1. 

For første gang anmodes Domstolen om at fortolke Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/8/EF af 11. februar 2004 om fremme af kraftvarmeproduktion på grundlag af en efterspørgsel efter nyttevarme på det indre energimarked og om ændring af direktiv 92/42/EØF ( 2 ).

2. 

Nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse er fremsat i sagen mellem Industrie du bois de Vielsalm & Cie (IBV) SA ( 3 ) og Région wallonne (regionen Vallonien, Belgien).

3. 

IBV driver et savværk og udvinder det træaffald, der opstår herved, som energi ved hjælp af virksomhedens eget kraftvarmeanlæg (samtidig fremstilling, i en og samme proces, af varmeenergi og elenergi og/eller mekanisk energi). Kongeriget Belgien har ved gennemførelsen af direktiv 2004/8 valgt en ordning med grønne certifikater som støtteordning til kraftvarme. Certifikaterne tildeles producenter af grøn elektricitet i henhold til visse regler.

4. 

I forbindelse med nærværende sag har Région wallonne afvist at tildele IBV den supplerende støtte i form af et dobbelt grønt certifikat, som den forbeholder visse anlæg, med den begrundelse, at virksomheden ikke lever op til kravene for tildeling af en sådan støtte, bl.a. hvad angår genstanden for nærværende tvist, fordi den nævnte støtte kun gælder for anlæg, der udvinder en anden biomasse end den fra træ og træaffald.

5. 

På denne baggrund har Cour constitutionnelle (Belgien) forelagt Domstolen to præjudicielle spørgsmål. Den ønsker nærmere bestemt oplyst, om artikel 7 i direktiv 2004/8 om støtteordninger, i givet fald, sammenholdt med artikel 2 og 4 i direktiv 2001/77/EF ( 4 ) og artikel 22 i direktiv 2009/28/EF ( 5 ), skal fortolkes i lyset af det almindelige lighedsprincip, artikel 6 TEU og artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), således at bestemmelsen på den ene side ikke finder anvendelse på anlæg til højeffektiv kraftvarmeproduktion og på den anden side, at den indebærer, at det tillades eller forbydes, at en regional støtteforanstaltning, som den i hovedsagen omhandlede, udelukker de kraftvarmeanlæg, der i det væsentligste udnytter træ eller træaffald, fra at få et dobbelt grønt certifikat. Den nationale ret ønsker ligeledes oplyst, om det har betydning for besvarelsen af dette andet spørgsmål, at anlægget kun udnytter træ, eller om det alene udnytter træaffald.

6. 

I nærværende forslag til afgørelse konkluderes det, at artikel 7 i direktiv 2004/8 skal fortolkes således, at den finder anvendelse på samtlige kraftvarmeanlæg og ikke alene på anlæg til højeffektiv kraftvarmeproduktion. Dernæst redegøres der for, hvorfor artiklen, i lyset af ligebehandlingsprincippet, ikke er til hinder for en regional støtteforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der udelukker de kraftvarmeanlæg, der udvinder biomassen fra træ, fra at kunne få et dobbelt grønt certifikat, med forbehold for at den nationale ret, på grundlag af de oplysninger, den har til rådighed, undersøger, hvorvidt den pågældende foranstaltning er egnet til at nå målet med at bevare skovreserverne og værne om træindustrien. Dernæst redegøres der for, hvorfor artiklen, efter min opfattelse, er til hinder for en sådan foranstaltning, når der er tale om anlæg, der udvinder biomassen af træaffald.

7.

24.-26., 31. og 32. betragtning til direktiv 2004/8 har følgende ordlyd:

[…]

8.

Artikel 1 i direktiv 2004/8 bestemmer følgende:

»Formålet med dette direktiv er at øge energieffektiviteten og forbedre forsyningssikkerheden ved at skabe en ramme til fremme og udvikling af højeffektiv kraftvarmeproduktion baseret på efterspørgsel efter nyttevarme og primærenergibesparelser på det indre energimarked. Ved gennemførelsen af direktivet skal der tages hensyn til specifikke nationale forhold, især hvad angår klima og økonomi.«

9.

Direktivets artikel 2 bestemmer, at direktivet gælder for kraftvarmeproduktion som defineret i artikel 3 og for kraftvarmeteknologier som anført i dets bilag I.

10.

Artikel 3 i direktiv 2004/8 definerer kraftvarmeproduktion som samtidig produktion af termisk energi og elektrisk og/eller mekanisk energi i en og samme proces og højeffektiv kraftvarmeproduktion som kraftvarmeproduktion, der opfylder kriterierne i direktivets bilag III. Det præciseres i artikel 3, at definitionerne i direktiv 2003/54/EF ( 7 ) og 2001/77 ligeledes anvendes.

11.

Bilag III til direktiv 2004/8 med overskriften »Metode til bestemmelse af effektiviteten af kraftvarmeproduktionsprocessen« fastsætter, at højeffektiv kraftvarmeproduktion skal opfylde følgende kriterier:

12.

Direktivets artikel 7 med overskriften »Støtteordninger« har følgende ordlyd:

»1.   Medlemsstaterne drager omsorg for, at støtte til kraftvarmeproduktion i både eksisterende og fremtidige enheder baseres på efterspørgsel efter nyttevarme og primærenergibesparelser, på baggrund af de foreliggende muligheder for at mindske energiefterspørgslen ved hjælp af andre økonomisk eller miljømæssigt fordelagtige foranstaltninger såsom anden forbedring af energieffektiviteten.

2.   Med forbehold af […] artikel [107 TEUF] og [108 TEUF] foretager Kommissionen en evaluering af anvendelsen af støttemekanismer i medlemsstaterne, hvorefter kraftvarmeproducenter på grundlag af bestemmelser udstedt af de offentlige myndigheder modtager direkte eller indirekte støtte, som kan virke begrænsende på handelen.

Kommissionen undersøger, om disse ordninger bidrager til virkeliggørelsen af målene i […] artikel [11 TEUF] og artikel 191, stk. 1 [TEUF].

3.   Kommissionen forelægger i den i artikel 11 omhandlede rapport en veldokumenteret analyse af erfaringerne med anvendelsen og sameksistensen af de forskellige støttemekanismer, der er omhandlet i denne artikels stk. 2. Rapporten skal indeholde en vurdering af, i hvor høj grad det er lykkedes ved hjælp af støtteordningerne at fremme brugen af højeffektiv kraftvarmeproduktion gennem udnyttelse af de i artikel 6 omhandlede nationale potentialer, herunder ordningernes omkostningseffektivitet. Rapporten skal endvidere redegøre for, i hvilken udstrækning støtteordningerne har medvirket til at skabe stabile betingelser for investeringer i kraftvarmeproduktion.«

13.

Af artikel 2 i direktiv 2001/77 fremgår følgende:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]«

14.

Direktivets artikel 4, med overskriften »Støtteordninger« bestemmer følgende:

»1.   Med forbehold af […] artikel [107 TEUF] og [108 TEUF] vurderer Kommissionen anvendelsen af sådanne ordninger i medlemsstaterne, hvorefter elproducenter på grundlag af bestemmelser udstedt af de offentlige myndigheder modtager direkte eller indirekte støtte, og som kunne virke begrænsende på handelen, idet udgangspunktet skal være, at disse ordninger bidrager til virkeliggørelsen af målene i […] artikel [11 TEUF] og [191 TEUF].

2.   Senest den 27. oktober 2005 forelægger Kommissionen en veldokumenteret rapport om de erfaringer, der er gjort med anvendelsen og sameksistensen af de forskellige ordninger, der er omhandlet i stk. 1. I denne rapport foretages der en vurdering af, i hvor høj grad det er lykkedes ved hjælp af de i stk. 1 omhandlede støtteordninger at fremme forbruget af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder i overensstemmelse med de i artikel 3, stk. 2, omhandlede vejledende, nationale mål, og af nævnte ordningers omkostningseffektivitet. Rapporten ledsages om nødvendigt af et forslag til en fællesskabsramme for ordninger for støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder.

Et forslag til ramme skal:

15.

Vedrørende offentlig støtte henviser 24. betragtning til direktiv 2004/8 til fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse, der at regne fra den 2. april 2008 blev erstattet af retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse ( 8 ).

16.

I punkt 112 i retningslinjerne bestemmes følgende:

17.

I retningslinjernes punkt 70(11), defineres højeffektiv kraftvarmeproduktion således: »kraftvarmeproduktion, der opfylder kriterierne i bilag III til direktiv 2004/8[…], og som opfylder de harmoniserede effektivitetskriterier i Kommissionens beslutning 2007/74/EF af 21. december 2006 om fastsættelse af harmoniserede referenceværdier for effektiviteten ved separat produktion af el og varme, jf. […] direktiv 2004/8 […]« ( 9 ).

18.

Dekretet fra Valloniens parlament af 12. april 2001 om den regionale markedsordning for elektricitet ( 10 ), som ændret ved Valloniens parlaments dekret af 4. oktober 2007 ( 11 ), gennemfører delvist direktiverne 2001/77, 2003/54 og 2004/8.

19.

Dekretet af 2001 anfører i dets artikel 37, at »med henblik på at fremme elektricitet, der er produceret ved vedvarende energikilder og/eller kvalitets-kraftvarme, indfører regeringen en ordning med grønne certifikater«.

20.

Denne støtteordning administreres af Commission wallonne pour l’Énergie (Valloniens energikommission, herefter »CWaPE«). Ordningen fungerer i praksis således: Den vallonske regering fastsætter hvert år det antal grønne certifikater, der kan anvendes. Elproducenterne og de systemansvarlige skal hvert kvartal overgive disse certifikater til CWaPE under straf af bøde (100 EUR pr. manglende certifikat). CwaPE tildeler certifikaterne kvartalsvis til hver grøn elproducent i forhold til den mængde nettoelektricitet, der produceres og i forhold til dels den skønnede meromkostning i branchen, dels miljøgevinsten (reduceret CO2-udledning) målt ved kraftvarmeværket i forhold til almindelige produktionsmetoder. Dernæst sælger producenterne de grønne certifikater til leverandørerne og systemansvarlige, således at disse kan opfylde deres kvoteforpligtelser.

21.

Artikel 38 i dekretet af 2001 bestemmer:

»§ 1.   Efter høring af CWaPE fastsætter regeringen betingelserne for tildeling af grønne certifikater og bestemmer måden og fremgangsmåden for tildeling af de grønne certifikater, der gives til grøn elektricitet fremstillet i regionen Vallonien under overholdelse af følgende bestemmelser.

§ 2.   Et grønt certifikat skal tildeles for at antal kWh, der svarer til 1 MWh divideret med satsen for kuldioxidbesparelsen.

Satsen for kuldioxidbesparelsen fastsættes ved, at den gevinst, der opnås ved den pågældende metode, divideres med kuldioxidudledningen ved traditionel elproduktion, hvis udledning CWaPE fastlægger og offentliggør årligt. Satsen for kuldioxidbesparelsen er begrænset til 1 for produktion i anlæg med en større kapacitet end 5 MW. Under denne tærskel gælder et loft på 2.

§ 3.   Såfremt et anlæg, der i det væsentligste udnytter biomasse, bortset fra træ, og som stammer fra industrielle aktiviteter, der udføres på det sted, hvor produktionsanlægget er beliggende, anvender en særlig innovativ fremgangsmåde, der har et bæredygtigt udviklingsperspektiv, kan regeringen imidlertid, efter høring af CWaPE om den anvendte proces’ særlige innovative karakter, beslutte at fastsætte et loft for kuldioxidbesparelsen på 2 for anlæggets samlede produktion, fra den samtlige kapacitet på samme produktionssted, som ikke må være lavere end 20 MW.

[…]«

22.

Artikel 57 i dekretet af 17. juli 2008 fra det vallonske parlament, der ændrer dekretet af 2001 om den regionale markedsordning for elektricitet ( 12 ), bestemmer, at »artikel 38, [stk.] 3, i [dekret af 2001] skal fortolkes således, at der ved anlæg, der udvinder træ og som ikke er omfattet af ordningen, skal forstås ethvert anlæg, der udvinder lignocellulose fra træ, alle former for løvtræ og nåletræ uden undtagelse (herunder små og meget små stykker), før og/eller efter enhver forarbejdning«.

23.

Den 23. juni 2008 søgte IBV om tildeling af dobbelte grønne certifikater til sit anlæg i medfør af artikel 38, stk. 3, i dekretet af 2001. Denne ekstra støtte er som sagt forbeholdt anlæg, der opfylder tre betingelser, nemlig at anlæggene primært skal udvinde biomasse, bortset fra træ eller træaffald, at de skal indgå i en bæredygtig udviklingsproces, og at de skal have en særlig innovativ karakter.

24.

Den vallonske regering fastslog ved afgørelse af 18. juni 2009, at selskabet IBV ikke opfyldte disse tre betingelser for at få tildelt en sådan støtte.

25.

IBV anlagde sag ved Conseil d’État med påstand om annullation af denne afgørelse. Conseil d’État fandt, at virksomheden opfyldte to af disse betingelser. Da Conseil d’État var i tvivl om, hvorvidt den første betingelse i støtteordningen var forenelig med forfatningen, har det besluttet at forelægge Cour constitutionnelle følgende spørgsmål:

26.

Som følge af det spørgsmål, som Conseil d’État har forelagt Cour constitutionnelle, har denne, før den skal træffe afgørelse i sagen, forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

27.

Cour constitutionnelle anmoder Domstolen om en fortolkning af artikel 7 i direktiv 2004/8, sammenholdt med, i givet fald, artikel 2 og 4 i direktiv 2001/77 og med artikel 22 i direktiv 2009/28. Sidstnævnte direktiv er imidlertid trådt i kraft den 25. juni 2009, dvs. efter den vallonske regerings afgørelse af, at IBV ikke opfyldte kravene for at få støtte efter artikel 38, stk. 3, i dekretet af 2001. Derfor bør dette ikke tages i betragtning i forbindelse med undersøgelsen af de spørgsmål, der er forelagt Domstolen.

28.

Hvad angår behandlingen af de præjudicielle spørgsmål behandles indledningsvis det første spørgsmål, litra a), dernæst, for så vidt som de er forbundne, behandles det første spørgsmål, litra b), sammen med det andet spørgsmål.

29.

Med sit første spørgsmål, litra a), ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 7 i direktiv 2004/8, set i lyset af lighedsprincippet, skal fortolkes således, at den alene finder anvendelse på højeffektive kraftvarmeanlæg som defineret i bilag III til det pågældende direktiv ( 13 ).

30.

I lighed med IBV og Kommissionen mener jeg, at artikel 7 i direktiv 2004/8 finder anvendelse på samtlige kraftvarmeanlæg og ikke kun på højeffektive kraftvarmeanlæg som defineret i bilag III til det pågældende direktiv.

31.

EU-lovgiver har i artikel 3 i det pågældende direktiv defineret »kraftvarme« og »højeffektiv kraftvarme« særskilt. Således har EU-lovgiver kunnet anvende det ene eller det andet af disse udtryk til specifikke formål.

32.

Ordlyden af artikel 7 i direktiv 2004/8 vedrørende de støtteordninger, som medlemsstaterne indfører, præciserer ikke, at sådanne ordninger kun skal fastsættes for højeffektive kraftvarmeanlæg.

33.

Det pågældende direktivs artikel 7, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne drager omsorg for, at støtte til kraftvarmeproduktion ( 14 ) i både eksisterende og fremtidige enheder baseres på efterspørgsel efter nyttevarme ( 15 ) og primærenergibesparelser ( 16 ). EU-lovgiver anvender udtrykket »kraftvarme« og sondrer ikke mellem enhederne, uanset om der er tale om små kraftvarmeenheder eller mikrokraftvarmeenheder, og giver ingen oplysninger om primærenergibesparelsernes størrelse.

34.

Tilsvarende mener jeg ikke, at artikel 7, stk. 2, i direktiv 2004/8 indeholder noget herom.

35.

Den belgiske regering mener imidlertid, at på baggrund af artikel 7, stk. 2, i direktiv 2004/8, 24. betragtning hertil samt retningslinjerne, er det åbenbart, at kun højeffektive kraftvarmeanlæg er omfattet af støtteordningerne.

36.

Regeringen udleder af disse bestemmelser, at støtteforanstaltningernes forenelighed med bestemmelserne i TEUF, og således anvendelsesområdet for det pågældende direktivs artikel 7, er forbundet med spørgsmålet om anlæggenes forenelighed med kriterierne for højeffektiv kraftvarme som fastsat i bilag III til direktiv 2004/8. Ifølge den belgiske regering foreligger der ikke nogen forskelsbehandling mellem kraftvarmeanlæg og højeffektive kraftvarmeanlæg, for så vidt som det er principperne om statsstøtte, der foreskriver denne sondring ( 17 ).

37.

Jeg kan ikke nå til samme konklusion som den belgiske regering.

38.

Det er korrekt, at der i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2004/8 henvises til de konkurrenceregler, som medlemsstaterne skal overholde. Den pågældende bestemmelse vedrører Kommissionens vurdering af anvendelsen af de støttemekanismer, der er gennemført af medlemsstaterne. I forbindelse med denne vurdering skal Kommissionen navnlig undersøge, om de pågældende mekanismer overholder konkurrencereglerne. En sådan vurdering skal ske, »uden at det påvirker anvendelsen af artikel [107 TEUF] og [108 TEUF]«.

39.

Det er kun, hvis støtteordningen udgør en statsstøtte, at kraftvarmeanlægget skal opfylde kriterierne om høj effektivitet, for at støtten kan være forenelig med det indre marked, i overensstemmelse med punkt 112 og 70(11) i retningslinjerne.

40.

En støtteordning behøver imidlertid ikke udgøre statsstøtte efter EUF-traktaten, i hvilket tilfælde støtteordningen kan omfatte samtlige typer af kraftvarmeanlæg.

41.

Jeg er derfor ikke enig i den belgiske regerings konklusion, hvorefter kun højeffektive kraftvarmeanlæg som defineret i bilag III til direktiv 2004/8 kan omfattes af en støtteordning.

42.

I øvrigt styrker artikel 7, stk. 3, i direktiv 2004/8 min analyse.

43.

Sammenholdt med det pågældende direktivs artikel 6, 10 og 11 vedrører den nævnte bestemmelse Kommissionens rapport om støtteordningens succes med at fremme anvendelsen af højeffektiv kraftvarme.

44.

I henhold til det pågældende direktivs artikel 6 og 10 analyserer medlemsstaterne deres nationale potentiale for anvendelse af højeffektiv kraftvarmeproduktion. De vurderer, hvor meget de har øget andelen af højeffektiv kraftvarmeproduktion. På grundlag af denne analyse, der videregives til Kommissionen, undersøger sidstnævnte, i henhold til samme direktivs artikel 11 »erfaringerne med anvendelsen og sameksistensen af forskellige støtteordninger til fordel for kraftvarmeproduktion« ( 18 ).

45.

Det fremgår heller ikke af en samlet gennemgang af de pågældende artikler, at alene højeffektive kraftvarmeanlæg kan være omfattet af støtteordningen. Formålet med direktiv 2004/8, nævnt i direktivets artikel 1, er ganske vist at øge energieffektiviteten og forbedre forsyningssikkerheden ved at skabe en ramme til fremme og udvikling af højeffektiv kraftvarmeproduktion, men jeg forstår det således, at højeffektiv kraftvarme er det endelige mål for direktivet. Jeg kan derfor ikke se, at »mindre effektive« kraftvarmeanlæg ikke kan være omfattet af en støtteordning, eftersom de ligeledes bidrager til målet med at øge energieffektiviteten og forbedre forsyningssikkerheden.

46.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at svare, at artikel 7 i direktiv 2004/8, set i lyset af lighedsprincippet, skal fortolkes således, at den finder anvendelse på samtlige kraftvarmeanlæg og ikke kun på højeffektive kraftvarmeanlæg som defineret i bilag III til det pågældende direktiv.

47.

Med sit første spørgsmål, litra b), og sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 7 i direktiv 2004/8, set i lyset af ligebehandlingsprincippet, skal fortolkes således, at den er til hinder for en støtteforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter kraftvarmeanlæg, der udvinder biomasse af træ og/eller træaffald, ikke kan få dobbelte grønne certifikater.

48.

Med andre ord ønsker den forelæggende ret oplysning om den beføjelse, som medlemsstaterne har ved gennemførelsen af en støtteordning til kraftvarme.

49.

Direktiv 2004/8 blev vedtaget på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF, der henhører under afsnittet om miljø, med henblik på at gennemføre de i artikel 174 EF tilstræbte mål, navnlig målet om at bevare kvaliteten af miljøet.

50.

EU-lovgivningen på miljøområdet forudsætter ikke en fuldstændig harmonisering ( 19 ).

51.

På et område med delt kompetence, såsom miljøbeskyttelse ( 20 ), påhviler det EU-lovgiver at fastsætte de foranstaltninger, som denne skønner nødvendige for at nå de tilstræbte mål, samtidig med at principperne om subsidiaritet og proportionalitet i artikel 5 TEU overholdes ( 21 ).

52.

Således anføres det i 32. betragtning til direktiv 2004/8, at i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet fastsættes på EU-plan overordnede principper for en ramme for støtteordninger til fordel for kraftvarmeproduktion på det indre energimarked, men den nærmere gennemførelse bør overlades til medlemsstaterne, så hver medlemsstat kan vælge den ordning, der passer bedst til landets særlige situation. Det tilføjes, at det pågældende direktiv er begrænset til mindstekrav for at nå de pågældende mål og ikke går videre, end det er nødvendigt med henblik herpå.

53.

I øvrigt fremgår det af ordlyden af direktivets artikel 7, at denne ikke indeholder nogen præcisering vedrørende den type støtteordning for kraftvarme, som medlemsstaterne skal vedtage. I bestemmelsen nævnes alene, at medlemsstaterne skal drage omsorg for, at støtte til kraftvarmeproduktion i både eksisterende og fremtidige enheder baseres på efterspørgsel efter nyttevarme og primærenergibesparelser, og at støttemekanismerne ikke fordrejer konkurrencen og er i overensstemmelse med målene defineret i artikel 11 TEUF og artikel 191, stk. 1, TEUF om miljøbeskyttelse.

54.

Kun 26. betragtning til direktiv 2004/8 nævner den form, som en støtteordning kan have, ved at anføre, at medlemsstaterne opererer med forskellige ordninger for støtte til kraftvarmeproduktion i nationalt regi, herunder ( 22 ) investeringsstøtte, skattefritagelse eller -nedsættelse, grønne certifikater og direkte prisstøtte. Det fremgår af denne gennemgang, at listen over de forskellige støttemekanismer ikke er udtømmende og således giver medlemsstaterne mulighed for at anvende andre støttemekanismer.

55.

Medlemsstaterne har således en betydelig skønsmargen vedrørende den form, som støtten til kraftvarme kan have.

56.

Der findes intet i artikel 7 i direktiv 2004/8 eller andetsteds i direktivet, der antyder, at medlemsstaterne i forbindelse med deres støtte til kraftvarme er forhindrede i at fremme en bestemt type brændsel frem for en anden. I denne henseende nævner 31. betragtning til direktivet, at den samlede effektivitet og bæredygtighed af kraftvarmeproduktion afhænger af mange faktorer som f.eks. brændselstyper.

57.

Den brændselstype, der anvendes, kan afhænge af det geografiske områdes særegenheder og brændselstypens tilgængelighed på dette område. EU-lovgiver har i øvrigt taget hensyn hertil ved i direktiv 2004/8’s artikel 1 at anføre, at formålet skal opnås ved, at der tages hensyn til specifikke nationale forhold, især hvad angår klima og økonomi ( 23 ).

58.

Tilsvarende har Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg i sin udtalelse ( 24 ) insisteret på nødvendigheden af at tage hensyn til særlige forhold og at overholde subsidiaritetsprincippet, da der er tale om et område, hvor klimatiske og nationaløkonomiske forhold spiller en afgørende rolle.

59.

Den vallonske regering har inden for rammerne af sin skønsbeføjelse valgt delvist at gennemføre direktiv 2004/8 ved at indføre en ordning med grønne certifikater og kan på lovlig vis give ekstra støtte til anlæg, som udvinder biomasse, frem for anlæg der udvinder andre typer brændsel.

60.

På baggrund af det ovenstående skal artikel 7 i direktiv 2004/8 fortolkes således, at den i princippet ikke er til hinder for en regional støtteordning som den i hovedsagen omhandlede.

61.

Ved gennemførelsen af direktiv 2004/8 er medlemsstaterne imidlertid, i henhold til artikel 51, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, forpligtede til at overholde ligebehandlingsprincippet i chartrets artikel 20 ( 25 ).

62.

I den foreliggende sag bestrider IBV, at virksomheden kan udelukkes fra ordningen med dobbelte grønne certifikater under henvisning til dette princip, idet den gør gældende, at den forfordeles i forhold til kraftvarmeanlæg, der udvinder anden biomasse end biomasse fra træ og/eller træaffald.

63.

Det skal derfor undersøges, om Région wallonne med vedtagelsen af artikel 38, stk. 3, i dekretet af 2001 har overholdt ligebehandlingsprincippet.

64.

Ifølge fast retspraksis indebærer ligebehandlingsprincippet, at ensartede situationer ikke behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet ( 26 ).

65.

I den foreliggende sag skal det således afgøres, om virksomheder i træindustrien, som IBV, er i en situation, der kan sammenlignes med situationen for virksomheder i andre brancher, der i medfør af artikel 38, stk. 3, i dekretet af 2001 kan tildeles dobbelte grønne certifikater.

66.

På dette punkt er jeg ikke enig i den polske regerings ( 27 ) og Kommissionens ( 28 ) analyse, hvorefter de forskellige kategorier af biomasse ikke er sammenlignelige, og at biomasse udvundet af træ har særlige karakteristika navnlig vedrørende dens tilgængelighed og rentabilitet.

67.

Efter min opfattelse, og som det vil fremgå nedenfor ( 29 ), er disse kriterier om tilgængelighed og rentabilitet forhold, der i realiteten skal tages hensyn til ved undersøgelsen af, om en forskellig behandling af sammenlignelige situationer er begrundet.

68.

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt situationerne i hovedsagen er sammenlignelige, mener jeg, at sammenligningen mellem træindustrien og de øvrige industrier bør fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den pågældende retsakt ( 30 ).

69.

Ordningen med grønne certifikater blev indført af de vallonske myndigheder i henhold til bestemmelserne i direktiv 2004/8. Ordningen skal fremme udvikling af elproduktion fra vedvarende energikilder og/eller kvalitets-kraftvarme. De foranstaltninger, som medlemsstaterne har vedtaget på grundlag af det pågældende direktiv, bidrager til miljøbeskyttelse, navnlig overholdelse af målene i Kyotoprotokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaforandringer ( 31 ), der udgør et af Unionens højst prioriterede mål.

70.

Unionens »klima-energipakke« pålægger medlemsstaterne et såkaldt »3 x 20«-mål frem til år 2020, dvs. energibesparelser på 20%, reduktion af CO2-udledning med 20% og at 20% af energiproduktionen skal komme fra vedvarende energikilder. Direktiv 2004/8 er en konkretisering af disse mål.

71.

Direktiv 2004/8 gør således tilskyndelsen til kraftvarme til en fællesskabsprioritet på grund af kraftvarmens betydning for sikkerheden og diversificeringen af energiforsyningen, for miljøbeskyttelse og især nedsættelse af CO2-udledningen og en bæredygtig udvikling.

72.

Biomassen defineres i artikel 2 i direktiv 2001/77 ( 32 ) som den bionedbrydelige del af produkter, affald og rester fra landbrug (omfattende både vegetabilske og animalske stoffer) og skovbrug og fra nærstående industrier samt den bionedbrydelige del af affald fra industri og husholdninger.

73.

Biomassen bidrager til reduceringen af CO2-udledning og bidrager til at forbedre energieffektiviteten, der anses for at være den mest rentable og hurtigste måde, hvorpå forsyningssikkerheden kan forbedres. Biomassen opfylder derved målene i direktiv 2004/8, der blev vedtaget med samme mål for øje.

74.

Biomassen, uanset om den stammer fra landbrug, skovbrug eller nærstående industrier, er en vedvarende energikilde og udgør en kilde til elproduktion. Biomasseressourcerne er meget forskelligartede. Uanset om biomassen udgøres af flis, spåner, savsmuld, husholdningsaffald, slam, planter, affald fra levnedsmiddelindustrien eller alger, forbliver den dog et organisk materiale, der kan anvendes som brændsel til at producere energi.

75.

I lyset af formålet med direktiv 2004/8 og det af dette tilstræbte mål mener jeg derfor, at anlæg, der udvinder træ og/eller træaffald, og de anlæg, der udvinder andre former for biomasse, befinder sig i en sammenlignelig situation.

76.

Det skal derfor undersøges, om den forskelsbehandling mellem disse to kategorier, der er foretaget af den vallonske regering, er begrundet.

77.

Ifølge fast retspraksis er en forskellig behandling begrundet, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, dvs. når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling ( 33 ).

78.

Det skal, i sagen i hovedsagen, undersøges, hvorvidt udelukkelsen af anlæg, der anvender biomasse fra træ og/eller træaffald, kan sikre opnåelsen af et eller flere af de lovlige mål, som den vallonske regering har påberåbt sig, og om udelukkelsen går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå et sådant mål. En national lovgivning kan i øvrigt kun sikre opnåelsen af de påberåbte mål, såfremt den for alvor ønsker at opnå målet på sammenhængende og systematisk vis.

79.

Der skal sondres mellem begrundelsen af forskellig behandling i henseende til anlæg, der udvinder biomasse af træ, og i henseende til anlæg, der udvinder biomasse af træaffald, eftersom de relevante tvingende miljøkrav efter min opfattelse ikke gør sig gældende på samme måde i begge tilfælde.

80.

I den foreliggende sag har den vallonske regering fremsat flere argumenter til støtte for begrundelsen for at udelukke anlæg, der udvinder træ og/eller træaffald, fra ordningen om dobbelte grønne certifikater fastsat i artikel 38, stk. 3, i dekretet af 2001. IBV har bestridt samtlige disse argumenter.

81.

Den vallonske regering påberåber sig bl.a. behovet for at bevare skovressourcer og at forbeholde træindustrien disse ressourcer, da den anvender træet som råvare ( 34 ). Til støtte for dette argument baserer den sig på undersøgelser, der viser, at træforædlingsindustrien i regionen Vallonien lider af råvareunderskud og må importere råvarer. Den vallonske regering har gjort gældende, at tildelingen af et dobbelt grønt certifikat til industrien for udvinding af træ til energiproduktion kan medføre en kraftig stigning i råvarepriserne.

82.

Argumentet fra den vallonske regering synes legitimt, for så vidt som hensigten er at bevare skove og træråvarer. Det synes således begrundet i hensynet til den almene interesse i miljøbeskyttelse ( 35 ), hvilket ifølge artikel 191 TEUF og chartrets artikel 37 ( 36 ) er et af Unionens mål ( 37 ).

83.

Det påhviler den nationale ret, på grundlag af de oplysninger, som den har til rådighed, at undersøge, hvorvidt den pågældende foranstaltning er egnet til at nå målet med at bevare skovreserverne og værne om træindustrien.

84.

Såfremt man går ud fra, at den pågældende foranstaltning er egnet til at nå et sådant mål, skal det undersøges, hvorvidt den er forholdsmæssig.

85.

Efter min opfattelse fremstår den forholdsmæssig, for så vidt som de anlæg, der udvinder biomasse af træ, ikke fuldstændigt udelukkes fra støtteordningen, eftersom de tildeles »enkle« grønne certifikater i medfør af artikel 38, stk. 2, i dekretet af 2001.

86.

I lyset af det ovenstående skal artikel 7 i direktiv 2004/8, set i lyset af ligebehandlingsprincippet, fortolkes således, at den ikke er til hinder for en regional støtteforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der udelukker anlæg, der udvinder biomasse af træ, fra ordningen med dobbelte grønne certifikater, med forbehold for at den nationale ret på grundlag af de oplysninger, den råder over, undersøger, om denne foranstaltning er egnet til at nå målet med at bevare skovreserverne og værne om træindustrien.

87.

Det skal undersøges, hvorvidt den pågældende foranstaltning er begrundet i henseende til anlæg, der udvinder biomasse af træaffald, såsom IBV.

88.

Selv om den pågældende foranstaltning ganske vist er begrundet i henseende til anlæg, der udvinder biomasse af træ, på grund af behovet for at beskytte træindustrien, synes denne begrundelse derimod ikke berettiget ud fra målene med miljøbeskyttelse, når det drejer sig om anlæg, der udvinder biomassen af træaffald.

89.

I lighed med IBV ( 38 ) mener jeg ikke, at træaffald kan anvendes af træindustrien.

90.

I artikel 3, nr. 1), i direktiv 2008/98/EF ( 39 ) defineres affald som »ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«. Træaffald udgør resterne af træ, som allerede er brugt. Det er, hvad der er tilbage af råvaren og ikke har anden anvendelse.

91.

Som den polske regering med rette har gjort gældende, har udvinding af træaffald ingen direkte indvirkning på hverken beskyttelsen af skovene eller på træindustriens konkurrenceevne ( 40 ).

92.

Når miljøpolitikkens hovedfokus i mange år var håndtering, bortskaffelse og udvikling af affald samt forebyggelse heraf, er udvindingen af affald nu blevet et vigtigt mål for de europæiske og nationale myndigheder. I denne forbindelse synes udviklingen af processer såsom kraftvarme, der udvinder biomasse af træaffald, at opfylde miljømæssige behov.

93.

Kommissionen har i sin meddelelse af 7. december 2005 om en handlingsplan for biomasse ( 41 ) opfordret medlemsstaterne til at udnytte de muligheder, som rentable former for elproduktion fra biomasse tilbyder. Kommissionen har konstateret, at medlemsstaterne har forpligtet sig til at overholde målene for elproduktion fra vedvarende energikilder, men at disse mål i de fleste tilfælde ikke kan opnås, medmindre der anvendes biomasse ( 42 ). Vedrørende kraftvarmeanlæg opfordrer Kommissionen medlemsstaterne til at udnytte mulighederne ved alle former for rentabel elproduktion fra biomasse ( 43 ). Hvad i øvrigt angår affald mener Kommissionen, at det udgør en underudnyttet energikilde. Kommissionen opfordrer i denne henseende til at investere i energieffektive teknikker til anvendelse af affald som brændsel ( 44 ).

94.

Den omstændighed ikke at støtte muligheden for at anvende træaffald til energiproduktion synes ikke at være i overensstemmelse med målene for den miljøpolitik, der forfølges af Unionen, og synes ligefrem at stride mod disse mål.

95.

Den vallonske regering har gjort gældende, at den pågældende foranstaltning er i fuldstændig overensstemmelse med hierarkiet for håndtering af affald som fastsat i artikel 4 i direktiv 2008/98, der bestemmer, at genanvendelse er at foretrække frem for energiudnyttelse. Dette argument synes tvivlsomt i lyset af ovenstående, og for så vidt som det af stk. 2, i samme bestemmelse fremgår, at »når medlemsstaterne anvender det i stk. 1 omhandlede affaldshierarki, træffer de foranstaltninger til at fremme de muligheder, der giver det bedste samlede miljøresultat. Det kan i den forbindelse være nødvendigt at lade særlige affaldsstrømme afvige fra hierarkiet, når det er begrundet af hensyn til livscyklus-tankegangen vedrørende de samlede konsekvenser af produktion og håndtering af den type affald«. Af ottende betragtning til direktiv 2008/98 fremgår endog, at »man (bør) fremme nyttiggørelsen af affald«.

96.

Dette er så meget desto mere begrundet, når nyttiggørelsen af træaffald sker på stedet, som det er tilfældet i den foreliggende sag, eftersom IBV nyttiggør træaffald fra dennes savværk, der er beliggende på samme sted som kraftvarmeanlægget. Derved undgås transport og således forurening. Nyttiggørelse af træaffald bidrager således til målene om miljøbeskyttelse som fastsat i artikel 11 TEUF og 191, stk. 1, TEUF og til overholdelse af chartrets artikel 37.

97.

Som den polske regering i øvrigt har fremhævet, anbefaler Kommissionen i sin meddelelse af 15. juni 2006 til Rådet og Europa-Parlamentet om en EU-handlingsplan for skovbruget ( 45 ) ikke at anvende træ, der er fuldt anvendeligt, og Kommissionen vil fremme undersøgelser og formidling af erfaringer i forbindelse med udnyttelse af tømmer af ringe værdi, småskove og skovaffald til energiproduktion ( 46 ).

98.

Jeg er enig med den polske regerings opfattelse af, at man må bestræbe sig på at anvende underprodukter af fraskåret træ ( 47 ) og udnytte denne uanvendte mulighed til energiproduktion ( 48 ).

99.

Træaffald udgør en »sovende« ressource, som skal behandles effektivt og samtidigt på en måde, der er forenelig med miljøpolitikken. Træaffald gør det muligt at kombinere to akser i miljøpolitikken, nemlig en permanent forbedring af affaldsbehandling på den ene side og produktion af vedvarende energi på den anden side.

100.

Det fremgår af det ovenstående, at den vallonske regering ikke objektivt har begrundet den omstændighed, at anlæg, der udvinder biomasse fra træaffald, udelukkes fra ordningen med dobbelte grønne certifikater som fastsat i artikel 38, stk. 3, i dekretet af 2001.

101.

Derfor skal artikel 7 i direktiv 2004/8, set i lyset af ligebehandlingsprincippet, fortolkes således, at den er til hinder for en regional støtteforanstaltning, som den i hovedsagen omhandlede, der udelukker anlæg, der udvinder biomasse af træaffald, fra ordningen med dobbelte grønne certifikater.

102.

På baggrund af det ovenstående mener jeg, at artikel 7 i direktiv 2004/8, set i lyset af ligebehandlingsprincippet, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en regional støtteforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der udelukker anlæg, der udvinder biomasse af træaffald, fra ordningen med dobbelte grønne certifikater. Det påhviler imidlertid den nationale ret, på grundlag af de oplysninger, den råder over, at undersøge, om den pågældende foranstaltning er egnet til at nå målet med at bevare skovreserverne og værne om træindustrien. Derimod er artiklen til hinder for en sådan foranstaltning i henseende til anlæg, der udvinder biomasse af træaffald.

103.

På grundlag af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Cour constitutionnelle forelagte spørgsmål således: