DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
16. september 2010 (*)
»Socialpolitik – direktiv 96/34/EF – rammeaftalen vedrørende forældreorlov – fortolkning af rammeaftalens § 2, stk. 1 – person, der har ret til forældreorlov – forældreorlov i tilfælde af tvillingefødsel – begrebet »fødsel« – hensyntagen til det fødte antal børn – ligebehandlingsprincippet«
I sag C-149/10,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (Grækenland) ved afgørelse af 15. marts 2010, indgået til Domstolen den 29. marts 2010, i sagen:
Zoi Chatzi
mod
Ypourgos Oikonomikon,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Tizzano, og dommerne E. Levits, M. Ilešič, M. Safjan og M. Berger (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
henset til Domstolens præsidents kendelse af 12. maj 2010, hvorved der blev truffet afgørelse om at undergive sagen en fremskyndet procedure i henhold til artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 104a, stk. 1, i Domstolens procesreglement,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. juli 2010,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den græske regering ved M. Apessos, E.M. Mamouna, G. Papagianni og G. Papadaki, som befuldmægtigede
– den tjekkiske regering ved M. Smolek, som befuldmægtiget
– den tyske regering ved C. Blaschke, som befuldmægtiget
– den estiske regering, ved M. Linntam, som befuldmægtiget
– den cypriotiske regering ved D. Kallí, som befuldmægtiget
– den polske regering ved M. Szpunar og J. Faldyga, som befuldmægtigede
– Det Forenede Kongeriges regering ved E. Jenkinson og R. Palmer, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved M. Patakia og M. van Beek, som befuldmægtigede,
og efter at have hørt generaladvokaten,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af § 2, stk. 1, i den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der blev indgået den 14. december 1995 (herefter »rammeaftalen«) og findes i bilaget til Rådets direktiv 96/34/EF af 3. juni 1996 om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af UNICE, CEEP og EFS (EFT L 145, s. 4), som ændret ved Rådets direktiv 97/75/EF af 15. december 1997 (EFT 1998 L 10, s. 24, herefter »direktiv 96/34«).
2 Denne anmodning er indgivet inden for rammerne af en retssag, der føres mellem Zoi Chatzi og hendes arbejdsgiver, Ypourgos Oikonomikon (finansministeriet), vedrørende en afgørelse truffet af direktøren for skattecenter nr. 1 i Thessaloniki (Grækenland), hvorved hun fik afslag på supplerende forældreorlov som følge af en tvillingefødsel.
Retsforskrifter
EU-retlige forskrifter
3 Direktiv 96/34 er blevet udstedt efter den procedure, der fastsat i artikel 4, stk. 2, i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken, der er knyttet som bilag til protokol nr. 14 om social- og arbejdsmarkedspolitikken, som igen er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab ved traktaten om Den Europæiske Union (herefter »aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken«).
4 I første afsnit i indledningen til rammeaftalen, der iværksættes ved direktiv 96/34, er anført følgende:
»Vedlagte rammeaftale er et tilsagn fra UNICE, CEEP og EFS om at indføre minimumsforskrifter for forældreorlov og arbejdsfrihed som følge af force majeure som et vigtigt middel til at forene arbejdsliv og familieliv og til at fremme lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder.«
5 Punkt 4-6 og 9 i de generelle betragtninger til denne rammeaftale har følgende ordlyd:
»4. i fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder er det i punkt 16, der vedrører ligebehandling af mænd og kvinder, fastsat, at der skal træffes foranstaltninger, der skal gøre det muligt for mænd og kvinder at forene deres erhvervsmæssige og familiemæssige forpligtelser
5. i Rådets resolution af 6. december 1994 erkendes det, at en effektiv ligestillingspolitik forudsætter en global og integreret strategi, som giver mulighed for en bedre tilrettelæggelse af arbejdstiden, en større fleksibilitet samt en lettere tilbagevenden til arbejdslivet, og det tages ad notam, at arbejdsmarkedets parter spiller en vigtig rolle på dette område og med hensyn til at give mænd og kvinder mulighed for at forene deres erhvervsmæssige ansvar og deres familiemæssige forpligtelser
6. i foranstaltningerne til forening af arbejdsliv og familieliv bør der tilskyndes til at indføre nye, fleksible former for arbejds- og arbejdstidstilrettelæggelse, som er bedre tilpasset samfundets skiftende behov, og der bør tages hensyn til såvel virksomhedernes som arbejdstagernes behov
[…]
9. denne aftale er en rammeaftale, som indeholder minimumsforskrifter for og bestemmelser om forældreorlov, som ikke er det samme som barselsorlov, og arbejdsfrihed som følge af force majeure, og den overlader det til medlemsstaterne og til arbejdsmarkedets parter at indføre betingelserne for at få adgang hertil og gennemførelsesbestemmelserne, således at der kan tages hensyn til forholdene i den enkelte medlemsstat«.
6 Rammeaftalens § 1 bestemmer:
»1. Denne aftale indeholder minimumsforskrifter, der skal gøre det lettere at forene arbejdsmæssigt og familiemæssigt ansvar for forældre, som arbejder.
2. Denne aftale finder anvendelse på alle arbejdstagere, mænd såvel som kvinder, der har en ansættelseskontrakt eller et ansættelsesforhold, som er defineret ved lov, kollektiv overenskomst eller gældende praksis i den enkelte medlemsstat.«
7 I rammeaftalens § 2, stk. 1, 3 og 5, er følgende fastsat:
»1. I medfør af denne aftale, dog med forbehold af stk. 2, bevilges der arbejdstagere, mænd såvel som kvinder, individuel ret til forældreorlov i forbindelse med et barns fødsel eller i forbindelse med adoption af et barn, for at den pågældende kan passe dette barn i mindst tre måneder, indtil barnet har nået en nærmere fastsat alder, der kan være op til otte år, og som fastlægges af medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter.
[…]
3. Adgangsbetingelserne for og gennemførelsesbestemmelserne vedrørende forældreorlov fastlægges ved lov og/eller kollektive overenskomster i medlemsstaterne under overholdelse af minimumsforskrifterne i denne aftale. Medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter kan især:
a) beslutte, om forældreorloven skal tildeles på fuldtid, på deltid, i flere dele eller i form af en afspadseringsordning
[…]
c) tilpasse betingelserne for adgang til og gennemførelsesbestemmelserne vedrørende forældreorlov til de særlige omstændigheder i forbindelse med adoption
[…]
5. Ved orlovens ophør har arbejdstagerne ret til at vende tilbage til den samme stilling eller, hvis dette ikke er muligt, til en tilsvarende eller lignende stilling i overensstemmelse med deres ansættelseskontrakt eller ansættelsesforhold.«
8 Rammeaftalens § 4, stk. 6, bestemmer:
»Uden at det berører Kommissionens, de nationale domstoles og Domstolens respektive beføjelser, bør ethvert spørgsmål vedrørende fortolkning af denne aftale på europæisk plan i første omgang af Kommissionen forelægges for de underskrivende parter, som afgiver udtalelse herom.«
9 Det fremgår af artikel 2, stk. 1, i direktiv 96/34, at medlemsstaterne skulle sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 3. juni 1998.
Nationale bestemmelser
10 Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at bestemmelserne i direktiv 96/34 er blevet gennemført gradvist i græsk ret.
11 Den retsforskrift, der fandt anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, er artikel 53 i den nye lov vedrørende vedtægten for tjenestemænd i den civile offentlige administration og tjenestemænd i offentligretlige juridiske personer som affattet ved lov 3528/2007.
12 Artikel 53 med overskriften »Sociale fordele, der indrømmes tjenestemænd med forsørgerforpligtelser« bestemmer i stk. 2:
»Den daglige arbejdstid for tjenestemænd, der har børn, nedsættes med to timer, såfremt den pågældendes børn er under to år, og med en time, hvis vedkommendes børn er mellem to og fire år. Tjenestemanden har ret til betalt forældreorlov på ni måneder med henblik på børnepasning, såfremt den pågældende ikke vælger ordningen med nedsat arbejdstid som omhandlet i stk. 1. […]«
13 Det fremgår ligeledes af forelæggelseskendelsen, at denne bestemmelse af de græske myndigheder fortolkes således, at den pågældende tjenestemand kun kan få forældreorlov, indtil barnet fylder fire år.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14 Sagsøgeren i hovedsagen, Zoi Chatzi, er ansat som tjenestemand ved skattecenter nr. 1 i Thessaloniki.
15 Den 21. maj 2007 nedkom hun med tvillinger.
16 Ved afgørelse af 27. juni 2008 truffet af direktøren for skattecenter nr. 1 i Thessaloniki blev hun efter ansøgning tildelt betalt forældreorlov i ni måneder regnet fra den 20. september 2007.
17 Den 30. januar 2009 ansøgte hun igen om betalt forældreorlov i ni måneder fra den 1. marts 2009 under henvisning til det andet af hendes tvillingbørn. Denne ansøgning blev afslået ved afgørelse af 14. maj 2009 truffet af direktøren for skattecenter nr. 1 i Thessaloniki.
18 Zoi Chatzi anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (forvaltningsdomstolen i Thessaloniki).
19 Den forelæggende ret har påpeget, at Symvoulio tis Epikrateias (statsrådet) i 2008 har udtalt, at den omstændighed, at en funktionær venter flere børn, ikke giver ret til forældreorlov for hvert barn, der fødes.
20 Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvilken fortolkning der skal anlægges af direktiv 96/34 set i lyset af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), der er blevet retligt bindende, efter at Lissabontraktaten trådte i kraft den 1. december 2009.
21 Det er under disse omstændigheder, at Dioikitiko Efeteio Thessalonikis har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Kan det antages, at der med [rammeaftalens] § 2, stk. 1, når den fortolkes sammenholdt med [chartrets] artikel 24, der vedrører barnets rettigheder, og under hensyntagen til den forbedring af beskyttelsesniveauet for disse rettigheder, som er indtrådt med [chartret], også skabes en ret til forældreorlov for barnet, således at tildeling af én forældreorlov i tilfælde af tvillingefødsel er en tilsidesættelse af chartrets artikel 21 […], da den udgør en forskelsbehandling på grund af fødsel og en begrænsning af rettighederne for tvillinger i strid med proportionalitetsprincippet?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, skal udtrykket »fødsel« i [rammeaftalens] § 2, stk. 1, da forstås således, at det giver erhvervsaktive forældre en dobbelt ret til forældreorlov, som hviler på, at en tvillingegraviditet ender med to på hinanden følgende barnefødsler (tvillinger), eller skal det forstås således, at forældreorlov gives til én fødsel, uafhængigt af, hvor mange børn der fødes ved denne, uden at dette i sidstnævnte tilfælde udgør en tilsidesættelse af ligheden for loven i henhold til [chartrets] artikel 20?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
Domstolens kompetence til at fortolke rammeaftalen
22 Den tyske regering har fremhævet, at den ret, som arbejdsmarkedets parter er tillagt ved chartrets artikel 28 til at forhandle og indgå kollektive overenskomster om socialpolitiske spørgsmål, der kan iværksættes på EU-plan ved en afgørelse truffet af Rådet, og som nu er kodificeret i artikel 155 TEUF, indebærer, at arbejdsmarkedets parter selvstændigt kan afgøre rækkevidden af disse overenskomster uden at løbe en risiko for, at deres virkning udstrækkes ud over den pågældende overenskomsts ordlyd og formål.
23 I denne forbindelse bemærkes, at idéen om, at arbejdsmarkedets parter skal deltage i fortolkningen af rammeaftalen, kommer til udtryk i dennes § 4, stk. 6, hvorefter ethvert spørgsmål vedrørende fortolkning af aftalen på europæisk plan i første omgang af Kommissionen bør forelægges for de underskrivende parter, som afgiver udtalelse herom. I besvarelse af et spørgsmål fra Domstolen om, hvorvidt rammeaftalens underskrivende parter har afgivet en udtalelse vedrørende de punkter, der er omtvistet i den foreliggende sag, har Kommissionen under retsmødet oplyst, at dette ikke er tilfældet. Den forklarede, dels at de snævre frister, der er forbundet med en hasteprocedure, ikke kan forenes med en sådan forelæggelse, dels at en sådan forelæggelse hverken ville have været effektiv eller hensigtsmæssig, eftersom de præjudicielle spørgsmål aldrig har været behandlet på europæisk plan.
