1. 

Denne præjudicielle forelæggelse vedrører fortolkningen af artikel 6 i afgørelse nr. 3/80 truffet af Associeringsrådet EØF-Tyrkiet (herefter »afgørelse nr. 3/80«) ( 2 ). I henhold til denne bestemmelse må der ikke indføres bopælsbestemmelser i forbindelse med betalingen af visse typer kontantydelser til tyrkiske arbejdstagere.

2. 

Sagen omhandler mere specifikt anvendelsen af den nævnte bestemmelse på tidligere arbejdstagere med tyrkisk statsborgerskab, der siden har fået statsborgerskab i værtsmedlemsstaten, men som samtidig har bevaret deres tyrkiske statsborgerskab. Følgende spørgsmål rejses: Fratages disse arbejdstagere de rettigheder, de ellers har i medfør af artikel 6, ved erhvervelsen af statsborgerskab i værtsmedlemsstaten? Har disse arbejdstagere stadig ret til en ikke-bidragspligtig kontantydelse (i tillæg til en invaliditetsydelse), der er tildelt på grundlag af værtsmedlemsstatens lovgivning ( 3 ), selv om de er vendt tilbage til Tyrkiet, og den nationale lovgivning omfatter et bopælskriterium? Hvis det ikke er tilfældet, hvornår kan tillægsydelsen da trækkes tilbage?

3.

Den 12. september 1963 blev der undertegnet en associeringsaftale mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Republikken Tyrkiet (herefter »associeringsaftalen«) ( 4 ). Ved aftalens artikel 9 fastlægges et generelt forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet mellem aftalens parter.

4.

En tillægsprotokol til associeringsaftalen blev underskrevet den 23. november 1970 (herefter »tillægsprotokollen«) ( 5 ), hvis artikel 39, stk. 4, sikrer, at alderdomspensioner, ydelser ved dødsfald og invalidepensioner kan overføres til Tyrkiet. I henhold til artikel 39, stk. 5, kan en mere gunstig ordning, der følger af bilaterale aftaler mellem Tyrkiet og en medlemsstat, ikke berøres af denne bestemmelse.

5.

I henhold til tillægsprotokollens artikel 59 er forskelsbehandling forbudt, idet det anføres, at »[i]nden for de af denne protokol dækkede områder må der ikke gives Tyrkiet gunstigere betingelser end dem, som medlemsstaterne indrømmer hinanden […]«.

6.

Den 19. september 1980 vedtog associeringsrådet afgørelse nr. 3/80. Denne afgørelse har til formål at koordinere medlemsstaternes sociale sikringsordninger, således at tyrkiske arbejdstagere samt deres familiemedlemmer og efterladte får ret til at modtage sociale sikringsydelser.

7.

I henhold til artikel 2 i afgørelse nr. 3/80 finder afgørelsens bestemmelser bl.a. anvendelse på »arbejdstagere, som er eller har været omfattet af lovgivningen i én eller flere medlemsstater, og som er tyrkiske statsborgere«.

8.

Ved artikel 3, stk. 1, i afgørelse nr. 3/80 sikres der ligebehandling med hensyn til »pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning«.

9.

I artikel 4 i afgørelse nr. 3/80 defineres retsaktens saglige anvendelsesområde. I henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), finder afgørelsen anvendelse på »ydelser ved invaliditet, herunder ydelser, der tager sigte på at bevare eller forbedre erhvervsevnen«.

10.

Artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 3/80 bestemmer følgende:

»Kontantydelser ved invaliditet eller alderdom eller til efterladte samt erstatning i anledning af arbejdsulykker eller erhvervssygdomme, hvortil der er erhvervet ret efter lovgivningen i en eller flere medlemsstater, kan, medmindre andet er bestemt i denne afgørelse, ikke nedsættes, ændres, stilles i bero, inddrages eller beslaglægges som følge af, at den berettigede er bosat i Tyrkiet eller i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det påhviler at udrede ydelsen, er beliggende.«

[…]

11.

Forordning nr. 1408/71 koordinerer medlemsstaternes sociale sikringsordninger med henblik på at garantere, at arbejdstagere, der flytter inden for EU, altid er dækket af lovgivning om social sikring.

12.

I artikel 4 afgrænses forordningens saglige anvendelsesområde. I henhold til artikel 4, stk. 1, finder forordning nr. 1408/71 anvendelse på »ydelser ved invaliditet, herunder ydelser, der tager sigte på at bevare eller forbedre erhvervsevnen«.

13.

Mere specifikt definerer artikel 4, stk. 2a, »særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser«, dvs. den kategori af ydelser, hvorunder den ydelse, der er omhandlet i sagerne ved den forelæggende ret, hører.

14.

Selv om medlemsstaterne i henhold til artikel 10, stk. 1, ikke må indføre bopælsbestemmelser, fritages bestemte særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser fra dette forbud ved artikel 10a, stk. 1. Forordningens artikel 10a, stk. 1, lyder således:

»Bestemmelserne i artikel 10 og afsnit III finder ikke anvendelse på de særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser, der er nævnt i artikel 4, stk. 2a. De personer, som er omfattet af denne forordning, kan kun modtage disse ydelser i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, og i henhold til dennes stats lovgivning, og kun for så vidt disse ydelser er opført i bilag IIa. Ydelserne udredes af institutionen på bopælsstedet og på dennes bekostning.«

15.

Ved ændring indført ved forordning (EF) nr. 647/2005 ( 7 ) blev TW føjet til listen over særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i forordningens bilag IIa. Ændringen trådte i kraft den 5. maj 2005.

16.

TW regulerer tildelingen af tillægsydelser i Nederlandene. Disse ydelser tildeles med henblik på at sikre alle et bestemt eksistensminimum. I henhold til TW er Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (arbejdsløsheds- og garantiinstitution for arbejdstagere, herefter »Uwv«) den myndighed, der efter ansøgning fra en person afgør, om vedkommende er berettiget til en sådan tillægsydelse.

17.

Ved Wet beperking export uitkeringen af 27. maj 1999 (lov om udførsel af sociale sikringsydelser, herefter »Wet BEU«) blev der indført en ny bestemmelse i TW, der gjorde berettigelsen til tillægsydelser betinget af bopæl i Nederlandene. Fra den 1. januar 2000 skal alle modtagere af tillægsydelser derfor bo i Nederlandene.

18.

I henhold til overgangsordningen, jf. artikel XI i Wet BEU, skulle betalingen af ydelser i henhold til TW til modtagere, der allerede modtog en tillægsydelse inden den nye ordnings ikrafttræden, og som på daværende tidspunkt boede uden for Nederlandene, udfases med en tredjedel om året fra den 1. januar 2000. Den samme udfasningsordning skulle anvendes fra 2007 over for EU- og EØS-borgere, efter at TW var blevet føjet til listen i bilag IIa til forordning nr. 1408/71.

19.

M.S. Demirci og fem andre tidligere vandrende arbejdstagere (herefter »de indstævnte«) er tyrkiske statsborgere, der i flere år arbejdede og boede i Nederlandene. Som følge af invaliditet blev de uarbejdsdygtige og fik derfor tildelt invaliditetsydelse ( 8 ) og en ikke-bidragspligtig tillægsydelse i medfør af TW. Den pågældende tillægsydelse har til formål at sikre, at modtagernes invaliditetsydelse kommer så tæt på mindstelønnen som muligt. Inden 2000 vendte de indstævnte alle tilbage til Tyrkiet, selv om de i mellemtiden – ud over deres tyrkiske statsborgerskab – havde fået nederlandsk statsborgerskab og dermed ret til ophold i Nederlandene.

20.

Da Uwv udfasede tillægsydelsen på grundlag af Wet BEU, klagede de indstævnte over de afgørelser, der blev truffet i den henseende. Efter flere domstolsafgørelser fortsatte Uwv med at tildele tillægsydelsen i flere år, men udfasede den i sidste ende fra 2004 eller 2007, afhængigt af omstændighederne.

21.

Centrale Raad van Beroep (Nederlandene), som betvivlede lovligheden af udfasningen af tillægsydelsen, besluttede at udsætte sagen og forelægge følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

22.

I sagen er der indgivet skriftlige bemærkninger af Uwv, M.S. Demirci og R. Keskin, den nederlandske regering og Kommissionen. Under retsmødet den 14. maj 2014 blev der afgivet mundtlige indlæg af disse parter og af D. Cetin.

23.

De problemer, der ligger til grund for sagerne ved den forelæggende ret (herefter »den foreliggende sag«), har stor lighed med den komplicerede situation, der gav anledning til Domstolens dom i sagen Akdas m.fl. ( 9 ). Både sagen Akdas m.fl. og den foreliggende sag vedrører i det væsentlige mulighederne for at udføre en ikke-bidragspligtig kontantydelse (en særlig tillægsydelse) i henhold til TW i tilfælde, hvor unionsborgere ikke længere kan udføre ydelsen til andre medlemsstater.

24.

Der er dog én afgørende forskel mellem de to sager. I sagen Akdas m.fl. havde de tidligere tyrkiske arbejdstagere tyrkisk statsborgerskab. I den foreliggende sag har de indstævnte ud over tyrkisk statsborgerskab også statsborgerskab i værtsmedlemsstaten. Som det fremgår af den foreliggende sag, skaber flere statsborgerskaber nye vanskeligheder ved fortolkningen af artikel 6 i afgørelse nr. 3/80.

25.

Inden disse vanskeligheder undersøges nærmere, bør det erindres, at forordning nr. 1408/71 siden 1992 har fastlagt en specifik ordning for »særlige ikke-bidragspligtige ydelser«. Sådanne ydelser er omfattet af den pågældende forordnings anvendelsesområde, men medlemsstaterne kan i henhold til forordningens artikel 10a (nu artikel 70 i forordning (EF) nr. 883/2004 ( 10 )) forbeholde sådanne ydelser til personer bosiddende i medlemsstaten. Dette gælder, hvis de pågældende ydelser er opført i bilag IIa til forordning nr. 1408/71 (nu bilag X til forordning nr. 883/2004). TW er opført i det nævnte bilag.

26.

På den baggrund fastslog Domstolen i dommen i sagen Akdas m.fl., at begrænsningen ikke gælder for tyrkiske arbejdstagere, uanset at EU-statsborgere, der flytter fra én medlemsstat til en anden, ikke har ret til at udføre tillægsydelser tilkendt i medfør af TW. Det blev navnlig fastslået, at det forhold, at tyrkiske statsborgere kan udføre den omhandlede tillægsydelse, ikke anses for uforeneligt med kravene i tillægsprotokollens artikel 59, hvorefter tyrkiske statsborgere ikke må behandles mere fordelagtigt end unionsborgerne ( 11 ).

27.

I lyset af dommen i sagen Akdas m.fl. rejses der nu tvivl om, hvilke konsekvenser de indstævntes naturalisation har for afgørelsen af den foreliggende sag. Som det bekræftes af de divergerende synspunkter, som parterne giver udtryk for i deres bemærkninger, er svaret på dette spørgsmål på ingen måde indlysende. Som jeg vil forsøge at illustrere i det følgende, er de indstævntes situation grundlæggende forskellig fra de tyrkiske arbejdstageres situation i dommen i sagen Akdas m.fl.. Som nederlandske statsborgere er de, når alt kommer til alt, borgere i en EU-medlemsstat.

28.

For vandrende arbejdstagere, eksempelvis tyrkiske statsborgere, der arbejder i en EU-medlemsstat, repræsenterer opnåelsen af statsborgerskab i værtsmedlemsstaten uden tvivl et vigtigt skridt i indsatsen for at opnå fuld integration ( 12 ). Af følgende grunde mener jeg, at afgørelse nr. 3/80 ikke længere bør finde anvendelse, når en tyrkisk arbejdstager har fået statsborgerskab i værtsmedlemsstaten. En sådan arbejdstager er i sig selv unionsborger. Han kan derfor ikke længere vilkårligt vælge mellem de gældende regler alt efter, hvad der er i hans bedste interesse i en bestemt situation.

29.

Efter min opfattelse udleder tyrkiske statsborgere, der er kommet til en medlemsstat i medfør af associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, fra det øjeblik, de er naturaliseret i værtsmedlemsstaten, ikke længere deres rettigheder til social sikring af afgørelse nr. 3/80. Som (fuldt ud gyldige) unionsstatsborgere udleder de deres rettigheder af den pågældende medlemsstats lovgivning og i relevante tilfælde EU-lovgivningen. Ellers ville to sæt regler om invaliditetsydelser gælde samtidig.

30.

Afgørelse nr. 1/80 ( 13 ) – der blev vedtaget for at puste nyt liv i og udvikle handelen og de økonomiske forbindelser mellem Tyrkiet og Den Europæiske Union ( 14 ) – søger at forbedre de sociale betingelser, der gives arbejdstagere og deres familiemedlemmer i henhold til associeringsaftalen EØF-Tyrkiet ( 15 ). I denne henseende er det kun i deres egenskab af arbejdstagere eller medlemmer af en arbejdstagers familie, at tyrkiske statsborgere er omfattet af associeringsaftalen og dermed udleder deres juridiske status af afgørelse nr. 1/80 ( 16 ). Det er i henhold til EU-retten ikke tilfældet for arbejdstagere (eller andre kategorier af personer) med statsborgerskab i en medlemsstat, som har udøvet deres ret til fri bevægelighed. De opnår deres rettigheder i henhold til EU-retten alene i medfør af deres statsborgerskab i en EU-medlemsstat ( 17 ).

31.

Dette illustreres af dommen i Kahveci og Inan-sagen ( 18 ), en anden sag, som de indstævnte påberåber sig. Kahveci og Inan-sagen vedrørte fortolkningen af artikel 7 i afgørelse nr. 1/80 ( 19 ). Det skulle afgøres, om familiemedlemmer til tyrkiske arbejdstagere, der – ligesom de indstævnte – både havde nederlandsk og tyrkisk statsborgerskab, stadig kan påberåbe sig den bestemmelse, når disse arbejdstagere har fået statsborgerskab i værtsmedlemsstaten.

32.

Jeg er helt enig i generaladvokat Sharpstons analyse i den nævnte sag. Hvad angår de berørte arbejdstagere kan myndighederne i en medlemsstat i deres anliggender med en arbejdstager med dobbelt statsborgerskab vælge, om de vil anse ham for kun at have statsborgerskab i den pågældende medlemsstat ( 20 ). De kan dog ikke ignorere personens tyrkiske statsborgerskab i deres anliggender med vedkommendes familiemedlemmer, der ikke er unionsborgere. Dette skyldes, at en arbejdstager, der har flere statsborgerskaber, hvad angår myndighedernes forhold til det pågældende familiemedlem stadig er en person med tyrkisk statsborgerskab, som har lovlig beskæftigelse på det nederlandske arbejdsmarked. Selv om arbejdstageren udleder sine rettigheder af sin status som statsborger i den pågældende medlemsstat, er han ikke desto mindre stadig en »tyrkisk arbejdstager« som omhandlet i artikel 7 i afgørelse nr. 1/80. Såfremt familiemedlemmerne er lovligt indrejst i den pågældende medlemsstat, kan de påberåbe sig rettigheder i henhold til artikel 7, også selv om kilden til disse rettigheder ikke længere kan påberåbe sig disse, fordi myndighederne ved behandlingen af ham skal se bort fra den ene halvdel af hans statsborgerskab ( 21 ).

33.

I denne forbindelse skal det fremhæves, at man i praksis ville skelne mellem forskellige kategorier af unionsborgere, hvis man gav en bestemt kategori af unionsborgere (dvs. statsborgere med tyrkisk statsborgerskab og statsborgerskab i en medlemsstat) særbehandling i medfør af statsborgerskab. Hvis udførsel af ydelser (inden for EU) tillades for nogle unionsborgere, men ikke for andre, vil det være i klar strid med det generelle princip om ikke-forskelsbehandling.

34.

Når tyrkiske arbejdstagere, som de indstævnte, erhverver statsborgerskab i værtsmedlemsstaten, ophører de med andre ord med at være »tyrkiske arbejdstagere« som omhandlet i afgørelse nr. 3/80 (eller mere generelt i henhold til associeringsordningen). Fra dette tidspunkt udleder de ikke længere deres ret til sociale sikringsydelser af associeringsordningen, men i stedet af den nationale lovgivning og i relevante tilfælde af EU-retten.

35.

Jeg mener derfor ikke, at afgørelse nr. 3/80 finder anvendelse under omstændigheder som dem, der foreligger i sagerne ved den forelæggende ret, når de berørte arbejdstagere har opnået statsborgerskab i værtsmedlemsstaten og samtidig har bevaret deres tyrkiske statsborgerskab.

36.

Den forelæggende ret og de parter, der har afgivet indlæg, har dog generelt valgt en anden indgangsvinkel til de fortolkningsmæssige spørgsmål i den foreliggende sag, nemlig med udgangspunkt i artikel 6 i afgørelse nr. 3/80 (og Domstolens dom i sagen Akdas m.fl.). Af hensyn til udførligheden vil jeg nu gå videre – om end med fare for at forplumre billedet unødigt – til at påvise, at den foreliggende sag – selv på grundlag af artikel 6 i afgørelse nr. 3/80, sammenholdt med tillægsprotokollens artikel 59 – skal adskilles fra dommen i sagen Akdas m.fl.

37.

I dommen i sagen Akdas m.fl. fastslog Domstolen, at artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 3/80 har direkte virkning for personer, der henhører under afgørelsens personelle anvendelsesområde ( 22 ). Artikel 2 i afgørelse nr. 3/80 omfatter bl.a. arbejdstagere, der har været omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, og som er tyrkiske statsborgere. Hvis det antages, at afgørelse nr. 3/80 stadig finder anvendelse, opfylder de indstævnte (ligesom de berørte personer i dommen i sagen Akdas m.fl.) dette kriterium: De er tyrkiske statsborgere, der har været omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, her Nederlandene. I overensstemmelse hermed ville disse tidligere tyrkiske arbejdstagere – principielt – have ret til at henholde sig til artikel 6 i afgørelse nr. 3/80 for at sikre, at den i hovedsagerne omhandlede tillægsydelse stadig betales i Tyrkiet.

38.

Domstolen fastlægger i dommen i sagen Akdas m.fl. endvidere, at en ikke-bidragspligtig kontantydelse som den omhandlede er omfattet af det saglige anvendelsesområde for artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 3/80 ( 23 ). Hvad mere specifikt angår udførslen af den omhandlede ydelse anerkendte Domstolen, at tidligere tyrkiske arbejdstagere, der er vendt tilbage til Tyrkiet, stadig har ret til i henhold til artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 3/80 at modtage en social ydelse som den omhandlede tillægsydelse (selv om unionsborgere ikke længere har en tilsvarende ret) ( 24 ). Domstolen traf denne afgørelse af følgende grunde.

39.

Tillægsprotokollens artikel 39, stk. 4, foreskriver for det første udtrykkeligt, at visse sociale ydelser, herunder alderdoms- og invalidepensioner, som arbejdstagere med tyrkisk statsborgerskab har erhvervet i henhold til lovgivningen i en eller flere medlemsstater, kan udføres. Som nævnt ovenfor omfatter artikel 2 i afgørelse nr. 3/80 for det andet tyrkiske arbejdstagere, der »har været omfattet« af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, uden nærmere angivelse. Tyrkiske arbejdstagere er omfattet af anvendelsesområdet for afgørelse nr. 3/80, alene fordi de har været omfattet af lovgivningen i mindst én medlemsstat ( 25 ).

40.

For det tredje – og muligvis endnu mere grundlæggende – ville det svare til en ændring af den pågældende afgørelse, hvis den gældende ordning, jf. forordning nr. 1408/71 vedrørende særlige ikke-bidragspligtige ydelser, skulle finde anvendelse inden for rammerne af afgørelse nr. 3/80. Det er dog en ret, der alene er forbeholdt associeringsrådet.

41.

I den foreliggende sag er det dog særligt de tyrkiske statsborgeres status, efter at de er ophørt med at arbejde i værtsmedlemsstaten, der er interessant. På grundlag af den retspraksis, der følger af Bozkurt-dommen ( 26 ), bemærkede Domstolen, at en tyrkisk statsborger, der tidligere havde tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat – som omhandlet i artikel 6 ( 27 ) i afgørelse nr. 1/80 – ikke automatisk har ret til at forblive på den pågældende stats område efter en arbejdsulykke. Dette gælder navnlig, hvis ulykken gør ham uarbejdsdygtig og dermed definitivt udelukker ham fra arbejdsmarkedet ( 28 ).

42.

Da de berørte personer i dommen i sagen Akdas m.fl. ikke længere kunne anses for at have tilknytning til arbejdsmarkedet, havde de – på grundlag af afgørelse nr. 1/80 – ikke ret til at forblive på medlemsstatens område ( 29 ). For så vidt angår tillægsprotokollens artikel 59 kunne disse personers situation ikke meningsfuldt sammenlignes med unionsborgeres situation. Det skyldes i det væsentlige, at unionsborgere – i medfør af deres statsborgerskab i en EU-medlemsstat – har ret til at flytte til og opholde sig på andre medlemsstaters område (på visse betingelser). Unionsborgere bevarer derfor også deres opholdsret i den medlemsstat, der tildelte den omhandlede ydelse. De kan med andre ord vælge at forlade medlemsstaten og af den grund miste ydelsen. De bevarer dog på den anden side retten til at vende tilbage til den pågældende medlemsstat.

43.

Det fremgår af Domstolens overvejelser i dommen i sagen Akdas m.fl., at tillægsprotokollens artikel 59 fungerer som en »sidste udvej« for at sikre, at bestemmelserne i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet ikke uretmæssigt behandler unionsborgere mindre gunstigt end tyrkiske statsborgere. Artikel 59 er dog ikke en generel klausul om forbud mod forskelsbehandling, som kan påberåbes af unionsborgere i alle situationer, hvor tyrkiske statsborgere tildeles rettigheder i medfør af associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, som unionsborgere ikke har ( 30 ).

44.

Dette punkt illustreres af Derin-dommen ( 31 ). I den dom fastslog Domstolen, at tillægsprotokollens artikel 59 ikke udelukker, at artikel 7 i afgørelse nr. 1/80 fortolkes således, at en tyrkisk arbejdstagers familiemedlem, der førte en af denne arbejdstager uafhængig tilværelse efter at være blevet voksen, fortsat har ret til at opholde sig i værtsmedlemsstaten. Dette er tilfældet, selv om unionsborgere ikke har en tilsvarende ret i henhold til den gældende EU-ret.

45.

Denne fortolkning blev faktisk begrundet med, at tyrkiske statsborgeres juridiske status (i henhold til artikel 7 i afgørelse nr. 1/80) ikke kunne sammenlignes med unionsborgeres (i henhold til den ordning, der er fastsat ved forordning (EØF) nr. 1612/68 ( 32 )). De rettigheder, der følger af associeringsordningen, er på flere områder mindre gunstige end de rettigheder, som EU-statsborgere opnår i kraft af EU-retten, ( 33 ). Tillægsprotokollens artikel 59 blev derfor ikke anset for at forhindre, at tyrkiske statsborgere tildeles en ret, som ikke findes for unionsborgere i en sådan sammenhæng. Af nævnte dom fremgår det, at det er tyrkiske statsborgere og unionsborgeres samlede retlige status, der har betydning. Artikel 59 kræver med andre ord kun, at unionsborgeres stilling – generelt – for så vidt angår en bestemt kategori af rettigheder ikke må være mindre gunstig end tyrkiske statsborgeres ( 34 ).

46.

Ligesom problemstillingerne i Derin-dommen er det regelsæt, der er indført ved afgørelse nr. 3/80 for at koordinere sociale sikringsordninger, og som var omhandlet i dommen i sagen Akdas m.fl., ikke helt i overensstemmelse med forordning nr. 1408/71 (nu forordning nr. 883/2004). Afgørelsen fastlægger, at visse ydelser kan udføres, men det kan rimeligvis antages, at den sikrer en mindre omfattende beskyttelse end den, der følger af unionsborgerskab som helhed ( 35 ).

47.

Omvendt kan anvendelsen af tillægsprotokollens artikel 59 – fra tyrkiske statsborgeres synspunkt, når de vurderes at befinde sig i en situation svarende til EU-statsborgeres – føre til en situation, hvor de rettigheder, som tyrkiske statsborgere ellers ville have udledt af associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, ikke finder anvendelse ( 36 ).

48.

Adskiller de indstævntes stilling sig i tilstrækkelig grad fra de tyrkiske arbejdstageres stilling i sagen Akdas m.fl.? Det gør den efter min mening, som allerede forklaret. Med risiko for at gentage mig selv vil jeg kort gennemgå disse forskelle i lyset af sagen Akdas m.fl.

49.

I dommen i sagen Akdas m.fl. var de berørte tidligere arbejdstagere blevet uarbejdsdygtige i Nederlandene. Som følge deraf var de ikke længere tilknyttet til arbejdsmarkedet i værtsmedlemsstaten, således at de kunne bevare deres ret til ophold. Som den forelæggende ret påpeger, finder jeg, at sådanne tyrkiske statsborgeres situation ikke meningsfuldt kan sammenlignes med unionsborgeres, eftersom sidstnævnte har ret til at flytte mellem og opholde sig på medlemsstaternes område. I modsætning til tyrkiske statsborgere har unionsborgere ret til ikke kun at forlade en medlemsstat, men også til at vende tilbage til den. Vigtigst er det dog muligvis, at en bestemt medlemsstats statsborgere altid kan vælge slet ikke at forlade den pågældende medlemsstat.

50.

I den foreliggende sag har de indstævnte netop ret til at opholde sig i Nederlandene, fordi de har opnået statsborgerskab i den pågældende medlemsstat: De er ikke blevet tvunget til at forlade den anden medlemsstat, de har statsborgerskab i, og de kan altid vende tilbage, hvis de ønsker det. Hvis de gør det, vil de også modtage tillægsydelsen. I henhold til denne anden argumentation er jeg derfor enig med Kommissionen og den nederlandske regering i, at de indstævnte befinder sig i en væsentlig anden stilling end de personer, der er omhandlet i dommen i sagen Akdas m.fl. Hvad angår de indstævntes opholdsret står de på lige fod med enhver anden unionsborger. De er faktisk EU-unionsborgere.

51.

Alene på denne baggrund kan det derfor konkluderes, at tillægsprotokollens artikel 59 – for så vidt angår de indstævnte – udelukker, at artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 3/80 fortolkes på en måde, som giver dem mulighed for at udføre den omhandlede tillægsydelse fra den medlemsstat, hvori den institution, som det påhviler at udrede ydelsen, er beliggende. Eftersom de indstævnte påberåber sig Domstolens dom i Kahveci og Inan-sagen, vil jeg dog kort vende tilbage til den dom. De indstævnte udleder i det væsentlige af den nævnte dom, at flere statsborgerskaber ikke alene kan føre til tab af rettigheder, der ellers udledes af associeringsaftalen EØF-Tyrkiet.

52.

Jeg er ikke overbevist om, at Domstolens betragtninger i Kahveci og Inan-dommen (EU:C:2012:180) kan overføres direkte til den foreliggende sag, eller at denne dom kan bruges som reference til dette formål. Som forklaret ovenfor vedrørte Kahveci og Inan-sagen fortolkningen af artikel 7 i afgørelse nr. 1/80 for så vidt angår rettigheder tildelt tyrkiske arbejdstageres familiemedlemmer. I denne sammenhæng fastslog Domstolen, at det overordnede formål med artikel 7 er at fremme integrationen af tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer i værtsmedlemsstaten ( 37 ).

53.

Artikel 7 i afgørelse nr. 1/80 forfølger to formål. Den har på den ene side til formål at give familiemedlemmer mulighed for at være sammen med en vandrende arbejdstager. Den har ved hjælp af familiesammenføring til formål at konsolidere arbejds- og opholdssituationen for en tyrkisk arbejdstager, som allerede er lovligt integreret i værtsmedlemsstaten ( 38 ). Bestemmelsen har på den anden side – og det er efter min mening vigtigst – til formål at fremme integrationen af tyrkiske vandrende arbejdstageres familiemedlemmer i værtsmedlemsstaten. Dette mål opnås ved at give et berørt familiemedlem mulighed for at få adgang til arbejdsmarkedet. Bestemmelsen har således til formål gradvist at styrke familiemedlemmets stilling i værtsmedlemsstaten, således at han i sidste ende kan blive uafhængig af den vandrende arbejdstager ( 39 ).

54.

I modsætning hertil har artikel 6 i afgørelse nr. 3/80 ikke til formål at fremme familiesammenføring i værtsmedlemsstaten. Den sikrer bl.a., at tidligere tyrkiske arbejdstagere, der er vendt tilbage til Tyrkiet eller er flyttet til en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det påhviler at udrede ydelsen, er beliggende, stadig har ret til visse typer af ydelser (trods eventuelle bopælsbestemmelser indført af værtsmedlemsstaten), som de ydelser, der er omhandlet ved den forelæggende ret. Den har til formål at fremme de tidligere tyrkiske arbejdstageres tilbagevenden til eksempelvis Tyrkiet, hvis de ønsker det.

55.

I denne forbindelse kan det siges, at forbuddet mod bopælsbestemmelser, jf. artikel 6 i afgørelse nr. 3/80, forfølger et mål om »kompensation«. Forbuddet sikrer, at tidligere tyrkiske arbejdstagere, der har været udsat for en arbejdsulykke, eller som har pådraget sig erhvervssygdomme, får en passende kompensation for den skæbne, de har lidt i værtsmedlemsstaten. Dette forekommer rimeligt, eftersom den pågældende medlemsstat har nydt godt af disse arbejdstageres indsats.

56.

I lyset af dette formål kan den tilgang, jeg foreslår, umiddelbart forekomme urimelig. Den logiske konklusion af min tilgang er netop, at tidligere tyrkiske arbejdstagere, der har fået statsborgerskab i værtsmedlemsstaten, vil miste de rettigheder, de ellers havde i henhold til artikel 6 i afgørelse nr. 3/80. Det sker, hvis bestemmelsen læses i sammenhæng med tillægsprotokollens artikel 59.

57.

Denne indsigelse overser dog et vigtigt punkt. Associeringsordningen sikrer som sagt – i hvert fald generelt – mindre omfattende beskyttelse til tyrkiske arbejdstagere, end EU-retten sikrer unionsborgere. Tabet af retten til udførsel af visse ydelser kan bestemt være en ulempe, men naturalisation i værtsmedlemsstaten sikrer andre rettigheder, som arbejdstagere, der kun har tyrkisk statsborgerskab, ikke har. I denne henseende er de rettigheder til social sikring, som en naturaliseret tidligere tyrkisk arbejdstager i de indstævntes situation har, fuldt sammenlignelige med (andre) unionsborgeres (og i dette tilfælde andre nederlandske statsborgeres). Dette er ikke tilfældet for tidligere tyrkiske arbejdstagere, der ikke har fået statsborgerskab i værtsmedlemsstaten (som det var tilfældet i dommen i sagen Akdas m.fl.).

58.

Som nogle af parterne har påpeget i deres indlæg, kan de tidligere tyrkiske arbejdstagere igen få ret til at udføre tillægsydelsen, hvis de opgiver deres nederlandske statsborgerskab. Denne løsning kan ganske vist være problematisk, set i lyset af målet om at integrere tyrkiske arbejdstagere i værtsmedlemsstaten. Det kan fratage disse arbejdstagere incitamentet til at blive statsborgere i værtsmedlemsstaten. Jeg er dog ikke overbevist om, at risikoen for at miste en tillægsydelse som den, der er omhandlet i den foreliggende sag, i praksis vil have den påståede afskrækkende virkning. Dette skyldes, som nævnt ovenfor, at statsborgerskab i værtsmedlemsstaten giver andre rettigheder (herunder fri bevægelighed) i medfør af statsborgerskab i en EU-medlemsstat.

59.

Selv om den fortolkning, som den forelæggende ret har valgt, forfølges, vil resultatet i det væsentlige blive det samme. Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 3/80, henset til tillægsprotokollens artikel 59, ikke kan fortolkes således, at den er til hinder for en lovbestemt ordning i en medlemsstat, hvorefter en tillægsydelse, der er tilkendt i henhold til den nationale lovgivning, inddrages, når modtagerne af ydelsen ikke længere bor på denne stats område, og disse personer har erhvervet statsborgerskab i værtsmedlemsstaten og samtidig har bevaret deres tyrkiske statsborgerskab.

60.

På grundlag af ovennævnte overvejelser rejses spørgsmålet om, hvornår tillægsydelsen kan inddrages. Det spørgsmål behandles i det følgende.

61.

Ligesom det første forelagte spørgsmål er det andet spørgsmål baseret på tillægsprotokollens artikel 59. Den forelæggende ret spørger specifikt om, hvorvidt bestemmelsen er til hinder for fortsat udbetaling af en tillægsydelse til de indstævnte, når unionsborgere i samme situation (som er vendt tilbage til deres oprindelsesland) ikke længere har ret til den pågældende ydelse i henhold til EU-retten.

62.

Som det fremgår af både de skriftlige og de mundtlige indlæg, er der betydelig forvirring med hensyn til det relevante sammenligningsgrundlag i denne forbindelse. I denne henseende er der dog bl.a. lagt vægt på, at unionsborgere – som på det tidspunkt, hvor bopælskriteriet blev indført, boede i andre medlemsstater – alligevel modtog ydelsen i en overgangsperiode i medfør af den nationale lovgivning ( 40 ).

63.

Jeg vil dog præcisere, at vi her behandler, hvad der i realiteten er nederlandske statsborgere, som er flyttet fra Nederlandene til et tredjeland, og som ønsker at udføre (eller har udført) tillægsydelsen fra den pågældende medlemsstat uden for EU’s grænser. Det er derfor min faste overbevisning, at det relevante sammenligningsgrundlag ikke er en unionsborger (eksempelvis en tysker), der vender tilbage til sit oprindelsesland efter at have arbejdet i Nederlandene. I stedet skal de indstævnte sammenlignes med andre nederlandske statsborgere, der ønsker at udføre tillægsydelsen til et tredjeland (Tyrkiet eller ethvert andet land).

64.

Under disse omstændigheder mener jeg, at fastlæggelsen af det tidspunkt, hvor ydelsen skal inddrages, alene afhænger af den nationale lovgivning, og at spørgsmålet ikke kan besvares på grundlag af en fortolkning af tillægsprotokollens artikel 59 ( 41 ). Eftersom vi taler om nederlandske statsborgere, der udfører en tillægsydelse til et tredjeland, er der med andre ord ingen umiddelbar sammenhæng med EU-retten. De indstævnte har ikke udøvet deres ret til fri bevægelighed inden for EU ( 42 ).

65.

Jeg mener derfor ikke, at tillægsprotokollens artikel 59 i den foreliggende sag kan bruges til at afgøre, hvornår den omhandlede tillægsydelse skal inddrages. Det er et spørgsmål, der skal afgøres af en national domstol i henhold til den nationale lovgivning.

66.

Henset til de ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Centrale Raad van Beroep forelagte spørgsmål som følger: