Forenede sager C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P
Europa-Kommissionen m.fl.
mod
Yassin Abdullah Kadi
»Appel — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) — restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban — forordning (EF) nr. 881/2002 — indefrysning af midler og økonomiske ressourcer tilhørende en person, der er opført på en liste opstillet af et organ under De Forenede Nationer — opførelse af denne persons navn på listen i bilag I til forordning (EF) nr. 881/2002 — annullationssøgsmål — grundlæggende rettigheder — ret til forsvar — princippet om effektiv domstolsbeskyttelse — proportionalitetsprincippet — ret til respekt for ejendomsretten — begrundelsespligt«
Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 18. juli 2013
Retslig procedure – begæring om genåbning af den mundtlige forhandling – anmodning om at fremsætte bemærkninger til de retlige argumenter, der er anført i generaladvokatens forslag til afgørelse – betingelser for genåbning
(Art. 252, stk. 2, TEUF; Domstolens procesreglement, art. 83)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd gennemføres – retsaktens retslige immunitet – foreligger ikke
(Art. 263 TEUF og 347 TEUF; Rådets forordning nr. 881/2002, bilag I; Kommissionens forordning nr. 1190/2008)
Folkeret – De Forenede Nationers pagt – Sikkerhedsrådets resolutioner vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt – EU’s forpligtelse til at udøve sine beføjelser inden for rammerne af overholdelsen af disse – rækkevidde – retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd gennemføres – retsaktens retslige immunitet – foreligger ikke
(Art. 263 TEUF og 347 TEUF; Rådets forordning nr. 881/2002, bilag I; Kommissionens forordning nr. 1190/2008)
EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – forpligtelse til at meddele de individuelle og specifikke grunde, der begrunder de trufne afgørelser – forpligtelse til at give den berørte person mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til den begrundelse, der lægges ham til last
(Art. 220, stk. 1, TEUF og 296 TEUF; Rådets forordning nr. 881/2002, bilag I; Kommissionens forordning nr. 1190/2008)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – forordning om indførelse af specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – prøvelsens rækkevidde
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets forordning nr. 881/2002, bilag I; Kommissionens forordning nr. 1190/2008)
Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 56-58)
Forordning nr. 1190/2008 om ændring af forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, kan ikke nyde nogen retslig immunitet med den begrundelse, at den har til formål at gennemføre resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt. De omstændigheder, som støtter denne konklusion, omhandler i det væsentlige den forfatningsmæssige garanti, der gælder i et retssamfund i form af domstolsprøvelsen af, at enhver EU-retsakt, herunder retsakter til gennemførelse af en international retsakt, er lovlig under hensyntagen til de af EU-retten beskyttede grundlæggende rettigheder.
At EU-retsakter, som gennemfører restriktive foranstaltninger, der er truffet på internationalt plan, ikke nyder retslig immunitet, rejser ikke tvivl om forrangen for en resolution fra Sikkerhedsrådet på det folkeretlige plan, idet den respekt, som EU-institutionerne skal udvise over for De Forenede Nationers institutioner, ikke kan indebære, at der ikke foretages en legalitetsprøvelse af EU-retsakterne under hensyn til de grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af EU-rettens almindelige retsgrundsætninger.
(jf. præmis 65-67)
Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 66-68)
I forhold til en afgørelse om at lade en persons navn forblive på listen i bilag I til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af forordning nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan skal de to processuelle forpligtelser – hvorefter Unionens kompetente myndighed for det første skal meddele den berørte person de belastende oplysninger, som denne myndighed er i besiddelse af og baserer sin afgørelse på, og for det andet skal give ham mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til den begrundelse, der lægges ham til last – i modsætning til, hvad der gælder ved den oprindelige opførelse, iagttages, før denne afgørelse træffes.
Når den berørte person fremsætter bemærkninger til begrundelsen, har Unionens kompetente myndighed pligt til omhyggeligt og upartisk at undersøge, om de fremførte grunde er velbegrundede i lyset af disse bemærkninger og eventuelle formildende omstændigheder, der fremgår heraf, ved bl.a. at vurdere, om det er nødvendigt at indlede et samarbejde med sanktionskomitéen og via denne med det medlem af De Forenede Nationer, der har foreslået, at den berørte person blev opført på nævnte komités liste. Uden at gå så langt som til at skulle svare detaljeret på den berørte persons bemærkninger, indebærer begrundelsespligten i artikel 296 TEUF endelig under alle omstændigheder, herunder når begrundelsen for en EU-retsakt svarer til en af en international instans afgivet begrundelse, at denne begrundelse skal indeholde de individuelle, specifikke og konkrete grunde til, at de kompetente myndigheder anser den berørte person for at skulle være omfattet af restriktive foranstaltninger.
(jf. præmis 111-116)
Den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer, at Unionens retsinstanser i forbindelse med prøvelsen af, om begrundelsen for afgørelsen om at opføre en bestemt persons navn eller lade det forblive på listen i bilag I til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af forordning nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan er lovlig, skal sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for denne person, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Dette indebærer en vurdering af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af sandsynligheden af den anførte begrundelse, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv er anset for at kunne begrunde nævnte afgørelse. Det påhviler Unionens retsinstanser under denne undersøgelse i givet fald at anmode Unionens kompetente myndighed om at fremlægge de med henblik på en sådan undersøgelse relevante oplysninger eller beviser, uanset om de er fortrolige.
Såfremt Unionens kompetente myndighed ikke kan imødekomme Unionens retsinstansers anmodning, tilkommer det sidstnævnte alene at lægge de oplysninger, som er meddelt dem, til grund. Hvis det på dette grundlag ikke er muligt at fastslå, at en del af begrundelsen er velbegrundet, skal Unionens retsinstanser udelukke denne fra grundlaget for afgørelsen om den pågældende opførelse eller opretholdelse af en opførelse. Såfremt Unionens kompetente myndighed derimod fremlægger de relevante oplysninger eller beviser, skal Unionens retsinstanser efterprøve rigtigheden af de påståede omstændigheder i forhold til disse oplysninger eller beviser og vurdere sidstnævntes beviskraft på grundlag af sagens omstændigheder og i lyset af de bemærkninger hertil, der eventuelt er fremsat, navnlig af den berørte person.
Såfremt bydende sikkerhedsmæssige hensyn vedrørende Unionens eller dens medlemsstaters sikkerhed eller deres internationale forbindelser er til hinder for, at visse oplysninger eller visse beviser meddeles den berørte person, påhviler det imidlertid Unionens retsinstanser, som oplysningernes eller bevisernes hemmelige eller fortrolige karakter ikke kan gøres gældende over for, under domstolsprøvelsen at anvende fremgangsmåder, der gør det muligt at forene på den ene side de berettigede sikkerhedsmæssige hensyn for så vidt angår karakteren af og kilderne til de oplysninger, der er blevet taget i betragtning ved vedtagelsen af den omhandlede retsakt, og på den anden side hensynet til, at den retsundergivne i tilstrækkeligt omfang sikres respekten for sine processuelle rettigheder, såsom retten til at blive hørt og kontradiktionsprincippet.
Såfremt Unionens retsinstanser finder, at de af den kompetente myndighed påberåbte grunde ikke er til hinder for, at de omhandlede oplysninger og beviser i det mindste delvist meddeles, skal de give denne myndighed mulighed for at meddele den berørte person dem. Hvis nævnte myndighed modsætter sig dette, skal Unionens retsinstanser foretage en prøvelse af lovligheden af den anfægtede retsakt udelukkende på grundlag af de meddelte oplysninger.
Viser det sig derimod, at de af Unionens kompetente myndighed anførte grunde faktisk er til hinder for, at den berørte person meddeles de oplysninger eller beviser, der er fremlagt for Unionens retsinstanser, skal der foretages en passende afvejning mellem de krav, der følger af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, navnlig retten til overholdelse af kontradiktionsprincippet, og de krav, der er forbundet med Unionens eller dens medlemsstaters sikkerhed eller med varetagelsen af deres internationale forbindelser.
I betragtning af den præventive karakter af de omhandlede restriktive foranstaltninger må det forholde sig sådan, at såfremt Unionens retsinstanser under prøvelsen af lovligheden af den anfægtede afgørelse vurderer, at i det mindste én af grundene i den af sanktionskomitéen afgivne begrundelse er tilstrækkeligt præcis og konkret, at den er underbygget og i sig selv udgør et tilstrækkeligt grundlag for denne afgørelse, kan den omstændighed, at det samme ikke gælder for andre grunde, ikke begrunde en annullation af nævnte afgørelse. Såfremt det modsatte er tilfældet, skal Unionens retsinstanser annullere den anfægtede afgørelse.
En sådan domstolsprøvelse er uundværlig for at sikre den rette ligevægt mellem opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed og beskyttelsen af den berørte persons friheder og grundlæggende rettigheder. På trods af deres præventive karakter har de omhandlede restriktive foranstaltninger nemlig en væsentlig negativ indvirkning på disse friheder og rettigheder på grund af dels den betydelige omvæltning af den berørte persons såvel arbejds- som familieliv som følge af den begrænsning af udøvelsen af ejendomsretten, der følger af restriktionernes almindelige rækkevidde og – som i det foreliggende tilfælde – af den faktiske varighed af anvendelsen heraf, dels den offentlige skændsel og mistillid, som foranstaltningerne forårsager i forhold til denne person.
(jf. præmis 119, 120, 123-125, 127, 128, 130-132 og 137)
Forenede sager C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P
Europa-Kommissionen m.fl.
mod
Yassin Abdullah Kadi
»Appel — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) — restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban — forordning (EF) nr. 881/2002 — indefrysning af midler og økonomiske ressourcer tilhørende en person, der er opført på en liste opstillet af et organ under De Forenede Nationer — opførelse af denne persons navn på listen i bilag I til forordning (EF) nr. 881/2002 — annullationssøgsmål — grundlæggende rettigheder — ret til forsvar — princippet om effektiv domstolsbeskyttelse — proportionalitetsprincippet — ret til respekt for ejendomsretten — begrundelsespligt«
Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 18. juli 2013
Retslig procedure — begæring om genåbning af den mundtlige forhandling — anmodning om at fremsætte bemærkninger til de retlige argumenter, der er anført i generaladvokatens forslag til afgørelse — betingelser for genåbning
(Art. 252, stk. 2, TEUF; Domstolens procesreglement, art. 83)
Den Europæiske Union — domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter — retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd gennemføres — retsaktens retslige immunitet — foreligger ikke
(Art. 263 TEUF og 347 TEUF; Rådets forordning nr. 881/2002, bilag I; Kommissionens forordning nr. 1190/2008)
Folkeret — De Forenede Nationers pagt — Sikkerhedsrådets resolutioner vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt — EU’s forpligtelse til at udøve sine beføjelser inden for rammerne af overholdelsen af disse — rækkevidde — retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd gennemføres — retsaktens retslige immunitet — foreligger ikke
(Art. 263 TEUF og 347 TEUF; Rådets forordning nr. 881/2002, bilag I; Kommissionens forordning nr. 1190/2008)
EU-ret — principper — ret til forsvar — ret til en effektiv domstolsbeskyttelse — restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban — forpligtelse til at meddele de individuelle og specifikke grunde, der begrunder de trufne afgørelser — forpligtelse til at give den berørte person mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til den begrundelse, der lægges ham til last
(Art. 220, stk. 1, TEUF og 296 TEUF; Rådets forordning nr. 881/2002, bilag I; Kommissionens forordning nr. 1190/2008)
Den Europæiske Union — domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter — forordning om indførelse af specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban — prøvelsens rækkevidde
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets forordning nr. 881/2002, bilag I; Kommissionens forordning nr. 1190/2008)
Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 56-58)
Forordning nr. 1190/2008 om ændring af forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, kan ikke nyde nogen retslig immunitet med den begrundelse, at den har til formål at gennemføre resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt. De omstændigheder, som støtter denne konklusion, omhandler i det væsentlige den forfatningsmæssige garanti, der gælder i et retssamfund i form af domstolsprøvelsen af, at enhver EU-retsakt, herunder retsakter til gennemførelse af en international retsakt, er lovlig under hensyntagen til de af EU-retten beskyttede grundlæggende rettigheder.
At EU-retsakter, som gennemfører restriktive foranstaltninger, der er truffet på internationalt plan, ikke nyder retslig immunitet, rejser ikke tvivl om forrangen for en resolution fra Sikkerhedsrådet på det folkeretlige plan, idet den respekt, som EU-institutionerne skal udvise over for De Forenede Nationers institutioner, ikke kan indebære, at der ikke foretages en legalitetsprøvelse af EU-retsakterne under hensyn til de grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af EU-rettens almindelige retsgrundsætninger.
(jf. præmis 65-67)
Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 66-68)
I forhold til en afgørelse om at lade en persons navn forblive på listen i bilag I til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af forordning nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan skal de to processuelle forpligtelser – hvorefter Unionens kompetente myndighed for det første skal meddele den berørte person de belastende oplysninger, som denne myndighed er i besiddelse af og baserer sin afgørelse på, og for det andet skal give ham mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til den begrundelse, der lægges ham til last – i modsætning til, hvad der gælder ved den oprindelige opførelse, iagttages, før denne afgørelse træffes.
Når den berørte person fremsætter bemærkninger til begrundelsen, har Unionens kompetente myndighed pligt til omhyggeligt og upartisk at undersøge, om de fremførte grunde er velbegrundede i lyset af disse bemærkninger og eventuelle formildende omstændigheder, der fremgår heraf, ved bl.a. at vurdere, om det er nødvendigt at indlede et samarbejde med sanktionskomitéen og via denne med det medlem af De Forenede Nationer, der har foreslået, at den berørte person blev opført på nævnte komités liste. Uden at gå så langt som til at skulle svare detaljeret på den berørte persons bemærkninger, indebærer begrundelsespligten i artikel 296 TEUF endelig under alle omstændigheder, herunder når begrundelsen for en EU-retsakt svarer til en af en international instans afgivet begrundelse, at denne begrundelse skal indeholde de individuelle, specifikke og konkrete grunde til, at de kompetente myndigheder anser den berørte person for at skulle være omfattet af restriktive foranstaltninger.
(jf. præmis 111-116)
Den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer, at Unionens retsinstanser i forbindelse med prøvelsen af, om begrundelsen for afgørelsen om at opføre en bestemt persons navn eller lade det forblive på listen i bilag I til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af forordning nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan er lovlig, skal sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for denne person, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Dette indebærer en vurdering af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af sandsynligheden af den anførte begrundelse, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv er anset for at kunne begrunde nævnte afgørelse. Det påhviler Unionens retsinstanser under denne undersøgelse i givet fald at anmode Unionens kompetente myndighed om at fremlægge de med henblik på en sådan undersøgelse relevante oplysninger eller beviser, uanset om de er fortrolige.
Såfremt Unionens kompetente myndighed ikke kan imødekomme Unionens retsinstansers anmodning, tilkommer det sidstnævnte alene at lægge de oplysninger, som er meddelt dem, til grund. Hvis det på dette grundlag ikke er muligt at fastslå, at en del af begrundelsen er velbegrundet, skal Unionens retsinstanser udelukke denne fra grundlaget for afgørelsen om den pågældende opførelse eller opretholdelse af en opførelse. Såfremt Unionens kompetente myndighed derimod fremlægger de relevante oplysninger eller beviser, skal Unionens retsinstanser efterprøve rigtigheden af de påståede omstændigheder i forhold til disse oplysninger eller beviser og vurdere sidstnævntes beviskraft på grundlag af sagens omstændigheder og i lyset af de bemærkninger hertil, der eventuelt er fremsat, navnlig af den berørte person.
Såfremt bydende sikkerhedsmæssige hensyn vedrørende Unionens eller dens medlemsstaters sikkerhed eller deres internationale forbindelser er til hinder for, at visse oplysninger eller visse beviser meddeles den berørte person, påhviler det imidlertid Unionens retsinstanser, som oplysningernes eller bevisernes hemmelige eller fortrolige karakter ikke kan gøres gældende over for, under domstolsprøvelsen at anvende fremgangsmåder, der gør det muligt at forene på den ene side de berettigede sikkerhedsmæssige hensyn for så vidt angår karakteren af og kilderne til de oplysninger, der er blevet taget i betragtning ved vedtagelsen af den omhandlede retsakt, og på den anden side hensynet til, at den retsundergivne i tilstrækkeligt omfang sikres respekten for sine processuelle rettigheder, såsom retten til at blive hørt og kontradiktionsprincippet.
Såfremt Unionens retsinstanser finder, at de af den kompetente myndighed påberåbte grunde ikke er til hinder for, at de omhandlede oplysninger og beviser i det mindste delvist meddeles, skal de give denne myndighed mulighed for at meddele den berørte person dem. Hvis nævnte myndighed modsætter sig dette, skal Unionens retsinstanser foretage en prøvelse af lovligheden af den anfægtede retsakt udelukkende på grundlag af de meddelte oplysninger.
Viser det sig derimod, at de af Unionens kompetente myndighed anførte grunde faktisk er til hinder for, at den berørte person meddeles de oplysninger eller beviser, der er fremlagt for Unionens retsinstanser, skal der foretages en passende afvejning mellem de krav, der følger af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, navnlig retten til overholdelse af kontradiktionsprincippet, og de krav, der er forbundet med Unionens eller dens medlemsstaters sikkerhed eller med varetagelsen af deres internationale forbindelser.
I betragtning af den præventive karakter af de omhandlede restriktive foranstaltninger må det forholde sig sådan, at såfremt Unionens retsinstanser under prøvelsen af lovligheden af den anfægtede afgørelse vurderer, at i det mindste én af grundene i den af sanktionskomitéen afgivne begrundelse er tilstrækkeligt præcis og konkret, at den er underbygget og i sig selv udgør et tilstrækkeligt grundlag for denne afgørelse, kan den omstændighed, at det samme ikke gælder for andre grunde, ikke begrunde en annullation af nævnte afgørelse. Såfremt det modsatte er tilfældet, skal Unionens retsinstanser annullere den anfægtede afgørelse.
En sådan domstolsprøvelse er uundværlig for at sikre den rette ligevægt mellem opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed og beskyttelsen af den berørte persons friheder og grundlæggende rettigheder. På trods af deres præventive karakter har de omhandlede restriktive foranstaltninger nemlig en væsentlig negativ indvirkning på disse friheder og rettigheder på grund af dels den betydelige omvæltning af den berørte persons såvel arbejds- som familieliv som følge af den begrænsning af udøvelsen af ejendomsretten, der følger af restriktionernes almindelige rækkevidde og – som i det foreliggende tilfælde – af den faktiske varighed af anvendelsen heraf, dels den offentlige skændsel og mistillid, som foranstaltningerne forårsager i forhold til denne person.
(jf. præmis 119, 120, 123-125, 127, 128, 130-132 og 137)