—

Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) og Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) ved abogados A.R. Trillo García og P. García Perea

—

den spanske regering ved A. Rubio González, som befuldmægtiget

—

Europa-Kommissionen ved S. Pardo Quintillán og V. Kreuschitz, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997 L 28, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 629/2006 af 5. april 2006 (EUT L 114, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«), og af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT L 166, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 988/2009 af 16. september 2009 (EUT L 284, s. 43, herefter »forordning nr. 883/2004«).

2

Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem, på den ene side, Concepción Salgado González og, på den anden side, Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) (herefter »INSS«) og Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) vedrørende størrelsen af sagsøgeren i hovedsagens alderspension.

3

Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 bestemmer:

»Personer, der er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.«

4

Det bestemmes i nævnte forordnings artikel 45, stk. 1:

»Såfremt erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser efter en ordning, som ikke er en særordning i den i stk. 2 eller 3 omhandlede forstand, i henhold til en medlemsstats lovgivning er betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings- eller bopælsperioder, skal den kompetente institution i fornødent omfang medregne forsikrings- eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter en almindelig ordning eller en særordning, og ligeledes uden hensyn til, om de er tilbagelagt efter en ordning for arbejdstagere eller en ordning for selvstændige erhvervsdrivende. Med henblik herpå medregnes disse perioder, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for institutionen gældende lovgivning.«

5

Forordningens artikel 46, stk. 2, fastsætter:

»Såfremt de foreskrevne betingelser i en medlemsstats lovgivning for erhvervelse af ret til ydelser kun opfyldes ved anvendelse af artikel 45 og/eller artikel 40, stk. 3, gælder følgende regler:

6

Artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 bestemmer:

»For beregningen af det i artikel 46, stk. 2, omhandlede teoretiske beløb og proratabeløb gælder følgende regler:

[…]

7

I henhold til forordningens artikel 89 er »[s]ærregler for anvendelsen af visse medlemsstaters lovgivning […] anført i bilag VI«.

8

Rubrik H, stk. 4, vedrørende Kongeriget Spanien i bilag VI til forordning nr. 1408/71 bestemmer:

9

Artikel 90 i forordning nr. 883/2004 fastsætter, at forordning nr. 1408/71 i det væsentlige ophæves fra datoen for anvendelsen af forordning nr. 883/2004.

10

Artikel 87, stk. 5, i forordning nr. 883/2004 indeholder følgende overgangsbestemmelse:

»De rettigheder, der tilkommer personer, som før denne forordnings anvendelse i en medlemsstat har fået tilkendt en pension, kan på de pågældendes anmodning tages op til revision under hensyntagen til denne forordnings bestemmelser.«

11

I henhold til denne forordnings artikel 91 finder denne anvendelse fra datoen for gennemførelsesforordningens ikrafttræden.

12

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT L 284, s. 1) trådte i kraft den 1. maj 2010, jf. dennes artikel 97.

13

I overensstemmelse med artikel 161, stk. 1, litra b), i Ley General de la Seguridad Social (almindelig lov om social sikring), som ændret og godkendt ved kongeligt lovdekret nr. 1/1994 af 20. juni 1994, i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagen (herefter »LGSS«), kræves det bl.a. for at opnå ret til alderspension, at der er betalt bidrag i en periode på mindst 15 år.

14

Artikel 162, stk. 1, i LGSS bestemmer følgende:

»Beregningsgrundlaget for alderspension, baseret på bidragsbetalingen, er den kvotient, som fremkommer ved at dividere den pågældende persons bidragsbasis i de 180 måneder umiddelbart før måneden forud for pensionsbegivenhedens indtræden med 210.«

15

Concepción Salgado González har gennem Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (den særlige ordning for selvstændige erhvervsdrivende) i Spanien indbetalt bidrag fra den 1. februar 1989 til den 31. marts 1999, dvs. i 3711 dage, og i Portugal fra den 1. marts 2000 til den 31. december 2005, dvs. i 2100 dage.

16

Concepción Salgado González ansøgte om alderspension i Spanien. Den 9. november 2006 blev denne pension tilkendt hende af INSS med virkning fra den 1. januar 2006.

17

INSS fastsatte indledningsvis i henhold til LGSS’ artikel 162, stk. 1, »beregningsgrundlaget« for denne ydelse til 341,65 EUR om måneden.

18

Dette beregningsgrundlag opnåedes ved at sammenlægge de bidrag, der var betalt i Spanien fra den 1. januar 1991 til den 31. december 2005, og dividere resultatet med 210, idet denne divisor ifølge sagen som forelagt for Domstolen svarede til antallet af ordinære indbetalinger (12 pr. år) og tillægsbetalinger (to pr. år), der var blevet betalt i en periode på 180 måneder, dvs. 15 år.

19

Nævnte beregningsgrundlag blev underkastet en første tilpasning, dvs. en nedsættelse på 53%, med henblik på hensyntagen til de år, hvor Concepción Salgado González havde betalt bidrag i forhold til det maksimale antal bidragsår som fastsat i den anvendelige lovgivning. Efter denne første tilpasning blev beregningsgrundlaget fastsat til 181,07 EUR.

20

Dette beløb blev på ny tilpasset med henblik på at fastsætte den del af alderspensionen, der skulle udbetales af Kongeriget Spanien. Med henblik herpå tog INSS hensyn til andelen af de bidrag, Concepción Salgado González havde betalt i Spanien, i forhold til hendes samlede bidrag. Denne medlemsstats del blev fastsat til 63,86% af det tilpassede beregningsgrundlag, hvilket svarede til 115,63 EUR. Dette beløb, som blev reguleret, og som indeholdt tillæggene, blev endeligt fastsat til 371,36 EUR.

21

Den 8. januar 2007 anmodede Concepción Salgado González, som er af den opfattelse, at også de bidrag, hun havde betalt i Portugal, burde indgå i beregningen af den pensionsydelse, hun er berettiget til, om, at nævnte beløb blev revideret og fastsat til 864,14 EUR om måneden.

22

INSS afslog denne anmodning og fastsatte derefter samme beløb til 336,86 EUR om måneden.

23

Beløbet blev i medfør af LGSS’ artikel 162, stk. 1, opnået ved at sammenlægge de spanske bidragsbaser fra den 1. april 1984 til den 31. marts 1999, dvs. i de 15 år, der gik forud for Concepción Salgado González’ betaling af det sidste bidrag i Spanien, og ved at dividere disse med 210. Da sagsøgeren i hovedsagen imidlertid først begyndte at indbetale bidrag til den spanske socialsikring den 1. februar 1989, blev bidragene fra den 1. april 1984 til den 31. januar 1989 beregnet til nul.

24

Ud fra dette beregningsgrundlag foretog INSS de tilpasninger, der er beskrevet i denne doms præmis 19 og 20, med henblik på at fastsætte ydelsens faktiske beløb.

25

Concepción Salgado González anlagde efter forgæves at have iværksat forudgående administrative klager søgsmål ved Juzgado de lo Social no 3 de Ourense, der heller ikke gav hende medhold.

26

Den forelæggende ret, ved hvilken der er iværksat appel, har præciseret, at INSS for at fastsætte beregningsgrundlaget for den pensionsydelse, der skal tilkendes sagsøgeren i hovedsagen, har anvendt rubrik H, stk. 4, i bilag VI til forordning nr. 1408/71, sammenholdt med LGSS’ artikel 162, stk. 1.

27

Den forelæggende ret har oplyst, at den ikke er i tvivl om, at det er umuligt at inkludere de bidrag, Concepción Salgado González har indbetalt i Portugal, i beregningsgrundlaget for hendes spanske alderspension. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at den metode, INSS har anvendt med henblik på at beregne dette beregningsgrundlag, ikke er i overensstemmelse med kravene om arbejdskraftens frie bevægelighed med hensyn til sociale ydelser som omhandlet i artikel 48 TEUF eller med ligebehandling af bofaste og vandrende arbejdstagere som fastsat i artikel 3 i forordning nr. 1408/71.

28

Dels indebærer den omstændighed, at divisoren 210 anvendes på Fællesskabets vandrende arbejdstagere, selv om der er indbetalt bidrag i Spanien i mindre end 15 år, i særdeleshed en forskelsbehandling til ugunst for vandrende arbejdstagere i forhold til bidragydende indenlandske arbejdstagere i Spanien. En vandrende fællesskabsarbejdstager, der har fordelt sine bidrag mellem Kongeriget Spanien og en anden medlemsstat, vil nemlig med samme indbetalte bidrag, som en arbejdstager, der er bosat og betaler bidrag i Spanien, opnå et beregningsgrundlag, der er så meget desto lavere, jo mindre der er bidraget i Spanien. Et sådant resultat vil være i strid med fællesskabsformålet i artikel 48 TEUF, der består i at undgå, at en vandrende arbejdstager udsættes for en nedsættelse af den ydelse, den pågældende ville have oppebåret, hvis han ikke havde været vandrende arbejdstager (jf. dom af 9.8.1994, sag C-406/93, Reichling, Sml. I, s. 4061, præmis 26, og af 12.9.1996, sag C-251/94, Lafuente Nieto, Sml. I, s. 4187, præmis 38).

29

Dels har den forelæggende ret anført, at jo mere en arbejdstager betaler bidrag i en anden medlemsstat end Kongeriget Spanien, des mindre tid har han i sit karriereforløb til at betale sine spanske bidrag – der ifølge rubrik H, stk. 4, i bilag VI til forordning nr. 1408/71 er de eneste, der kan tages i betragtning – i den 15-års periode, der er omhandlet i LGSS’ artikel 162, stk. 1. Disse omstændigheder karakteriserer den forskellige situation, der foreligger mellem en vandrende arbejdstager, der betaler bidrag i Spanien, og en indenlandsk arbejdstager, der ligeledes betaler bidrag i Spanien, for så vidt som den sidstnævnte har hele sit karriereforløb til at dække de 15 bidragsår.

30

Tribunal Superior de Justicia de Galicia har derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

31

Med disse spørgsmål, der skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 48 TEUF og artikel 3 i forordning nr. 1408/71 samt rubrik H, stk. 4, i bilag VI til denne forordning, eller endog rubrik »Spanien«, stk. 2, litra a), i bilag XI til forordning nr. 883/2004 er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den, der er omhandlet i hovedsagen, hvorefter den teoretiske ydelse for en selvstændig erhvervsdrivendes alderspension, uanset om den pågældende er vandrende eller indenlandsk arbejdstager, altid beregnes på grundlag af den pågældendes bidragsbasis i den fastsatte referenceperiode på 15 år, som ligger forud for indbetalingen af det sidste bidrag i denne medlemsstat, divideret med 210, uden at hverken varigheden af denne periode eller den anvendte divisor kan tilpasses for at tage hensyn til den omstændighed, at den pågældende person har udøvet sin ret til fri bevægelighed.

32

Det skal indledningsvis fastslås, at forordning nr. 883/2004 i henhold til dennes artikel 91, sammenholdt med artikel 97 i forordning nr. 987/2009, først finder anvendelse fra den 1. maj 2010.

33

Som det fremgår af denne doms præmis 16, tilkendte INSS den 9. november 2006 Concepción Salgado González en alderspension med virkning fra den 1. januar 2006. Endvidere er der intet forhold i sagen, således som anført af generaladvokaten i punkt 30 i dennes forslag til afgørelse, der gør det muligt at fastslå, at Concepción Salgado González har gjort brug af muligheden i artikel 87, stk. 5, i nævnte forordning om revision af hendes rettigheder.

34

Det følger heraf, at forordning nr. 883/2004 ikke finder tidsmæssig anvendelse på hovedsagen.

35

Med henblik på at besvare de spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, bemærkes, at forordning nr. 1408/71 ikke indfører en fælles socialsikringsordning, men udelukkende har til formål at sikre en samordning af medlemsstaternes nationale sikringsordninger, som fortsat består. Ifølge fast retspraksis bevarer medlemsstaterne således deres kompetence til selv at udforme deres sociale sikringsordninger (jf. dom af 1.4.2008, sag C-212/06, Gouvernement de la Communauté française og gouvernement wallon, Sml. I, s. 1683, præmis 43, og af 21.7.2011, sag C-503/09, Stewart, Sml. I, s. 6497, præmis 75).

36

I mangel af harmonisering på EU-niveau tilkommer det følgelig hver medlemsstat i lovgivningen bl.a. at fastsætte de betingelser, som en person skal opfylde for at være berettiget til ydelser (Stewart-dommen, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).

37

Ved udøvelsen af denne kompetence skal medlemsstaterne imidlertid overholde EU-retten og navnlig EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område (Stewart-dommen, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).

38

Det bemærkes i denne henseende, at når en medlemsstats lovgivning i henhold til artikel 45 i forordning nr. 1408/71 betinger tilbagelæggelsen af forsikringsperioder af, at der er erhvervet ret til ydelser, der er fastsat i denne bestemmelse, herunder alderspension, skal denne medlemsstats kompetente institution i fornødent omfang medregne de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i henhold til lovgivningen i enhver anden medlemsstat. Med henblik herpå medregnes disse perioder, som om der var tale om perioder, der var tilbagelagt i henhold til den for institutionen gældende lovgivning.

39

I hovedsagen anfægtes det ikke, at INSS med henblik på at undersøge, om Concepción Salgado González havde betalt bidrag i minimumsperioden på 15 år, som fastsat i artikel 161, stk. 1, litra b), i LGSS, har medregnet både de perioder, der er tilbagelagt i Spanien, og dem, der er tilbagelagt i Portugal, jf. artikel 45 i forordning nr. 1408/71.

40

Derimod er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt EU-retten er til hinder for den beregningsmetode, der er anvendt af INSS med henblik på beregningen af det teoretiske beløb for den pågældende ydelse.

41

I denne forbindelse bemærkes, at det teoretiske beløb for en sådan ydelse i henhold til artikel 46, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1408/71 skal beregnes, som om den forsikredes erhvervsmæssige beskæftigelse udelukkende er foregået i den pågældende medlemsstat (dom af 21.7.2005, sag C-30/04, Koschitzki, Sml. I, s. 7389, præmis 27).

42

I øvrigt fastsætter artikel 47 i forordning nr. 1408/71 yderligere bestemmelser for beregningen af ydelser. Særligt bestemmes det i stk. 1, litra g), at når lovgivningen i en medlemsstat bestemmer, at ydelserne skal beregnes på grundlag af en gennemsnitlig bidragsbasis, fastsætter den kompetente institution denne gennemsnitsbasis udelukkende på grundlag af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter lovgivningen i den pågældende stat. Desuden præciserer rubrik H i bilag VI til forordning nr. 1408/71, der indeholder særregler for anvendelsen af den spanske lovgivning, i dennes stk. 4, litra a), at den spanske teoretiske ydelse i henhold til denne forordnings artikel 47 skal beregnes på grundlag af den forsikredes faktiske bidrag i årene umiddelbart forud for indbetalingen af det sidste bidrag til den spanske sociale sikring.

43

Det følger således af fast retspraksis, at artikel 46, stk. 2, og artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes i lyset af det formål, der er fastsat i artikel 48 TEUF, der navnlig indebærer, at de vandrende arbejdstagere ikke må tåle en nedsættelse af størrelsen af de sociale sikringsydelser, fordi de har udnyttet deres ret til fri bevægelighed (Reichling-dommen, præmis 21 og 22, og Lafuente Nieto-dommen, præmis 33).

44

I forbindelse med fastsættelsen af den i hovedsagen omhandlede ydelse foretog INSS imidlertid beregningen af det teoretiske beløb for Concepción Salgado González’ pension i medfør af reglen i LGSS’ artikel 162, stk. 1, hvorefter det pågældende beløb skal beregnes på grundlag af et gennemsnitligt bidrag.

45

INSS tog ganske vist med det formål at anerkende retten til ydelsen hensyn til de portugisiske bidrag, som om disse var perioder, der var blevet tilbagelagt i henhold til spansk lovgivning, jf. artikel 45 i forordning nr. 1408/71.

46

Imidlertid indebærer artikel 47, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1408/71, at beregningen af den gennemsnitlige bidragsbasis udelukkende hviler på størrelsen af de bidrag, der er betalt i henhold til den pågældende lovgivning (jf. analogt Lafuente Nieto-dommen, præmis 39).

47

I denne henseende fremgår, at INSS i forbindelse med beregningen af det teoretiske beløb for den i hovedsagen omhandlede ydelse ikke har beregnet Concepción Salgado González’ gennemsnitlige bidrag udelukkende på grundlag af de forsikringsperioder, hun har tilbagelagt i Spanien i årene umiddelbart forud for betalingen af det sidste bidrag til den spanske sociale sikring, således som det kræves efter artikel 47, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1408/71 og rubrik H, stk. 4, litra a), i bilag VI til denne.

48

Concepción Salgado González har nemlig betalt bidrag til den spanske sociale sikringsordning fra den 1. februar 1989 til den 31. marts 1999, i alt 3711 dage, dvs. ca. ti år og to måneder, mens INSS ved beregningen har tilføjet en fiktiv bidragsperiode fra den 1. april 1984 til den 30. januar 1989 med henblik på at opfylde betingelsen om bidragsbetaling i en periode på 15 år forud for Concepción Salgado González’ sidste spanske bidrag. Med denne handling tilsigtede INSS at fastsætte en tæller, hvorpå den divisor på 210, som er fastsat i LGSS’ artikel 162, stk. 1, kunne anvendes, og på den måde at beregne den gennemsnitlige bidragsbasis, der er nødvendig for at fastsætte beregningsgrundlaget for alderspensionen.

49

Da Concepción Salgado González imidlertid ikke har indbetalt bidrag mellem den 1. april 1984 og den 31. marts 1989, har INSS i beregningen medregnet forsikringsperioder, der ikke var tilbagelagt i Spanien. Da disse perioder nødvendigvis er blevet beregnet til nul, har det forhold, at de er blevet medregnet, ført til en nedsættelse af Concepción Salgado González’ gennemsnitlige bidragsbasis.

50

Det må imidlertid fastslås, at en sådan nedsættelse ikke ville have fundet sted, hvis Concepción Salgado González havde betalt bidrag udelukkende i Spanien, uden at udøve sin ret til fri bevægelighed. Det teoretiske beløb for Concepción Salgado González’ alderspension er med andre ord – i strid med kravene i artikel 46, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1408/71, således som anført i denne doms præmis 41 – ikke blevet beregnet, som om hun havde udøvet hele sin erhvervsmæssige beskæftigelse udelukkende i Spanien.

51

Det ville kunne forholde sig anderledes, således som anført af generaladvokaten i punkt 44 i forslaget til afgørelse, såfremt den nationale lovgivning med henblik på at tage hensyn til den pågældende arbejdstagers udøvelse af retten til fri bevægelighed fastsatte mekanismer for tilpasning af reglerne for beregning af det teoretiske beløb for alderspensionen. I det foreliggende tilfælde ville divisoren, henset til retningslinjerne i LGSS’ artikel 162, stk. 2, kunne tilpasses for at afspejle antallet af ordinære og ekstraordinære indbetalinger, som den forsikrede rent faktisk har betalt.

52

Henset til ovenstående skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 48 TEUF, artikel 3, artikel 46, stk. 2, litra a), og artikel 47, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1408/71 samt rubrik H, stk. 4, i bilag VI til denne forordning skal fortolkes således, at de er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter den teoretiske ydelse for en selvstændig erhvervsdrivendes alderspension, uanset om den pågældende er vandrende eller indenlandsk arbejdstager, altid beregnes på grundlag af den pågældendes bidragsbasis i en fast referenceperiode, som ligger forud for indbetalingen af det sidste bidrag i denne medlemsstat, hvorpå anvendes en fast divisor, uden at hverken varigheden af denne periode eller denne divisor kan tilpasses for at tage hensyn til den omstændighed, at den pågældende har udøvet sin ret til fri bevægelighed.

53

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 48 TEUF, artikel 3, artikel 46, stk. 2, litra a), og artikel 47, stk. 1, litra g), i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 629/2006 af 5. april 2006, samt rubrik H, stk. 4, i bilag VI til denne forordning skal fortolkes således, at de er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter den teoretiske ydelse for en selvstændig erhvervsdrivendes alderspension, uanset om den pågældende er vandrende eller indenlandsk arbejdstager, altid beregnes på grundlag af den pågældendes bidragsbasis i en fast referenceperiode, som ligger forud for indbetalingen af det sidste bidrag i denne medlemsstat, hvorpå anvendes en fast divisor, uden at hverken varigheden af denne periode eller denne divisor kan tilpasses for at tage hensyn til den omstændighed, at den pågældende har udøvet sin ret til fri bevægelighed.