1. 

Den foreliggende sag, der blev indbragt for Domstolen den 25. november 2013, vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter ( 2 ). Anmodningen om en præjudiciel afgørelse blev indgivet i forbindelse med et søgsmål forud for kontraktindgåelse anlagt af Ambisig – Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica SA (herefter »Ambisig«) anlagt til prøvelse af beslutning af 14. februar 2012 truffet af formanden for forretningsudvalget i Nersant – Associação Empresarial da Região de Santarém (herefter »Nersant«) om tildeling af en kontrakt om levering af uddannelses- og konsulentydelser til gennemførelse af projektet »MOVE PME, Área de calidad, medio ambiente, seguridad y salud en el trabajo, seguridad alimentaria Moyen-Tage – PME« til Iberscal – Consultores Lda.

2.

Den ordregivende myndighed, Nersant, offentliggjorde den 24. november 2011 ( 3 ) en udbudsbekendtgørelse om levering af uddannelses- og konsulentydelser til gennemførelse af projektet »MOVE PME, Área de calidad, medio ambiente, seguridad y salud en el trabajo, seguridad alimentaria Moyen-Tage – PME«.

3.

I udbudsbekendtgørelsens artikel 5 fastsættes det navnlig, at det økonomisk mest fordelagtige tilbud lægges til grund for tildelingen af kontrakter på grundlag af følgende faktorer:

Det tilbud, der opnår det højeste antal point, vil blive foretrukket.«

4.

Bedømmelsesudvalget anførte i sin indledende rapport, at Iberscal var den bedst indplacerede bydende i det pågældende udbud.

5.

Den 3. januar 2012 udøvede Ambisig, der havde afgivet bud, sin ret til forudgående høring, idet selskabet anfægtede lovligheden af faktor A i tildelingskriterierne, dvs. bedømmelsen af holdet.

6.

Bedømmelsesudvalget vedtog den endelige rapport den 4. januar 2012 og et tillæg hertil den 14. februar 2012, hvori det afviste de argumenter, som Ambisig havde fremført i forbindelse med udøvelsen af dennes ret til en forudgående høring. Det, der ifølge bedømmelsesudvalget vurderes på baggrund af nævnte faktor A, »er det konkrete tekniske hold, som tilbudsgiveren foreslår at benytte til de arbejder, der skal udføres. Det bydende tekniske holds erfaring er i dette tilfælde en iboende egenskab, der kendetegner tilbuddet, og ikke en egenskab, der kendetegner tilbudsgiveren«.

7.

Ved beslutning af 14. februar 2012 tildelte formanden for Nersants forretningsudvalg på grundlag af bedømmelsesudvalgets henstillinger tjenesteydelseskontrakten til Iberscal og godkendte samtidig udkastet til tjenesteydelseskontrakt.

8.

Ambisig anlagde et søgsmål ved Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Portugal) med påstand om annullation af den pågældende beslutning om tildeling af kontrakten og om, at søgsmålsgenstanden udvidedes til at omfatte annullation af den pågældende kontrakt.

9.

Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria forkastede søgsmålet i det hele, og Ambisig appellerede derfor afgørelsen til Tribunal Central Administrativo Sul.

10.

Tribunal Central Administrativo Sul, som med hensyn til dette punkt stadfæstede førsteinstansens afgørelse, fastslog, at det tildelingskriterium, der er fastlagt i udbudsbetingelsernes artikel 5, litra A, var lovligt i medfør af artikel 75, stk. 1, i lov om offentlige kontrakter (Código dos Contratos Públicos, herefter »CCP«), for så vidt som der »henvises til det bydende hold, som foreslås til udførelsen af den tjenesteydelseskontrakt, der er genstand for udbuddet, og ikke direkte eller indirekte til situationer, kvalifikationer, karakteristika eller andre faktiske elementer, som vedrører tilbudsgiverne«.

11.

Ambisig iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Supremo Tribunal Administrativo i det væsentlige med påstand om, at det omtvistede tildelingskriterium ikke blot var ulovligt i henhold til CCP’s artikel 75, stk. 1, men ligeledes var i strid med bestemmelserne i direktiv 2004/18.

12.

Ifølge Supremo Tribunal Administrativos forelæggelsesafgørelse er det spørgsmål, der skal afgøres, om kriterier som dem, der er opstillet i den pågældende udbudsbekendtgørelses artikel 5, litra A), er lovlige som tildelingskriterier i offentlige udbudsprocedurer om levering af tjenesteydelser og rådgivning.

13.

Supremo Tribunal Administrativo har gjort gældende, at der er fremkommet et nyt element i forhold til Domstolens retspraksis om direktiverne om offentlige indkøb, idet Europa-Kommissionen har fremsat et forslag til direktiv, der vil kunne ændre behandlingen af dette spørgsmål ( 4 ).

14.

Under disse omstændigheder har den forelæggende ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er det i forbindelse med tjenesteydelseskontrakter vedrørende ophavsretlige ydelser, uddannelse og konsulentbistand foreneligt med direktiv [2004/18] med senere ændringer, at de elementer, der tilsammen udgør kriteriet for tildelingen af kontrakter i forbindelse med tilbud afgivet i en offentlig udbudsprocedure, ligeledes omfatter et element, hvorefter de hold, som tilbudsgiverne konkret har foreslået med henblik på opfyldelsen af kontrakten, vurderes med hensyn til disse holds sammensætning, dokumenterede erfaring og uddannelsesmæssige og erhvervsmæssige baggrund?«

15.

Det skal indledningsvis bemærkes, at Nersant og alle parter, der har indgivet indlæg i den foreliggende sag, dvs. den portugisiske, den græske og den polske regering samt Kommissionen, i det væsentlige foreslår, at det præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende. Ambisig har ikke indgivet skriftlige indlæg, men deltog i retsmødet den 6. november 2014.

16.

For det første er mit ræsonnement udelukkende baseret på bestemmelserne i direktiv 2004/18, som er de eneste, der finder anvendelse ratione temporis, da det nye direktiv på ingen måde finder anvendelse på den foreliggende sag ( 5 ).

17.

For det er andet er det vedrørende principperne vigtigt at sondre mellem udvælgelseskriterierne og tildelingskriterierne. Mens udvælgelsen af en tilbudsgiver vedrører dennes personlige situation og kapacitet til at udføre den pågældende faglige aktivitet, tildeles kontrakten til det set ud fra ordregiverens synspunkt økonomisk mest fordelagtige tilbud [artikel 53, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/18] eller til tilbuddet med den laveste pris [samme artikels stk. 1, litra b)].

18.

Det er med andre ord logisk, at det på tidspunktet for tildelingen af kontrakten ikke (eller ikke længere) er tilbudsgiveren, der evalueres, men dennes tilbud.

19.

Ifølge Domstolens faste retspraksis vedrørende proceduren for indgåelse af offentlige kontrakter er efterprøvning af tilbudsgivernes kapacitet til at udføre de kontrakter der vil blive tildelt, og tildelingen af disse kontrakter to forskellige ting. Selv om de relevante direktiver ikke udelukker, at efterprøvningen af tilbudsgivernes kvalifikationer og tildelingen af kontrakten kan finde sted samtidig, er de to processer ikke desto mindre omfattet af forskellige regler ( 6 ) og forfølger forskellige mål.

20.

Artikel 44, stk. 1, i direktiv 2004/18 bestemmer i denne forbindelse, at kontrakterne tildeles efter efterprøvningen af de erhvervsdrivendes kapacitet i overensstemmelse med kriterierne om økonomisk og finansiel formåen, faglig og teknisk viden.

21.

Mens direktiv 2004/18 overlader det til de ordregivende myndigheder at vælge, hvilke kriterier for tildeling af kontrakten de vil anvende, kan de dog kun vælge kriterier, som har til formål at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud, og dermed det tilbud ( 7 ), der fremviser det bedste forhold mellem kvalitet og pris.

22.

I forbindelse med direktiv 92/50/EØF ( 8 ) har Domstolen allerede udtalt sig om spørgsmålet, om dette direktiv er til hinder for, at den ordregivende myndighed inden for rammerne af en udbudsprocedure tager tilbudsgivernes erfaring, deres personale og udstyr samt deres kapacitet til at gennemføre kontrakten inden for den fastsatte tid i betragtning, ikke som kriterier for kvalitativ udvælgelse, men som tildelingskriterier.

23.

I dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40) ( 9 ) kendte Domstolen for ret:

24.

Dermed bekræftede Domstolen sin retspraksis ( 10 ), hvorefter efterprøvningen af tilbudsgivernes kapacitet til at udføre det arbejde, der skal udbydes, og tildeling af kontrakten i forbindelse med indgåelse af en offentlig bygge- og anlægskontrakt er to forskellige processer, som er omfattet af forskellige regler.

25.

Den manglende sondring mellem de kvalitative udvælgelseskriterier og tildelingskriterierne foranledigede Domstolen til at fastslå, at der var tale om traktatbrud i dom Kommissionen mod Grækenland (C-199/07, EU:C:2009:693) ( 11 ).

26.

I denne forbindelse bemærkes, at ordlyden af artikel 36, stk. 1, litra a), i direktiv 92/50 med overskriften »Kriterier for tildeling af ordren« i det væsentlige er identisk med ordlyden af artikel 53, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/18 (bortset fra, at der med dette direktiv indføres tre nye kriterier vedrørende miljøegenskaber, driftsomkostninger og rentabilitet) ( 12 ).

27.

I forhold til direktiv 92/50 synes direktiv 2004/18 dog at tillægge kvalitative kriterier større betydning, idet det af 46. betragtning, tredje afsnit hertil, fremgår, at »[n]år de ordregivende myndigheder vælger at tildele kontrakten til den, der har givet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, vurderer de tilbuddene for at fastslå, hvilket der indebærer det bedste forhold mellem kvalitet og pris. Med henblik herpå fastsætter de økonomiske og kvalitative kriterier, der tilsammen skal gøre det muligt at fastslå, hvilket tilbud er det økonomisk mest fordelagtigt for den ordregivende myndighed. Disse kriterier fastsættes ud fra kontraktgenstanden, idet de skal gøre det muligt at vurdere de enkelte tilbuds resultatniveau i forhold til kontraktgenstanden som defineret i de tekniske specifikationer og at måle forholdet mellem kvalitet og pris for hvert tilbud« ( 13 ).

28.

Endvidere deler jeg Kommissionens opfattelse, hvorefter den omstændighed, at der i artikel 53, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/18 ikke udtrykkeligt nævnes det foreslåede holds uddannelsesbeviser eller faglige titler eller relevansen af deres erfaring med henblik på udførelse af kontrakten, ikke kan betragtes som afgørende, da de i denne bestemmelse opstillede tildelingskriterier kun er eksempler. Det står således klart, at det i artikel 53, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/18 ( 14 ) overlades til ordregiveren at vælge de tildelingskriterier i tilknytning til kontrakten, som denne agter at anvende, for så vidt som de har til formål at finde frem til det økonomisk mest fordelagtige tilbud. I øvrigt fremgår det af retspraksis såvel som af ordlyden af artikel 53, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/18, at tildelingen kun kan ske på grundlag af kriterier i forbindelse med genstanden for den pågældende offentlige kontrakt ( 15 ).

29.

De eksempler, der nævnes i artikel 53, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/18, når »tildelingen sker på grundlag af det økonomisk mest fordelagtige tilbud«, er kvalitet, pris, teknisk værdi, æstetik og funktionsmæssig karakter, miljøegenskaber, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice og teknisk bistand, leveringsdato samt leveringstid eller færdiggørelsestid.

30.

I denne henseende er det tekniske hold, som tilbudsgiverne præsenterer i forbindelse med et udbud om levering af tjenesteydelser af intellektuel karakter, som i det foreliggende tilfælde uddannelses- og rådgivningstjenester, efter min opfattelse et aspekt, der hænger uløseligt sammen med genstanden for den pågældende kontrakt, navnlig dens kvalitet, da denne bedømmelse ikke på nogen måde skal omfatte tilbudsgivernes abstrakte kapacitet eller evne til at gennemføre kontrakten, men derimod buddet, dvs. de ressourcer (i dette tilfælde menneskelige), der rent faktisk vil blive afsat hertil.

31.

Dette gælder i endnu højere grad, når der er tale om komplekse tjenester, hvor der er en tæt forbindelse mellem især personalets faglige kvalifikationer og buddenes økonomiske værdi.

32.

Ligesom Kommissionen er jeg af den opfattelse, at den ordregivende myndighed i visse tilfælde i udbudsbekendtgørelsen kan præcisere, at de kvalifikationer og den erfaring, som det personale, der skal udføre kontrakten, har, kan spille en afgørende rolle i bedømmelsen af de fremsendte tilbuds økonomiske værdi.

33.

Dette kriterium vedrørende de tekniske og faglige kvalifikationer, som medlemmerne af det hold, der skal udføre kontrakten, har, vil kunne anvendes, dels når selve kontraktens art gør det berettiget, dels når det hold, der skal varetage udførelsen, er afgørende for den økonomiske værdi, som den ordregivende myndighed tillægger hvert enkelt tilbud. Det pågældende personales kvalifikationer og erfaring tages således i betragtning ved bedømmelsen af tilbuddene og bestemmelsen af det tilbud, der frembyder det bedste forhold mellem kvalitet og pris.

34.

Dette fremgår af 46. betragtning, tredje afsnit, til direktiv 2004/18, der gør det muligt at fastsætte tildelingskriterier »ud fra kontraktgenstanden, idet de skal gøre det muligt at vurdere de enkelte tilbuds resultatniveau i forhold til kontraktgenstanden [ ( 16 )] som defineret i de tekniske specifikationer og at måle forholdet mellem kvalitet og pris for hvert tilbud«.

35.

Dette indebærer, at en ikke godkendt udskiftning af et medlem af holdet under udførelsen af kontrakten, når personalets særlige karakteristika og kvaliteter er et afgørende element i tilbuddets økonomiske værdi, vil nedbringe denne værdi set ud fra ordregiverens synspunkt. Det skal endvidere bemærkes, at EU-lovgiver har tilføjet disse ord (dvs. »set ud fra ordregiverens synspunkt«) i artikel 53, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/18 i forhold til artikel 36, stk. 1, litra a), i direktiv 92/50, idet de ordregivende myndigheders skønsmargen i forbindelse med valget af kriterier klart fremhæves.

36.

Som den portugisiske, den græske og den polske regering med rette har bemærket, har den faglige erfaring, som det personale, der skal udføre kontrakten, har, direkte indvirkning på kvaliteten af de tjenester, som dette personale leverer, i forbindelse med kontrakter om intellektuelle ydelser.

37.

Det er uomtvisteligt, at det i forbindelse med kontrakter om intellektuelle tjenester ikke blot er tilbudsgiverens kapacitet, der undersøges, men ligeledes den kapacitet (eller de faglige erfaringer), som det personale, der skal levere disse tjenester, dvs. det »nøglepersonale«, der er identificeret i tilbuddet, har.

38.

Holdets kompetencer, erfaring og effektivitet generelt udgør således iboende karakteristika ved tilbuddet om tjenesteydelser som dem, der er tale om i hovedsagen, for så vidt som de indgår i en vurdering af tilbuddets kvalitet og ikke af tilbudsgiverens økonomiske, tekniske og faglige egnethed til at sikre en god udførelse af kontrakten.

39.

Jeg er således enig i den portugisiske, den græske og den polske regering i, at den faglige erfaring, som de personer, der rent faktisk skal levere tjenesterne, har, kan udgøre en del af udvælgelseskriterierne i forbindelse med det økonomisk mest fordelagtige tilbud som omhandlet i artikel 53 i direktiv 2004/18.

40.

Det er her interessant at bemærke, at problemstillingen blev behandlet i anmodningen om præjudiciel afgørelse i dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40) ( 17 ) i forbindelse med et tildelingskriterium og bedømmelsen heraf. Den forelæggende ret havde præciseret, at »[s]elv om bekendtgørelsen kræver, at der skal fremlægges erklæringer om personalets ansættelsesforhold, idet buddet ellers vil blive udelukket, udgør den omstændighed, at visse af medlemmerne af undersøgelsesholdet er faste medarbejdere i konsulentfirmaet »Planitiki«, ikke en mangel, som fører til udelukkelse, da forholdet mellem disse medlemmer og konsulentfirmaet præciseres i tilstrækkelig grad i denne erklæring. Anderledes forholder det sig imidlertid med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det eventuelt er berettiget at medregne erfaringen hos almindeligt ansatte, som ikke er partner eller fastansat i konsulentfirmaet, når disse ikke er medindehavere eller ansatte i konsulentfirmaet eller ikke medvirker til gennemførelsen af undersøgelsen«.

41.

I den foreliggende sag ser det ud til at fremgå af sagen, som den er forelagt Domstolen, at det, der er blevet evalueret med faktor A, »vurdering af det foreslåede hold«, rent faktisk var det konkrete tekniske hold, som hver af tilbudsgiverne foreslog til udførelse af kontrakten – idet bedømmelsesudvalget har analyseret dets sammensætning, erfaring, profil og hvert enkelt af holdets medlemmers teknisk-videnskabelige kompetence – og at det foreslåede tekniske holds erfaring i den foreliggende sag var en iboende egenskab, der kendetegner tilbuddet, og ikke en egenskab, der kendetegner tilbudsgiveren.

42.

Som Nersant har forklaret, afhang ydelsernes kvalitet i vid udstrækning af de personer, som skulle levere ydelserne. Det skal bemærkes, at prisen her kun udgjorde 5% af det samlede antal point mod 40% for vurdering af det bydende hold og 55% for kvalitet og fortjeneste i forbindelse med den foreslåede tjenesteydelse (jf. punkt 3 i dette forslag til afgørelse). Det står klart, at kvaliteten var et meget vigtigt kriterium i den foreliggende sag. Der skal følgelig sondres mellem den abstrakte analyse af en virksomheds ansatte, der kan betragtes som en egenskab, der kendetegner tilbudsgiveren (hvilket er forbudt i forbindelse med bedømmelsen af tilbuddene), og den konkrete analyse af den erfaring og de kompetencer, som det personale, der skal gennemføre kontrakten, har, og som ikke er en egenskab, der kendetegner tilbudsgiveren, men en egenskab, der kendetegner tilbuddet (hvilket efter min mening er fuldt ud acceptabelt i forbindelse med bedømmelsen af tilbuddene).

43.

Jeg mener endog, at denne sondring mellem den abstrakte og den konkrete analyse af personalet ikke er i strid med domme Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40) og Kommissionen mod Grækenland (C-199/07, EU:C:2009:693).

44.

Allerede i dom Beentjes (31/87, EU:C:1988:422) udelukkede Domstolen ikke muligheden af, at det på tidspunktet for udvælgelsen var hensigtsmæssigt at evaluere tilbudsgiverens kapacitet og på tidspunktet for tildelingen at evaluere de særlige kompetencer, som medlemmerne af projektteamet (»project team«) har. I præmis 30 i dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40) henviser Domstolen til, at »bedømmelsen af tilbudsgivernes evne til at gennemføre den omhandlede kontrakt« (min fremhævelse) er uegnet som tildelingskriterium ( 18 ).

45.

Under alle omstændigheder kan det gøres gældende, at de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for domme Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40) og Kommissionen mod Grækenland (C-199/07, EU:C:2009:693), er forskellige fra de omstændigheder, der ligger til grund for den foreliggende sag.

46.

I den nævnte sag Lianakis m.fl. havde den ordregivende myndighed således som tildelingskriterier fastsat »erfaring« baseret på værdien af de undersøgelser, som tilbudsgiveren havde gennemført i de seneste tre år, samt »konsulentfirmaets personale og udstyr« under hensyntagen til konsulentfirmaets personale ( 19 ).

47.

Disse kriterier var meget generelle og vedrørte tilbudsgiveren uden henvisning til det konkret udførte arbejde i modsætning til det kriterium, der er anvendt her, og som er meget mere præcist og vedrører det tekniske hold, der skal gennemføre kontrakten: »A) Vurdering af det bydende hold: 40%. i) Denne vurdering foretages ved at tage højde for det bydende holds sammensætning, dokumenterede erfaring og uddannelsesmæssige og erhvervsmæssige baggrund (punkt 2.2.1 i anmodningen om en præjudiciel afgørelse) (min fremhævelse).

48.

Hvad angår derimod erfaring som tildelingskriterium har den ordregivende myndighed i dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40) »fastsat, at erfaring [...] skulle bedømmes efter værdien af de gennemførte undersøgelser. Således fik en tilbudsgiver 0 point for et beløb indtil 500000 EUR, 6 point for et beløb mellem 500000 og 1 000 000 EUR, 12 point for et beløb mellem 1000000 og 1 500 000 EUR og så fremdeles indtil det maksimale antal point på 60 for et beløb over 12000000 EUR« (dommens præmis 14). Kun de gennemførte undersøgelsers samlede beløb var afgørende.

49.

Det andet tildelingskriterium, nemlig konsulentfirmaets personale og udstyr, »skulle bedømmes alt efter undersøgelsesholdets størrelse. En tilbudsgiver modtog således 2 point for en gruppe på 1-5 personer, 4 point for en gruppe på 6-10 personer og så fremdeles indtil det maksimale antal point på 20 for en gruppe på mere end 45 personer« (præmis 15 i dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40)). Også her var kun størrelsen (uanset den konkrete sammensætning og erfaring) afgørende.

50.

Det tredje tildelingskriterium (evnen til at gennemføre undersøgelsen inden for den fastsatte tid) »skulle bedømmes alt efter værdien af den påtagne forpligtelse. Således modtog en tilbudsgiver det maksimale antal på 20 point for et beløb under 15000 EUR, 18 point for et beløb mellem 15000 og 60 000 EUR, 16 point for et beløb mellem 60000 og 100 000 EUR og så fremdeles indtil det mindst mulige antal point, som var 0, for et beløb over 1500000 EUR« (præmis 16 i den nævnte dom). Endnu en gang skulle der ikke tages hensyn til nogen konkrete kvalitative aspekter.

51.

Det står således klart, at bedømmelsen i dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40), i modsætning til i den foreliggende sag, vedrørte tilbudsgiveren (og dennes erfaring generelt) og ikke det tekniske hold, der skulle gennemføre kontrakten (og dets specifikke erfaring).

52.

I sag Kommissionen mod Grækenland (C-199/07, EU:C:2009:693) var tildelingskriteriet ligeledes baseret på bedømmelsen af tilbudsgiverens generelle og specifikke erfaring, navnlig af udformningen af tilsvarende projekter samt dennes evne til at gennemføre kontrakten inden for den fastsatte tid.

53.

Som Nersant er jeg af den opfattelse, at de fastsatte kriterier i begge tilfælde vedrørte tilbudsgivernes abstrakte egnethed og evne til at gennemføre kontrakten og ikke den konkrete egnethed og evne hos de tekniske hold, der skulle gennemføre kontrakterne.

54.

Det følger således efter min mening ikke af domme Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40) og Kommissionen mod Grækenland (C-199/07, EU:C:2009:693), at det konkrete tekniske hold, der skal gennemføre kontrakten, ikke kan vurderes i forbindelse med bedømmelsen af tilbuddene, men blot, at tildelingen af kontrakten ikke kan baseres på et kriterium baseret på tilbudsgiverens egnethed til at gennemføre kontrakten (egnethed, der er baseret på dennes abstrakt definerede kapacitet).

55.

På samme måde har den bedømmelse, som det påhviler den ordregivende myndighed at foretage af det hold, som den erhvervsdrivende har sammensat til at gennemføre den pågældende kontrakt, som vedrører levering af tjenester af intellektuel karakter, til formål at bedømme den kvalitet, som den erhvervsdrivende tilbyder i forbindelse med de tjenester, der skal leveres. Den vedrører således et kriterium baseret på udvælgelse af det tilbud, der har det bedste forhold mellem pris og kvalitet.

56.

Som Hölzl og Friton ( 20 ) har anført, afhænger egnetheden af et tildelingskriterium af, om det hænger sammen med bedømmelsen af tilbudsgiverens kapacitet til at gennemføre den pågældende kontrakt, eller om det har til formål at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud. I sidstnævnte tilfælde er det rent faktisk muligt at anvende den erfaring, som det hold eller det personale, der skal levere de ydelser, der er omfattet af den pågældende kontrakt, har.

57.

Dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40) er ikke til hinder for en sådan fortolkning ( 21 ). I denne dom kendte Domstolen således for ret, at de kriterier, der er »grundlæggende forbundet med« bedømmelsen af tilbudsgivernes evne til at gennemføre den omhandlede kontrakt, ikke er omfattet af kriterierne for tildeling af ordren. Dette gør det således muligt at anvende kriterier, der, samtidig med at de vedrører spørgsmålet om tilbudsgiverens egnethed til at gennemføre kontrakten, i hovedsagen har til formål at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud.

58.

Det er nyttigt at nævne andre af Domstolens domme, først og fremmest dom GAT (C-315/01, EU:C:2003:360), der er tidligere end dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40). I denne sag havde en østrigsk ordregivende myndighed lanceret et offentligt udbud om levering af et specialkøretøj (en gadefejemaskine) til Autobahnmeisterei Kalwang. Udbudsbekendtgørelsen foreskrev, at »at den ordregivende myndighed ved vurderingen af buddene med henblik på at udvælge det økonomisk mest fordelagtige bud skulle tage antallet af referencer vedrørende de varer, som de bydende havde tilbudt til andre kunder i betragtning«, idet Domstolen – her ikke uden betydning – præciserede, at det skulle ske »uden at efterprøve, om disse kunders erfaringer med varen havde været gode eller dårlige« (præmis 57).

59.

Domstolen fastslog i denne doms præmis 64, at selv om artikel 26, stk. 1, i direktiv 93/36/EØF ( 22 ) overlader det til den ordregivende myndighed at vælge, hvilke kriterier for tildeling af kontrakten den vil anvende, kan den dog kun vælge kriterier, som har til formål at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud. »Det skal imidlertid bemærkes, at fremlæggelse af en liste over de væsentligste leveringer, der er gennemført i løbet af de sidste tre år, med angivelse af beløb og tidspunkter samt den offentlige eller private modtager, udtrykkeligt er anført blandt de referencer og andre former for bevis, som i medfør af artikel 23, stk. 1, litra a), i direktiv 93/36 kan kræves som bevis for leverandørens tekniske formåen« (præmis 65).

60.

»Desuden bemærkes, at en simpel referenceliste som den, der var stillet krav om i forbindelse med det i hovedsagen omhandlede udbud, og som alene indeholder oplysning om identiteten og antallet af de bydendes hidtidige kunder, men ingen andre oplysninger vedrørende de leverancer, som er gennemført til disse kunder, ikke indeholder nogen angivelse, som gør det muligt at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud, som omhandlet i artikel 26, stk. 1, litra b), i direktiv 93/36, og derfor i intet tilfælde kan udgøre et tildelingskriterium i denne bestemmelses forstand« (præmis 66).

61.

Domstolen konkluderede således, at »direktiv 93/36 er til hinder for, at den ordregivende myndighed i forbindelse med et udbud af en offentlig indkøbsaftale tager referencer vedrørende de varer, som de bydende har tilbudt til andre kunder, i betragtning som et kriterium for tildeling af den omhandlede aftale, og ikke som et kriterium for efterprøvningen af de bydendes egnethed til at udføre aftalen« (præmis 67).

62.

Efter min opfattelse fremgår det, at Domstolen i princippet ikke har udelukket anvendelsen af referencelister som tildelingskriterium, men kun for så vidt som de indeholder oplysninger om kvaliteten (f.eks. ved at nævne, om kundernes erfaringer med varen havde været gode eller dårlige (jf. dommens præmis 57)), med andre ord en oplysning, som gør det muligt at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud ( 23 ).

63.

Domstolen krævede endvidere ikke i sin dom Evans Medical og Macfarlan Smith (C-324/93, EU:C:1995:84), at udvælgelseskriterierne og tildelingskriterierne gensidigt udelukker hinanden, og den tillod, at der blev taget hensyn til et kriterium, der fokuserer på tilbudsgiveren (dvs. dennes mulighed for på betryggende måde at sikre de løbende forsyninger), ved tildelingen.

64.

Endelig skal det bemærkes, at Domstolen, mens pålidelighed specifikt nævnes i direktiverne om offentlige indkøb som et udvælgelseskriterium, i dom EVN og Wienstrom (C-448/01, EU:C:2003:651, præmis 70) bemærkede, at »forsyningssikkerheden i princippet kan indgå i de kriterier for tildeling, der tjener til at afgøre, hvilke bud der er det økonomisk mest fordelagtige«.

65.

Jeg skal også nævne Den Europæiske Unions Rets praksis i domme om offentlige indkøb indgået af EU-institutionerne, som er af interesse her, fordi disse kontrakter er indgået på grundlag af bestemmelser, hvis formulering er identisk med bestemmelserne i direktiv 2004/18, der finder anvendelse på den foreliggende sag.

66.

I sag Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen (T-589/08, EU:T:2011:73) (afsagt efter dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40), idet Domstolen forkastede appellen af Rettens dom ved kendelse Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen (C-235/11 P, EU:C:2011:791)), var der tale om antallet af dage afsat til gennemførelse af arbejdet i en udbudsprocedure. Retten bemærkede, at »bedømmelsesudvalget i sin rapport ha[vde] anført, at »det antal dage, der var afsat til gennemførelse af arbejderne, forek[om] urealistisk lavt«, og at »det [gav] anledning til alvorlig tvivl om muligheden for at nå målene«« (præmis 40).

67.

Retten påpegede i denne forbindelse, at »sagsøgeren i sit tilbud havde foreslået 45 manddage til projektforvaltningen, men der i udbudsbetingelserne var anslået 60 manddage. Bedømmelsesudvalget bemærkede det i sin rapport, idet det antal manddage, som sagsøgeren havde foreslået, således var 25% lavere end det vejledende skøn i det omtvistede udbud. Retten skønnede, at en sådan forskel kræver en overbevisende forklaring, hvilket sagsøgeren i øvrigt erkendte under retsmødet« (præmis 41). Ifølge Retten var angivelsen af det forventede antal manddage »hovedsagelig relevant i forbindelse med bedømmelsen af sagsøgerens bud« (præmis 42).

68.

Det, der er af interesse her, er, at Retten med rette i præmis 43 bemærker, at »sagsøgerens eksperters påståede erfaring […] heller ikke [kan] forklare denne forskel. Retten deler dog i denne henseende ikke Kommissionens synspunkt, hvorefter sagsøgerens erfaring er irrelevant i forbindelse med bedømmelsen af tildelingskriterierne. Mens denne faktor generelt tages i betragtning ved bedømmelsen af, om tilbuddet kan udføre udvælgelseskriterierne og ikke ved bedømmelsen af tildelingskriterierne, skal det bemærkes, at sagsøgeren ikke har gjort sin erfaring gældende som et tildelingskriterium i sig selv, men blot for at begrunde det lavere antal forventede manddage. I denne forbindelse kan en større erfaring i princippet forklare en sådan forskel mellem skønnene« (min fremhævelse).

69.

Som Retten bemærkede (præmis 44), havde sagsøgeren i den pågældende sag imidlertid ikke godtgjort, at dennes hold havde en større erfaring. Den skønnede derfor, at Kommissionen med rette fandt, at den erfaring, der var blevet gjort gældende, ikke gjorde det muligt at bedømme holdets kapacitet til at udføre de ønskede tjenester på 45 dage (præmis 45) ( 24 ).

70.

I en anden dom afsagt efter dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40), nemlig dom Evropaïki Dynamiki mod EFSA (T-457/07, EU:T:2012:671), fandt Retten med rette – i forbindelse med en tvist om et EU-organs indgåelse af offentlige kontrakter og om et meget teknisk udbud om levering af tjenesteydelser på grundlag af en rammekontrakt – at det ikke kunne udledes, hverken af den gældende forordning eller af retspraksis i domme Beentjes (31/87, EU:C:1988:422) og Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40), at anvendelse af curriculum vitae i forbindelse med bedømmelse i såvel udvælgelsesfasen som tildelingsfasen i princippet skulle udelukkes (jf. præmis 80 ff.).

71.

Ifølge Retten kunne anvendelsen af sådanne dokumenter i tildelingsfasen være berettiget, hvis det tjente til at identificere det økonomisk mest fordelagtige bud og ikke tilbudsgivernes evne til at gennemføre den omhandlede kontrakt (præmis 81 og 82).

72.

Retten lagde navnlig vægt på den omstændighed, at anvendelsen af et konsekvent kriterium til bedømmelse af uddannelsesstrategien for det hold, der foreslås til gennemførelse af en kontrakt om komplekse tjenesteydelser, kan tjene til at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud, når der helt klart er tale om tjenesteydelser, hvor tilbuddets kvalitet og det foreslåede holds kvalitet hænger uløseligt sammen (præmis 82).

73.

I dom AWWW mod FEACVT (T-211/07, EU:T:2008:240, præmis 58-63), der ligeledes er afsagt efter dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40), var det ligeledes med rette, at Retten fandt, at det var lovligt som tildelingskriterium at tage hensyn til tidligere erfaring ved bedømmelsen af kvaliteten af udførelsen af tjenesteydelserne, for så vidt som den fastslog, at curriculum vitae fra udvælgelsesproceduren kan anvendes, ligesom der kan tages hensyn til erfaringer i forbindelse med bedømmelsen af kvaliteten af tilbudsgiverens udførelse af de specifikke dele af det arbejde, der er omfattet af kontrakten. Jeg nævner ligeledes dom Evropaïki Dynamiki mod EONN (T-63/06, EU:T:2010:368), der går i samme retning.

74.

Allerede inden afsigelsen af dom Lianakis m.fl. (C-532/06, EU:C:2008:40) havde Retten i dom Renco mod Rådet (T-4/01, EU:T:2003:37) anerkendt, at virksomhedens erfaring kan anvendes som tildelingskriterium ( 25 ).

75.

I en lang række artikler i retslitteraturen anføres det ligeledes, at bedømmelsen af det tekniske hold, der skal udføre en kontrakt, kan udgøre et aspekt af tilbuddet og ikke en egenskab, der kendetegner tilbudsgiveren, og at den af denne grund kan udgøre en faktor, der skal tages i betragtning ved udvælgelsen af det økonomisk mest fordelagtige tilbud ( 26 ).

76.

Således har Lee ( 27 ) med rette anført følgende »[e]valuating an entity’s ability to perform the contract on the one hand, and comparing the strengths of different teams proposed by tenderers are not the same thing. For example, an awarding authority seeking management consultancy services is likely to find that the global consultancy firms have the capacity and manpower to carry out almost any given management consultancy project. However, it is self-evident that the success of the project will depend not on the capacity of the firm but on the specific resources made available by that firm for the project«.

77.

Rubach-Larsen ( 28 ) har med rette anført, at »the ECJ has opened up for the lawful choice of bidder-related criteria as award criteria, provided that these are not essentially linked to the selection of qualified tenderers, but instead to the evaluation of the offers, and not principally related to the tenderers’ experience, qualification or means, but to the quality of the works, supplies or services they have offered« (min fremhævelse).

78.

Ligeledes har Arrowsmith ( 29 ) med rette påpeget, at »Lianakis does not preclude considering either the abilities of the tenderer or the qualities of the individuals or team that will be working on the contract to the extent that these are actually relevant to the quality of the work that will be done under the contract i.e. to determining which offer is the most economically advantageous. In this respect, it can be argued that on the facts of Lianakis the experience and manpower of the tenderer was not actually used to assess the quality of the services but in an arbitrary fashion that had no relevance to that question – tenderers were given higher scores for different types and extent of experience without actually considering the relevance of this to the services to be performed (which were actually of relatively low value)« (min fremhævelse).

79.

Endelig nævner Treumer ( 30 ) ganske relevant en afgørelse truffet af Klagenævnet for Udbud i Danmark ( 31 ), hvorefter »[t]he Board quoted a passage from [an] earlier ruling to the effect that according to the EC public procurement rules it is not excluded that an element can be considered both in the selection and in the award stage. However, according to the Board the condition is that the element according to its content is suited to function as the basis for selection but also – owing to the character of the supply in question – is suited to assess the economically most advantageous tender. The Board found that this condition was fulfilled in the concrete case, which concerned a service where an experienced service provider would be of particular value. The Board emphasised in this context that the reliability of supply was of special importance for the task in question, namely out of consideration for maritime safety. The Board therefore found it justified to consider the extent of the experience in the award phase while it at the same time stressed that this normally is to be considered as a selection criterion« (min fremhævelse).

80.

Mens sondringen mellem udvælgelsesfasen og tildelingsfasen er til hinder for, at en erhvervsdrivendes generelle tidligere erfaring anvendes som tildelingskriterium, kan den specifikke erfaring, som det af den erhvervsdrivende udpegede konkrete tekniske hold har, i forbindelse med visse kontrakter tages i betragtning i forbindelse med bedømmelsen af tilbuddet i kontrakttildelingsfasen.

81.

Som den polske regering med rette har påpeget, nævnes leverancens eller tjenesteydelsernes kvalitet i artikel 53 i direktiv 2004/18 udtrykkeligt som et af de kriterier, som den ordregivende myndighed kan tage i betragtning. I artikel 53, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/18 henvises der i denne forbindelse til det set ud fra ordregiverens synspunkt økonomisk mest fordelagtige tilbud og ikke det mest fordelagtige tilbud på grundlag abstrakte og objektive kriterier. Den ordregivende myndighed bør således have mulighed for ved udvælgelsen af det økonomisk mest fordelagtige tilbud at definere de faktorer, der skal tages i betragtning, og hvis udførelse gør det muligt at vælge det mest fordelagtige tilbud i forhold til dennes specifikke behov.

82.

Jeg er ligeledes enig med den portugisiske regering, som har anført, at muligheden for, eller endog nødvendigheden af, at bedømme selve tilbuddets tekniske værdi og kvalitet med henblik på tildeling af de kontrakter om levering af intellektuelle tjenesteydelser og tjenesteydelser om uddannelse og rådgivning, der er tale om i den foreliggende sag, skal konkretiseres ved hjælp af objektive elementer med tilknytning til tilbuddets genstand. I øvrigt er et af disse væsentlige elementer netop angivelsen af de konkrete menneskelige ressourcer, som tilbudsgiverne afsætter til gennemførelse af kontrakten, idet denne angivelse naturligvis ikke er en kvalitet eller egenskab, der kendetegner tilbudsgiverne, men selve tilbuddet.

83.

Jeg mener, at det er denne fortolkning, der svarer bedst til de pågældende bestemmelsers ånd og bogstav og til systematikken i direktiv 2004/18 (som har til formål at tillægge kvalitative kriterier større betydning, ikke at forglemme) ( 32 ) i forbindelse med kontrakter om levering af intellektuelle tjenesteydelser og uddannelses- og rådgivningstjenesteydelser.

84.

I lyset af direktiv 2004/18 kan tildelingskriterierne i forbindelse med udbud om offentlige kontrakter omfatte en bedømmelse af de tekniske hold, som tilbudsgiverne objektivt og konkret foreslår med henblik på udførelse af en kontrakt om levering af intellektuelle tjenesteydelser, som f.eks. uddannelses- og rådgivningstjenesteydelser.

85.

Som den polske regering med rette har anført, ser det ud til at fremgå af de sagsakter, der er indgivet til Domstolen, at den ordregivende myndighed i den foreliggende sag har opfyldt de øvrige krav i direktiv 2004/18 vedrørende behovet for at sikre principperne om gennemsigtighed og overholde forbuddet mod forskelsbehandling i forbindelse med den pågældende offentlige udbudsprocedure.

86.

Det præjudicielle spørgsmål bør derfor besvares med, at direktiv 2014/18 ikke er til hinder for, at de ordregivende myndigheder under visse omstændigheder ved tildelingen af kontrakter om intellektuelle tjenesteydelser og uddannelses- og rådgivningstjenesteydelser lægger bedømmelsen af de hold, som tilbudsgiverne rent konkret har udpeget til at udføre den pågældende kontrakt, til grund som en af de faktorer, der udgør tildelingskriteriet i forbindelse med en offentlig kontrakt, idet der på grundlag af en konkret analyse tages hensyn til deres sammensætning, deres dokumenterede erfaring og deres uddannelsesmæssige kvalifikationer og øvrige faglige kvalifikationer. Denne mulighed er kun forenelig med målene med direktiv 2004/18, når personalets særlige karakteristika og kvaliteter er et afgørende element i den økonomiske værdi af det tilbud, som den ordregivende myndighed skal bedømme, således at en ikke godkendt udskiftning af et medlem af det foreslåede hold under gennemførelsen af kontrakten vil nedbringe denne værdi set ud fra den ordregivende myndigheds synspunkt.

87.

Selv om det nye direktiv 2014/24 ikke finder anvendelse på den foreliggende sag ratione temporis ( 33 ), skal jeg nævne det for fuldstændighedens skyld.

88.

Det fremgår af artikel 67, stk. 2, litra b), i direktiv 2014/24, at EU-lovgiveren har fundet det nødvendigt at tydeliggøre de bestemmelser, der drøftes i dette forslag til afgørelse. Ifølge denne bestemmelse kan følgende indgå som et af de tildelingskriterier, som den ordregivende myndighed kan tage hensyn til ved bedømmelsen af det økonomisk mest fordelagtige tilbud: »[O]rganiseringen af det personale, der skal udføre kontrakten, og dets kvalifikationer og erfaring, hvor kvaliteten af det personale, der skal udføre kontrakten, kan påvirke niveauet af kontraktens udførelse betydeligt.«

89.

Denne bestemmelse belyses i 94. betragtning til direktivet, som har følgende ordlyd:

»I de tilfælde, hvor kvaliteten af det ansatte personale er relevant for kontraktens udførelse, bør de ordregivende myndigheder desuden kunne anvende organiseringen af de medarbejdere, der er udpeget til at udføre den pågældende kontrakt, og deres kvalifikationer og erfaringer som et tildelingskriterium, da dette kan have indflydelse på kvaliteten af kontraktens udførelse og følgelig på tilbuddets økonomiske værdi. Dette kan f.eks være tilfældet i forbindelse med kontrakter med henblik på intellektuelle tjenesteydelser såsom konsulent- eller arkitektvirksomhed. Ordregivende myndigheder, som gør brug af denne mulighed, bør gennem passende aftaleretlige foranstaltninger sikre, at det personale, der er udpeget til at gennemføre kontrakten, effektivt udfører de angivne kvalitetsstandarder, og at dette personale kun kan erstattes med samtykke fra den ordregivende myndighed, som kontrollerer, at erstatningspersonalet har et tilsvarende kvalitetsniveau.«

90.

Ønsket om at tydeliggøre de bestemmelser, der er tale om i den foreliggende sag, fremgik allerede af forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlige indkøb (KOM(2011) 896 endelig). Følgende fremgår af begrundelsen herfor: »Sondringen mellem udvælgelse af tilbudsgivere og tildeling af kontrakt, som ofte fører til fejl og misforståelser, er gjort mere fleksibel, så de ordregivende myndigheder kan bestemme den mest praktiske rækkefølge ved at undersøge tildelingskriterierne før udvælgelseskriterierne og tage hensyn til tilrettelæggelse og kvalitet af de medarbejdere, der er udpeget til at udføre kontrakten som et tildelingskriterium.«

91.

Jeg foreslår således Domstolen, at den besvarer det af Supremo Tribunal Administrativo forelagte præjudicielle spørgsmål således:

»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter er ikke til hinder for, at de ordregivende myndigheder under visse omstændigheder ved indgåelsen af kontrakter om levering af intellektuelle tjenesteydelser og uddannelses- og rådgivningstjenesteydelser lægger bedømmelsen af de hold, som tilbudsgiverne rent konkret har udpeget til at gennemføre den pågældende kontrakt, til grund som en af de faktorer, der udgør tildelingskriteriet i forbindelse med en offentlig kontrakt, idet der på grundlag af en konkret analyse tages hensyn til deres sammensætning, deres dokumenterede erfaring og til en undersøgelse af deres uddannelsesmæssige kvalifikationer og øvrige faglige kvalifikationer. Denne mulighed er dog kun forenelig med målene med direktiv 2004/18, når personalets særlige karakteristika og kvaliteter er et afgørende element i den økonomiske værdi af det tilbud, som den ordregivende myndighed skal bedømme.«