—

Centre for Advice on Individual Rights in Europe (AIRE Centre) ved rådgiverne A. Weiss, N. Mole og S. Chaudary

—

Det Forenede Kongeriges regering ved L. Seeboruth, som befuldmægtiget, bistået af barrister R. Palmer

—

den belgiske regering ved T. Materne, som befuldmægtiget

—

den danske regering ved C. Vang og V. Pasternak Jørgensen, som befuldmægtigede

—

den tyske regering ved A. Wiedmann, som befuldmægtiget

—

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato L. D’Ascia

—

den nederlandske regering ved C. Wissels og M. Bulterman, som befuldmægtigede

—

den polske regering ved M. Szpunar, som befuldmægtiget

—

Europa-Kommissionen ved C. Tufvesson og M. Wilderspin, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel forelæggelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 2, og artikel 10, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77, og berigtigelse i EUT 2004 L 229, s. 35, samt EUT 2007 L 204, s. 28).

2

Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Secretary of State for the Home Department (herefter »Secretary of State«) på den ene side og Muhammad Sazzadur Rahman, Fazly Rabby Islam og Mohibullah Rahman, som er bangladeshiske statsborgere, på den anden side vedrørende de sidstnævntes ansøgning om at få opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige som familiemedlemmer til en person, der er statsborger i en stat i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (herefter »EØS«).

3

Sjette betragtning til direktiv 2004/38 lyder:

»For at opretholde familien som en enhed i bredere betydning og uden at dette anfægter forbuddet mod forskelsbehandling på grund af nationalitet bør situationen for de personer, der ikke er omfattet af dette direktivs definition af familiemedlemmer, og som derfor ikke automatisk har ret til indrejse og ophold i værtslandet, behandles af værtsmedlemsstaten på grundlag af [dens] nationale lovgivning med henblik på at afgøre, om de kan få tilladelse til indrejse og ophold under hensyntagen til deres tilknytning til unionsborgeren eller andre omstændigheder som f.eks. det, at de er økonomisk eller fysisk afhængige af unionsborgeren.«

4

I henhold til artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38 forstås i dette direktiv ved »familiemedlem«:

5

Artikel 3 i direktiv 2004/38 med overskriften »Berettigede personer« bestemmer:

»1.   Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer, således som defineret i artikel 2, nr. 2), uanset nationalitet, der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.

2.   Uden at det berører de pågældendes personlige ret til fri bevægelighed og ophold og i overensstemmelse med den nationale lovgivning skal værtsmedlemsstaten lette indrejse og ophold for følgende personer:

6

Artikel 10 i direktiv 2004/38 med overskriften »Udstedelse af opholdskort« bestemmer:

»1.   Retten til ophold for familiemedlemmer til unionsborgere, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, fastslås ved udstedelse af dokumentet »opholdskort for en unionsborgers familiemedlem« senest seks måneder efter indgivelse af ansøgning. Der udstedes straks kvittering for indgivelse af ansøgning om opholdskort.

2.   Med henblik på udstedelse af opholdskort kræver medlemsstaterne forevisning af følgende dokumenter:

[…]

[…]«

7

Direktiv 2004/38 blev gennemført i Det Forenede Kongerige ved bekendtgørelse fra 2006 om indvandring fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006), som ændret ved bekendtgørelse fra 2009 om indvandring fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (Immigration (European Economic Area) (Amendment) Regulations 2009, herefter »Immigration Regulations«).

8

Regulation 7 i Immigration Regulations med overskriften »Familiemedlem« bestemmer:

[…]«

9

Regulation 8 i Immigration Regulations, der har overskriften »Medlem af den udvidede familie«, har følgende ordlyd:

[…]

10

Regulation 17 i Immigration Regulations, der har overskriften »Udstedelse af opholdskort«, bestemmer:

»[…]

[…]«

11

Mahbur Rahman, der er bangladeshisk statsborger, indgik den 31. maj 2006 ægteskab med en irsk statsborger, der arbejder i Det Forenede Kongerige.

12

Efter indgåelsen af dette ægteskab indgav Mahbur Rahmans bror, Muhammad Sazzadur Rahman, hans halvbror, Fazly Rabby Islam, og hans nevø, Mohibullah Rahman, en ansøgning om EØS-familietilladelse med henblik på at få opholdsret i Det Forenede Kongerige som personer, der forsørges af ægteparret Rahman. Entry Clearance Officer i Bangladesh gav den 27. juli 2006 afslag på deres ansøgninger, idet de sagsøgte i hovedsagen ikke havde kunnet godtgøre, at de blev forsørget af ægteparret Rahman i Bangladesh.

13

De sagsøgte i hovedsagen anlagde herefter sag til anfægtelse af dette afslag ved Immigration Judge of the Asylum and Immigration Tribunal. Denne ret gav dem medhold ved afgørelse af 19. juni 2007. Retten fandt, at de var omfattet af artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, og at deres indrejse til Det Forenede Kongerige derfor skulle lettes. De sagsøgte i hovedsagen blev følgelig tildelt EØS-familietilladelser, og de kunne slutte sig til ægteparret Rahman i Det Forenede Kongerige.

14

Den 9. januar 2008 ansøgte de sagsøgte i hovedsagen om udstedelse af opholdskort for at bekræfte deres opholdsret i Det Forenede Kongerige. Ved en afgørelse af 24. december 2008 gav Secretary of State afslag på disse ansøgninger, idet myndigheden fandt, at de hverken havde bevist, at de havde boet med den pågældende unionsborger, Roisin Rahman, i den samme EØS-medlemsstat inden hun ankom til Det Forenede Kongerige, eller at de fortsat blev forsørget af hende eller var medlemmer af hendes husstand i Det Forenede Kongerige.

15

Immigration Judge of the Asylum and Immigration Tribunal, for hvilken et søgsmål til anfægtelse af denne afgørelse blev indbragt, fastslog den 6. april 2009, at de sagsøgte i hovedsagen reelt blev »forsørget«, og fandt derfor, at deres sag skulle behandles i medfør af Regulation 17, stk. 4 og 5, i Immigration Regulations.

16

Secretary of State krævede en fornyet behandling af denne afgørelse for Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber). Der blev truffet afgørelse om en fornyet behandling den 30. april 2009, og sagen blev indbragt for nævnte ret som appelret.

17

Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

18

Hvad angår det første og det andet spørgsmål, som behandles sammen, bemærkes indledningsvis, at direktiv 2004/38 ikke forpligter medlemsstaterne til at efterkomme enhver ansøgning om indrejse eller ophold, der indgives af personer, som godtgør, at de er familiemedlemmer, som »forsørges« af en unionsborger som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra a).

19

Som de regeringer, der har afgivet indlæg for Domstolen, og Europa-Kommissionen nemlig har gjort gældende, følger det såvel af ordlyden af artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 som af denne bestemmelses generelle opbygning, at unionslovgiver har foretaget en sondring mellem familiemedlemmer til en unionsborger, som er defineret i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38, der under de i dette direktiv fastsatte betingelser råder over en ret til indrejse og ophold i nævnte unionsborgers værtsmedlemsstat, og andre familiemedlemmer som omhandlet i samme direktivs artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra a), hvis indrejse og ophold alene skal lettes af dennes medlemsstat.

20

Denne fortolkning underbygges af sjette betragtning til direktiv 2004/38, hvorefter »[f]or at opretholde familien som en enhed i bredere betydning […] bør situationen for de personer, der ikke er omfattet af dette direktivs definition af familiemedlemmer, og som derfor ikke automatisk har ret til indrejse og ophold i værtslandet, behandles af værtsmedlemsstaten på grundlag af [dens] nationale lovgivning med henblik på at afgøre, om de kan få tilladelse til indrejse og ophold under hensyntagen til deres tilknytning til unionsborgeren eller andre omstændigheder som f.eks. det, at de er økonomisk eller fysisk afhængige af unionsborgeren«.

21

Selv om artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 således ikke forpligter medlemsstaterne til at anerkende en ret til indrejse og ophold for personer, der i bred forstand er familiemedlemmer, der forsørges af en unionsborger, forholder det sig – som det fremgår af brugen af formen præsens indikativ, »skal lette«, i nævnte artikel 3, stk. 2 – ikke desto mindre således, at denne bestemmelse forpligter medlemsstaterne til at give ansøgninger indgivet af personer, der står i et særligt afhængighedsforhold til en unionsborger, en vis fortrinsret i forhold til ansøgninger om indrejse og ophold fra andre tredjelandsstatsborgere.

22

For at opfylde denne forpligtelse skal medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2004/38 gøre det muligt for de personer, der er omhandlet i samme artikels stk. 2, første afsnit, at opnå en afgørelse om deres ansøgning, som er baseret på en grundig undersøgelse af deres personlige omstændigheder, og som, såfremt der meddeles afslag, er begrundet.

23

I forbindelse med nævnte undersøgelse af ansøgerens personlige omstændigheder påhviler det, som det fremgår af sjette betragtning til direktiv 2004/38, den kompetente myndighed at tage hensyn til forskellige faktorer, som kan være relevante i det konkrete tilfælde, såsom den økonomiske eller fysisk afhængighed eller slægtskabet mellem familiemedlemmet og den unionsborger, som familiemedlemmet ønsker at ledsage eller slutte sig til.

24

Henset såvel til den omstændighed, at direktiv 2004/38 ikke indeholder mere præcise regler som til brugen af udtrykket »i overensstemmelse med den nationale lovgivning« i direktivets artikel 3, stk. 2, må det konstateres, at hver medlemsstat har et vidt skøn med hensyn til valget af de faktorer, som der skal tages hensyn til. Værtsmedlemsstaten skal ikke desto mindre sørge for, at dens lovgivning indeholder kriterier, som er i overensstemmelse med den almindelige betydning af udtrykket »skal lette« og med de udtryk vedrørende afhængighedsforholdet, der er anvendt i nævnte artikel 3, stk. 2, og som ikke fratager denne bestemmelse dens effektive virkning.

25

Endelig bemærkes, at selv om udtrykkene i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, som de regeringer, som har afgivet indlæg, med rette har anført, ikke er tilstrækkeligt præcise til, at en person, der ansøger om indrejse eller ophold, direkte kan gøre denne bestemmelse gældende for at påberåbe sig de bedømmelseskriterier, som skal anvendes på dennes ansøgning, forholder det sig ikke desto mindre således, at en sådan ansøger har ret til ved en domstol at få efterprøvet, om den nationale lovgivning og anvendelsen heraf har holdt sig inden for de i direktivet afstukne grænser for skønnet (jf. analogt dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 56, af 7.9.2004, sag C-127/02, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, Sml. I, s. 7405, præmis 66, og af 26.5.2011, forenede sager C-165/09 - C-167/09, Stichting Natuur en Milieu m.fl., Sml. I, s. 4599, præmis 100-103).

26

Henset til det ovenfor anførte skal det første og det andet forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at:

– medlemsstaterne har et vidt skøn med hensyn til valget af de nævnte kriterier, men disse skal imidlertid være i overensstemmelse med den almindelige betydning af udtrykket »skal lette« og med de udtryk vedrørende afhængighedsforholdet, der er anvendt i nævnte artikel 3, stk. 2, og må ikke fratage denne bestemmelse dens effektive virkning, og

– enhver ansøger har ret til ved en domstol at få efterprøvet, om den nationale lovgivning og anvendelsen heraf opfylder disse betingelser.

27

Med det tredje og det fjerde spørgsmål, som ligeledes behandles sammen, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en person for at være omfattet af kategorien af familiemedlemmer, som »forsørges« af en unionsborger som omhandlet i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, skal have opholdt sig i samme stat som denne unionsborger og være blevet forsørget af sidstnævnte umiddelbart før eller på det tidspunkt, hvor unionsborgeren flyttede til værtsmedlemsstaten.

28

Som bl.a. Centre for Advice on Individual Rights in Europe (AIRE Centre), den nederlandske regering og Kommissionen har gjort gældende, kan det ikke på grundlag af ordlyden af direktiv 2004/38 konkluderes, at familiemedlemmer til en unionsborger, der ikke er omfattet af definitionen i dette direktivs artikel 2, nr. 2), og som behørigt har godtgjort, at de står i et afhængighedsforhold til denne unionsborger, kan udelukkes fra anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 3, stk. 2, alene med den begrundelse, at de ikke har opholdt sig i samme stat som nævnte unionsborger.

29

I henhold til nævnte artikel 3, stk. 2, skal medlemsstaterne i overensstemmelse med den nationale lovgivning lette indrejse og ophold for »alle andre familiemedlemmer […], hvis disse i det land, de ankommer fra, forsørges af eller hører til den unionsborgers husstand, der er hovedindehaveren af retten til ophold, […]«.

30

Ligeledes tillader artikel 10, stk. 2, litra e), i direktiv 2004/38 om udstedelse af opholdskort medlemsstaterne at anmode de familiemedlemmer, som er omhandlet i samme direktivs artikel 3, stk. 2, om at fremlægge et »dokument udstedt af den kompetente myndighed i hjemlandet eller det land, de ankommer fra, der attesterer, at de forsørges af unionsborgeren«.

31

Som generaladvokaten har anført i punkt 91, 92 og 98 i forslaget til afgørelse, er der intet, der tyder på, at udtrykket »det land, de ankommer fra«, som anvendes i disse bestemmelser, skal forstås som en henvisning til det land, hvor unionsborgeren opholdt sig inden vedkommende flyttede til værtsmedlemsstaten. Hvis man sammenholder de nævnte bestemmelser, fremgår det tværtimod, at »det land, de ankommer fra« for en tredjelandsstatsborger, som oplyser, at han »forsørges« af en unionsborger, er den stat, hvor han opholdt sig på det tidspunkt, hvor han ansøgte om tilladelse til at ledsage eller slutte sig til unionsborgeren.

32

Hvad angår det tidspunkt, hvor der for ansøgeren skal bestå et afhængighedsforhold, for at han kan anses for at »forsørges« som omhandlet i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, bemærkes, at således som det fremgår af sjette betragtning til direktivet, er målet med denne bestemmelse at »opretholde familien som en enhed i bredere betydning« ved at lette indrejse og ophold for personer, som ikke er omfattet af den definition af familiemedlem til en unionsborger, som er indeholdt i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38, men som ikke desto mindre har en tæt og stabil familiemæssig tilknytning til en unionsborger på grund af bestemte faktiske omstændigheder såsom en økonomisk afhængighed, et tilhørsforhold til husstanden eller alvorlige helbredsmæssige grunde.

33

Det må imidlertid konstateres, at en sådan tilknytning kan forekomme, uden at familiemedlemmet til unionsborgeren har opholdt sig i samme stat som denne unionsborger, eller er blevet forsørget af sidstnævnte umiddelbart før eller på det tidspunkt, hvor unionsborgeren flyttede til værtsmedlemsstaten. Afhængighedsforholdet skal imidlertid foreligge i det land, det pågældende familiemedlem ankommer fra, på det tidspunkt, hvor familiemedlemmet ansøger om tilladelse til at slutte sig til den unionsborger, som vedkommende forsørges af.

34

Det tilkommer i hovedsagen den forelæggende ret på grundlag af de fortolkningselementer, som er angivet ovenfor, at efterprøve, om de sagsøgte i hovedsagen blev forsørget af unionsborgeren, i dette tilfælde Mahbur Rahman, i det land, de ankom fra, Bangladesh, på det tidspunkt, hvor de ansøgte om tilladelse til at slutte sig til hende i Det Forenede Kongerige. Det er kun, hvis de i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2004/38 kan føre bevis for en sådan afhængighed i det land, de ankom fra, at værtsmedlemsstaten skal lette deres indrejse og ophold i henhold til nævnte direktivs artikel 3, stk. 2, som fortolket i denne doms præmis 22-25.

