—

Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein ved Rechtsanwälte W. Ewer og A. Behnsen

—

Uta Wree ved Rechtsanwältin A. Kröner

—

den danske regering ved C. Thorning og R. Holdgaard, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved H. Kranenborg og G. von Rintelen, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 34, stk. 2, litra a), i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT L 30, s. 16, og berigtigelse i EUT 2010 L 43, s. 7).

2

Denne anmodning er indgivet under en tvist mellem Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (det regionale kontor for landbrug, miljø og landområder i delstaten Schleswig-Holstein, herefter »Landesamt«) og Uta Wree vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der ved fastlæggelsen af de arealer, der er berettigede til den pågældende støtte, skal tages hensyn til de arealer, der udgør det bevoksede afdækningslag på to affaldsdeponeringsanlæg, hvoraf det ene befinder sig i nedlukningsfasen, og det andet i efterbehandlingsfasen.

3

Forordning nr. 73/2009 ophævede og erstattede fra den 1. januar 2009 Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, s. 1, og berigtigelse i EUT 2004 L 94, s. 70).

4

Syvende betragtning til forordning nr. 73/2009 har følgende ordlyd:

»Forordning […] nr. 1782/2003 anerkendte, at permanente græsarealer har en positiv miljøvirkning. De foranstaltninger i den nævnte forordning, der har til formål at fremme bevarelsen af de eksisterende permanente græsarealer for at sikre, at der ikke sker en massiv omlægning til agerjord, bør bibeholdes.«

5

I henhold til artikel 2 i forordning nr. 73/2009 forstod man ved:

»[...]

[...]

6

Artikel 34 i forordning nr. 73/2009 fastsatte følgende:

»1.   Der ydes støtte til landbrugerne i henhold til enkeltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar. Aktiverede betalingsrettigheder giver ret til betaling af de beløb, der er fastsat i deri.

2.   I dette afsnit III forstås ved »støtteberettiget hektar«:

[...]«

7

Artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29. oktober 2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i forordning nr. 73/2009 (EUT L 316, s. 1) bestemte følgende:

»I afsnit III i forordning […] nr. 73/2009 og nærværende forordning forstås der ved:

[...]

[...]«

8

Artikel 9 i forordning nr. 1120/2009 har følgende ordlyd:

»Ved anvendelsen af artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning […] nr. 73/2009 anses et landbrugsareal, hvis det også anvendes til andre aktiviteter end landbrugsaktiviteter, for at være anvendt fortrinsvis til landbrugsaktiviteter, hvis landbrugsaktiviteten kan udøves uden i betydelig grad at være hæmmet af de andre aktiviteters intensitet, art, varighed og tidsramme.

Medlemsstaterne opstiller kriterier for gennemførelsen af stk. 1 på deres område.«

9

Det fremgår af artikel 58, stk. 3, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT L 316, s. 65), at når forskellen mellem det areal, som en landbruger har anmeldt, og det areal, for hvilket alle de fastsatte støttebetingelser er opfyldt, er på over 50% af dette sidstnævnte areal, ydes der ingen støtte, og landbrugeren udelukkes også fra at modtage støtte på indtil et beløb, som svarer til forskellen mellem disse to arealer.

10

Artikel 1, stk. 1, i Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald (EFT L 182, s. 1) fastsætter følgende:

»Formålet med dette direktiv er ved hjælp af præcise driftsmæssige og tekniske krav til affald og deponeringsanlæg at opfylde kravene i [Rådets] direktiv 75/442/EØF [af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39)], særlig artikel 3 og 4, gennem foranstaltninger, procedurer og retningslinjer, der tager sigte på at forebygge eller i videst muligt omfang begrænse miljøbelastningen fra deponering af affald, herunder navnlig forureningen af overfladevand, grundvand, jord og luft, og belastningen af det globale miljø, herunder drivhuseffekten, samt eventuelle heraf følgende risici for menneskers sundhed under hele deponeringsanlæggets levetid.«

11

Artikel 13 i direktiv 1999/31 har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at sikre, at følgende, hvor det er relevant, finder sted i overensstemmelse med godkendelsesbetingelserne:

[...]

12

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at affaldsdeponeringsanlæg i henhold til § 3, stk. 10, i Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfallen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz) (lov om fremme af genbrug og sikring af miljøvenlig bortskaffelse af affald (lov om genbrug og affald)) omfatter henholdsvis bygningsmæssige anlæg og bortskaffelsesanlæg. Affaldsdeponeringsanlæggene bevarer under alle omstændigheder denne kvalificering, så længe de endnu ikke er fritaget for den såkaldte efterbehandlingsforpligtelse, eller der skal finde sikringsforanstaltninger sted.

13

Uta Wree er dyrlæge og holder får. I denne forbindelse opdrætter hun bl.a. får og producerer slagtelam.

14

Hendes besætning afgræsser forskellige græsarealer i Kreis Nordfriesland (Tyskland) og Kreis Schleswig-Flensburg (Tyskland).

15

Disse græsningsarealer omfatter bl.a. bevoksede afdækningslag, der er etableret på affaldsdeponeringsanlæggene Ahrenshöft i Kreis Nordfriesland og Schleswig-Haferteich i Kreis Schleswig-Flensburg. For disse to overfladedepoters vedkommende er affaldsdeponeringsfasen ophørt. Affaldsdeponeringsanlægget Ahrenshöft er i øjeblikket fortsat i nedlukningsfasen og skal snart overgå til efterbehandlingsfasen, mens affaldsdeponeringsanlægget Schleswig-Haferteich allerede er i denne fase.

16

Uta Wree og operatørerne for de pågældende affaldsdeponeringsanlæg har ved kontrakt aftalt, at Uta Wrees får gratis kan græsse på græsarealerne på disse anlæg.

17

Den kontrakt, der er indgået mellem Uta Wree og operatøren for affaldsdeponeringsanlægget Ahrenshöft, er betegnet som »forpagtningskontrakt om enkeltarealer«. Denne kontrakts § 7, stk. 1, første og andet punktum, har følgende ordlyd: »Formålet med forpagtningen er at forhindre kratvækst på arealet, og forpagteren har pligt til efter aftale og i samarbejde med bortforpagteren at forhindre skader på græslaget.«

18

Denne kontrakts § 19, stk. 1, bestemmer følgende:

»Bortforpagteren eller dennes repræsentant har til enhver tid ret til at færdes på og undersøge de bortforpagtede arealer.«

19

Siden 2007 er der ligeledes blevet indgået kontraktaftaler mellem Uta Wree og operatøren for affaldsdeponeringsanlægget Schleswig-Hafterteich.

20

Uta Wree indgav den 11. maj 2010 ansøgning om støtte i henhold til enkeltbetalingsordningen for 2010, og hun anmeldte i den forbindelse et støtteberettiget areal på 25,5098 ha, hvori var inkluderet de græsarealer, der var beliggende på affaldsdeponeringsanlæggene Ahrenshöft og Schleswig-Haferteich.

21

Landesamt meddelte ved afgørelse af 14. december 2010 afslag på denne ansøgning med den begrundelse, at de pågældende arealer, der havde en udstrækning på 19,7855 ha, ikke var opført i registret over landbrugsarealer, og at det af ansøgeren anmeldte støtteberettigede areal reelt burde opgøres til 5,7243 ha. Følgelig besluttede Landesamt i henhold til artikel 58, stk. 3, i forordning nr. 1122/2009, at der ikke skulle udbetales nogen støtte til Uta Wree i henhold til enkeltbetalingsordningen.

22

Uta Wree indgav en administrativ klage over den af Landesamt trufne afgørelse. Hun gjorde gældende, at hun benyttede arealerne på de omhandlede affaldsdeponeringsanlæg til afgræsning for et fårehold, og at hun tromlede og slog visse dele af disse arealer. Hun anførte i øvrigt til støtte for klagen, at hele arealet på disse affaldsdeponeringsanlæg ubegrænset kunne anvendes til fåreafgræsning.

23

Ved afgørelse af 31. marts 2011 forkastede Landesamt denne klage som ugrundet. Som begrundelse for afgørelsen henviste Landesamt til, at de arealer, der var omfattet af Uta Wrees ansøgning, ikke var landbrugsarealer i henhold til forordning nr. 73/2009, men nedlukkede affaldsdeponeringsanlæg som omhandlet i Deponieverordnung (bekendtgørelse om deponeringsanlæg).

24

Den 15. april 2011 anlagde Uta Wree søgsmål ved Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstolen i Schleswig-Holstein) til prøvelse af denne afgørelse, idet hun bl.a. gjorde gældende, at de pågældende arealer ikke kunne anses for primært at blive »anvendt« som et nedlukket affaldsdeponeringsanlæg, idet der herved er tale om en tilstand og ikke en anvendelse. Landesamt anførte heroverfor, at de nævnte arealer primært blev anvendt som affaldsdeponeringsanlæg i efterbehandlingsfasen, og at arealerne af hensyn til deponeringsanlæggenes stabilitet kunne benyttes til kontrollet afgræsning for får. Ifølge Landesamt stillede operatørerne af affaldsdeponeringsanlæggene først og fremmest de pågældende arealer vederlagsfrit til rådighed for Uta Wree for at undgå, at der skulle opstå skadelige biologiske processer, der kunne påvirke deponeringsanlæggenes stabilitet.

25

Ved dom af 19. januar 2012 gav Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Uta Wree medhold i søgsmålet. Verwaltungsgericht fastslog, at Uta Wree havde krav på, at der blev udbetalt en enkeltbetaling for 2010, og at der ved beregningen af denne støtte skulle tages hensyn til affaldsdeponeringsanlæggenes arealer.

26

Landesamt blev meddelt tilladelse til at iværksætte appel af denne dom ved kendelse afsagt af Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (den øverste forvaltningsdomstol i Schleswig-Holstein) den 3. september 2012.

27

Landesamt gjorde for den forelæggende ret bl.a. gældende, at arealerne på affaldsdeponeringsanlæggene Ahrenshöft og Schleswig-Haferteich ikke kan anses for landbrugsarealer i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 2, litra h), i forordning nr. 73/2009.

28

Idet Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht finder, at afgørelsen af tvisten i hovedsagen afhænger af en fortolkning af EU-retten, har den besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er der ligeledes tale om et landbrugsareal som omhandlet i artikel 34, stk. 2, litra a), i [forordning nr. 73/2009], når arealet ganske vist tillige benyttes til landbrugsmæssige formål (afgræsning ved hjælp af fårehold), men imidlertid udgør afdækningslaget på et affaldsdeponeringsanlæg under efterbehandling?«

29

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning nr. 73/2009 skal fortolkes således, at et areal, der – selv om det anvendes som græsareal med henblik på fåreopdræt – udgør afdækningslaget på et affaldsdeponeringsanlæg i efterbehandlingsfasen, udgør et landbrugsareal som omhandlet i denne bestemmelse.

30

I henhold til den nævnte bestemmelse er bl.a. ethvert af bedriftens landbrugsarealer, som anvendes til landbrugsaktivitet, eller, hvis arealet også anvendes til andre formål, som fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet, støtteberettiget.

31

Begrebet »landbrugsareal« defineres i artikel 2, litra h), i forordning nr. 73/2009 som et »areal, der er udlagt som agerjord, permanent græsareal eller areal med permanente afgrøder«.

32

Det er i tvisten i hovedsagen ubestridt, at de omhandlede arealer anvendes som græsarealer.

33

For at kunne kvalificeres som »permanent græsareal«, og følgelig som »landbrugsareal« som omhandlet i artikel 2, litra h), i forordning nr. 73/2009, skal sådanne arealer dog falde ind under den definition, der er anført i artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, og hvorefter der ved »permanente græsarealer« forstås »arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som har været holdt uden for bedriftens omdrift i mindst fem år, eksklusive arealer, der er udtaget«. Det præciseres i denne bestemmelse, at »i denne forbindelse forstås der ved »græs eller andet grøntfoder« alle urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt inkluderes i blandinger af frø til græsarealer eller enge i medlemsstaten (uanset om de anvendes til græssende dyr eller ej)«.

34

Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt arealer, der udgør afdækningslaget på et affaldsdeponeringsanlæg i efterbehandlingsfasen, kan kvalificeres som »arealer« som omhandlet i den nævnte bestemmelse, skal det bemærkes, at Uta Wree i sit skriftlige indlæg har anført, at de i hovedsagen omhandlede affaldsdeponeringsanlæg er afdækkede med flere lag, iblandt hvilke indgår et øvre lag, som indeholder elementer, der er til stede i den naturlige jordbund, nemlig sand og ler.

35

I den forbindelse gælder – med forbehold for den efterprøvelse, som den forelæggende ret skal foretage – at såfremt det bevoksede afdækningslag på disse affaldsdeponeringsanlæg netop skulle have til formål at minde så meget som muligt om et naturligt areal, der er dækket af græs eller andet grøntfoder, vil dette lag skulle anses for at være et »areal« i den forstand, hvori begrebet er anvendt i forordning nr. 73/2009.

36

Dernæst afhænger kvalificeringen af de omhandlede arealer som »permanente græsarealer« som omhandlet i artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009 af den faktiske anvendelse af de omhandlede arealer, idet et areal, der anvende som »permanent græsareal« som omhandlet i denne bestemmelse, skal kvalificeres som »langbrugsareal« (jf. analogt dom Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, præmis 37).

37

Det følger heraf, at det i forpagtningsaftalen fastsatte forhold, at den aktivitet, som Uta Wree udøver på de i hovedsagen omhandlede arealer, ligeledes har til formål at forhindre eller begrænse kratvækst på disse arealer, og dét for at undgå en ødelæggelse af afdækningslaget på affaldsdeponeringsanlæggene, er uden relevans i denne forbindelse.

38

På tilsvarende vis kan det af Landesamt påberåbte forhold, at de omtalte arealer er underlagt affaldshåndteringsreglerne, ikke som sådan være til hinder for, at disse arealer kvalificeres som »landbrugsarealer« som omhandlet i den nævnte bestemmelse.

39

Det følger af de ovenstående betragtninger, at et areal, der udgør afdækningslaget på et affaldsdeponeringsanlæg i efterbehandlingsfasen, udgør et »landbrugsareal« som omhandlet i artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning nr. 73/2009, når det faktisk anvendes som permanent græsareal, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

40

Med henblik på at give den forelæggende ret et brugbart svar skal det tilføjes, at de i hovedsagen omhandlede landbrugsarealer, for at være støtteberettigede, i henhold til artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning nr. 73/2009 skal anvendes til landbrugsaktivitet, eller, hvis arealerne også anvendes til andre formål, fortrinsvis skal anvendes til landbrugsaktivitet.

41

Det er i den forbindelse præciseret i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1120/2009, at et areal anses for at være anvendt fortrinsvis til landbrugsaktiviteter, hvis landbrugsaktiviteten kan udøves uden i betydelig grad at være hæmmet af de andre aktiviteters intensitet, art, varighed og tidsramme.

42

Det er i den foreliggende sag ubestridt, at Uta Wree lader sin besætning græsse på de arealer, der udgøres af det bevoksede afdækningslag på to affaldsdeponeringsanlæg. For så vidt som denne aktivitet består i opdræt og hold af husdyr til landbrugsformål, udgør den en »landbrugsaktivitet« som omhandlet i artikel 2, litra c), i forordning nr. 73/2009.

43

Det tilkommer ligeledes den forelæggende ret at efterprøve, hvorvidt der er blevet udøvet en ikke-landbrugsaktivitet på de omtvistede arealer, og under hvilke betingelser denne i givet fald er blevet udøvet, idet den ved aftale eller lov fastsatte mulighed alene, at der udøves ikke-landbrugsaktiviteter på de pågældende arealer, ikke er tilstrækkelig til at lægge til grund, at disse arealer faktisk har været genstand for en anvendelse til sådanne aktiviteter. I forhold til den foreliggende sag følger det heraf, at den omstændighed, at bortforpagteren i henhold til forpagtningsaftalen til enhver tid har ret til at færdes på og undersøge de i hovedsagen omhandlede arealer, ikke bevirker, at arealernes reelle anvendelse på forhånd kan fastslås.

44

Endelig skal det påpeges, at de i hovedsagen omhandlede landbrugsarealer for at kunne være støtteberettigede som omhandlet i artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning nr. 73/2009 skal høre med til den pågældende landbrugers bedrift. Domstolen har i denne henseende udtalt, at dette er tilfældet, når landbrugeren råder over retten til at drive arealerne med henblik på udøvelsen af en landbrugsaktivitet, dvs. når vedkommende i forhold til disse arealer har en tilstrækkelig autonomi med henblik på udøvelsen af sin landbrugsaktivitet (jf. analogt dom Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, præmis 58 og 62).

45

På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning nr. 73/2009 skal fortolkes således, at et areal, der udgør afdækningslaget på et affaldsdeponeringsanlæg i efterbehandlingsfasen, udgør et »landbrugsareal« som omhandlet i denne bestemmelse, når det faktisk anvendes som permanent græsareal.

46

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 34, stk. 2, litra a), i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 skal fortolkes således, at et areal, der udgør afdækningslaget på et affaldsdeponeringsanlæg i efterbehandlingsfasen, udgør et »landbrugsareal« som omhandlet i denne bestemmelse, når det faktisk anvendes som permanent græsareal.