24 Under alle omstændigheder kan en forelæggelse for de underskrivende parter som udtrykkelig anført i rammeaftalens § 4, stk. 6, under alle omstændigheder ikke berøre Kommissionens, de nationale domstoles og Domstolens respektive beføjelser.
25 Domstolen udleder for sit vedkommende sin kompetence til at fortolke direktiverne af artikel 267 TEUF. Rammeaftalen er ganske vist et resultat af en dialog, der på grundlag af aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken er ført mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan, men den er i henhold til denne aftales artikel 4, stk. 2, iværksat ved et direktiv udstedt af Rådet, som den derefter er en integrerende del af (jf. i denne retning dom af 16.7.2009, sag C-537/07, Gómez-Limón Sánchez-Camacho, Sml. I, s. 6525, præmis 34).
26 Det følger heraf, at Domstolens kompetence til at fortolke rammeaftalen ikke afviger fra Domstolens almindelige kompetence til at fortolke andre direktivbestemmelser.
Det personelle anvendelsesområde for rammeaftalen
27 Da Zoi Chatzi er tjenestemand, skal det indledningsvis efterprøves, om direktiv 96/34 og rammeaftalen, som er bilagt dette, ligeledes finder anvendelse på tjenestemænd.
28 I denne forbindelse skal det påpeges, at bestemmelserne i disse to retsakter ikke indeholder noget, der tilsiger, at tjenestemænd ikke skulle være omfattet af disse akters anvendelsesområde.
29 Som det fremgår af selve ordlyden af rammeaftalens § 1, stk. 2, er aftalens anvendelsesområde derimod affattet vidt, idet der generelt sigtes til »alle arbejdstagere, [...] der har en ansættelseskontrakt eller et ansættelsesforhold, som er defineret ved lov, kollektiv overenskomst eller gældende praksis i den enkelte medlemsstat«. Desuden henvises der i rammeaftalens § 2, stk. 1, til »arbejdstagere«, uden at der sondres mellem vedkommende arbejdsgivers egenskab af enten offentlig eller privat arbejdsgiver, hvorved samtlige arbejdstagere omfattes (jf. vedrørende rammeaftalen om tidsbegrænset ansættelse, der er optaget som bilag til Rådets direktiv 1999/70/EF af 28.6.1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP (EFT L 175, s. 43), dom af 4.7.2006, sag C-212/04, Adeneler m.fl., Sml. I, s. 6057, præmis 54 ff., og af 7.9.2006, sag C-180/04, Vassallo, Sml. I, s. 7251, præmis 32).
30 Denne fortolkning understøttes desuden af den betragtning, at rammeaftalen, som det fremgår af indledningens første afsnit og af punkt 4 i de generelle betragtninger til denne, bl.a. tilstræber at fremme ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til beskæftigelse og arbejde. Domstolen har herved fastslået, at princippet om ligebehandling af mænd og kvinder, der henhører under traktatens sociale bestemmelser, har en generel rækkevidde og finder anvendelse på ansættelsesforhold inden for den offentlige sektor (jf. i denne retning dom af 2.10.1997, sag C-1/95, Gerster, Sml. I, s. 5253, præmis 18, og af 11.1.2000, sag C-285/98, Kreil, Sml. I, s. 69, præmis 18).
Det første spørgsmål
31 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om rammeaftalens § 2, stk. 1, kan fortolkes således, at barnet tillægges en individuel ret til forældreorlov, og om afvisningen af at indrømme endnu en forældreorlov i tilfælde af en tvillingefødsel følgelig gør indgreb i de rettigheder, som tvillingerne kan udlede af Unionens retsorden.
32 Således som alle de berørte parter, der har afgivet indlæg for Domstolen, har anført, fører såvel selve ordlyden af rammeaftalen som formålet hermed til, at dette spørgsmål skal besvares benægtende.
33 Rammeaftalens § 2, stk. 1, bestemmer nemlig udtrykkeligt, at en individuel ret til forældreorlov bevilges »arbejdstagere, mænd såvel som kvinder«. Med hensyn til rammeaftalens anvendelsesområde præciseres det i dennes § 1, stk. 2, at den finder anvendelse på »alle arbejdstagere, mænd såvel som kvinder, der har en ansættelseskontrakt eller et ansættelsesforhold«.
34 Det fremgår klart af denne ordlyd, at retten til forældreorlov tilkommer forældrene i deres egenskab af arbejdstagere og udelukkende dem.
35 Denne ordlydsfortolkning underbygges af formålet med forældreorlov.
36 Den har nemlig ifølge rammeaftalens § 1, stk. 1, til formål at »gøre det lettere at forene arbejdsmæssigt og familiemæssigt ansvar for forældre, som arbejder«, hvilket formål som nævnt i punkt 4 i de generelle betragtninger til aftalen er fastsat i punkt 16 i fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmæssige og sociale rettigheder, der blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde i Strasbourg den 9. december 1989.
37 Det er med samme formål, at retten til forældreorlov blev indsat i chartrets artikel 33, stk. 2, blandt de grundlæggende sociale rettigheder, der er samlet i afsnit IV med overskriften »Solidaritet«.
38 Chartrets artikel 24, som den forelæggende ret har henvist til, kan ikke ændre ovenstående analyse.
39 Det fremgår af denne bestemmelse, der findes i chartrets afsnit III med overskriften »Ligestilling«, at børn har ret til den beskyttelse og omsorg, der er nødvendig for deres trivsel. Denne ret til beskyttelse og omsorg medfører imidlertid ikke nødvendigvis, at børnene har en individuel ret til, at deres forældre opnår forældreorlov. Det er tilstrækkeligt, at en sådan ret tillægges forældrene selv. Retten og pligten til at varetage børnenes opvækst tilkommer nemlig forældrene, og de kan i denne forbindelse afgøre, på hvilken måde de bedst kan varetage deres forældreansvar, og herunder vælge, om de ønsker at tage forældreorlov eller ej.
40 Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at rammeaftalens § 2, stk. 1, ikke kan fortolkes således, at barnet tillægges en individuel ret til forældreorlov.
Det andet spørgsmål
41 Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om rammeaftalens § 2, stk. 1, kan fortolkes således, at en tvillingefødsel giver ret til et antal perioder med forældreorlov svarende til det antal børn, der fødes, eller om den skal fortolkes således, at en sådan fødsel kun giver ret til én periode med forældreorlov, ligesom når der fødes et enkelt barn.
42 Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en fællesskabsretlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. bl.a. dom af 7.12.2006, sag C-306/05, SGAE, Sml. I, s. 11519, præmis 34, og af 19.11.2009, forenede sager C-402/07 og C-432/07, Sturgeon m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 41).
43 Ifølge et almindeligt fortolkningsprincip skal en fællesskabsretsakt desuden i videst muligt omfang fortolkes således, at dens gyldighed ikke drages i tvivl, og i overensstemmelse med hele den primære ret (jf. bl.a. dom af 22.5.2008, sag C-361/06, Feinchemie Schwebda og Bayer CropScience, Sml. I, s. 3865, præmis 49 og 50, og dommen i sagen Sturgeon m.fl., præmis 47 og 48), herunder i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet.
44 Det er muligt at overføre denne retspraksis på aftaler, der som rammeaftalen er iværksat ved et direktiv udstedt af Rådet, som de derefter er en integrerende del af (jf. denne doms præmis 25).
Ordlyden af rammeaftalens § 2, stk. 1
45 I medfør af rammeaftalens § 2, stk. 1, har arbejdstagere, mænd såvel som kvinder, en »individuel ret til forældreorlov i forbindelse med et barns fødsel eller i forbindelse med adoption af et barn, for at den pågældende kan passe dette barn i mindst tre måneder«. Chartrets artikel 33, stk. 2, er affattet på en lignende måde, idet det anføres, at »enhver [har] ret til […] forældreorlov efter et barns fødsel eller ved adoption af et barn«.
46 Den cypriotiske og Det Forenede Kongeriges regering har anført, at anvendelsen af entalsformen (»et barns fødsel«, »for at den pågældende kan passe dette barn«) indicerer, at arbejdstageren har ret til særskilt forældreorlov for hvert barn.
47 Ifølge den cypriotiske regering har en fortolkning, hvorefter det afgørende kriterium for at erhverve ret til forældreorlov er barnet og ikke fødslen, støtte i dom af 14. april 2005, Kommissionen mod Luxembourg (sag C-519/03, Sml. I, s. 3067, præmis 47), hvor Domstolen fastslog, at den formulering, hvorefter forældreorloven indrømmes »i forbindelse med et barns fødsel«, blot er udtryk for den omstændighed, at der kun bevilges forældreorlov på den betingelse, at et barn er født.
48 Den ordlydsfortolkning, der her foreslås, er ikke hævet over enhver tvivl.
49 Det kan nemlig ikke udelukkes, at anvendelsen af entalsformen i rammeaftalens § 2, stk. 1, ikke har en numerisk værdi, men derimod en generisk, og at denne entalsform ikke skaber et gensidigt forhold mellem antallet af børn og antallet af forældreorlovsperioder, men henviser til børn under ét som en kategori af personer, der kan give ret til forældreorlov.
50 For så vidt angår rækkevidden af dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg bemærkes, at det fremgår af dommens præmis 47, at Domstolen ved at fortolke rammeaftalens § 2, stk. 1, således, at indrømmelse af forældreorlov ikke er betinget af fødslen, men af den omstændighed, at et barn er født, ville tilkendegive, at retten til forældreorlov ikke er forbundet med datoen for fødslen, og at det ikke er nødvendigt, at barnets fødsel har fundet sted, efter at direktiv 96/34 trådte i kraft i den berørte medlemsstat. Domstolen udtalte sig således om direktivets tidsmæssige anvendelse og ikke om spørgsmålet om, hvorvidt der i tilfælde af flere fødsler skal indrømmes et antal perioder med forældreorlov svarende til antallet af fødte børn.
51 Det må herefter fastslås, at ordlyden af rammeaftalens § 2, stk. 1, er tvetydig og ikke i sig selv gør det muligt at besvare den forelæggende rets spørgsmål.
52 Formålet med den ordning, som bestemmelsen indgår i, skal derfor tages i betragtning.
Direktiv 96/34’s kontekst og formål
53 Det fremgår af rammeaftalens § 2, stk. 1, at forældreorloven har til formål at give forældrene mulighed for at passe deres barn.
54 Den cypriotiske regering er af den opfattelse, at forældreorloven er forbundet med forælderens kapacitet til at hellige sig barnet fuldt ud. Ved tvillingefødsler er det således berettiget at indrømme en særskilt forældreorlov for hver af tvillingerne, idet hvert barn skal passes.
55 Denne analyse bestrides af den græske, den tjekkiske, den tyske, den estiske og den polske regering, der finder, at formålet med forældreorloven ikke berøres af det antal børn, som den pågældende forælder skal passe i denne periode. Efter deres opfattelse skal den berørte forælder, når der er tale om tvillinger, umiddelbart og samtidigt opfylde deres behov. Da forskellen mellem vedkommendes situation og situationen for en forælder til et enkelt barn kun ligger i intensiteten af de opgaver, der skal udføres, og ikke i varigheden heraf, er dobbelt forældreorlov ikke berettiget.
56 Som det fremgår af første afsnit i indledningen til rammeaftalen og af punkt 5 i de generelle betragtninger hertil, udgør rammeaftalen et tilsagn fra arbejdsmarkedets parter om ved hjælp af minimumsforskrifter at indføre foranstaltninger til fremme af lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder ved at give dem mulighed for at forene deres erhvervsmæssige ansvar og deres familiemæssige forpligtelser (dom af 22.10.2009, sag C-116/08, Meerts, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 35).
57 Set i dette perspektiv gør rammeaftalen det muligt for nybagte forældre at afbryde deres erhvervsmæssige aktiviteter for at hellige sig deres familiemæssige forpligtelser, idet de som fastsat i rammeaftalens § 2, stk. 5, har sikkerhed for, at de kan vende tilbage til deres stilling ved orlovens ophør. Nybagte forældre har således i en periode, hvis længde frit fastsættes af hver medlemsstat, dog i mindst tre måneder, og efter nærmere bestemmelser, der er overladt til de nationale lovgiveres skøn, mulighed for at give deres barn den støtte, som dets alder kræver, og for at tilrettelægge familielivet under hensyn til deres tilbagevenden til erhvervslivet.
58 For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt forældre til tvillinger, henset til dette formål, bør have krav på perioder med forældreorlov svarende til det fødte antal børn, bemærkes, at den ekstra belastning, som forældre til tvillinger har, som anført af den græske, den tjekkiske, den tyske, den estiske og den polske regering, er af kvantitativ karakter, idet de på samme tid skal opfylde to børns behov, men denne ekstra indsats udstrækker sig ikke yderligere tidsmæssigt, eftersom tvillingerne som udgangspunkt gennemgår de samme udviklingstrin på samme tid.
59 En fordobling af varigheden af forældreorloven synes således ikke nødvendigvis at udgøre den eneste passende foranstaltning, som medlemsstaterne kan træffe for at lette koblingen mellem familieliv og arbejdsliv for forældre til tvillinger, da der skal tages hensyn til hele den ordning, som de foranstaltninger, der er bestemt til at afhjælpe de vanskeligheder, som disse forældre konfronteres med, indgår i.
60 Denne vurdering understøttes af den betragtning, at de nationale gennemførelsesforanstaltninger – henset til, at anvisningerne i rammeaftalen har karakter af minimumsforskrifter, og til den brede skønsmargin, som medlemsstaterne derved indrømmes med hensyn til iværksættelse af forældreorloven – i betydelig grad varierer mellem medlemsstaterne.
61 Under disse omstændigheder må det konstateres, at rammeaftalens § 2, stk. 1, henset til den sammenhæng, som bestemmelsen indgår i, og det formål, der forfølges med rammeaftalen, ikke indebærer, at der i tilfælde af tvillingefødsler automatisk skal tildeles en ret til perioder med forældreorlov svarende til det antal børn, der fødes.
62 Det er dog fortsat nødvendigt at undersøge den virkning, som situationen for forældre med tvillinger kan have med hensyn til ligebehandlingsprincippet.
Ligebehandlingsprincippet
63 Overholdelsen af ligebehandlingsprincippet, der er et af Unionens almindelige retsprincipper, hvis grundlæggende karakter er fastsat i chartrets artikel 20, skal ved iværksættelsen af retten til forældreorlov tillægges en vægt, der er så meget desto større, som denne sociale rettigheds grundlæggende karakter selv er anerkendt i chartrets artikel 33, stk. 2.
64 Dette princip kræver, at ensartede situationer ikke behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. bl.a. dom af 5.6.2008, sag C-164/07, Wood, Sml. I, s. 4143, præmis 13, og dommen i sagen Sturgeon m.fl., præmis 48).
65 Kommissionen har herved gjort gældende, at forældre til tvillinger befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med den, der gælder for forældre, der har børn med en begrænset aldersspredning, for så vidt som de alle har det til fælles, at de passer deres børn samtidigt. De bør således i lighed med sidstnævnte indrømmes ret til en selvstændig forældreorlov for hvert barn.
66 Det sammenligningskriterium, som Kommissionen har anvendt, afspejler imidlertid de vanskeligheder, der er forbundet med at definere den gruppe af personer, som forældre til tvillinger kan sammenlignes med. Dette kriterium hviler nemlig på et vanskeligt kvantificerbart element, dvs. »begrænset aldersspredning«.
67 Selv om opgaven med pasning af tvillinger unægtelig er mere krævende og derfor ikke kan sammenlignes med pasning af et enkelt barn, må der ikke ses bort fra, at den omstændighed, at tvillinger vokser op og udvikler sig parallelt, indebærer synergieffekter, og at opgaven med pasning af dem følgelig ikke nødvendigvis kan sammenlignes med opgaven med pasning af to børn i forskellig alder.
68 Under disse omstændigheder må det fastslås, at forældre til tvillinger befinder sig i en særlig situation, som den nationale lovgiver i første omgang må tage hensyn til, når den vedtager gennemførelsesbestemmelser til direktiv 96/34.
69 I denne forbindelse skal det endnu engang fremhæves, at rammeaftalen, således som det fremgår af dens § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, kun indeholder minimumsforskrifter. Ud over forældreorlovens varighed, som medlemsstaterne frit kan fastsætte, forudsat at de overholder en minimumsgrænse på tre måneder, har de uindskrænket adgang til at fastlægge adgangsbetingelserne for og gennemførelsesbestemmelserne vedrørende forældreorlov. Herved henvises i rammeaftalens § 2, stk. 3, til lovgivningen og/eller de kollektive overenskomster i medlemsstaterne, idet denne henvisning ifølge punkt 9 i de generelle betragtninger til rammeaftalen er begrundet i hensynet til forholdene i den enkelte medlemsstat.
70 Medlemsstaterne kan således under overholdelse af den minimumsgrænse for forældreorloven på tre måneder, der er fastsat i rammeaftalen, fastsætte den nærmere tidsmæssige udstrækning heraf. Denne skønsmargin indebærer bl.a., at medlemsstaterne, når de beslutter at indføre en forældreorlov, der er længere end den minimumsorlov, der er fastsat i rammeaftalen, kan fastsætte særlige regler, der gælder i tilfælde af flere på hinanden følgende børnefødsler.
71 Det følger heraf, at den nationale lovgiver råder over et vidt spillerum ved fastsættelsen af den ordning med forældreorlov, der skal gælde for forældre til tvillinger, og som gør det muligt at indrømme disse forældre en behandling, der tager behørigt hensyn til deres særlige behov.
72 Det skal i denne forbindelse påpeges, at en betydeligt længere varighed af forældreorloven end det minimum, der er fastsat i rammeaftalen, og en vis fleksibilitet for forældrene til at tage orloven på det tidspunkt, hvor det passer dem, henset til barnets alder, generelt gør det muligt at udligne den overskydende belastning, der er forbundet med pasning af tvillinger. I overensstemmelse med punkt 6 i de almindelige betragtninger til rammeaftalen kan den nærmere fremgangsmåde ved ordningens anvendelse, der muliggør en fleksibel arbejdstilrettelæggelse, lette foreningen af arbejdslivets krav og den særlige belastning, der er forbundet med pasning af tvillinger.
73 Det er imidlertid ligeledes muligt at forestille sig og indføre andre foranstaltninger, der er egnede til at imødekomme forældre til tvillingers særlige behov, såsom en materiel støtte i form af f.eks. adgang til børneinstitutioner, eller en økonomisk støtte i form af f.eks. særlige ydelser, der gør det muligt frit at vælge pasningsform.
74 Det tilkommer den nationale ret, som alene har kompetence til at bedømme de faktiske omstændigheder i den sag, der verserer for den, at efterprøve, om de nationale forskrifter set under ét giver tilstrækkelig mulighed for i et tilfælde som det foreliggende at imødekomme forældre til tvillingers særlige behov i relation til deres arbejds- og familieliv.
75 Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at rammeaftalens § 2, stk. 1, ikke skal fortolkes således, at en tvillingefødsel giver ret til perioder med forældreorlov svarende til det antal børn, der fødes. Set i lyset af ligebehandlingsprincippet pålægges den nationale lovgiver ved denne bestemmelse imidlertid at indføre en ordning med forældreorlov, der under hensyntagen til situationen i den berørte medlemsstat sikrer forældre til tvillinger en behandling, der tager behørigt hensyn til deres særlige behov. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om de nationale forskrifter opfylder dette krav, og i givet fald at anlægge en fortolkning af disse forskrifter, der i videst muligt omfang er i overensstemmelse med EU-retten.
Sagens omkostninger
76 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) § 2, stk. 1, i den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der blev indgået den 14. december 1995 og findes i bilaget til Rådets direktiv 96/34/EF af 3. juni 1996 om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af UNICE, CEEP og EFS, som ændret ved Rådets direktiv 97/75/EF af 15. december 1997, kan ikke fortolkes således, at barnet tillægges en individuel ret til forældreorlov.
2) Rammeaftalens § 2, stk. 1, skal ikke fortolkes således, at en tvillingefødsel giver ret til perioder med forældreorlov svarende til det antal børn, der fødes. Set i lyset af ligebehandlingsprincippet pålægges den nationale lovgiver ved denne bestemmelse imidlertid at indføre en ordning med forældreorlov, der under hensyntagen til situationen i den berørte medlemsstat sikrer forældre til tvillinger en behandling, der tager behørigt hensyn til deres særlige behov. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om de nationale forskrifter opfylder dette krav, og i givet fald at anlægge en fortolkning af disse forskrifter, der i videst muligt omfang er i overensstemmelse med EU-retten.
Underskrifter
* Processprog: græsk.