1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets direktiv 90/314/EØF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (EFT L 158, s. 59).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Ilona Baradics m.fl., der er kunder hos en rejsearrangør, og på den anden side QBE Insurance (Europe) Ltd Magyarországi Fióktelepe Minisztérium (herefter »QBE Insurance«) og Magyar Állam ved Nemzeti Fejlesztési Minisztérium (herefter »den ungarske stat«) vedrørende tilbagebetaling af acontobeløb eller den samlede pris, der er blevet betalt af hver af sagsøgerne i hovedsagen for købet af en arrangeret rejse.

3

7., 18., 21. og 24. betragtning til direktiv 90/314 har følgende ordlyd:

»Turismen spiller en stadig større rolle i medlemsstaternes erhvervsliv; pakkerejserne udgør en betydelig del af turismen; væksten og produktiviteten i medlemsstaternes pakkerejsebranche vil blive stimuleret, hvis der vedtages et mindstemål af fælles regler for at give denne branche en fællesskabsdimension; […]

[…]

Den rejsearrangør og/eller formidler, der er part i kontrakten, skal over for forbrugeren være ansvarlig for, at de kontraktmæssige forpligtelser opfyldes; rejsearrangøren og/eller formidleren er desuden ansvarlig for skader, der påføres forbrugeren som følge af manglende eller mangelfuld opfyldelse af kontrakten, medmindre den konstaterede manglende eller mangelfulde opfyldelse af kontrakten hverken kan tilskrives en fejl fra deres eller en anden tjenesteyders side.

[…]

For både forbrugerne og pakkerejsebranchen vil det være en fordel, hvis rejsearrangørerne og/eller formidlerne forpligtes til at dokumentere, at de er dækket af en garanti i tilfælde af insolvens eller konkurs.

Med henblik på forbrugerbeskyttelse bør medlemsstaterne kunne vedtage eller opretholde strengere bestemmelser vedrørende pakkerejser.«

4

Direktivets artikel 1 bestemmer:

»Dette direktiv har til formål at tilnærme medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure, der sælges eller udbydes til salg på Fællesskabets område.«

5

Direktivets artikel 2 bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]«

6

Direktivets artikel 4, stk. 2, fastsætter:

»Medlemsstaterne påser, at kontrakten udformes i overensstemmelse med følgende principper:

7

Artikel 4, stk. 6, første afsnit, i direktiv 90/314 har følgende ordlyd:

»Hvis forbrugeren hæver kontrakten efter stk. 5, eller hvis rejsearrangøren aflyser pakkerejsen inden det aftalte afrejsetidspunkt uanset årsag, medmindre denne kan tilregnes forbrugeren, har forbrugeren ret til:

8

Samme direktivs artikel 5, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:

»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at den rejsearrangør og/eller formidler, der er part i kontrakten, over for forbrugeren er ansvarlig for, at de kontraktmæssige forpligtelser opfyldes, uanset om disse forpligtelser påhviler rejsearrangøren/formidleren selv eller andre tjenesteydere, og uden at indskrænke rejsearrangørens og/eller formidlerens ret til at søge sig fyldestgjort hos sådanne andre tjenesteydere.

2.   Med hensyn til de skader, der påføres forbrugeren som følge af manglende eller mangelfuld opfyldelse af kontrakten, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at rejsearrangøren og/eller formidleren er ansvarlig, medmindre denne manglende eller mangelfulde opfyldelse hverken kan tilskrives en fejl fra deres eller en anden tjenesteyders side […]

[…]«

9

Direktivets artikel 7 bestemmer:

»Den rejsearrangør og/eller formidler, der er part i kontrakten, skal godtgøre, at han stiller tilstrækkelig garanti til i tilfælde af insolvens eller konkurs at sikre tilbagebetaling af erlagte beløb og hjemtransport af forbrugeren.«

10

Samme direktivs artikel 8 bestemmer:

»Medlemsstaterne kan vedtage eller opretholde strengere bestemmelser til beskyttelse af forbrugerne på det område, der er omfattet af dette direktiv.«

11

Artikel 9 i direktiv 90/314 fastsætter:

»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv senest den 31. december 1992. De underretter straks Kommissionen herom.

2.   Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de vigtigste love og administrative bestemmelser, som de vedtager på det område, der er omfattet af dette direktiv. Kommissionen sender disse tekster til de øvrige medlemsstater.«

12

Artikel 15, stk. 2, i az utazásszervező és ‑közvetítő tevékenységró1 szóló 213/1996. Korm. rendelet (regeringsdekret nr. 213 af 21. december 1996 om arrangering og formidling af rejser, herefter »regeringsdekret nr. 213/1996«) har til hensigt at gennemføre artikel 2, nr. 1)-3), i direktiv 90/314 og dettes artikel 7.

13

I henhold til artikel 2 i regeringsdekret nr. 213/1996 kan kun de rejsearrangører i Ungarn, der opfylder kravene i regeringsdekretet, og som efter ansøgning er blevet indført i det offentlige register hos Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal (ungarsk myndighed med ansvar for erhvervsmæssige tilladelser, herefter »myndigheden«), arrangere og formidle rejser. En af de betingelser, der skal være opfyldt for at blive indført i registeret, er, at virksomheden skal stille en økonomisk garanti til rådighed i henhold til bestemmelserne i dekretets artikel 8.

14

Artikel 8, stk. 1, i regeringsdekret nr. 213/1996 fastsætter, at en økonomisk garanti kan bestå i:

Omfanget af den økonomiske garanti skal udgøre en bestemt procentdel af de forventede nettoindtægter ved salget af pakkerejsen eller et bestemt minimumsbeløb.«

15

Således som anført af den forelæggende ret, skal et rejsebureau i henhold til det nævnte dekrets artikel 8, stk. 7, i givet fald hvert år senest den 31. maj forøge den økonomiske garanti indtil den relevante størrelse i forhold til nettoindtægterne, således som bogført i henhold til a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény (lov C fra år 2000 om bogføring), af salget i det år, hvor bankgarantien blev oprettet eller forsikringen blev tegnet eller banktilgodehavendet blev indbetalt.

16

I overensstemmelse med artikel 8, stk. 9, sammenholdt med artikel 10, stk. 1, litra a) og b), i regeringsdekret nr. 213/1996, skal den økonomiske garanti for hver periode dække de udgifter, forskud og rejsebetalinger, der er anført i dekretets artikel 10, stk. 1, dvs. udgifterne til de foranstaltninger, der skal træffes til fordel for de rejsende, der befinder sig i en nødsituation, herunder til deres hjemrejse og de overnatninger, som disse ser sig nødsaget til at foretage, samt de forskud og rejsebetalinger, der er modtaget. Hvis de faktiske indtægter fra salget overstiger med mere end 10% de indtægter, der udgjorde grundlaget for oprettelsen af den økonomiske garanti, skal rejsebureauet inden for de følgende fem arbejdsdage tilpasse den nævnte garanti til den faktisk udførte handel og hurtigst muligt fremlægge dokumentation herfor for myndigheden.

17

Artikel 8, stk. 11, i regeringsdekret nr. 213/1996 fastsætter, at størrelsen af procentdelen eller minimumsbeløbet afhænger af følgende:

18

Sagsøgerne i hovedsagen indgik i 2009 rejseaftaler med rejsearrangøren 5 Kontinens Utazási kft., i henhold til hvilke de pågældende betalte et forskud eller i nogle tilfælde hele rejsens pris.

19

Rejsearrangøren blev erklæret insolvent inden påbegyndelsen af de i hovedsagen omhandlede rejser.

20

I henhold til den økonomiske garantiforsikringsaftale for arrangører og formidlere af rejser, som rejsearrangøren havde tegnet sammen med QBE Insurance, påtog forsikringsselskabet sig, i tilfælde af at en forsikringsbegivenhed inden for de dækkede risici skulle opstå, at betale udgifterne til de rejsendes hjemtransport og til disses eventuelle nødvendige overnatninger samt, i det omfang de nævnte udgifter ikke oversteg dækningsbeløbet, at tilbagebetale de modtagne forskud og rejsebetalinger. Kontraktparterne havde aftalt et dækningsbeløb på op til 40 mio. HUF.

21

Henset til begrænsningen i dækningen modtog sagsøgerne i hovedsagen alene 22% af de betalte forskud og rejsebetalinger.

22

Som følge heraf anlagde de sag ved retten i første instans med påstand om, at QBE Insurance og den ungarske stat blev pålagt at erstatte de forskud og rejsebetalinger, der ikke var blevet refunderet.

23

Sagsøgerne i hovedsagen anførte, at regeringsdekret nr. 213/1996 er i strid med bestemmelserne i artikel 7 i direktiv 90/314, og at ansvaret for tab på grund af en ukorrekt gennemførelse af direktivet i national ret ifølge Domstolens retspraksis påhviler medlemsstaterne.

24

Retten i første instans frifandt de sagsøgte parter. Den fandt bl.a., at den ungarske stat havde gennemført direktivet korrekt i national ret.

25

Sagsøgerne appellerede den i første instans afsagte dom til den forelæggende ret, som stadfæstede dommen i forhold til QBE Insurance.

26

På det grundlag har Fővárosi Ítélőtábla, der er i tvivl om foreneligheden af regeringsdekret nr. 213/1996 med bestemmelserne i direktiv 90/314, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

27

I henhold til procesreglementets artikel 99 kan Domstolen, såfremt et præjudicielt spørgsmål er identisk med et spørgsmål, Domstolen allerede har afgjort, såfremt besvarelsen af et sådant spørgsmål klart kan udledes af retspraksis, eller såfremt besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål ikke giver anledning til nogen rimelig tvivl, til enhver tid på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse.

28

Denne bestemmelse skal bringes i anvendelse i nærværende sag.

29

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7 og 9 i direktiv 90/314 skal fortolkes således, at de er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat såsom den i hovedsagen foreliggende, der ifølge det af den forelæggende ret anførte begrænser det garantibeløb, som rejsearrangøren eller ‑formidleren skal stille, ved at fastsætte det som en procentdel af nettoindtægten af de pakkerejser, der er blevet solgt i det relevante regnskabsår, eller ved at fastsætte det som et minimumsbeløb.

30

Det bemærkes herved, at den samarbejdsordning, som er indført ved artikel 267 TEUF, er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner. Under en sag i henhold til denne artikel tilkommer det retterne i medlemsstaterne, og ikke Domstolen, at fortolke nationale bestemmelser, og det tilkommer ikke sidstnævnte at tage stilling til, om nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten. Domstolen har derimod kompetence til at forsyne den nationale domstol med alle de EU-retlige fortolkningselementer, som kan sætte denne i stand til at bedømme, om nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten (dom af 6.3.2007, forenede sager C-338/04, C-359/04 og C-360/04, Placanica m.fl., Sml. I, s. 1891, præmis 36, og af 8.9.2009, sag C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, Sml. I, s. 7633, præmis 37).

31

Selv om det er korrekt, at det af den forelæggende ret stillede præjudicielle spørgsmål efter sin ordlyd indeholder en anmodning til Domstolen om at udtale sig om, hvorvidt en national bestemmelse er forenelig med EU-retten, er der intet, der hindrer Domstolen i at give den forelæggende ret et relevant svar ved at forsyne denne med de elementer til fortolkning af EU-retten, som vil gøre det muligt for den selv at afgøre spørgsmål om nationale bestemmelsers forenelighed med EU-retten (jf. i denne retning dom af 11.10.2007, sag C-443/06, Hollmann, Sml. I, s. 8491, præmis 21, og af 16.2.2012, sag C-25/11, Varzim Sol, præmis 28).

32

Herved bemærkes indledningsvis, at artikel 7 i direktiv 90/314 pålægger rejsearrangøren en forpligtelse til at råde over en tilstrækkelig garanti til i tilfælde af insolvens eller konkurs at sikre tilbagebetaling af erlagte beløb og hjemtransport af forbrugeren, idet formålet med denne garanti er at beskytte forbrugerne mod de økonomiske risici, der følger af insolvens eller konkurs hos arrangørerne af pakkerejser (jf. dom af 8.10.1996, forenede sager C-178/94, C-179/94 og C-188/94 - C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845, præmis 34 og 35).

33

Det grundlæggende formål med denne bestemmelse er således at sikre, at hjemtransport af forbrugeren og tilbagebetaling af de beløb, som vedkommende har erlagt, garanteres i tilfælde af arrangørens insolvens eller konkurs (jf. i denne retning dommen i sagen Dillenkofer m.fl., præmis 35 og 36).

34

Hvad angår denne sag må det først bemærkes, at sagsøgerne i hovedsagen var udsat for de risici, som artikel 7 i direktiv 90/314 har til formål at imødegå. Med indbetalingen af beløb inden afrejsen udsatte de sig nemlig for risikoen for at tabe disse beløb.

35

Endvidere bemærkes, at Domstolen i præmis 74 i dom af 15. juni 1999, Rechberger m.fl. (sag C-140/97, Sml. I, s. 3499), har fastslået, at artikel 7 i direktiv 90/314 indebærer en forpligtelse til at nå det resultat, at deltagerne i pakkerejser opnår en ret til garanteret tilbagebetaling af erlagte beløb og hjemtransport i tilfælde af rejsearrangørens konkurs, og at denne garanti netop skal sikre, at forbrugeren beskyttes mod virkningerne af konkursen, uanset dens årsager.

36

En sådan fortolkning af artikel 7 i direktiv 90/314 underbygges af det formål, som bestemmelsen må forfølge, hvilket består i at sikre et højt beskyttelsesniveau for forbrugerne (jf. dommen i sagen Dillenkofer m.fl., præmis 39).

37

I denne henseende har Domstolen allerede fastslået i præmis 63 i dommen i sagen Rechberger m.fl., at der hverken i betragtningerne til direktiv 90/314 eller i artikel 7’s ordlyd findes nogen antydning af, at den i artikel 7 omhandlede garanti kan begrænses.

38

Domstolen har endvidere fastslået, at en national lovgivning kun opfylder forpligtelserne korrekt efter direktivets artikel 7, såfremt den, uanset den nærmere udformning, har til virkning effektivt at sikre forbrugeren tilbagebetaling af samtlige erlagte beløb og hjemtransport i tilfælde af rejsearrangørens insolvens (jf. dommen i sagen Rechberger m.fl., præmis 64).

39

Det fremgår imidlertid af afgørelsen om forelæggelse, at kun en del af de af sagsøgerne i hovedsagen erlagte beløb er blevet dækket af den garanti, der er omhandlet i artikel 7 i direktiv 90/314.

40

Det tilkommer den forelæggende ret, der har enekompetence til at fortolke og anvende national ret, at fastslå, om denne situation er opstået som følge af den omstændighed, at den ordning, der er fastsat af den nationale lovgiver, henset til de konkrete nærmere bestemmelser for beregningen af garantibeløbet, har til virkning at fastsætte en utilstrækkelig dækning af tilbagebetalingen af de af forbrugeren erlagte beløb og af udgifterne til en eventuel hjemrejse, idet denne ordning strukturelt set ikke er i stand til at imødegå begivenhederne i den pågældende økonomiske sektor.

41

På baggrund af det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 7 i direktiv 90/314 fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, i det omfang den i denne lovgivning foreskrevne fremgangsmåde ikke har til virkning effektivt at sikre forbrugeren tilbagebetaling af samtlige erlagte beløb og hjemtransport i tilfælde af rejsearrangørens insolvens. Det tilkommer den forelæggende ret at fastslå, om dette er tilfældet for så vidt angår den nationale lovgivning, der er omhandlet i den sag, der er anlagt for den.

42

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, i det omfang artikel 7 i direktiv 90/314 er til hinder for en national lovgivning, der bestemmer, at det garantibeløb, som rejsearrangøren eller ‑formidleren stiller, skal fastsættes som en bestemt procentdel af de forventede nettoindtægter af de solgte pakkerejser eller som et minimumsbeløb, om en sådan lovgivning udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, der medfører ret til erstatning.

43

Det fremgår af Domstolens praksis, at en tilsidesættelse er tilstrækkeligt kvalificeret, såfremt en institution eller en medlemsstat under udøvelsen af sin kompetence til at udstede generelle retsakter åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine beføjelser. Den kompetente retsinstans kan i den forbindelse bl.a. tage i betragtning, hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er (dom af 26.3.1996, sag C-392/93, British Telecommunications, Sml. I, s. 1631, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

44

Således som bemærket i nærværende kendelses præmis 38, opfylder en national lovgivning kun korrekt forpligtelserne efter direktivets artikel 7, såfremt den, uanset den nærmere udformning, har til virkning effektivt at sikre forbrugeren tilbagebetaling af samtlige erlagte beløb og hjemtransport i tilfælde af rejsearrangørens insolvens (jf. dommen i sagen Rechberger m.fl., præmis 64).

45

Det tilkommer de nationale retter at undersøge, om betingelserne for medlemsstaternes ansvar som følge af tilsidesættelsen af EU-retten er opfyldt.

46

Det må i det foreliggende tilfælde konstateres, at det klart fremgår af Domstolens retspraksis, at artikel 7 er til hinder for en national lovgivning, der ikke har til virkning effektivt at sikre forbrugeren tilbagebetaling af samtlige erlagte beløb og hjemtransport i tilfælde af rejsearrangørens insolvens. Idet medlemsstaten ikke har nogen skønsmargen for så vidt angår omfanget af de risici, der skal være dækket af den garanti, som rejsearrangøren eller ‑formidleren skal indfri over for forbrugerne, er kriterier, der har til formål eller til følge at begrænse omfanget af denne garanti, åbenbart uforenelige med de forpligtelser, der følger af det nævnte direktiv, og udgør dermed en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, som, under forudsætning af at det konstateres, at der foreligger en direkte årsagssammenhæng, vil kunne medføre et erstatningsansvar for den berørte medlemsstat.

47

Under hensyntagen til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 7 i direktiv 90/314 skal fortolkes således, at en medlemsstat ikke har nogen skønsmargen for så vidt angår omfanget af de risici, der skal være dækket af den garanti, som rejsearrangøren eller ‑formidleren skal indfri over for forbrugerne. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, om de kriterier, der er fastsat af den berørte medlemsstat med henblik på fastsættelse af garantibeløbet, har til formål eller til følge at begrænse omfanget af de risici, som garantien skal dække, hvilket i givet fald er åbenbart uforeneligt med de forpligtelser, der følger af det nævnte direktiv, og udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, som, under forudsætning af at det konstateres, at der foreligger en direkte årsagssammenhæng, vil kunne medføre et erstatningsansvar for den berørte medlemsstat.

48

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret: