i Det Forenede Kongeriges erklæringer afgivet i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1408/71 og artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, idet Det Forenede Kongerige er af den opfattelse, at disse pensioner ikke henhører under det materielle anvendelsesområde for disse forordninger. Ifølge Republikken Malta er Kommissionen, såfremt den anfægter en erklæring, der er fremsat af en medlemsstat for så vidt angår de ydelser, der henhører under anvendelsesområdet for en forordning om social sikring, forpligtet til at udføre undersøgelsen af sagen direkte sammen med den berørte medlemsstat. I det foreliggende tilfælde er det alene Det Forenede Kongerige, der er i stand til at fremføre argumenter og beviser. Derfor udgør et søgsmål rettet mod Republikken Malta en krænkelse af retten til en retfærdig rettergang.

22

Det Forenede Kongerige, der støtter Republikken Malta i dennes argumentation, har anført, at Kommissionen begår magtfordrejning, når den benytter den i artikel 258 TEUF omhandlede procedure for at rejse tvivl om en anden medlemsstats foranstaltninger. Ifølge Det Forenede Kongerige fratages den medlemsstat, der er genstand for den pågældende tvivl, den beskyttelse, som traktatbrudsproceduren yder, og selv om den gives tilladelse til at intervenere, har den som intervenerende part kun begrænsede processuelle rettigheder.

23

Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Maltas og Det Forenede Kongeriges formalitetsindsigelse om, at sagen skal afvises, forkastes.

24

Det følger af Domstolens faste praksis, at det tilkommer Kommissionen, når den finder, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, at vurdere, om der bør anlægges sag mod denne medlemsstat, at fastlægge, hvilke bestemmelser der er blevet tilsidesat, og at vælge tidspunktet for påbegyndelse af traktatbrudsproceduren over for medlemsstaten, idet de betragtninger, der afgør dette valg, ikke bør berøre spørgsmålet om formaliteten (dom Kommissionen mod Polen, C-311/09, EU:C:2010:257, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).

25

Henset til denne skønsmargen er det forhold, at der ikke anlægges et traktatbrudssøgsmål over for en bestemt medlemsstat, ikke relevant med henblik på at vurdere formaliteten vedrørende et traktatbrudssøgsmål, der er anlagt mod en anden medlemsstat. Der kan således ikke rejses tvivl om formaliteten i nærværende søgsmål på grund af den omstændighed, at Kommissionen ikke har anlagt et traktatbrudssøgsmål mod Det Forenede Kongerige.

26

Hvad angår anbringendet om en angivelig magtfordrejning skal det blot bemærkes, at Kommissionen i overensstemmelse med Domstolens faste praksis hverken skal godtgøre en søgsmålsinteresse eller angive grundene til, at den har anlagt traktatbrudssøgsmålet. Eftersom genstanden for søgsmålet i nærværende sag som beskrevet i stævningen, svarer til tvistens genstand som fastlagt i åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse, kan det ikke gyldigt gøres gældende, at Kommissionen har begået magtfordrejning (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Spanien, C-562/07, EU:C:2009:614, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).

27

Som anført af generaladvokaten i punkt 40 i forslaget til afgørelse kan der heller ikke rejses tvivl om formaliteten vedrørende et traktatbrudssøgsmål mod en medlemsstat på grund af den omstændighed, at Domstolen i forbindelse med sagen er forpligtet til at præcisere kvalifikationen af en anden medlemsstats ordning i forhold til EU-retten. En sådan præcisering medfører heller ikke en tilsidesættelse af de processuelle rettigheder for den sidstnævnte medlemsstat, der er intervenient i sagen.

28

Det fremgår af de ovenstående betragtninger, at nærværende sag kan antages til realitetsbehandling.

29

Kommissionen har i stævningen for det første gjort gældende, at de omhandlede pensionsordninger henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 og nr. 883/2004.

30

Ifølge denne institution fastsætter de offentligt ansattes pensionsordninger i Det Forenede Kongerige dels alderdomsydelser som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1408/71 og artikel 3, stk. 1, litra d), i forordning nr. 883/2004, dels er disse baseret på »lovgivning« som omhandlet i de nævnte forordningers artikel 1, litra j), første afsnit, og artikel 1, litra l), første afsnit.

31

For det andet har Kommissionen gjort gældende, at artikel 46b i forordning nr. 1408/71 og artikel 54 i forordning nr. 883/2004 er til hinder for en bestemmelse i national ret såsom artikel 56 i den maltesiske lov om social sikring, for så vidt som den fastsætter en nedsættelse af den alderspension, der udbetales i henhold til den maltesiske lovgivning, med et beløb svarende til pensionen til offentligt ansatte i Det Forenede Kongerige.

32

Republikken Malta, der i den forbindelse støttes af Republikken Østrig og Det Forenede Kongerige, har i sit svarskrift navnlig gjort gældende, at den er bundet af den omstændighed, at de britiske ordninger ikke på noget tidspunkt er blevet nævnt i de erklæringer, der er afgivet af Det Forenede Kongerige i overensstemmelse med artikel 5 i forordning nr. 1408/71 og artikel 9 i forordning nr. 883/2004. Medlemsstaterne kan ikke være forpligtede til selvstændigt at vurdere arten af de af andre medlemsstater tildelte ydelser og dermed tilsidesætte de erklæringer, som disse medlemsstater har afgivet i henhold til de nævnte bestemmelser. Et sådant anbringende vil være til skade for den juridiske værdi og status af den berørte medlemsstats erklæringer, sætter hele koordineringsordningen mellem de sociale sikringer, der er etableret ved disse forordninger, over styr, og medfører vanskeligheder af praktisk og administrativ karakter.

33

Republikken Malta, der i den forbindelse støttes af Det Forenede Kongerige, har endvidere gjort gældende, at pensionsordningerne for offentligt ansatte i Det Forenede Kongerige, kan anses for at være supplerende pensionsordninger, der henhører under anvendelsesområdet for direktiv 98/49. Når en medlemsstat ikke har afgivet en erklæring i henhold til forordning nr. 1408/71 eller forordning nr. 883/2004, og når det kan antages, at denne medlemsstat anser pensionsordningerne for at henhøre under anvendelsesområdet for direktiv 98/49, bør disse pensioner anses for at være udelukket fra anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 og nr. 883/2004.

34

Kommissionen, der er af den opfattelse, at direktiv 98/49 ikke finder anvendelse i sagen, har heroverfor anført, at den manglende anførelse af de omhandlede pensionsordninger i de erklæringer, som Det Forenede Kongerige har afgivet, ikke af Republikken Malta kan anses for et bevis for den omstændighed, at ordningerne ikke henhører under de omhandlede bestemmelser. Ifølge Kommissionen følger det af Domstolens faste praksis, at Republikken Malta burde have vurderet, om forordning nr. 1408/71 og nr. 883/2004 fandt anvendelse på de britiske pensionsordninger ikke i forhold til, om en ydelse er kvalificeret som en »social sikringsydelse« i den nationale lovgivning, men i forhold til de bærende elementer i den pågældende ydelse.

35

Med Kommissionens klagepunkter tilsigtes for det første at fastslå, at medlemsstaterne har en forpligtelse til at undersøge en anden medlemsstats lovgivning med henblik på at sikre sig, at denne lovgivning, til trods for at den ikke har været genstand for den anden medlemsstats erklæring i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1408/71 eller artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, henhører under disse forordningers materielle anvendelsesområde, dernæst, at en sådan undersøgelse, såfremt Republikken Malta havde foretaget en sådan, burde have ført til den konklusion, at de omhandlede pensionsordninger fastsætter alderdomsydelser og er baseret på lovgivninger, der henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 og nr. 883/2004, og endelig, at anvendelsen af artikel 56 i den maltesiske lov om social sikring, for så vidt som den forbyder sammenlægning af ydelser, der følger af de omhandlede pensionsordninger, med den alderspension, der skal udbetales i henhold til den maltesiske lovgivning, følgelig er uforenelig med artikel 46b i forordning nr. 1408/71 og artikel 54 i forordning nr. 883/2004.

36

Hvad angår artikel 5 i forordning nr. 1408/71 og artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 pålægger disse medlemsstaterne en forpligtelse til at afgive en erklæring om de lovgivninger og ordninger, som vedrører de sociale sikringsydelser, der henhører under det materielle anvendelsesområde for disse forordninger, som medlemsstaterne skal overholde, idet de derved overholder kravene i artikel 4, stk. 3, TEU.

37

Det følger nemlig af princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU, at enhver medlemsstat med henblik på de erklæringer, der er omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 1408/71 og artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, bør foretage en omhyggelig undersøgelse af sine egne sociale sikringsordninger og efter hver undersøgelse om nødvendigt erklære dem for henhørende under disse forordningers anvendelsesområde (jf. analogt domme FTS, C-202/97, EU:C:2000:75, præmis 51, og Herbosch Kiere, C-2/05, EU:C:2006:69, præmis 22). Det følger ligeledes af dette princip, at de andre medlemsstater med rette kan forvente, at den berørte medlemsstat har overholdt sine forpligtelser.

38

Disse erklæringer skaber således en formodning om, at de nationale lovgivninger, hvorom der er afgivet erklæring i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1408/71 eller artikel 9 i forordning nr. 883/2004, henhører under disse forordningers materielle anvendelsesområde og i princippet binder de øvrige medlemsstater. Omvendt kan de andre medlemsstater, når en medlemsstat har undladt at afgive erklæring om en national lovgivning i henhold til disse forordninger, i princippet deraf udlede, at den pågældende lovgivning ikke henhører under de nævnte forordningers materielle anvendelsesområde.

39

Desuden forholder det sig således, at så længe de af medlemsstaterne afgivne erklæringer ikke er blevet ændret eller trukket tilbage, skal de øvrige medlemsstater tage hensyn til dem. Det påhviler den medlemsstat, der har afgivet erklæringen, at genoverveje, om erklæringen er begrundet, og i givet fald ændre den, når en anden medlemsstat udtrykker tvivl om erklæringens korrekthed (jf. i denne retning dom Banks m.fl., C-178/97, EU:C:2000:169, præmis 43).

40

Denne konklusion indebærer imidlertid ikke, at en medlemsstat fratages enhver mulighed for at reagere, når den har kendskab til oplysninger, der rejser tvivl for så vidt angår korrektheden af de erklæringer, der er afgivet af en anden medlemsstat.

41

Såfremt erklæringen for det første rejser visse spørgsmål, og medlemsstaterne ikke når frem til enighed om bl.a. at kvalificere lovgivningerne eller ordningerne som værende inden for anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 og nr. 883/2004, kan de rette henvendelse til den administrative kommission, der er omhandlet i artikel 80 og 81 i forordning nr. 1408/71 og i artikel 71 og 72 i forordning nr. 883/2004. Hvis den administrative kommission for det andet ikke formår at forene medlemsstaternes synspunkter om, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse i det pågældende tilfælde, tilkommer det i givet fald den medlemsstat, der er i tvivl om korrektheden af en anden medlemsstats erklæring, at henvende sig til Kommissionen eller i sidste instans at indlede et søgsmål i henhold til artikel 259 TEUF med henblik på, at Domstolen i forbindelse med et sådant søgsmål kan undersøge spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse (jf. i denne retning dom Banks m.fl., C-178/97, EU:C:2000:169, præmis 44).

42

Under hensyn til de af Kommissionen fremførte argumenter må det tilføjes, at konstateringen af, at en medlemsstat skal tage hensyn til en erklæring, der er afgivet af en anden medlemsstat, heller ikke er i strid med Domstolens praksis (jf. bl.a. domme Beerens, 35/77, EU:C:1977:194, præmis 9, og Hliddal og Bornand, C-216/12 og C-217/12, EU:C:2013:568, præmis 46), hvorefter den omstændighed, at en medlemsstat har inkluderet en lov og eller en national regulering i den erklæring, den har afgivet i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1408/71 eller artikel 9 i forordning nr. 883/2004, skal forstås som en fastlæggelse af, at de ydelser, der tildeles i henhold til denne lov, er sociale sikringsydelser som omhandlet i disse forordninger, mens den omstændighed, at en lov eller regulering ikke har været genstand for en sådan erklæring, ikke i sig selv kan godtgøre, at denne lov eller denne regulering ikke henhører under de nævnte forordningers anvendelsesområde.

43

Selv om medlemsstaterne nemlig ikke er pålagt en generel forpligtelse til at undersøge, om andre medlemsstaters lovgivning henhører under det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71 og nr. 883/2004, kan en national domstol, hvortil der er indgivet en tvist om en sådan lov eller regulering, altid finde behov for at undersøge kvalificeringen af den omhandlede ordning i den sag, den har fået forelagt, og i givet fald forelægge et præjudicielt spørgsmål herom for Domstolen.

44

Derimod følger det ikke af nogen af de to omhandlede artikler, at andre medlemsstater end den, der har vedtaget den nævnte lov eller regulering, men ikke har afgivet erklæring om den, har pligt til på eget initiativ at afgøre, om denne lov eller regulering ikke desto mindre skal anses for at henhøre under de berørte forordningers materielle anvendelsesområde.

45

Det følger af det ovenstående, at Kommissionen med urette har begrundet nærværende traktatbrudssøgsmål i den omstændighed, at medlemsstaterne har en generel forpligtelse til at undersøge, om de øvrige medlemsstaters lovgivninger, til trods for at disse ikke har været genstand for en erklæring i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1408/71 eller artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, ikke desto mindre henhører under de nævnte forordningers materielle anvendelsesområde.

46

Følgelige må Republikken Malta i det hele frifindes.

47

I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Republikken Malta har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger. I medfør af procesreglementets artikel 140 bærer Republikken Østrig og Det Forenede Kongerige deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):