35

Henset til det foregående skal det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at for at en person er omfattet af kategorien af familiemedlemmer, som »forsørges« af en unionsborger som omhandlet i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, skal der bestå et afhængighedsforhold for ansøgeren i det land, den pågældende ankommer fra, og det i det mindste fra det tidspunkt, hvor den pågældende ansøger om tilladelse til at slutte sig til den unionsborger, som vedkommende forsørges af.

36

Med sit femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en medlemsstat kan fastsætte særlige krav med hensyn til arten eller varigheden af den i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 omhandlede afhængighed for at sikre sig, at denne afhængighed er reel og af en vis varighed og ikke alene er fremkaldt med det formål at opnå en tilladelse til indrejse og ophold på denne stats område.

37

Det bemærkes herved, at som anført i forbindelse med besvarelsen af det første og det andet spørgsmål har medlemsstaterne et vidt skøn med hensyn til valget af de faktorer, som der kan tages hensyn til ved behandlingen af ansøgninger om indrejse og ophold indgivet af de familiemedlemmer til en unionsborger, som er omhandlet i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38.

38

Som generaladvokaten har anført i punkt 105 i forslaget til afgørelse, kan medlemsstaterne ved udøvelsen af dette skøn i deres nationale lovgivninger fastsætte særlige betingelser vedrørende arten og varigheden af afhængighedsforholdet navnlig for at sikre sig, at der består et reelt afhængighedsforhold af en vis varighed, som ikke alene er fremkaldt med det formål at opnå en tilladelse til indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten.

39

Som fastslået i denne doms præmis 24 skal disse krav imidlertid være i overensstemmelse med den almindelige betydning af udtrykkene vedrørende afhængigheden som omhandlet i artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra a), i direktiv 2004/38, og de må ikke fratage denne bestemmelse dens effektive virkning.

40

Det femte spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at medlemsstaterne under udøvelse af det skøn, som de er i besiddelse af, kan fastsætte særlige betingelser med hensyn til arten eller varigheden af afhængigheden, forudsat at disse betingelser er i overensstemmelse med den almindelige betydning af udtrykkene vedrørende afhængigheden som omhandlet i artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra a), i direktiv 2004/38, og at de ikke fratager denne bestemmelse dens effektive virkning.

41

Med sit sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om udstedelsen af et opholdskort som omhandlet i artikel 10 i direktiv 2004/38 kan undergives et krav om, at afhængighedsforholdet for ansøgeren som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra a), er fortsat i værtsmedlemsstaten.

42

Det bemærkes herved, at hvad angår udstedelse af opholdskortet som omhandlet i direktiv 2004/38 har unionslovgiver i det væsentlige begrænset sig til i dette direktivs artikel 10 at opregne de dokumenter, der skal fremlægges, for at opnå et sådant kort, hvilket skal udstedes senest seks måneder efter indgivelsen af ansøgningen.

43

For så vidt angår de ansøgere, der er omhandlet i artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra a), i direktiv 2004/38, bestemmer nævnte artikel 10, at disse ansøgere navnlig skal fremlægge »et dokument udstedt af den kompetente myndighed i hjemlandet eller det land, de ankommer fra, der attesterer, at de [er i et afhængighedsforhold med] unionsborgeren«.

44

Det må konstateres, at lovgiver hverken med denne bestemmelse eller med andre bestemmelser i direktiv 2004/38 har behandlet spørgsmålet, om familiemedlemmer til en unionsborger, der ikke er omfattet af definitionen i nævnte direktivs artikel 2, nr. 2), som ansøger om udstedelse af et opholdskort ved at fremlægge et dokument udstedt i det land, de ankommer fra, der attesterer, at de er i et afhængighedsforhold med unionsborgeren, kan nægtes et opholdskort med den begrundelse, at de efter deres indrejse i værtsmedlemsstaten ophører med at være afhængige af nævnte borger.

45

Det sjette spørgsmål må således besvares med, at spørgsmålet om, hvorvidt udstedelsen af et opholdskort som omhandlet i artikel 10 i direktiv 2004/38 kan underlægges et krav om, at afhængighedsforholdet for ansøgeren som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra a), er fortsat i værtsmedlemsstaten, ikke er omfattet af nævnte direktivs anvendelsesområde.

46

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret: