Sag C-28/12
Europa-Kommissionen
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Annullationssøgsmål — blandede internationale aftaler — afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse og midlertidig anvendelse af disse aftaler — afgørelse truffet af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet — Unionens retsordens autonomi — medlemsstaternes deltagelse i den procedure og i den afgørelse, der er omhandlet i artikel 218 TEUF — afstemningsregler, der finder anvendelse i Rådet«
Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 28. april 2015
Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – afgørelse vedtaget af Rådet og medlemsstaterne om bemyndigelse til undertegnelse og midlertidig anvendelse af en international blandet aftale – omfattet
(Art. 263, stk. 2, TEUF; afgørelse 2011/708 vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer)
Annullationssøgsmål – søgsmål anlagt af medlemsstaterne, Parlamentet, Rådet og Kommissionen – søgsmålets antagelse til realitetsbehandling ikke underlagt krav om at godtgøre søgsmålsinteresse
(Art. 263, stk. 2, TEUF)
Internationale aftaler – Unionens og medlemsstaternes kompetenceområder – Rådets og medlemsstaternes fælles aftale om undertegnelse på Unionens vegne af en blandet aftale og dens midlertidige anvendelse på nationalt niveau – ulovlighed – pligt til overholdelse af kompetencefordelingen samt procedurereglerne og afstemningsreglerne, der er fastlagt i traktaten
(Art. 13, stk. 2, TEU; art. 218, stk. 2 og 5, TEUF; afgørelse 2011/708 vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer)
Annullationssøgsmål – dom om annullation – retsvirkninger – Domstolens begrænsning heraf – opretholdelse af den anfægtede retsakts virkninger indtil erstatningen af denne sidstnævnte inden for en rimelig frist – begrundet i retssikkerhedsmæssige hensyn
(Art. 264, andet afsnit, TEUF; afgørelse 2011/708 vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer)
Annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kan anlægges til prøvelse af enhver bestemmelse udstedt af Unionens institutioner, uafhængigt af dens karakter eller form på den betingelse, at den tilsigter at skabe retsvirkninger. Som en retsakt udstedt af Rådet, som kan være genstand for et annullationssøgsmål, betragtes en afgørelse vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer om undertegnelse af en aftale om tredjestaters tiltrædelse af en international aftale indgået af Rådet og en tillægsaftale på Unionens vegne samt dels Unionens midlertidige anvendelse af disse aftaler, dels medlemsstaternes sådanne anvendelse, eftersom Rådet deltog i de afgørelser, der er vedtaget på samtlige af disse punkter.
(jf. præmis 14, 15 og 17)
Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 18)
I henhold til artikel 13, stk. 2, TEU skal hver institution handle inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse. Det er i denne henseende traktaterne, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes Unionens institutioner træffer afgørelse, og bestemmelserne kan hverken ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv.
Hvad angår en afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse af en aftale mellem Unionen og tredjestater eller internationale organisationer samt eventuelt Unionens midlertidige anvendelse heraf tillægges medlemsstaterne, i henhold til artikel 218, stk. 5 og 8, TEUF, ikke nogen beføjelser, idet afgørelsen skal vedtages af Rådet. En afgørelse vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer om bemyndigelse til undertegnelse af en blandet aftale på Unionens vegne, og om fastsættelse af dens midlertidige anvendelse, som i realiteten forener to forskellige retsakter, dvs. på den ene side en retsakt om undertegnelse af den nævnte aftale på Unionens vegne og om sidstnævntes midlertidige anvendelse af den, og på den anden side en retsakt om medlemsstaternes midlertidige anvendelse af aftalen, uden at det er muligt at skelne mellem, hvilken retsakt der afspejler Rådets vilje, og hvilken der udtrykker medlemsstaternes vilje, skal således annulleres. Herved var Rådet som EU-institution involveret i vedtagelsen af retsakten vedrørende medlemsstaternes midlertidige anvendelse af en blandet aftale, selv om en sådan retsakt først og fremmest er omfattet af national ret i hver af disse medlemsstater, og dernæst af folkeretten. Eftersom artikel 218, stk. 8, TEUF desuden fastsætter, at Rådet skal træffe afgørelse på Unionens vegne med kvalificeret flertal, kan de to forskellige retsakter samlet i den nævnte afgørelse ikke gyldigt være vedtaget inden for rammerne af én enkelt procedure. Retsakten vedrørende medlemsstaternes midlertidige anvendelse af en blandet aftale forudsætter, at der er enighed blandt repræsentanterne for disse medlemsstater, og således enstemmighed.
Selv om det i øvrigt er korrekt, at der på området for blandede aftaler, såvel under forhandlings- og tiltrædelsesfasen som i forbindelse med opfyldelsen af de påtagne forpligtelser, må etableres et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Unionens institutioner, kan dette princip imidlertid ikke påberåbes til støtte for, at Rådet kan frigøre sig fra overholdelsen af procedurereglerne og afstemningsreglerne, der er fastlagt i artikel 218 TEUF.
(jf. præmis 41, 42, 44, 48-50, 52, 54 og 55)
Inden for rammerne af et søgsmål ved Domstolen kan virkningerne af en anfægtet retsakt opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af denne retsakts annullation vil kunne få alvorlige negative konsekvenser, og når lovligheden af en sådan retsakt ikke anfægtes på grund af dens mål eller genstand, men på grund af ophavsmandens inkompetence eller tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter.
Dette gælder således for afgørelse 2011/708 om undertegnelse på Unionens vegne og om midlertidig anvendelse af lufttransportaftalen indgået mellem Amerikas Forenede Stater som den første part, Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den anden part, Island som den tredje part og Kongeriget Norge som den fjerde part, hvis annullation med øjeblikkelig virkning ville kunne få alvorlige konsekvenser for Unionens relationer med de pågældende tredjestater, såvel som med de erhvervsdrivende, der udøver deres virksomhed på lufttransportsområdet, og som har kunnet være omfattet af den midlertidige anvendelse af den nævnte aftale.
(jf. præmis 60 og 61)
1. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – afgørelse vedtaget af Rådet og medlemsstaterne om bemyndigelse til undertegnelse og midlertidig anvendelse af en international blandet aftale – omfattet
(Art. 263, stk. 2, TEUF; afgørelse 2011/708 vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer)
2. Annullationssøgsmål – søgsmål anlagt af medlemsstaterne, Parlamentet, Rådet og Kommissionen – søgsmålets antagelse til realitetsbehandling ikke underlagt krav om at godtgøre søgsmålsinteresse
(Art. 263, stk. 2, TEUF)
3. Internationale aftaler – Unionens og medlemsstaternes kompetenceområder – Rådets og medlemsstaternes fælles aftale om undertegnelse på Unionens vegne af en blandet aftale og dens midlertidige anvendelse på nationalt niveau – ulovlighed – pligt til overholdelse af kompetencefordelingen samt procedurereglerne og afstemningsreglerne, der er fastlagt i traktaten
(Art. 13, stk. 2, TEU; art. 218, stk. 2 og 5, TEUF; afgørelse 2011/708 vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer)
4. Annullationssøgsmål – dom om annullation – retsvirkninger – Domstolens begrænsning heraf – opretholdelse af den anfægtede retsakts virkninger indtil erstatningen af denne sidstnævnte inden for en rimelig frist – begrundet i retssikkerhedsmæssige hensyn
(Art. 264, andet afsnit, TEUF; afgørelse 2011/708 vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer)
1. Annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kan anlægges til prøvelse af enhver bestemmelse udstedt af Unionens institutioner, uafhængigt af dens karakter eller form på den betingelse, at den tilsigter at skabe retsvirkninger. Som en retsakt udstedt af Rådet, som kan være genstand for et annullationssøgsmål, betragtes en afgørelse vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer om undertegnelse af en aftale om tredjestaters tiltrædelse af en international aftale indgået af Rådet og en tillægsaftale på Unionens vegne samt dels Unionens midlertidige anvendelse af disse aftaler, dels medlemsstaternes sådanne anvendelse, eftersom Rådet deltog i de afgørelser, der er vedtaget på samtlige af disse punkter.
(jf. præmis 14, 15 og 17)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 18)
3. I henhold til artikel 13, stk. 2, TEU skal hver institution handle inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse. Det er i denne henseende traktaterne, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes Unionens institutioner træffer afgørelse, og bestemmelserne kan hverken ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv.
Hvad angår en afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse af en aftale mellem Unionen og tredjestater eller internationale organisationer samt eventuelt Unionens midlertidige anvendelse heraf tillægges medlemsstaterne, i henhold til artikel 218, stk. 5 og 8, TEUF, ikke nogen beføjelser, idet afgørelsen skal vedtages af Rådet. En afgørelse vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer om bemyndigelse til undertegnelse af en blandet aftale på Unionens vegne, og om fastsættelse af dens midlertidige anvendelse, som i realiteten forener to forskellige retsakter, dvs. på den ene side en retsakt om undertegnelse af den nævnte aftale på Unionens vegne og om sidstnævntes midlertidige anvendelse af den, og på den anden side en retsakt om medlemsstaternes midlertidige anvendelse af aftalen, uden at det er muligt at skelne mellem, hvilken retsakt der afspejler Rådets vilje, og hvilken der udtrykker medlemsstaternes vilje, skal således annulleres. Herved var Rådet som EU-institution involveret i vedtagelsen af retsakten vedrørende medlemsstaternes midlertidige anvendelse af en blandet aftale, selv om en sådan retsakt først og fremmest er omfattet af national ret i hver af disse medlemsstater, og dernæst af folkeretten. Eftersom artikel 218, stk. 8, TEUF desuden fastsætter, at Rådet skal træffe afgørelse på Unionens vegne med kvalificeret flertal, kan de to forskellige retsakter samlet i den nævnte afgørelse ikke gyldigt være vedtaget inden for rammerne af én enkelt procedure. Retsakten vedrørende medlemsstaternes midlertidige anvendelse af en blandet aftale forudsætter, at der er enighed blandt repræsentanterne for disse medlemsstater, og således enstemmighed.
Selv om det i øvrigt er korrekt, at der på området for blandede aftaler, såvel under forhandlings- og tiltrædelsesfasen som i forbindelse med opfyldelsen af de påtagne forpligtelser, må etableres et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Unionens institutioner, kan dette princip imidlertid ikke påberåbes til støtte for, at Rådet kan frigøre sig fra overholdelsen af procedurereglerne og afstemningsreglerne, der er fastlagt i artikel 218 TEUF.
(jf. præmis 41, 42, 44, 48-50, 52, 54 og 55)
4. Inden for rammerne af et søgsmål ved Domstolen kan virkningerne af en anfægtet retsakt opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af denne retsakts annullation vil kunne få alvorlige negative konsekvenser, og når lovligheden af en sådan retsakt ikke anfægtes på grund af dens mål eller genstand, men på grund af ophavsmandens inkompetence eller tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter.
Dette gælder således for afgørelse 2011/708 om undertegnelse på Unionens vegne og om midlertidig anvendelse af lufttransportaftalen indgået mellem Amerikas Forenede Stater som den første part, Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den anden part, Island som den tredje part og Kongeriget Norge som den fjerde part, hvis annullation med øjeblikkelig virkning ville kunne få alvorlige konsekvenser for Unionens relationer med de pågældende tredjestater, såvel som med de erhvervsdrivende, der udøver deres virksomhed på lufttransportsområdet, og som har kunnet være omfattet af den midlertidige anvendelse af den nævnte aftale.
(jf. præmis 60 og 61)