Sag T-305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

Sace BT SpA

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte — eksportkreditforsikring — genforsikringsdækning, der ydes af en offentlig virksomhed til dets datterselskab — kapitaltilførsel til dækning af datterselskabets tab — begrebet statsstøtte — tilregnelse til staten — kriteriet om den private investor — begrundelsespligt«

Sammendrag – Rettens dom (Syvende Afdeling) af 25. juni 2015

Statsstøtte – begreb – støtte ydet af en offentlig virksomhed – statskontrolleret virksomhed – staten tilregnes støtteforanstaltningen – omfattet – helhed af omstændigheder, der skal tages i betragtning

(Art. 107, stk. 1, TEUF)
Statsstøtte – begreb – støtte ydet af en offentlig virksomhed – statskontrolleret virksomhed – staten tilregnes støtteforanstaltningen – omfattet – omstændigheder, der skal tages i betragtning – udnævnelse af bestyrelsesmedlemmer af flere ministerier – ikke tilstrækkeligt

(Art. 107, stk. 1, TEUF)
Statsstøtte – begreb – støtte ydet af en offentlig virksomhed – statskontrolleret virksomhed – staten tilregnes støtteforanstaltningen – omfattet – ikke udøvelse fra denne virksomheds side af dens aktiviteter på markedet under normale konkurrencevilkår med deltagelse fra private erhvervsdrivende – omstændigheder, der skal tages i betragtning

(Art. 107, stk. 1, TEUF)
Statsstøtte – Kommissionens beslutning – domstolsprøvelse – grænser – vurdering af lovligheden ud fra de oplysninger, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen

(Art. 108, stk. 2, TEUF og art. 263 TEUF)
Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – hensyntagen til konteksten og de oplysninger, der er til rådighed på tidspunktet for vedtagelsen af støtteforanstaltningerne

(Art. 107, stk. 1, TEUF)
Statsstøtte – administrativ procedure – Kommissionens forpligtelser – omhyggelig og upartisk undersøgelse – hensyntagen til så væsentlige og pålidelige elementer som muligt – begrundelsespligtens rækkevidde

(Art. 108, stk. 2, TEUF)
Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – vurdering i henhold til alle de relevante elementer i den omtvistede transaktion og dens sammenhæng – medlemsstatens forpligtelse til at fremlægge objektive elementer, som kan efterprøves, og hvoraf den økonomiske karakter af dens virksomhed fremgår

(Art. 107, stk. 1, TEUF)
Statsstøtte – administrativ procedure – fastlæggelse af støttebeløbet – henvisning til en tidligere afgørelsespraksis – afvisning fra realitetsbehandling

(Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 296 TEUF)
Statsstøtte – begreb – bedømmelseskriterier – dispositionens rimelighed for en privat investor, der disponerer på mellemlang eller lang sigt

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

Den omstændighed, at en offentlig virksomhed er undergivet statslig kontrol, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at tilregne staten de af den trufne foranstaltninger. Det er også nødvendigt at undersøge, om de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde må antages at være impliceret i vedtagelsen af disse foranstaltninger.

I denne forbindelse skal begrebet statens konkrete implicering forstås således, at den omhandlede foranstaltning blev vedtaget under de offentlige myndigheders indflydelse, eller at det var usandsynligt, at der ikke forelå en sådan indflydelse, uden at det er fornødent at foretage en undersøgelse af indvirkningen af denne implicering på foranstaltningens indhold. Navnlig kan det for at opfylde kravet om tilregnelse ikke kræves, at det godtgøres, at den offentlige virksomheds adfærd ville have været anderledes, såfremt den havde handlet selvstændigt. Med hensyn til de formål, der forfølges med den omhandlede foranstaltning, er de, selv om der kan tages hensyn til dem ved bedømmelsen af tilregnelsen, ikke afgørende.

Den autonomi, der i retlig form tildeles en offentlig virksomhed, er endvidere ikke til hinder for en mulighed for staten for at udøve dominerende indflydelse ved vedtagelsen af visse foranstaltninger. Eftersom det forhold, at staten eventuelt konkret er impliceret, ikke er udelukket af den autonomi, som den offentlige virksomhed i princippet råder over, kan beviset for en sådan implicering føres på grundlag af samtlige relevante retlige eller faktiske omstændigheder, der kan danne en række indicier, som er tilstrækkeligt præcise og samstemmende, for, at staten udøvede indflydelse eller effektiv kontrol.

(jf. præmis 41, 48 og 51)
På statsstøtteområdet for så vidt angår en offentlig virksomhed vidner den omstændighed, at den oprindelige udnævnelse af en sådan virksomheds bestyrelsesmedlemmer i henhold til en særlig lovbestemmelse under alle omstændigheder skulle ske efter samtykke fra flere betydende ministre, om særlige bånd mellem denne virksomhed og de offentlige myndigheder og kan udgøre et indicium for de offentlige myndigheders implicering i den offentlige virksomheds aktiviteter. Disse indicier vedrørende den praktiske udførelse er imidlertid, selv om de er væsentlige, for så vidt som de viser, at den omhandlede offentlige virksomhed har en begrænset uafhængighedsmargen i forhold til staten, ikke i sig selv tilstrækkelige til at godtgøre en konkret implicering fra statens side ved vedtagelsen af de omtvistede foranstaltninger og skal vurderes sammen med de øvrige indicier.

(jf. præmis 61 og 63)
Hvad angår en udøvelse af en offentlig virksomhed inden for sektoren for eksportkreditforsikring af dens aktiviteter på markedet under normale konkurrencevilkår med deltagelse fra private erhvervsdrivende og bedømmelsen af, om de offentlige myndigheder benytter denne virksomhed til at støtte virksomhedsordningen i medlemsstaten og til således at tilgodese landets økonomiske udvikling, gør de følgende generelle indicier vedrørende den sammenhæng, som de foranstaltninger, som af Kommissionen blev kvalificeret som statsstøtte, blev vedtaget i, det samlet set muligt i tilstrækkeligt omfang at godtgøre, at disse foranstaltninger kan tilregnes en medlemsstat, henset til deres betydning for denne sidstnævnte.

For det første henhører indiciet vedrørende dækning af risici af politisk karakter, katastroferisici, økonomiske, handelsmæssige risici og risikoen for forandring samt yderligere former for risici, som operatører og selskaber, herunder udenlandske, som de er forbundet med eller kontrollerer direkte eller indirekte, udsættes for i forbindelse med deres aktiviteter i udlandet og i relation til internationaliseringen af den omhandlede medlemsstats økonomi, under en opgave af almen interesse, som går ud over den blotte opgave om dækning af ikke-markedsmæssige risici, som ikke henhører under den konkurrenceprægede sektor.

Hvad for det andet angår det indicium vedrørende den statsgaranti, som den pågældende virksomhed blev givet, bekræfter dette imidlertid, at denne virksomheds aktiviteter ikke er af en karakter som aktiviteter, der udøves af en erhvervsmæssig virksomhed inden for eksportkreditforsikring på markedsvilkår, men af en karakter, som dem, der udøves af en offentlig forsikringsvirksomhed, der er indrømmet en særstatus, og som forfølger formål om støtte til økonomien, som fastsat af de offentlige myndigheder, ved at betjene sig af instrumenter til fremme af eksporten, navnlig takket være en af staten ydet garanti.

For det tredje vidner det indicium, der vedrører den årlige revision af den pågældende virksomhed, der foretages af den nationale revisionsret og denne stats økonomi- og finansministeriums forpligtelse til hvert år at aflægge årsberetning om den pågældende virksomheds aktiviteter for den pågældende medlemsstats parlament, selv om det ikke i sig selv er afgørende, ikke mindre om, at den berørte medlemsstat har en interesse i den pågældende virksomheds aktiviteter og er således relevant som element i en række indicier, som Kommissionen kan støtte sig på for at kvalificere en foranstaltning som statsstøtte.

Hvad for det fjerde angår det indicium, der vedrører det tværministerielle udvalg for økonomisk planlægnings godkendelse af en foreløbig plan for den omhandlede virksomheds forsikringsforpligtelser og de finansielle behov i relation til bestemte risici og dette udvalgs definition af de globale begrænsninger for ikke-markedsmæssige risici, som den omhandlede virksomhed kan påtage sig, viser den godkendelse af den foreløbige plan, der blev foretaget af det pågældende udvalg, som er det øverste organ for koordinering og styring af den berørte medlemsstats økonomiske politik, at denne virksomhed ikke udøver sin virksomhed under forhold med fuldstændig autonomi i forvaltningen og således kan anses for at handle under de offentlige myndigheders kontrol i det mindste for så vidt angår vedtagelsen af væsentlige beslutninger.

På denne baggrund godtgør samtlige disse indicier, henset til omfanget af og genstanden for de foranstaltninger, der er blevet kvalificeret som statsstøtte af Kommissionen, at det er usandsynligt, at de offentlige myndigheder ikke var involveret i vedtagelsen af de omtvistede foranstaltninger.

(jf. præmis 66, 67, 71-74, 76, 77, 81 og 82)
Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 83, 94 og 133)
På statsstøtteområdet tilsigter anvendelsen af kriteriet om den private investor i en markedsøkonomi at fastslå, om den økonomiske fordel, uanset sin form, som ved hjælp af statens midler er blevet indrømmet en virksomhed, i kraft af sine virkninger kan fordreje eller true konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. I denne forbindelse foretager artikel 107, stk. 1, TEUF ikke en sondring mellem grundene til eller hensigten med den statslige intervention, men bestemmelsen definerer dem alene efter deres virkninger.

Ved bedømmelsen af, om en stat eller en offentlig myndighed har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig privat operatør ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens eller den offentlige myndigheds handlemåde er økonomisk rationel, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de omhandlede foranstaltninger blev truffet, hvorved der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen. Sammenligningen mellem de offentlige og private operatørers adfærd skal således foretages i forhold til den handlemåde, som en privat operatør under lignende omstændigheder ville have udvist i forbindelse med den omhandlede aktion i betragtning af de til rådighed stående oplysninger og til den forventelige udvikling på dette tidspunkt. Følgelig er den retrospektive konstatering af den faktiske rentabilitet af den aktion, der blev foretaget af medlemsstaten eller den berørte offentlige myndighed, uden relevans. Dette er navnlig tilfældet, når Kommissionen undersøger, om der er tale om statsstøtte i forhold til en investering, som den ikke er blevet underrettet om, og som allerede er blevet gennemført af den pågældende medlemsstat på det tidspunkt, hvor den foretager sin undersøgelse.

(jf. præmis 92-94)
I overensstemmelse med principperne vedrørende bevisbyrden på området for statsstøtte påhviler det Kommissionen at føre bevis for, at der foreligger sådan støtte. I denne forbindelse er Kommissionen forpligtet til at gennemføre en undersøgelsesprocedure vedrørende de omhandlede foranstaltninger upartisk og omhyggeligt, således at den ved vedtagelsen af den endelige beslutning, der fastslår tilstedeværelsen af og i givet fald støttens uforenelighed eller ulovlighed, råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt.

Det følger heraf, at det, når det viser sig, at kriteriet om den private investor kan finde anvendelse, tilkommer Kommissionen at anmode den pågældende medlemsstat om at give den alle relevante oplysninger, som sætter den i stand til at undersøge, om betingelserne for anvendelighed og anvendelse af dette kriterium er opfyldt. Såfremt medlemsstaten fremlægger beviser af den art, som kræves, har Kommissionen således pligt til at foretage en samlet vurdering, som skal tage hensyn til alle de relevante beviser i sagen, som gør det muligt for den at afgøre, om den modtagende virksomhed klart ikke kunne have opnået tilsvarende ydelser hos en sådan privat operatør.

(jf. præmis 95, 96, 112 og 184-186)
Under den administrative procedure vedrørende statsstøttekontrol og navnlig i forbindelse med anvendelsen af kriteriet om den private investor påhviler det medlemsstaten eller den pågældende offentlige myndighed at give Kommissionen meddelelse om de objektive og identificerbare beviser, hvoraf fremgår, at dens beslutning er baseret på forudgående økonomiske vurderinger, som kan sammenlignes med dem, som en rationel privat operatør, som befinder sig i en situation, som ligger så tæt som muligt på den situation, som nævnte medlemsstat eller myndighed befinder sig i, under de foreliggende omstændigheder ville have udført inden vedtagelsen af den omhandlede foranstaltning med henblik på at fastslå den fremtidige rentabilitet af denne foranstaltning.

I denne forbindelse kan en fremlæggelse under den administrative procedure af uafhængige virksomhedsundersøgelser bestilt forud for vedtagelsen af den pågældende foranstaltning bidrage til at godtgøre, at medlemsstaten eller den offentlige myndighed har iværksat denne foranstaltning i sin egenskab af operatør på markedet.

De oplysninger fra en økonomisk vurdering, som skal gives af den offentlige myndighed, der yder støtten, skal bedømmes konkret og varierer alt efter deres art og rækkevidden af den påtagne økonomiske risiko. De skal imidlertid være tilpasset efter karakteren og kompleksiteten af den omhandlede aktion, efter værdien af de pågældende aktiver, goder eller tjenesteydelser og sagens omstændigheder.

(jf. præmis 97, 98, 121, 122 og 178)
Kommissionen kan ikke for at fastslå, at der foreligger støtte, begrænse sig til at henvise til sin afgørelsespraksis. Den er forpligtet til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse på grundlag af den gældende lovgivning af samtlige de objektive beviser, den har til rådighed. Det samme gælder, når Kommissionen fastlægger det støttebeløb, som den kræver tilbagebetalt. Kommissionen skal nemlig, hvis den beslutter at udstede pålæg om tilbagesøgning af et bestemt beløb, så præcist som muligt efter sagens omstændigheder fastsætte værdien af den støtte, virksomheden har oppebåret.

Det følger heraf, at Kommissionen ikke kan opfylde sin begrundelsespligt ved blot at henvise til en metode, der er udviklet i en anden sag, uden nogen redegørelse for relevansen af den metode for bedømmelsen af en foranstaltning, der eventuelt omfatter en statsstøtte i en anden faglig kontekst.

(jf. præmis 149 og 152-154)
På statsstøtteområdet skal der ved afgørelsen af, om en offentlig investors indgreb i en virksomheds kapital er i overensstemmelse med kriteriet om en privat investor, foretages en sammenligning mellem de indgreb, som iværksættes af en offentlig investor, når denne forfølger visse formål mht. økonomisk politik, og den fremgangsmåde, der følges af en privat investor, men denne sidste behøver ikke nødvendigvis være en almindelig investor, som placerer kapital til forrentning på kortere eller længere sigt. Denne fremgangsmåde skal dog i det mindste hidrøre fra et privat holdingselskab eller en privat koncern af virksomheder, som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter.

For så vidt som kravet om en forudgående økonomisk vurdering udelukkende tilsigter at foretage en sammenligning af den omhandlede offentlige virksomheds adfærd med adfærden hos en rationel privat investor i en lignende situation, er dette krav i overensstemmelse med dette ligebehandlingsprincip mellem offentlige og private virksomheder, som indebærer, at medlemsstaterne kan investere i økonomiske aktiviteter, og at den kapital, som staten direkte eller indirekte indskyder i en virksomhed på vilkår, der svarer til normale markedsvilkår, ikke kan anses for statsstøtte.

Endvidere kan den skønsmargen, som den offentlige investor råder over, ikke fritage den fra at foretage en passende forudgående økonomisk vurdering. Der kan ganske vist sondres mellem vurderingen af projektets sandsynlige forrentning, hvor den offentlige investor har en vis skønsmargen, og den gennemgang, som denne investor foretager for at fastslå, om forrentningen er tilstrækkelig til at foretage den pågældende investering, hvor skønsmargenen er mindre, da den pågældende transaktion kan sammenlignes med andre muligheder for anbringelse af den kapital, der skal investeres. Den skønsmargen, som den offentlige investor råder over for så vidt angår vurderingen af det sandsynlige afkast af projektet, kan ikke fritage denne investor fra pligten til at foretage en økonomisk vurdering, der er støttet på de oplysninger, der er til rådighed, og på den forventelige udvikling, og som er passende på baggrund af karakteren, kompleksiteten, omfanget og sammenhængen af aktionen.

(jf. præmis 181, 187 og 188)