1. 

Dette er en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Bayerisches Verwaltungsgericht München, Tyskland, herefter »Verwaltungsgericht«.

2. 

Den omhandler et produkt, som hovedsagligt indeholder ingredienser fra økologisk landbrug, men også tilsætningsstoffer i form af ikke-økologiske mineraler og vitaminer. Kan et sådant produkt mærkes og markedsføres som »økologisk«? Særligt er spørgsmålet, om sådanne tilsætningsstoffer følger af et »lovmæssigt krav«, hvis produktet markedsføres som et kosttilskud, og/eller som om det har sundheds- eller ernæringsmæssige fordele, som ikke kan opnås uden dem?

3. 

Den (europæiske) producent af produktet har for Domstolen gjort gældende, at sammenlignelige produkter, der importeres fra Amerikas Forenede Stater (herefter »USA«), kan markedsføres i EU og mærkes »økologisk«, hvilket er i overensstemmelse med de tilsvarende amerikanske bestemmelser, der dog ikke er identiske med de EU-retlige forskrifter.

4.

I niende betragtning til direktiv 2002/46 ( 2 ) anføres: »Det er vigtigt, at kosttilskud kun indeholder de vitaminer og mineraler, der normalt findes i og konsumeres som led i kosten, selv om dette ikke betyder, at deres tilstedeværelse deri er nødvendig. […]«

5.

15. betragtning har følgende ordlyd: »Forbrugerne køber kosttilskud for at supplere den tilførsel, de får fra kosten. For at sikre, at dette mål nås, er det vigtigt, at de vitaminer og mineraler, som er angivet på kosttilskuddets mærkning, findes i produktet i betydelige mængder.«

6.

Direktivets artikel 2 definerer a) kosttilskud som »fødevarer, som har til formål at supplere den normale kost og er koncentrerede kilder til næringsstoffer eller andre stoffer med en ernæringsmæssig eller fysiologisk virkning, alene eller kombinerede, som markedsføres i dosisform […]« og b) næringsstoffer som vitaminer eller mineraler. Artikel 4, stk. 1, læst i sammenhæng med bilag I og II, udgør en udtømmende liste over vitaminer og mineraler, der kan anvendes i fremstillingen af kosttilskud.

7.

Artikel 5, stk. 3, bestemmer: »For at sikre, at kosttilskud indeholder tilstrækkelige mængder af vitaminer og mineraler, fastsættes der på passende måde minimumsmængder i relation til den af producenten anbefalede daglige dosis.« I medfør af artikel 5, stk. 4, skal minimumsmængderne for de vitaminer og mineraler, der henvises til i stk. 3, fastsættes af Kommissionen. Der er dog endnu ikke fastsat sådanne mængder.

8.

I medfør af artikel 6, stk. 3, litra a), skal mærkningen indeholde navnet på de kategorier af næringsstoffer eller stoffer, der kendetegner produktet, eller en angivelse af arten af disse næringsstoffer eller stoffer.

9.

Artikel 2, stk. 2, nr. 1), i forordning nr. 1924/2006 ( 3 ) definerer en »anprisning« som »ethvert budskab eller enhver fremstilling, der ikke er obligatorisk i henhold til EF-lovgivningen eller national lovgivning, […] som angiver, indikerer eller antyder, at en fødevare har særlige egenskaber«.

10.

Artikel 3 bestemmer:

»Ernærings- og sundhedsanprisninger må kun anvendes i mærkning og præsentation af eller reklame for fødevarer, der markedsføres i Fællesskabet, hvis de er i overensstemmelse med denne forordning.

[…] ernærings- og sundhedsanprisninger [må] ikke:

[…]«

11.

Artikel 5, stk. 1, bestemmer bl.a.:

»Anvendelse af ernærings- og sundhedsanprisninger tillades kun, hvis følgende betingelser er opfyldt:

12.

Artikel 8, stk. 1, bestemmer: »Det er kun tilladt at anvende ernæringsanprisninger, hvis de er angivet i bilaget og opfylder betingelserne i denne forordning.« Artikel 13, stk. 1, tillader også anvendelse af særligt sundhedsanprisninger, som beskriver eller henviser til et næringsstofs eller et andet stofs betydning for vækst, udvikling og kroppens funktioner, som er baseret på almindeligt anerkendte videnskabelige data og forstås fuldt ud af gennemsnitsforbrugeren, og som indgår i den liste, der skal udarbejdes af Kommissionen i medfør af artikel 13, stk. 3.

13.

I bilaget til forordning nr. 1924/2006 anføres under overskriften »[NAVN PÅ VITAMIN]- OG/ELLER [NAVN PÅ MINERAL]KILDE«: »En anprisning, ifølge hvilken en fødevare er en vitamin- og/eller mineralkilde, og anprisninger, der må antages at have samme mening for forbrugeren, må kun anvendes, hvis produktet mindst indeholder en betydelig mængde, som defineret i bilaget til direktiv 90/496/EØF […]« ( 4 ).

14.

Bilaget til forordning nr. 432/2012 ( 5 ) indeholder en liste over sundhedsanprisninger, der kan gives de fødevarer, der henvises til i artikel 13, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1924/2006. For jerns vedkommende må anprisningen: »Jern bidrager til normal dannelse af røde blodlegemer og hæmoglobin« anvendes, men kun for fødevarer, som i det mindste er en kilde til jern som henvist til i anprisningen.

15.

Artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/39 ( 6 ) definerer fødevarer til særlig ernæring som »fødevarer, som på grund af deres særlige sammensætning eller den særlige måde, hvorpå de er fremstillet, klart adskiller sig fra almindelige fødevarer, er egnede til det angivne ernæringsmæssige formål og forhandles på en sådan måde, at det fremgår, at de er egnede til dette formål«.

16.

Artikel 1, stk. 3, bestemmer:

»En særlig ernæring skal opfylde særlige ernæringsbehov:

17.

Efter artikel 3, stk. 1, er det et krav, at levnedsmidlernes art eller sammensætning skal være således, at levnedsmidlerne er egnede til det særlige ernæringsmæssige formål, som de er bestemt til.

18.

Artikel 4, stk. 3, bemyndiger Kommissionen til at vedtage en liste over stoffer med bestemte ernæringsmæssige formål, herunder vitaminer og mineralsalte, som kan tilsættes levnedsmidler bestemt til særlig ernæringsmæssig anvendelse.

19.

Denne liste blev vedtaget i bilaget til forordning nr. 953/2009 ( 7 ). Femte betragtning til præamblen bestemmer: »I de tilfælde, hvor det er fundet nødvendigt at tilsætte et næringsstof, er dette blevet fastsat i særlige bestemmelser i de relevante særdirektiver sammen med de eventuelle relevante mængdekrav.«

20.

Præamblen til forordning nr. 834/2007 ( 8 ) indeholder bl.a. følgende betragtninger:

[…]

[…]«

21.

Denne forordnings artikel 3 opregner de generelle mål, der skal forfølges ved økologisk produktion, herunder under litra c), »at fremstille en bred vifte af fødevarer og andre landbrugsprodukter, der imødekommer forbrugernes efterspørgsel efter varer, fremstillet ved hjælp af processer, der ikke er til skade for miljø, menneskers sundhed, plantesundhed eller dyrs sundhed eller velfærd«.

22.

Artikel 6 bestemmer, at:

»[…] fremstillingen af forarbejdede økologiske fødevarer skal baseres på følgende særlige principper:

[…]«

23.

Artikel 19 bærer overskriften »Generelle regler for produktion af forarbejdede fødevarer«. Artikel 19, stk. 2, bestemmer nærmere:

»Følgende betingelser gælder for sammensætningen af forarbejdede økologiske fødevarer:

[…]«

24.

Artikel 21 bestemmer navnlig følgende:

»1.   Tilladelsen til at anvende produkter og stoffer i økologisk produktion og deres tilføjelse på den begrænsede liste over produkter og stoffer, jf. artikel 19, stk. 2, litra b), […] er underlagt […] følgende kriterier, der skal vurderes som en helhed:

Desuden forekommer de produkter og stoffer, der er omhandlet i artikel 19, stk. 2, litra b), i naturen og må kun have undergået mekaniske, fysiske, biologiske, enzymatiske eller mikrobielle processer, medmindre sådanne produkter og stoffer fra sådanne kilder ikke findes i tilstrækkelige mængder eller kvaliteter på markedet.

2.   Kommissionen træffer […] afgørelse om tilladelse af de produkter og stoffer og deres tilføjelse på den begrænsede lise, der er nævnt i stk. 1, og fastsætter specifikke betingelser og begrænsninger for brugen heraf og om nødvendigt fjernelse af produkter.

[…]«

25.

Artikel 23 (»Brug af betegnelser for økologisk produktion«) bestemmer bl.a.:

»1.   I denne forordning anses et produkt for at være forsynet med angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode, når produktet eller dets ingredienser eller de anvendte fodermidler i mærkningen, reklamen eller handelsdokumenterne er beskrevet med angivelser, der lader køberen formode, at produktet eller dets ingredienser eller de anvendte fodermidler er fremstillet efter bestemmelserne i denne forordning. Navnlig må betegnelserne [ ( 9 )] i bilaget samt afledninger heraf eller diminutivformer, som f.eks. »bio-« og »øko-« anvendes, hver for sig eller i kombination, overalt i Fællesskabet og på alle fællesskabssprog i forbindelse med mærkning af og reklame for produkter, der opfylder kravene i eller i henhold til denne forordning.

[…]

2.   De betegnelser, der er omhandlet i stk. 1, må ikke anvendes nogen steder i Fællesskabet eller på noget fællesskabssprog, hverken hver for sig eller i kombination, i forbindelse med mærkning af, reklame for og handelsdokumenter vedrørende et produkt, der ikke opfylder kravene i denne forordning, medmindre betegnelserne ikke anvendes for landbrugsprodukter i fødevarer eller foder eller helt klart ikke har nogen forbindelse med økologisk produktion.

[…]

4.   For så vidt angår forarbejdede fødevarer kan de betegnelser, der er omhandlet i stk. 1, anvendes:

[…]«

26.

Artikel 27 i forordning nr. 889/2008 ( 10 ) bærer overskriften »Brug af visse produkter og stoffer til forarbejdning af fødevarer«. Artikel 27, stk. 1, bestemmer bl.a.:

»Ved anvendelsen af artikel 19, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 834/2007, kan kun følgende stoffer anvendes til forarbejdning af økologiske fødevarer […]:

[…]

27.

33. betragtning til forordning nr. 834/2007 har følgende ordlyd:

»Økologiske produkter, der importeres til Fællesskabet, bør kunne markedsføres i Fællesskabet som økologiske, hvis de er produceret efter produktionsregler og underkastet kontrolordninger, der er i overensstemmelse med eller svarer til dem, der er fastlagt i fællesskabslovgivningen. Sådanne produkter bør være ledsaget af en attest, der er udstedt af myndigheden eller en anerkendt kontrolmyndighed eller et anerkendt kontrolorgan i det pågældende tredjeland.«

28.

For så vidt angår overensstemmende produkter gives disse mål gives virkning ved denne forordnings artikel 32 og for så vidt angår produkter, der giver tilsvarende garantier, ved artikel 33. Artikel 33, stk. 1, tillader, at sidstnævnte markedsføres i EU under forudsætning af, at a) produktet er fremstillet i overensstemmelse med tilsvarende produktionsregler, b) de erhvervsdrivende har været omfattet af kontrolforanstaltninger af tilsvarende effektivitet, c) har ladet deres aktiviteter kontrollere under en anerkendt kontrolordning, og d) produkterne er omfattet af en kontrolattest udstedt af de kompetente myndigheder. Artikel 33, stk. 2, bemyndiger Kommissionen til at udfærdige en liste over tredjelande, som har ligestillede produktionsregler og kontrolforanstaltninger af tilsvarende effektivitet.

29.

Afsnit III af forordning nr. 1235/2008 ( 11 ) bærer overskrifter »Import af produkter, der giver tilsvarende garantier«. Artikel 7 i dette afsnit indeholder et sammendrag og indholdet af den liste over anerkendte tredjelande i bilag III, mens artikel 10 omhandler et sammendrag og indholdet af listen over kontrolorganer og kontrolmyndigheder, der er godkendt til at føre ækvivalenskontrol som fastsat i bilag IV.

30.

Disse bilag er særligt blevet reviderede ved forordning nr. 126/2012 ( 12 ), som med virkning fra den 1. juni 2012 til den 30. juni 2015 tilføjer USA på listen over anerkendte tredjelande over bl.a. forarbejdede landbrugsprodukter som fødevarer og opregner de anerkendte kontrolorganer i landet.

31.

I fjerde betragtning til forordning nr. 126/2012 anføres:

»Visse landbrugsprodukter, der importeres fra [USA], markedsføres for øjeblikket i EU efter overgangsbestemmelserne i artikel 19 i forordning (EF) nr. [1235/2008]. [USA] har forelagt Kommissionen en anmodning om at blive optaget på listen som omhandlet i artikel 7 i forordning (EF) nr. 1235/2008og har indsendt de oplysninger, der kræves efter artikel 7 og 8 i nævnte forordning. På grundlag af en gennemgang af disse oplysninger og efterfølgende drøftelse med de amerikanske myndigheder kan det konkluderes, at landets regler for produktion og kontrol af økologiske landbrugsprodukter kan ligestilles med reglerne i forordning (EF) nr. 834/2007. Kommissionen har foretaget kontrol på stedet af de produktionsregler og kontrolforanstaltninger, der i øjeblikket anvendes i [USA], jf. artikel 33, stk. 2, i forordning (EF) nr. 834/2007. USA bør derfor opføres på listen i bilag III til forordning (EF) nr. 1235/2008.«

32.

Herbaria Kräuterparadies GmbH (herefter »Herbaria«) fremstiller »Herbaria Blutquick – Eisen + Vitamine« (Herbaria Blutquick – Jern + Vitaminer, herefter »Blutquick«), en frugtsaftblanding med urteekstrakter. Selv om den hovedsagligt indeholder ingredienser, der stammer fra økologisk landbrug som omhandlet i artikel 19, stk. 2, litra a), i forordning nr. 834/2007, indeholder Blutquick ikke-økologiske vitaminer og ferrogluconat. Det reklameres for og markedsføres som et kosttilskud, der indeholder jern og vitaminer, og etiketten henviser til økologisk produktion i den betydning, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 23 i forordning nr. 834/2007, sammen med anprisningen: »Jern bidrager til normal dannelse af røde blodlegemer og hæmoglobin.« Den anbefalede daglige tilførsel dækker 20% af ADT. Blutquick anbefales også som gavnlig for børns naturlige mentale udvikling, hvis det tages under graviditet og amning, samt til bekæmpelse af træthedsfølelse og styrkelse af almenbefindendet.

33.

I december 2011 pålagde de kompetente bayerske myndigheder Herbaria at fjerne henvisningen til økologisk landbrug fra mærkningen af, reklamen for og markedsføringen af Blutquick, da den det udgjorde en overtrædelse af artikel 23, stk. 4, litra a), nr. i), i forordning nr. 834/2007, sammenholdt med artikel 19, stk. 2, litra b), i forordning nr. 834/2007 og artikel 27, stk. 1, litra f), i forordning nr. 889/2008. Deres begrundelse var som følger. Mineraler og vitaminer kunne kun tilsættes, såfremt deres anvendelse i de fødevarer, hvori de tilsættes, var fastlagt ved lov. En sådan retsforskrift gælder ikke for Blutquick. Navnlig var det ikke et produkt, der var omfattet af de tyske forskrifter om diætetiske fødevarer (herefter »Diätverordnung«). Det forhold, at »ernærings- og sundhedsanprisninger« er underkastet detaljerede krav i medfør af forordning nr. 1924/2006, betyder ikke, at anvendelsen af vitaminer og mineraler ved fremstillingen af fødevarer er fastlagt ved lov, hvis de ikke er omfattet af Diätverordnung. Selv om »Blutquick« måtte være tilladt i henhold til forordning (EF) nr. 1924/2006, måtte produktet ikke mærkes, reklameres for og markedsføres med den i artikel 23 i forordning (EF) nr. 834/2007 fastsatte henvisning til økologisk landbrug, da forordning (EF) nr. 1924/2006 ikke foreskriver, at fødevarer og kosttilskud skal indeholde vitaminer og beriges med ferrogluconat.

34.

Herbaria klagede over denne beslutning, idet selskabet anførte, at intentionen navnlig bag artikel 27, stk. 1, litra f), i forordning nr. 889/2008 var at tillade tilføjelsen af mineraler og vitaminer, hvis og for så vidt som andre EU-retlige eller nationale bestemmelser opstillede et krav om et bestemt vitamin- eller mineralindhold, hvor en fødevare ikke kunne opfylde sit fastsatte formål uden sådant indhold. Referencerammen var den konkrete fødevare og konkrete påtænkte anvendelse heraf. Bestemmelser angående kosttilskud eller sundheds- eller ernæringsanprisninger, navnlig forordning nr. 1924/2006, krævede, at fødevarer, der bærer en mærkning om, at de har en særlig ernæringsmæssig funktion, skulle tilsættes mineraler og vitaminer. Forbuddet mod vildledende anprisninger indebærer et krav om, at den af producenten anbefalede daglige tilførsel skal dække 15% af den af myndighederne garanterede maksimale tilførsel ( 13 ). Formålet med et kosttilskud udgør grundlaget for det ved lov fastlagte krav om opnåelse af tilsvarende minimumsværdier. Hvis disse værdier kun kan opnås tilsætning af stoffer, er tilsætningen af dem et lovmæssigt krav. Endvidere opstiller forordning nr. 432/2012 krav til de daglige tilførsler, hvilket indebærer, at det foreskrives, at økologiske fødevarer skal tilsættes stoffer. Tilsætningen af ferrogluconat og vitaminer i Blutquick var afgørende for at opnå de næringsværdier, som det kræves for at opnå det anpriste ernæringsformål. Det var ikke muligt ved anvendelse af ingredienser fra økologiske produkter. Tilsætningen var begrænset til det nødvendige.

35.

Heroverfor har myndighederne gjort gældende, at der ikke er opstillet noget krav i lovgivningen om tilsætning af vitaminer eller ferrogluconat. Forordning nr. 1924/2006 tillader blot tilsætningen af disse stoffer, men kræver det ikke. En modsatrettet fortolkning ville være i strid med artikel 6, litra b), i forordning nr. 834/2007, ifølge hvilken tilsætningsstoffer til fødevarer i økologisk landbrug skal begrænses til et minimum.

36.

Under disse omstændigheder ønsker Verwaltungsgericht en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:

37.

Parterne i hovedsagen, den tjekkiske, den franske og den spanske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De har også, med undtagelse af den tjekkiske og spanske regering, afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 13. februar 2014.

38.

Grundlæggende set mener alle de parter, som har indgivet indlæg, med undtagelse af Herbaria, at det første spørgsmål skal besvares bekræftende, og at der ikke består et lovmæssigt krav i EU-retten, på hvilket Herbaria kan støtte ret. Herbaria er af den modsatte opfattelse, men rejser også spørgsmålet om import af kosttilskud fra USA, som selskabet påstår kan mærkes som økologiske, selv om de indeholder tilføjet jern og vitaminer. Dette spørgsmål er ikke rejst af den forelæggende ret og blev ikke berørt i nogle af indlæggene, men blev drøftet under retsmødet.

39.

De tre forelagte spørgsmål kan omformuleres til et samlet spørgsmål om, hvorvidt ordene »foreligger et lovmæssigt krav om anvende dem i de pågældende fødevarer« i artikel 27, stk. 1, litra f), i forordning nr. 889/2008 alene henviser a) til et direkte lovmæssigt krav om, at et eller flere af de opregnede stoffer skal være til stede i en fødevare, for at den overhovedet kan markedsføres, uanset eventuelle udtalelser om stoffets egenskaber eller tiltænkte anvendelse, eller b) også til en situation, hvor fødevaren markedsføres som et kosttilskud med en ernærings- eller sundhedsanprisning eller til særlig ernæringsmæssig anvendelse, men ikke må markedsføres som et sådant, medmindre det indeholder en bestemt mængde af en eller flere af disse stoffer.

40.

Artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 834/2007 udelukker henvisningen til økologisk produktion for ethvert produkt, som ikke lever op til kravene i forordningen. Artikel 23, stk. 4, gør det klart, at en sådan henvisning kun er tilladt med hensyn til forarbejdede fødevarer (og en frugtsaft med urteekstrakter er nødvendigvis en forarbejdet fødevare), hvis fødevaren lever op til kravene i artikel 19. Artikel 19, stk. 2, litra b), tillader kun tilføjelsen af bl.a. mineraler og vitaminer, såfremt der er givet tilladelse til anvendelsen i den økologiske produktion i medfør af artikel 21. Artikel 21 fastsætter de generelle kriterier for tilladelse til anvendelsen af sådanne stoffer og giver Kommissionen bemyndigelse til at udfærdige en begrænset liste inden for rammerne af disse kriterier. De generelle kriterier er, at der ikke må findes tilladte alternativer, og at stoffet skal være nødvendigt for at fremstille eller konservere fødevaren eller for at opfylde udstukne diætetiske krav på basis af EU-lovgivningen.

41.

På dette grundlag har Kommissionen i artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 889/2008 opført den begrænsede liste over stoffer, som må anvendes i fremstillingen af madvarer, der markedsføres som økologiske. I medfør af artikel 27, stk. 1, litra f), er mineraler og vitaminer kun tilladt, såfremt der foreligger et lovmæssigt krav om deres anvendelse.

42.

Ordlyden af disse bestemmelser ( 14 ) gør det klart, at de skal fortolkes indskrænkende, hvilket bekræftes af 22. betragtning til forordning nr. 834/2007, hvorefter der for at fastholde forbrugernes tillid, kun bør dispenseres fra kravene til økologisk produktion i tilfælde, hvor det anses for berettiget.

43.

Jeg tøver derfor ikke med at konkludere, at anvendelse af udtrykket »lovmæssigt krav« i artikel 27, stk. 1, litra f), i forordning nr. 889/2008 skal underlægges en streng fortolkning, der kun omfatter direkte lovgivningsmæssige krav om, at stoffet skal anvendes i forarbejdningen af den pågældende fødevare.

44.

Der er ikke fremsat argumenter om, at der i EU-retten eller nogen tilsvarende national lovgivning er opstillet et lovmæssigt krav for frugtsaftblandinger med urteekstrakter, der helt enkelt sælges som en fødevare, uanset om den sælges som økologisk eller ej, om, at den skal indeholde en bestemt mængde af jern eller af noget bestemt vitamin.

45.

Ikke desto mindre kan det under nogle omstændigheder betragtes som et lovmæssigt krav for et sådant produkt at indeholde bestemte mineraler eller vitaminer i bestemte mængder, hvis det skal sælges som et kosttilskud med en ernærings- eller sundhedsanprisning eller som en fødevare til en bestemt ernæringsmæssig anvendelse, og tilstedeværelsen af sådanne mængder er nødvendig for, at det kan markedsføres på denne måde. Jeg er dog ikke enig i en sådan analyse.

46.

For så vidt angår kosttilskud har Kommissionen fremhævet, at selv om minimumsmængder af vitaminer og mineraler i kosttilskud kan fastsættes i medfør af artikel 5, stk. 3 og 4, i direktiv 2002/46, er der faktisk endnu ikke fastsat sådanne mængder. Selvom dette er et spørgsmål, som kun Verwaltungsgericht kan afgøre, synes der heller ikke at være fastsat sådanne mængder i gældende tysk lovgivning ( 15 ). Selv hvis sådanne minimumsmængder var fastsat, ville det ikke udgøre et krav for producenterne om at tilsætte noget bestemt mineral eller vitamin til deres produkter. Det ville snarere udelukke dem fra at markedsføre disse produkter som kosttilskud indeholdende det eller de pågældende stof(fer), medmindre minimumsmængden eller minimumsmængderne var til stede.

47.

Med hensyn til ernærings- og sundhedsanprisninger følger det klart af bestemmelserne i forordning nr. 1924/2006 og nr. 432/2012, der er gengivet i punkt 9-14 ovenfor, at anprisningerne vedrørende Blutquick kun kan fremsættes, såfremt jern og vitaminer er til stede i betydelige mængder. Som Kommissionen imidlertid også har anført, er en anprisning som omhandlet i forordning nr. 1924/2006 udtrykkeligt en, som ikke er obligatorisk i medfør af EU-retten eller national lovgivning. De pågældende bestemmelser indeholder således ikke et lovmæssigt krav for så vidt angår indholdet af de omhandlede fødevarer, men angiver snarere betingelserne for, hvornår ernærings- og sundhedsanprisninger kan foretages.

48.

Endelig er det for så vidt angår fødevarer til bestemt ernæringsmæssig anvendelse først og fremmest under ingen omstændigheder indlysende ud fra sagens akter, at Blutquick er omfattet af definitionen af sådanne fødevarer i medfør af artikel 1, stk. 2 og 3, i direktiv 2009/39, selv om det fremstår som værende rettet mod eksempelvis mødre, der ammer, og personer, der lider af træthed, hvilke kan anses for at befinde sig »i en særlig fysiologisk tilstand, og […] som derfor kan have særlig gavn af en kontrolleret indtagelse af visse stoffer i fødevarer«. Som den franske regering har anført, skal ernæringsmæssige stoffer under alle omstændigheder kun tilsættes, når det er »fastsat i særlige bestemmelser i de relevante særdirektiver sammen med de eventuelle relevante mængdekrav« ( 16 ). Der består således ingen forpligtelse til at markedsføre eksempelvis en frugtsaftblanding som en fødevare til en bestemt ernæringsmæssig anvendelse, men kun et forbud mod at markedsføre den som en sådan fødevare, hvis ikke den opfylder kravene i direktiv 2009/39 og forordning nr. 953/2009.

49.

Kort sagt er alle de tilfælde, der er påberåbt i anmodningen om præjudiciel afgørelse eller af Herbaria, hvor tilsætningen af mineraler og/eller vitaminer kan anses for et »lovmæssigt krav«, reelt tilfælde, hvor producenten er udelukket fra at markedsføre produktet som et kosttilskud med ernærings- eller sundhedsanprisninger eller som en fødevare til bestemt ernæringsmæssig anvendelse, medmindre et bestemt mineral- eller vitaminindhold er til stede. Eftersom der ikke findes noget lovmæssigt krav om at markedsføre noget produkt under disse betingelser, ville det kræve en uacceptabel udvidende fortolkning af artikel 27, stk. 1, litra f), i forordning nr. 889/2008 at lade sådanne situationer være omfattet af dets anvendelsesområde og på dette grundlag at tillade anvendelsen af mineraler og/eller vitaminer i fremstillingen af fødevarer, der skal markedsføres som økologiske.

50.

Sådan som lovgivningen er ( 17 ), forekommer det mig at være denne eneste mulige sammenhængende fortolkning.

51.

Jeg anerkender, at WTO’s appelorgan inden for rammerne af aftalen om tekniske handelshindringer ( 18 ) har anset et krav om at opfylde særlige betingelser med henblik på at mærke et tunprodukt som »delfinsikker« (en situation, der ikke er ulig situationen i nærværende sag) som obligatorisk i forhold til bilag 1.1 til denne aftale, selv hvis produktet kunne markedsføres uden sådan mærkning ( 19 ).

52.

Ikke desto mindre er omstændighederne i nærværende sag mere komplicerede end de omstændigheder, der blev gennemgået af appelorganet. Her er der ikke alene et spørgsmål om overholdelsen af bestemte betingelser med henblik på at anvende et bestemt udtryk ved mærkningen. Det er snarere et spørgsmål om at forene to eller flere regelsæt, der ikke alle nødvendigvis kan overholdes samtidig med henblik på at anvende en kombination af anprisninger ved mærkningen.

53.

I EU-retten skal særlige betingelser være overholdt for, at et produkt kan markedsføres som økologisk. Andre betingelser skal overholdes for, at det kan markedsføres som et kosttilskud med ernærings- eller sundhedsanprisninger eller som en fødevare til særlig ernæringsmæssig anvendelse. For at det kan markedsføres både som økologisk og som et kosttilskud til særlig ernæringsmæssig anvendelse, skal alle relevante betingelser være opfyldt. I ingen af tilfældene er der imidlertid noget lovmæssigt krav om, at produktet skal markedsføres på en af disse måder. Når de relevante betingelser for en markedsføring på flere måder ikke alle sammen kan opfyldes for det samme produkt, er det overladt til producenten at vælge, hvordan produktet skal markedsføres, og dermed at vurdere, hvilke betingelser der skal overholdes. Som den franske regering har påpeget, ville en omvendt tilgang tillade producenter at markedsføre produkter som økologiske, som indeholdt ikke-økologiske stoffer, der ikke er tilladt, alene ved give andre anprisninger ud over, at de var fremstillet økologisk, hvilket ikke kan gøres uden tilsætningen af disse stoffer.

54.

Herbaria har ikke desto mindre gjort gældende, at formålet i artikel 3, litra c), i forordning nr. 834/2007, nemlig at fremstille »en bred vifte« af økologiske fødevarer og produkter, der imødekommer forbrugernes efterspørgsel, betyder, at det skal være muligt at markedsføre økologiske produkter i alle fødevarekategorier, der opfylder disse krav, herunder kosttilskud, diætetiske produkter og almindelige fødevarer med ernærings- eller sundhedsanprisninger.

55.

Dette argument finder jeg ikke overbevisende. Det pågældende mål omfatter selvfølgelig markedsføringen af økologiske produkter i disse kategorier. Det omfatter dog ikke markedsføringen af produkter i de nævnte kategorier som økologiske, når de ikke opfylder kravene til at kunne markedsføres som økologiske.

56.

Jeg er derfor af den opfattelse, at ordene »lovmæssigt krav om anvendelse i de pågældende fødevarer« i artikel 27, stk. 1, litra f), i forordning nr. 889/2008 alene henviser til et direkte lovmæssigt krav om, at et eller flere af de stoffer, der opregnes, skal indgå i den pågældende fødevare, hvis den overhovedet skal kunne markedsføres. De kan ikke udstrækkes til at omfatte en situation, hvor fødevaren markedsføres som et kosttilskud med en ernærings- eller sundhedsanprisning eller som en fødevare til særlig ernæringsmæssig anvendelse, men ikke må markedsføres som en sådan, medmindre den indeholder en bestemt mængde af et eller flere af disse stoffer.

57.

I sine skriftlige indlæg til Domstolen har Herbaria gjort gældende, at efter forordning nr. 126/2012’s ikrafttræden (som implementerede en skriftudveksling mellem Kommissionen og USA’s landbrugsministerium) kunne fødevarer, som blev fremstillet i USA, markedsføres som økologiske i EU, selv hvis de indeholdt ikke-økologiske næringsvitaminer og -mineraler, fordi sådan mærkning var tilladt i USA i henhold til § 205 605 i afsnit 7 (landbrug) i Electronic Code of Federal Regulations ( 20 ). Herbaria har henvist til et amerikansk produkt (Organic Life Vitamins), angiveligt sammenligneligt med Blutquick, som er blevet markedsført i EU, og som indeholdt ikke-økologiske vitaminer og mineraler. Såfremt Blutquick ikke kunne markedsføres på tilsvarende måde, ville Herbarias ret til ligebehandling blive krænket.

58.

Efter Domstolens anmodning blev de mundtlige indlæg i retsmødet i det væsentlige koncentreret om dette spørgsmål.

59.

Dette forhold er potentielt af stor betydning. Det foregriber i en mere begrænset sammenhæng en af de typer af spørgsmål, som sandsynligvis kan opstå i forhold til den aftale om transatlantisk handels- og investeringspartnerskab (herefter »TTIP«), der for tiden forhandles mellem Kommissionen, på EU’s vegne og USA’s handelsrepræsentant på vegne af USA ( 21 ). Det er et spørgsmål om den »gensidig anerkendelse«, som afføder spørgsmål om ligebehandling og muligvis omvendt diskrimination. Såfremt EU skal tillade import og efterfølgende markedsføring af fødevarer som økologiske, selv om de ikke opfylder de EU-retlige forskrifter, men alene giver tilsvarende garantier, er det spørgsmålet, om det ikke også burde være muligt at markedsføre fødevarer, der er fremstillet i EU, som økologiske, og som opfylder kravene i de bestemmlser, der giver disse tilsvarende garantier. Med hensyn til TTIP har der bl.a. været udtrykt bekymring om, at det vil føre til en de facto assimilation af store dele af lovgivningsmæssige foranstaltninger og et tilsvarende tab af autonomi i regeludstedelsen.

60.

Der er ikke desto mindre efter min opfattelse overbevisende grunde til, at Domstolen ikke skal adressere disse forhold under nærværende retsforhandlinger.

61.

Først og fremmest har Verwaltungsgericht ikke bedt om svar på dette spørgsmål, selv om dette ifølge et udsagn fra Herbarias rådgiver i retsmødet var et spørgsmål, der var blevet stillet og debatteret under de nationale retsforhandlinger. I henhold til fast retspraksis har Domstolen fastslået, at det tilkommer udelukkende den nationale retsinstans, som en tvist er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen ( 22 ). I denne sammenhæng er det efter min mening primært også overladt til den nationale domstol at afgøre, at der ikke skal tages stilling til et EU-retligt spørgsmål, der stilles for den, før den kan afsige dom, og derfor af hensyn til en effektiv sagsbehandling ikke skal forelægges for Domstolen. Det ligger fast, at den præjudicielle forelæggelse baserer sig på en dialog domstolene imellem, hvis indledning udelukkende beror den nationale rets bedømmelse af relevansen og nødvendigheden af forelæggelsen ( 23 ).

62.

Endvidere betyder den omstændighed, at Verwaltungsgericht med sin anmodning om præjudiciel afgørelse ikke har henvist til spørgsmålet stillet af Herbaria, uundgåeligt, at for så vidt angår dette spørgsmål indeholder dens anmodning om præjudiciel afgørelse ikke fuldt ud de elementer, der er påkrævet i medfør af artikel 94 i Domstolens procesreglement. Særligt er der ingen angivelse af faktiske omstændigheder eller forudsætninger angående sammenligneligheden af Organic Life Vitamins med Blutquick, førstnævntes aktuelle salg i EU i medfør af fremgangsmåden i artikel 33 i forordning nr. 834/2007 eller sidstnævntes mulige overensstemmelse med de amerikanske bestemmelser, såfremt det var blevet produceret i USA. Der er selvfølgelig heller ikke nogen angivelse af, hvorfor en afgørelse om fortolkningen af reglerne for mærkning og markedsføring af økologiske fødevarer fra USA kunne være nødvendig.

63.

Hermed er der ikke tiltænkt nogen kritik af Verwaltungsgericht. Tværtimod har retten tydeligvis truffet en bevidst beslutning om ikke at forelægge et spørgsmål herom og har dermed med rette undladt at begrunde og fremlægge faktum, der relaterer sig hertil. Som følge heraf ville Domstolen, såfremt den skulle behandle spørgsmålet, befinde sig i et tomrum, idet den hverken kender de årsager, der foranledigede Verwaltungsgericht til ikke at søge afklaring om dette punkt, eller det faktuelle eller processuelle grundlag, hvorpå disse årsager kunne inddrages. Således ville Domstolen overskride grænserne for sin opgave, hvis den besluttede at afgøre et spørgsmål af hypotetisk karakter uden at råde over de nødvendige faktiske og retlige oplysninger ( 24 ). At besvare et spørgsmål stillet af en part under hovedsagen uden tilladelse fra den forelæggende ret ville forekomme mig at være en yderligere overskridelse af grænserne for den opgave.

64.

At tage stilling til et spørgsmål, der ikke er stillet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, og som ikke engang er en naturlig eller logisk forlængelse af de spørgsmål, der er rejst, men kun følger af en parts betragtninger under hovedsagen, ville i øvrigt delvist fratage medlemsstaterne de rettigheder, som de er tillagt i medfør af artikel 23 i statutten for Domstolen om modtagelse af oplysninger om indholdet af spørgsmål, der forelægges for Domstolen og muligheden for at indgive skriftlige indlæg om disse spørgsmål. Det er korrekt, at en medlemsstat kan anmode om at indgive mundtlige indlæg under retsmødet som svar på punkter, der berøres i de skriftlige indlæg. Det kan imidlertid være, at de dels ikke har modtaget sådanne indlæg på deres eget officielle sprog, hvorimod en anmodning om præjudiciel afgørelse altid enten i sin helhed eller i summarisk form oversættes til alle officielle EU-sprog, og dels er der kun begrænset tid til rådighed ved retsmøderne, og det kan meget vel være umuligt at indgive samme grundige og brugbare indlæg, som det er tilfældet med de skriftlige indlæg.

65.

For det andet, som det er fremhævet af Kommissionen i retsmødet, angår hovedsagen anfægtelsen af en afgørelse truffet af de bayerske myndigheder i december 2011, hvis gyldighed derfor formentlig skal vurderes i overensstemmelse med den dagældende lovgivning. I overensstemmelse med artikel 3 i forordning nr. 126/2012, hvorpå Herbaria baserer sine påstande, fandt den først anvendelse fra den1. juni 2012. Det fremgår således, at på det, der forekommer at være det afgørende tidspunkt, kan der ikke have været fødevarer fra USA, som indeholdt ikke-økologiske vitaminer og mineraler, og som det var tilladt at markedsføre i EU som økologiske, hvorpå Herbaria kan basere sin påstand om forskelsbehandling.

66.

Under disse omstændigheder anbefaler jeg, at Domstolen ikke forsøger at behandle den supplerende problemstilling, der er blevet rejst af Herbaria under disse retsforhandlinger. Såfremt Domstolen ikke desto mindre finder dette hensigtsmæssigt, er det min holdning, at Domstolen først bør søge en afklaring fra Verwaltungsgericht i medfør af procesreglementets artikel 101, og såfremt det er passende, derefter genåbne den mundtlige forhandling i medfør af procesreglementets artikel 83 med henblik på at give mulige berørte medlemsstater mulighed for at indgive indlæg i lyset af denne afklaring.

67.

Henset til alle de ovenstående betragtninger foreslår jeg derfor Domstolen at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse som følger:

»Artikel 27, stk. 1, litra f), i Kommissionens forordning (EF) nr. 889/2008 af 5. september 2008 om gennemførelsesbestemmelser for Rådets forordning (EF) nr. 834/2007 skal fortolkes således, at anvendelse af de stoffer, der henvises til, kun er et lovmæssigt krav, når en EU-retlig forskrift eller en bestemmelse i national ret, der er forenelig med EU-retten, med hensyn til den fødevare, hvori det stof, der henvises til, skal inkorporeres, direkte kræver, at et sådant stof tilsættes, eller i det mindste fastsætter et minimumsindhold herfor, før denne fødevare kan bringes i omsætning.

Der består ikke et sådant krav i tilfælde, hvor markedsføringen af en fødevare som et kosttilskud med en ernærings- eller sundhedsanprisning eller som en fødevare til en bestemt ernæringsmæssig anvendelse uden tilsætningen af en eller flere af de stoffer, der henvises til, kunne vildlede en forbruger, fordi fødevaren ikke uden sådant eller sådanne stof(fer) i tilstrækkelig styrke kunne opfylde det angivne formål som fødevare eller dets angivne formål ved ernærings- eller sundhedsanprisningen. Ej heller består der et sådant krav i tilfælde, hvor en bestemt ernærings- eller sundhedsanprisning kun kan anvendes for fødevarer, som indeholder en »betydelig« mængde af det stof eller de stoffer, der henvises til.«