1.

Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 8, artikel 7, stk. 2, artikel 10, stk. 1 og 2, i samt afsnit 1.3 og 1.4 i bilag V til vandrammedirektivet ( 2 ) for så vidt angår Spaniens regionsinterne vandløbsopland (hvor vandet kun løber gennem én selvstyrende region).

2.

Et vandløbsopland defineres ifølge vandrammedirektivets artikel 2, nr. 13), som et landområde, hvorfra al overfladeafstrømning løber gennem en række mindre og større vandløb og eventuelt søer ud til havet i én enkelt flodmunding eller ét enkelt delta.

3.

For så vidt angår Spaniens regionsinterne vandløbsopland ligger alle disse vandområder inden for én enkelt selvstyrende region. Lovgivningskompetencerne med hensyn til gennemførelsen af vandrammedirektivet for så vidt angår disse områder tilkommer tilsyneladende den pågældende selvstyrende region.

4.

Derimod har den spanske centralstat i henhold til den spanske forfatnings artikel 149, stk. 1, nr. 22), enekompetence for så vidt angår lovgivning, regulering og koncessionering vedrørende vandressourcer og anvendelse af vand, når vandområderne løber gennem mere end én selvstyrende region. Det gælder navnlig for Spaniens såkaldte »regionsoverskridende vandløbsopland«, der omfatter mere end én selvstændig region.

5.

Kommissionens indsigelser vedrører alene det regionsinterne vandløbsopland. Der er tre kategorier af klagepunkter: For det første skal der tages stilling til den omstændighed, at de af Spanien anførte bestemmelser til gennemførelse af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 8, artikel 7, stk. 2, artikel 10, stk. 1 og 2, samt af afsnit 1.3 i bilag V hertil for så vidt angår det regionsinterne vandløbsopland med undtagelse af Catalonien blev sat i kraft for sent (jf. afsnit II nedenfor). Derimod blev de af Spanien anførte bestemmelser til gennemførelse af afsnit 1.4 i bilag V for så vidt angår dette vandløbsopland ganske vist vedtaget rettidigt, men der er tvivl om, hvorvidt de rent faktisk sikrer en effektiv gennemførelse (jf. afsnit III nedenfor). Endelig skal den catalanske gennemførelse af de nævnte bestemmelser for så vidt angår det vandløbsopland, der udelukkende ligger inden for denne region (jf. afsnit IV nedenfor), undersøges.

6.

I henhold til artikel 24, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2000/60 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 22. december 2003 ( 3 ). Dette gælder også for vandrammedirektivets artikel 4, stk. 8, artikel 7, stk. 2, artikel 10, stk. 1 og 2, samt afsnit 1.3 i bilag V hertil.

7.

Vandrammedirektivets artikel 10 fastsætter ganske vist en særlig frist på 12 år for fastsættelse og/eller gennemførelse af visse emissionskontrolforanstaltninger. Som Kommissionen har anført uden at blive modsagt, er der i denne forbindelse imidlertid ikke tale om fristen for gennemførelsen af denne bestemmelse, men derimod om en frist, inden for hvilken de specifikke kontrolforanstaltninger, der er fastsat i denne bestemmelse, skal indføres. Den væsentlige regel i artikel 10 er forpligtelsen til at gennemføre emissionskontrolforanstaltningerne. Emissionskontrolforanstaltninger, der blot fastsættes, men ikke gennemføres, har ingen praktisk virkning og ville næppe være forenelige med Unionens målsætning om at sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet i henhold til artikel 191 TEUF og artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder. Det drejer sig således om, at disse kontrolforanstaltninger skal gennemføres inden for 12 år.

8.

Henvisningen til en eventuelt nødvendig fastsættelse af kontrolforanstaltninger kan derimod ikke fortolkes således, at etableringen af lovgivningsrammen for de i henhold til artikel 10 nødvendige foranstaltninger er omfattet af en frist på 12 år. Denne lovgivningsramme skal sættes i kraft inden for den generelle frist i artikel 24, stk. 1, første afsnit.

9.

Processuelt set er det imidlertid et andet tidspunkt, der er afgørende. Ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, nemlig afgøres på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. De ændringer, der er sket efterfølgende, kan ikke tages i betragtning af Domstolen ( 4 ). I sin begrundede udtalelse af 22. marts 2010 gav Kommissionen Spanien en sidste frist til at gennemføre de nævnte bestemmelser, nemlig den 22. maj 2010.

10.

For så vidt angår gennemførelsen med hensyn til regionsinternt vandløbsopland uden for Catalonien påberåber Spanien sig imidlertid en national ordning, der først trådte i kraft efter denne frists udløb, nemlig bekendtgørelse ARM/1195/2011 af 11. maj 2011 ( 5 ). Da denne bekendtgørelse ikke kan tages i betragtning i den foreliggende sag, skal søgsmålet tages til følge på dette punkt.

11.

For så vidt angår gennemførelsen af afsnit 1.4 i bilag V til vandrammedirektivet har Spanien derimod henvist til en bestemmelse, der trådte i kraft før den nævnte frists udløb, nemlig afsnit 5.1 i den nationale bekendtgørelse ARM/2656/2008 af 10. september 2008 ( 6 ).

12.

Under den mundtlige forhandling den 25. april 2013 indskrænkede Kommissionen dette anbringende til afsnit 1.4.1, nr. i)-iii), i bilag V til vandrammedirektivet. Disse bestemmelser forpligter medlemsstaterne til at oprette visse overvågningssystemer.

13.

Disse forpligtelser udgør ganske vist en del af vandrammedirektivets samlede ordning, og bilag V nævnes derfor også i forskellige bestemmelser. Den bindende virkning af afsnit 1.4.1, nr. i)-iii), i bilag V er dog ikke afhængig af disse andre bestemmelser, men følger af selve bestemmelsens ordlyd.

14.

Afsnit 5.1 i bekendtgørelse ARM/2656/2008 omhandler ligeledes disse spørgsmål. Imidlertid gælder bestemmelserne i denne bekendtgørelse efter dennes artikel 1, stk. 2, kun for regionsoverskridende vandløbsopland. Dette synes at være i overensstemmelse med kompetencefordelingen mellem centralstaten og de selvstyrende regioner. Så vidt det ses, har de enkelte selvstyrende regioner kompetencen med hensyn til ordninger, der vedrører regionsinternt vandløbsopland.

15.

Derfor er gennemførelsen af afsnit 1.4.1, nr. i)-iii), i bilag V til vandrammedirektivet efter Kommissionens opfattelse ikke sikret for så vidt angår regionsinternt vandløbsopland.

16.

Spanien har dog gjort gældende, at allerede afsnit 5.1 i bekendtgørelse ARM/2656/2008 i mangel af ordninger vedtaget af de selvstyrende regioner efter spansk forfatningsret sikrer gennemførelsen af afsnit 1.4.1, nr. i)-iii), i bilag V til vandrammedirektivet også for så vidt angår regionsinternt vandløbsopland. Spanien har i så henseende henvist til den spanske forfatnings artikel 149, stk. 3, og navnlig til tredje punktum:

»De opgaveområder, der ikke udtrykkeligt er tillagt staten i henhold til denne forfatning, kan overtages af de selvstyrende regioner på grundlag af de tilsvarende statutter. Kompetencen inden for områder, der ikke reguleres af autonomistatutterne, tilkommer staten, hvis regler i tilfælde af konflikt har forrang i alle anliggender, der ikke henhører under de selvstyrende regioners enekompetence. Den statslige lovgivning supplerer under alle omstændigheder de selvstyrende regioners lovgivning.«

17.

Domstolen kan ikke træffe afgørelse om, hvorvidt afsnit 5.1 i bekendtgørelse ARM/2656/2008 i henhold til den spanske forfatnings artikel 149, stk. 3, tredje punktum, rent faktisk kan finde anvendelse på det nævnte regionsinterne vandløbsopland. Det er et spørgsmål om spansk ret, som kun spanske domstole kan tage stilling til. Efter de foreliggende oplysninger er dette endnu ikke sket.

18.

En sådan konstatering er imidlertid ikke nødvendig for at tage stilling til det foreliggende anbringende. Til støtte for Kommissionens opfattelse bør det i stedet fastslås, at bekendtgørelse ARM/2656/2008 ifølge sin ordlyd ikke finder anvendelse på regionsinternt vandløbsopland. Det skal derfor undersøges, om Spanien har kunnet godtgøre, at den spanske forfatnings artikel 149, stk. 3, tredje punktum, fortrænger denne begrænsning af anvendelsesområdet.

19.

I så henseende er det korrekt, at et direktiv i henhold til artikel 288, stk. 3, TEUF ganske vist med hensyn til det tilsigtede mål er bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. Det følger heraf, at Spanien i lighed med de øvrige medlemsstater har et valg med hensyn til form og midler for gennemførelsen af vandrammedirektivet ( 7 ).

20.

Derfor er det for gennemførelsen af unionsbestemmelser i national ret ikke absolut nødvendigt formelt og ordret at gentage bestemmelserne i udtrykkelige specielle retsforskrifter. Det er tilstrækkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at unionsbestemmelserne anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig og præcis måde ( 8 ).

21.

Navnlig kan almindelige forfatnings- eller forvaltningsretlige retsgrundsætninger overflødiggøre en gennemførelse ved særlige bestemmelser, som er fastsat ved lov eller administrativt, forudsat at disse retsgrundsætninger giver en sikker hjemmel for, at direktivet efterleves fuldt ud af de nationale myndigheder, at retstilstanden efter disse retsgrundsætninger er tilstrækkelig bestemt og klar, såfremt direktivet tilsigter at skabe rettigheder for private, og at de personer, som omfattes af direktivet, har mulighed for fuldt ud at kende deres rettigheder og i givet fald påberåbe sig dem ved de nationale domstole ( 9 ).

22.

Det kan således ikke udelukkes, at en bestemmelse som den spanske forfatnings artikel 149, stk. 3, tredje punktum, i tilstrækkelig grad gennemfører direktiver, selv om der mangler foranstaltninger, der udtrykkeligt tager sigte på en gennemførelse.

23.

Uafhængigt af spørgsmålet, om afsnit 1.4.1, nr. i)-iii), i bilag V til vandrammedirektivet – eventuelt i forbindelse med miljøoplysningsdirektivet ( 10 ) – skaber rettigheder for private, er denne form for gennemførelse imidlertid som minimum betinget af, at der er en sikker hjemmel for, at direktivet efterleves fuldt ud af de nationale myndigheder.

24.

Den udtrykkelige begrænsning af bekendtgørelse ARM/2656/2008’s anvendelsesområde til regionsoverskridende vandløbsopland er i så henseende den væsentligste hindring. En udfyldning af de selvstyrende regioners lovgivning med hensyn til regionsinternt vandløbsopland ville kræve en anvendelse, der går ud over denne ordnings ordlyd.

25.

Ved gennemførelsen af et direktiv og anvendelsen heraf skal medlemsstaterne dog respektere EU-rettens principper ( 11 ), herunder retssikkerhedsprincippet. Dette princip begrænser forpligtelsen til unionskonform fortolkning i den henseende, at den ikke kan tjene som grundlag for en fortolkning contra legem af national ret ( 12 ). Derfor er det tvivlsomt, om det overhovedet ville være foreneligt med EU-retten at anvende bekendtgørelse ARM/2656/2008 på regionsinternt vandløbsopland i strid med bekendtgørelsens ordlyd med henblik på at gennemføre vandrammedirektivet.

26.

Denne tanke gælder navnlig, såfremt fortolkningen contra legem kan skabe pligter eller ulemper for private, hvilket ikke umiddelbart ses at være tilfældet i den foreliggende sag. En gennemførelse, hvis forenelighed med retssikkerhedsprincippet er tvivlsom, giver imidlertid næppe heller en sikker hjemmel for, at direktivet efterleves fuldt ud af de nationale myndigheder. Der er nemlig altid risiko for, at de kompetente instanser primært tager udgangspunkt i bestemmelsernes ordlyd.

27.

Spanien har anført, at forfatningen udelukker en klarere centralstatslig gennemførelse for så vidt angår det regionsinterne vandløbsopland. En ordning, som udtrykkeligt – om end subsidiært – ville gælde for disse områder, ville udgøre et indgreb i regionernes kompetencer.

28.

Denne argumentation illustrerer imidlertid det svage punkt ved en gennemførelse i henhold til den spanske forfatnings artikel 149, stk. 3, tredje punktum. Den subsidiære anvendelse af centralstatslig ret skal netop ikke give en sikker hjemmel for den klarhed, som gennemførelsen af et direktiv kræver, men blot finde sted undtagelsesvis, når der ikke findes noget alternativ.

29.

Det af Spanien beskrevne system, hvorefter centralstatslige regler gælder subsidiært, understreger denne problemstilling. Ifølge den spanske forfatningsdomstols retspraksis, således som den er blevet beskrevet, finder disse regler nemlig ikke anvendelse, så snart en selvstyrende region ikke har indført nogen ordning vedrørende et statsligt reguleret spørgsmål, men derimod kun såfremt den, der skal anvende reglerne, konstaterer et retligt tomrum ( 13 ).

30.

Ved en manglende gennemførelse af EU-retten taler meget ganske vist for at antage, at der foreligger et retligt tomrum, men i dette tilfælde ville den subsidiære anvendelse af den centralstatslige ret efter dens natur ikke være mere sikret end den direkte anvendelse af den omhandlede direktivbestemmelse. Domstolen accepterer imidlertid ikke en direkte anvendelse som en tilstrækkelig erstatning for en gennemførelse ( 14 ).

31.

Henvisninger til bekendtgørelse ARM/2656/2008 i de selvstyrende regioners forvaltningsplaner for de pågældende områder indebærer ikke, at denne bekendtgørelse kan anerkendes som tilstrækkelig gennemførelse for så vidt angår det regionsinterne vandløbsopland. Det fremgår nemlig ikke, hvorvidt regionerne handlede på grundlag af en retlig forpligtelse. Inddragelsen af bekendtgørelsen kunne også bero på rent praktiske overvejelser. I så fald ville henvisningerne blot dokumentere en administrativ praksis, som Domstolen ligeledes ikke anerkender, da den til enhver tid kan ændres ( 15 ).

32.

I øvrigt har Kommissionen med rette fremhævet, at de selvstyrende regioner uden videre kunne fastsætte en udtrykkelig bestemmelse, hvorefter de centralstatslige regler finder analog anvendelse på det relevante vandløbsopland, og dermed skabe den nødvendige retssikkerhed. Dette er imidlertid ikke sket.

33.

Det kan således ganske vist ikke udelukkes, at afsnit 5.1 i bekendtgørelse ARM/2656/2008, sammenholdt med den spanske forfatnings artikel 149, stk. 3, tredje punktum, i praksis indebærer, at afsnit 1.4.1, nr. i)-iii), i bilag V til vandrammedirektivet efterleves fuldt ud af den spanske administration. Det kan imidlertid ikke fastslås, at der er en sikker hjemmel herfor.

34.

Modsat Spaniens opfattelse indebærer denne konklusion ikke en tilsidesættelse – der er uforenlig med artikel 4, stk. 2, TEUF – af statens nationale identitet, som kommer til udtryk i dens grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder det regionale og lokale selvstyre. Det er ikke udelukket at sikre gennemførelsen af EU-ret ved en subsidiær anvendelse af nationale regler i forbundsstatslige eller decentraliserede systemer. En sådan subsidiær anvendelse skal blot være hævet over enhver tvivl. Disse krav opfylder den spanske lovgivning ikke.

35.

Det ville tværtimod være en tilsidesættelse af den spanske forfatningsrets tilbageholdenhed over for en subsidiær anvendelse af den centralstatslige ret, såfremt en sådan anvendelse blev accepteret som gennemførelse af et direktiv. Der ville i så fald blive udvist ringeagt over for det lovgivningsmæssige ansvar, der er forbundet med regionernes kompetencer.

36.

Sammenfattende skal det således fastslås, at Spanien med hensyn til det regionsinterne vandløbsopland uden for Catalonien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til afsnit 1.4.1, nr. i)-iii), i bilag V til vandrammedirektivet.

37.

Herefter skal gennemførelsen i Catalonien undersøges. Spanien har i svarskriftet for første gang anført, at Catalonien har gennemført de bestemmelser i vandrammedirektivet, som Kommissionen har anført.

38.

Kommissionen har korrekt gjort gældende, at Spanien har tilsidesat sine forpligtelser til at medvirke i den forudgående administrative procedure i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU. Som udgangspunkt burde Spanien allerede i den forudgående administrative procedure have informeret Kommissionen om de catalanske foranstaltninger ( 16 ). Denne tilsidesættelse af EU-retten er dog ikke genstand for den foreliggende sag.

39.

Kommissionen udleder imidlertid af denne tilsidesættelse, at Domstolen ikke kan tage oplysningerne om gennemførelsen i Catalonien i betragtning. Det påberåbte præcedenstilfælde ( 17 ) omhandlede dog oplysninger, der først blev fremlagt under den mundtlige forhandling og dermed var forsinkede i henhold til artikel 42, stk. 1, i det dengang gældende procesreglement (nu artikel 128, stk. 1).

40.

Derimod er en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, TEU i den forudgående administrative procedure principielt ikke til hinder for, at Spanien kan anføre nye beviser og anbringender for første gang i svarskriftet. Dette indbefatter navnlig oplysninger om gennemførelsen, som ikke er blevet nævnt i den forudgående administrative procedure ( 18 ).

41.

Da Spanien har hævdet, at de anførte catalanske bestemmelser gennemfører de omtvistede bestemmelser i vandrammedirektivet, påhviler det Kommissionen at modbevise dette anbringende. Under en traktatbrudssag påhviler det nemlig Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger. Det er Kommissionen, der skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herom ( 19 ).

42.

Kommissionen har kun taget stilling til Spaniens nye anbringende, for så vidt som den med rette har anført, at forvaltningsplanen for vandområdedistriktet Catalonien af 5. september 2011 ( 20 ) blev vedtaget for sent til at kunne tages i betragtning i den foreliggende sag. Det samme gælder i øvrigt for Cataloniens indsatsprogram af 23. november 2010 ( 21 ), som Spanien ligeledes har anført.

43.

Spanien har anført disse to foranstaltninger samt andre ordninger, der er vedtaget rettidigt, som gennemførelse af vandrammedirektivets artikel 7, stk. 2, og artikel 10, stk. 1 og 2. Derfor var disse bestemmelser ifølge Spaniens egne anbringender også i Catalonien kun gennemført delvist, men ikke fuldt ud, på det tidspunkt, der er relevant for den foreliggende sag.

44.

Derimod har Spanien med hensyn til gennemførelsen i Catalonien af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 8, samt afsnit 1.3 og afsnit 1.4.1, nr. i)-iii), i bilag V hertil kun nævnt det catalanske dekret nr. 380/2006 af 10. oktober 2006 ( 22 ) samt et catalansk program af 3. juni 2008 ( 23 ). Begge foranstaltninger var allerede gældende, da fristen i den begrundede udtalelse udløb. Derfor kan det i den foreliggende sag efterprøves, om de gennemfører de nævnte bestemmelser.

45.

Spanien har beskrevet disse foranstaltninger summarisk, men ikke fremsendt dem til Domstolen. Da Kommissionen imidlertid ikke har fremsat indsigelser mod indholdet og heller ikke bestrider gennemførelsen med henvisning til manglende oplysninger herom, kan det ikke fastslås, at disse ordninger ikke opfylder kravene i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 8, samt afsnit 1.3 og afsnit 1.4.1, nr. i)-iii), i bilag V hertil.

46.

Det skal derfor fastslås, at vandrammedirektivets artikel 7, stk. 2, og artikel 10, stk. 1 og 2, ikke var gennemført fuldt ud i Catalonien på det relevante tidspunkt.

47.

I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Spanien i det væsentlige har tabt sagen, og da Kongeriget Spanien, i det omfang det har vundet sagen, har undladt i den forudgående administrative procedure at tilvejebringe alle de nødvendige oplysninger vedrørende de bestemmelser i national ret, som Kongeriget Spanien finder overholder de forskellige forpligtelser i direktivet ( 24 ), bør det pålægges Kongeriget Spanien at betale sagens omkostninger.

48.

Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse: