FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
V. TRSTENJAK
fremsat den 11. maj 2010 1(1)
Sag C-162/09
Secretary of State for Work and Pensions
mod
Taous Lassal
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Court of Appeal (England & Wales) (Det Forenede Kongerige))
»Direktiv 2004/38 – unionsborgeres ret til at opholde sig på medlemsstaternes område – artikel 16, stk. 1 – ret til tidsubegrænset ophold – ophold fem år i træk – medregning af perioder før gennemførelsesfristens udløb – tilbagevirkende kraft – sammenknytning af en retsregels indhold og forhold i fortiden – artikel 16, stk. 4 – bortfald af retten til tidsubegrænset ophold – fravær på to år«
1. Denne præjudicielle forelæggelse i henhold til artikel 234 EF (2) giver Domstolen lejlighed til at redegøre for betingelserne for erhvervelse af en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til artikel 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (3). I henhold til dette direktivs artikel 16, stk. 1, opnår unionsborgere, der har haft ophold fem år i træk i en værtsmedlemsstat, ret til tidsubegrænset ophold.
2. Court of Appeal (herefter »den forelæggende ret«) ønsker med det spørgsmål, der er forelagt Domstolen, oplyst, om et ophold, der ophørte før den dato, hvor direktivet blev gennemført i national lovgivning, eller før fristen for gennemførelse af direktiv 2004/38 udløb, skal medregnes ved beregningen af opholdets varighed på fem år. Besvarelsen af dette spørgsmål har ikke kun betydning for denne sag. Den forelæggende ret har stillet et lignende spørgsmål i Dias-sagen, der ligeledes verserer for Domstolen (4).
I – Relevante retsregler
A – Fællesskabsbestemmelser (5)
3. Artikel 18 EF bestemmer:
»1. Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.
2. Såfremt en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at nå dette mål, og denne traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, kan Rådet vedtage bestemmelser, der skal gøre det lettere at udøve de rettigheder, der er nævnt i stk. 1. Det træffer afgørelse efter fremgangsmåden i artikel 251.
3. Stk. 2 finder ikke anvendelse på bestemmelser vedrørende pas, identitetskort, opholdsbeviser eller andre dokumenter, der er sidestillet hermed, og heller ikke på bestemmelser vedrørende social sikring eller social beskyttelse.«
4. Betragtning 4 til direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:
»For at komme bort fra den sektoropdelte og fragmentariske tilgang til retten til at færdes og opholde sig frit og for at lette udøvelsen af denne ret bør der udarbejdes en samlet retsakt, der ændrer Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet […] og ophæver følgende retsakter: Rådets direktiv 68/360/EØF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer […], Rådets direktiv 73/148/EØF af 21. maj 1973 om ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsninger inden for Fællesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser […], Rådets direktiv 90/364/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret […], Rådets direktiv 90/365/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet […], og Rådets direktiv 93/96/EØF af 29. oktober 1993 om opholdsret for studerende […]«
5. Betragtning 17 og 18 til direktiv 2004/38 er formuleret som følger:
»(17) Tidsubegrænset ophold for unionsborgere, der har valgt at slå sig varigt ned i værtsmedlemsstaten, styrker følelsen af unionsborgerskab og er en afgørende faktor med hensyn til at fremme den sociale samhørighed, der er et af Unionens grundlæggende mål. Alle unionsborgere og deres familiemedlemmer bør derfor sikres ret til tidsubegrænset ophold, når de har opholdt sig i værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i dette direktiv, i en uafbrudt periode på fem år, og der ikke er truffet nogen udsendelsesforanstaltning.
(18) For at være et egentligt middel til integration i samfundet i den værtsmedlemsstat, hvor unionsborgeren har taget ophold, bør retten til tidsubegrænset ophold, når den én gang er opnået, ikke være underkastet betingelser.«
6. Direktivets artikel 16 indeholder den generelle regel for retten til tidsubegrænset ophold. Heri bestemmes det:
»Generelle regler for unionsborgere og deres familiemedlemmer
1. Unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten, har ret til tidsubegrænset ophold på dens område. Denne ret er ikke underlagt betingelserne i kapitel III.
[...]
3. Opholdets uafbrudte karakter berøres ikke af midlertidige fravær, der ikke tilsammen overstiger seks måneder om året, og heller ikke af fravær af længere varighed på grund af værnepligt, eller af ét fravær på højst tolv på hinanden følgende måneder af vægtige grunde som f.eks. graviditet og fødsel, alvorlig sygdom, studier eller erhvervsuddannelse eller udstationering på en anden medlemsstats område eller i et tredjeland.
4. Når der er opnået ret til tidsubegrænset ophold, mistes denne ret kun ved fravær fra værtsmedlemsstaten af en varighed på to på hinanden følgende år.«
7. Direktivets artikel 17 fastsætter regler for retten til tidsubegrænset ophold for personer, der ikke længere har erhvervsmæssig beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, herunder deres familiemedlemmer. Denne artikel har følgende ordlyd:
»1. Som en undtagelse fra artikel 16 har følgende personer ret til tidsubegrænset ophold i værtsmedlemsstaten, selv om de ikke har haft fast ophold der i fem år i træk:
[...]
b) arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, der efter at have haft fast ophold i værtsmedlemsstaten i mere end to år i træk, ophører med at være erhvervsaktive som følge af vedvarende uarbejdsdygtighed.
[…]
[…]
3. Familiemedlemmer til en arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, der har fast ophold hos denne i værtsmedlemsstaten, har uanset nationalitet ret til tidsubegrænset ophold i værtsmedlemsstaten, hvis den pågældende arbejdstager eller selvstændige erhvervsdrivende selv har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold dér på grundlag af stk. 1.
4. Hvis en arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende afgår ved døden, mens vedkommende er erhvervsaktiv, men endnu ikke har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold i værtsmedlemsstaten efter stk. 1, har den pågældendes familiemedlemmer, som opholder sig hos ham på værtsmedlemsstatens område, ret til tidsubegrænset ophold i værtsmedlemsstaten, hvis:
a) arbejdstageren eller den selvstændige erhvervsdrivende har haft fast ophold i værtsmedlemsstaten i to år i træk på datoen for dødsfaldet
[…]«
8. Direktivets artikel 38 bestemmer:
»Ophævelse
1. Artikel 10 og 11 i forordning (EØF) nr. 1612/68 ophæves med virkning fra den 30. april 2006.
2. Direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF ophæves med virkning fra den 30. april 2006.
3. Henvisninger til de ophævede bestemmelser betragtes som henvisninger til dette direktiv.«
9. I henhold til direktivets artikel 40, stk. 1, sætter medlemsstaterne de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden den 30. april 2006.
10. Artikel 6, stk. 2, i Rådets direktiv 68/360/EØF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabets for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (6), der var i kraft indtil den 30. april, indeholdt følgende bestemmelse:
»Opholdstilladelsens gyldighed berøres ikke af afbrydelser i ophold af en varighed på ikke over seks på hinanden følgende måneder eller fravær på grund af militærtjeneste.«
11. Artikel 2, stk. 1, litra b), første punktum, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér bestemte:
»1. Følgende arbejdstagere har ret til at blive boende på en medlemsstats område:
[...]
b) den arbejdstager, der, efter i mere end 2 år uafbrudt at have haft fast ophold på denne medlemsstats område, ophører med at have lønnet beskæftigelse som følge af varig uarbejdsdygtighed.«
12. Artikel 3 i forordning nr. 1251/70 bestemte:
»1. En arbejdstagers familiemedlemmer, som omfattes af denne forordnings artikel 1, og som bor sammen med denne på en medlemsstats område, har ret til fortsat at blive boende der, hvis arbejdstageren efter artikel 2 har erhvervet ret til at blive boende på denne medlemsstats område, og de har også denne ret efter arbejdstagerens død.
2. Hvis arbejdstageren i øvrigt er afgået ved døden under sin erhvervsmæssige beskæftigelse og før opnåelse af ret til at blive boende på vedkommende medlemsstats område, har familiemedlemmer ret til fortsat at blive boende der på betingelse af:
– at arbejdstageren ved sin død har opholdt sig på denne medlemsstats område uafbrudt i mindst to år
[...]«
13. I henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 1, andet punktum, berøres varigheden af fast ophold som nævnt i forordningens artikel 3, stk. 2, hverken af midlertidigt fravær, der ikke overstiger i alt tre måneder pr. år, eller af længere fravær på grund af aftjening af værnepligt.
14. Artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1251/70 bestemte:
»Afbrydelser i ophold, som ikke overstiger seks på hinanden følgende måneder, berører ikke opholdstilladelsens gyldighed.«
15. Forordning nr. 1251/70 blev ophævet med virkning pr. 30. april 2006 ved Kommissionens forordning (EF) nr. 635/2006 af 25. april 2006 om ophævelse af forordning (EØF) nr. 1251/70 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér (7).
B – Nationale bestemmelser
1. Bestemmelser om indkomststøtte
16. Efter de gældende nationale bestemmelser er indkomststøtte en indtægtsbestemt ydelse til personer mellem 16 og 59 år, som ikke er underlagt et krav om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, f.eks. fordi de er langt henne i et graviditetsforløb, uarbejdsdygtige eller eneforsørgere. Retsgrundlaget for indkomststøtte er Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (lov om sociale sikringsbidrag og ydelser af 1992) (herefter »1992-loven«). I henhold til lovens section 124(1)(b) er det en betingelse for at opnå ret til indkomststøtte, at den pågældende persons indkomst ikke overstiger det »gældende beløb«, der defineres som »det beløb eller de samlede beløb, som er foreskrevet for den pågældende ydelse« (section 135(1) i 1992-loven). I henhold til section 135(2) i 1992-loven omfatter beføjelsen til at fastsætte de gældende beløb også en beføjelse til at fastsætte et beløb på nul.
17. I henhold til regulation 21 og schedule 7 i Income Support (General) Regulations 1987 er det beløb, som en »person fra udlandet« har ret til, nul, hvilket betyder, at denne person ikke har ret til indkomststøtte. »En person fra udlandet« defineres i regulation 21AA som »en ansøger, der ikke har sædvanligt opholdssted i Det Forenede Kongerige, Kanaløerne, Øen Man eller Den Irske Republik«. I henhold til regulation 21AA(2) behandles ingen ansøger som havende sit sædvanlige opholdssted i Det Forenede Kongerige, medmindre han har »ret til at opholde sig dér«. »Ret til at opholde sig« er ikke udtrykkeligt defineret, men det er ubestridt, at en tidsubestemt opholdsret i henhold til regulation 15(1)(a) i 2006-bekendtgørelsen er en opholdsret i denne forstand.
2. Udlændingelovgivningens bestemmelser
18. 2006-bekendtgørelsen trådte i kraft den 30. april 2006. Den havde til formål at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2004/38 i national ret.
19. Regulation 15 i 2006-bekendtgørelsen bestemmer:
»15. Permanent opholdstilladelse
(1) Følgende personer har ret til at opholde sig varigt i Det Forenede Kongerige
a) en EØS-statsborger, som har opholdt sig i Det Forenede Kongerige i overensstemmelse med denne bekendtgørelse i en uafbrudt periode på fem år
[...]
(2) Når der er opnået ret til tidsubegrænset ophold i henhold til denne bekendtgørelse, mistes denne ret kun ved fravær fra Det Forenede Kongerige af en varighed på to på hinanden følgende år.
[...]«
20. Paragraph 6 i Schedule 4 i 2006-bekendtgørelsen bestemmer:
»Enhver periode, hvorunder en person har været beskæftiget eller haft bopæl i Det Forenede Kongerige i overensstemmelse med 2000-bekendtgørelsen, skal anses for en periode, hvorunder den pågældende har været beskæftiget eller haft bopæl i Det Forenede Kongerige i overensstemmelse med denne bekendtgørelse med henblik på beregningen af de perioder med beskæftigelse eller bopæl, der er omhandlet heri.«
21. Den nævnte bekendtgørelse, »2000-bekendtgørelsen«, er Immigration (European Economic Area) Regulations 2000, som nu er ophævet. I henhold til denne bekendtgørelse havde bl.a. arbejdstagere ret til at tage ophold [regulation 5(1) og 14(1)]. 2000-bekendtgørelsen trådte i kraft den 2. oktober 2000. 2006-bekendtgørelsen indeholder ingen bestemmelser om, at bopælsperioder før den 2. oktober 2000 skal medregnes i retten til varigt ophold i henhold til regulation 15(1)(a).
II – De faktiske omstændigheder
22. Taous Lassal er fransk statsborger. Hun ankom til Det Forenede Kongerige i 1999. Hun var i hele perioden fra september 1999 til februar 2005 »arbejdstager« i fællesskabsrettens forstand.
23. I februar 2005 forlod Taous Lassal Det Forenede Kongerige i en periode på ti måneder for at besøge sin mor i Frankrig. Efter sin tilbagekomst til Det Forenede Kongerige i 2005 blev hun igen arbejdssøgende. Hun modtog arbejdsløshedsunderstøttelse fra januar 2006 til november 2006. I november 2006 ansøgte hun om indkomststøtte med den begrundelse, at hun var gravid. Ansøgningen blev afvist med den begrundelse, at hun ikke havde ret til at opholde sig i Det Forenede Kongerige.
24. Taous Lassal anlagde sag til prøvelse af afvisningen af ansøgningen om indkomststøtte og fik medhold ved en Appeal Tribunal den 3. september 2007. Appeal Tribunal fastslog, at Taous Lassal havde ret til indkomststøtte, fordi hun havde ret til at opholde sig varigt i Det Forenede Kongerige i medfør af regulation 15(1)(a), i Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (bekendtgørelse af 2006 om indvandring fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde) (herefter »2006-bekendtgørelsen«).
25. Secretary of State iværksatte appel af denne afgørelse for en Social Security Commissioner og af den nævnte Commissioners stadfæstelse af afgørelsen for den forelæggende ret.
III – Sagen for den forelæggende ret
26. Secretary of State har gjort gældende, at Taous Lassal ikke har ret til tidsubegrænset ophold i Det Forenede Kongerige i henhold til 2006-bekendtgørelsen. Hun var ganske vist bosiddende i overensstemmelse med 2000-bekendtgørelsen i perioden fra denne bekendtgørelse trådte i kraft (den 2.10.2000) og indtil sin afrejse til Frankrig i februar 2005. Derefter forlod hun imidlertid Det Forenede Kongerige i en periode på ca. ti måneder og var således ikke længere uafbrudt bosiddende. Hun vendte tilbage til Det Forenede Kongerige i december 2005 og havde på det tidspunkt, hvor hun ansøgte om indkomststøtte i november 2006, derfor kun haft uafbrudt bopæl i Det Forenede Kongerige i elleve måneder. Secretary of State har gjort gældende, at dette er i overensstemmelse med direktiv 2004/38 (8).
27. Taous Lassal gav ikke møde for den forelæggende ret og var heller ikke repræsenteret for denne. Child Poverty Action Group (herefter »CPAG«) fik tilladelse til at intervenere i sagen for Court of Appeal og afgav indlæg på hendes vegne. CPAG har gjort gældende, at Taous Lassal har ret til tidsubegrænset ophold. Hun opholdt sig i Det Forenede Kongerige i perioden fra september 1999 til februar 2005. CPAG har gjort gældende, at en uafbrudt periode på fem år i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, kan omfatte perioder, der ophørte, før fristen for gennemførelse udløb den 30. april 2006. Fra februar 2005 og til det tidspunkt, hvor Taous Lassal vendte tilbage til Det Forenede Kongerige, var der ikke gået to år, og Taous Lassal har derfor ikke mistet sin ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 4 (9).
28. Den forelæggende ret har henvist til, at en person i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF skal have haft »lovligt« ophold i værtsmedlemsstaten i fem år i træk, før den pågældende kan opnå ret til tidsubegrænset ophold på dens område. Ordet »lovligt« henviser til overensstemmelse med fællesskabsretten og ikke national ret. Begrebet skal fortolkes i overensstemmelse med direktivets betragtning 17, som henviser til ophold i en uafbrudt periode på fem år »i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i dette direktiv«.
29. Hvis »lovligt« i direktivets artikel 16, stk. 1, skal fortolkes i overensstemmelse med direktivets betragtning 17, opstår spørgsmålet, om henvisningen til »de betingelser, der er fastsat i dette direktiv« skal fortolkes således, at den omfatter en henvisning til de betingelser, der er fastsat i tidligere fællesskabsretlige instrumenter, der tillægger arbejdstagere opholdsret. Efter den forelæggende rets opfattelse skal den fortolkes således. Taous Lassals ophold i Det Forenede Kongerige vil herefter opfylde betingelserne i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1. Hvis henvisningen derimod skal fortolkes således, at den kun henviser til ophold som omhandlet i direktiv 2004/38, vil Taous Lassals ophold ikke opfylde betingelserne.
IV – Anmodningen om præjudiciel afgørelse og retsforhandlingerne for Domstolen
30. På grund af denne tvivl om fortolkningen af direktiv 2004/38’s artikel 16, stk. 1, har den forelæggende ret med anmodning om præjudiciel afgørelse af 10. marts 2009, indgået på Domstolens Justitskontor den 8. maj 2009, stillet følgende præjudicielle spørgsmål:
»Hvis i) en EU-borger ankom til Det Forenede Kongerige i september 1999 som arbejdstager og forblev dér som arbejdstager indtil februar 2005, ii) EU-borgeren derefter forlod Det Forenede Kongerige og vendte tilbage til den medlemsstat, hvori hun er statsborger, i en periode på ti måneder, iii) EU-borgeren vendte tilbage til Det Forenede Kongerige i december 2005 og opholdt sig dér uafbrudt indtil november 2006, hvor hun ansøgte om social bistand,
skal artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38 da fortolkes således, at den pågældende EU-borger har ret til tidsubegrænset ophold som følge af, at hun har opholdt sig lovligt i overensstemmelse med tidligere fællesskabsretlige instrumenter, der tillægger arbejdstagere opholdsret, i en uafbrudt periode på fem år, som ophørte før den 30. april 2006 (den dag, hvor medlemsstaterne skulle have gennemført direktivet)?«
31. Der har den 10. marts 2010 været afholdt retsmøde for Domstolen med deltagelse af repræsentanterne for Det Forenede Kongerige, Kongeriget Belgien, CPAG og Kommissionen, der supplerede deres skriftlige indlæg og besvarede spørgsmål.
V – Procesdeltagernes indlæg
32. Det Forenede Kongeriges regering har foreslået, at det præjudicielle spørgsmål besvares benægtende. I overensstemmelse med Secretary of States tilgang støtter den sig i så henseende på to argumentationslinjer.
33. Det Forenede Kongeriges regering har for det første gjort gældende, at i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, kan kun et ophold efter den 30. april 2006 medregnes. Regeringen har i den forbindelse indledningsvis anført, at ordlyden af direktivets artikel 16, stk. 1, ikke bidrager til besvarelsen af spørgsmålet. Den siger hverken noget om, hvorvidt den uafbrudte periode på fem år skal ligge efter den 30. april 2006, eller om, hvorvidt perioden også kan ophøre før den 30. april 2006. Imidlertid er en ret til tidsubegrænset ophold efter direktivets artikel 16, stk. 1, betinget af et lovligt ophold af fem års varighed i Det Forenede Kongerige. Lovligt i den forstand, hvori begrebet anvendes i direktivets artikel 16, stk. 1, betyder, at opholdet skal ske i henhold til direktivets betingelser. Det følger af andet punktum i betragtning 17 til direktiv 2004/38. Et ophold i henhold til dette direktivs betingelser er imidlertid logisk set kun muligt fra den 30. april 2006 efter direktivets gennemførelse i national ret. Som det fremgår af den meddelelse af 30. december 2003, som Kommissionen sendte til Parlamentet under lovgivningsproceduren (10), præciserer andet punktum i betragtning 17 betydningen af lovligt ophold efter direktivets artikel 16.
34. For det andet har Det Forenede Kongeriges regering lagt en anden fortolkning af direktivets artikel 16, stk. 1, til grund, hvorefter kun et uafbrudt ophold på fem år, der ophørte den 30. april 2006 eller derefter, kan komme i betragtning. Regeringen har gjort gældende, at denne fortolkning tager højde for, at der først har foreligget en ret til tidsubegrænset ophold fra den 30. april 2006, som derfor ikke har kunnet eksistere før denne dato. En ret, der ikke eksisterer, kan heller ikke erhverves. Endvidere kan en ret til tidsubegrænset ophold heller ikke mistes igen i medfør af direktivets artikel 16, stk. 4, før den eksisterer. Direktivets artikel 16, stk. 4, kan derfor ikke anvendes på ophold, der ophørte før den 30. april 2006. Det ville ifølge Det Forenede Kongeriges regering være problematisk i de tilfælde, hvor en unionsborgers fem års ophold i værtsstaten ligger langt tilbage i tiden. I henhold til den fortolkning, hvorefter også ophold, der ophørte før den 30. april 2006, skal medregnes i forbindelse med direktivets artikel 16, stk. 1, vil der opstå en ret til tidsubegrænset ophold. Direktivets artikel 16, stk. 4, hvorefter retten til tidsubegrænset ophold mistes ved et fravær på to år, kan imidlertid ikke anvendes, da denne bestemmelse kun omhandler fortabelsen af en ret, der allerede er erhvervet. En sådan fortolkning, der også giver unionsborgere, som på grund af deres fravær ikke længere er integreret i fornødent omfang, ret til tidsubegrænset ophold, er ikke forenelig med den målsætning om at fremme integrationen af unionsborgere i værtsmedlemsstaten, der er anført i betragtning 18 til direktivet.
35. Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at det er uden betydning for afgørelsen i den foreliggende sag, om den første eller den anden fortolkning følges. Under alle omstændigheder er den tredje fortolkning af direktivets artikel 16, stk. 1, der er foreslået af CPAG og Kommissionen, hvorefter et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, også skal medregnes, ikke korrekt af de ovenfor nævnte grunde. Der bør desuden tages hensyn til, at retten til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16 er en ny ret, der ikke er betinget af erhvervsmæssig beskæftigelse. Endvidere er der intet grundlag for at antage, at direktivet skal anvendes med tilbagevirkende kraft. Det fremgår derimod af tankegangen i præmis 50 i Givane-dommen (11), at et uafbrudt ophold i værtsmedlemsstaten, der ophørte før tidspunktet for gennemførelsen af direktiv 2004/38, ikke kan medregnes. CPAG’s og Kommissionens indsigelser om, at de fortolkninger, som Det Forenede Kongeriges regering har fremført, fører til vilkårlige resultater, er ligeledes ubegrundede. Det ligger i sagens natur, at en regel, hvorefter et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, ikke medregnes, stiller de unionsborgere, hvis ophold ophørte før denne dato, ringere.
36. Den belgiske regering har foreslået, at det præjudicielle spørgsmål besvares benægtende. Den har gjort gældende, at et varigt ophold på fem år i en værtsmedlemsstat, der ligger før den 30. april 2006, ikke giver ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16.
37. Efter den belgiske regerings opfattelse vil dette indebære, at direktivets artikel 16, stk. 1, anvendes med tilbagevirkende kraft. Da en anvendelse med tilbagevirkende kraft udgør et indgreb i retssikkerhedsprincippet, må fællesskabsretsakter principielt ikke have retsvirkning på et tidspunkt, der ligger før tidspunktet for deres offentliggørelse. Undtagelser herfra er kun tilladt, såfremt de er nødvendige for at nå et mål, og såfremt der tages tilstrækkeligt hensyn til de pågældendes berettigede forventninger. Disse betingelser er ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde. Medlemsstaterne havde to års frist til at gennemføre direktivet, nærmere bestemt indtil den 30. april 2006. Endvidere har den belgiske regering henvist til Fælles praktisk vejledning for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen til alle, der arbejder med affattelse af lovtekster i EU’s institutioner (12). Det fremgår af denne vejledning, at det kun undtagelsesvis kan bestemmes, at en retsakt har tilbagevirkende kraft, hvilket i givet fald udtrykkeligt skal anføres. Direktiv 2004/38 indeholder imidlertid ingen bestemmelse om, at det skal anvendes med tilbagevirkende kraft.
38. Efter den belgiske regerings opfattelse vil en anvendelse af direktivets artikel 16 med tilbagevirkende kraft desuden medføre en lang række retlige og praktiske problemer med hensyn til kriterierne for bedømmelsen af opholdets lovlighed. En anvendelse af direktivets artikel 16 med tilbagevirkende kraft vil medføre, at en person, der opholdt sig ulovligt i Den Europæiske Union den 29. april 2006 og derfor slet ikke havde nogen opholdsret, pludselig fik ret til tidsubegrænset ophold. Formålet med direktivet er imidlertid ikke at lovliggøre et tidligere ulovligt ophold. En ret til tidsubegrænset ophold bør ses som en fortsættelse af en allerede bestående ret til ikke-permanent ophold. En person, der ikke havde opholdsret den 29. april 2006, bør ikke opnå opholdsret ved udløbet af fristen for gennemførelse af direktiv 2004/38 og derfor da slet ikke ret til permanent ophold. Derfor er det relevant for denne sag, om Taous Lassal havde ret til ophold den 30. april 2006. Da hun på dette tidspunkt af andre årsager end de i direktivets artikel 16, stk. 3, anførte grunde ikke opholdt sig i Det Forenede Kongerige, er det kun hendes ophold i Det Forenede Kongerige fra december 2005, der kan medregnes. I november 2006 havde hun derfor ikke opnået ret til tidsubegrænset ophold. I denne forbindelse bør der også tages hensyn til, at fravær på seks på hinanden følgende måneder i henhold til artikel 6, stk. 2, i direktiv 68/360 og i henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning 1251/70, der var gældende før den 30. april 2006, medførte, at den tidligere ret til ophold ophørte. Taous Lassals fravær på mere end seks måneder havde derfor konsekvenser for gyldigheden af hendes opholdstilladelse.
39. CPAG og Kommissionen har foreslået, at det præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende. Retten til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16 skal fremme unionsborgeres integration i en værtsmedlemsstat, hvor de har slået sig ned for en længere periode, og til hvilken de derfor har en tæt tilknytning. Direktivets artikel 16, stk. 1, bestemmer blot, at der skal foreligge et lovligt ophold på fem år i træk. Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering fortolker en yderligere betingelse ind i direktivets artikel 16, stk. 1, for hvilken der ikke er dækning i ordlyden. Hverken artikel 16, stk. 1, eller nogen anden bestemmelse i direktiv 2004/38 bestemmer, at et ophold i værtsmedlemsstaten, der ligger før direktivets ikrafttræden, dvs. den 30. april 2004, eller før dets gennemførelse eller udløbet af fristen for dets gennemførelse, dvs. den 30. april 2006, ikke kan medregnes i forbindelse med direktivets artikel 16, stk. 1. Taous Lassal opfyldte betingelserne i direktivets artikel 16, stk. 1, og mistede ikke denne ret i henhold til direktivets artikel 16, stk. 4, da hun var fraværende fra Det Forenede Kongerige i mindre end to år.
40. Kommissionen har, med støtte fra CPAG, gjort gældende, at der allerede gjaldt opholdsrettigheder i medfør af artikel 4 og 6 i direktiv 68/360. Der var ganske vist ikke tale om en ret til tidsubegrænset ophold, men om en ret til ophold i fem år med automatisk fornyelse. Desuden gjaldt der en fast opholdsret i medfør af artikel 2, stk. 1, litra b), i forordning 1251/70, som i mellemtiden er blevet ophævet. Da denne bestemmelse blev overtaget ordret i artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, skal denne bestemmelse i direktivet fortolkes således, at også ophold, der ophørte før den 30. april 2006, skal medregnes. Det kan ikke have været lovgivers hensigt, at en person kun opnår ret til tidsubegrænset ophold i henhold til artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, såfremt den pågældende først har opholdt sig i værtsmedlemsstaten i to år, efter at fristen for gennemførelse af direktiv 2004/38 udløb, dvs. efter den 30. april 2006. Denne regel, der gælder i forbindelse med direktivets artikel 17, stk. 1, litra b), kan overføres på retten til tidsubegrænset ophold efter artikel 16 i direktiv 2004/38. Selv om denne artikel hjemler en ret, der er mere omfattende end retten i direktiv 68/360, adskiller den sig ikke så væsentligt herfra, at perioder, der er tilbagelagt, mens direktiv 68/360 var gældende, ikke kan medregnes i forbindelse med erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktiv 2004/38. Lovgiver har anset det for så indlysende, at perioder, der er tilbagelagt i henhold til de tidligere bestemmelser herom, skal medregnes, at lovgiver ikke har anset det for nødvendigt at fastsætte udtrykkelige regler om dette punkt.
41. Efter Kommissionens opfattelse kan det ikke udledes af Givane-dommen (13), som Det Forenede Kongeriges regering har henvist til, at et ophold i værtsstaten, der ophørte før direktivets gennemførelse eller før udløbet af fristen for gennemførelse den 30. april 2006, ikke kan medregnes i forbindelse med direktivets artikel 16, stk. 1.
42. Ifølge CPAG og Kommissionen er en medregning af ophold, der ophørte før den 30. april 2006, også forenelig med andet punktum i betragtning 17 til direktiv 2004/38. Dette punktum henviser til ophold i henhold til de i direktiv 2004/38 fastsatte betingelser. Det kan ikke fortolkes således, at det begrænser kravet om et lovligt ophold til ophold efter direktivets gennemførelse eller efter udløbet af fristen for gennemførelse den 30. april 2006. Ifølge CPAG betyder andet punktum blot, at der med henblik på beregningen af opholdet i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, skal tages hensyn til de regler, der er fastsat i direktivets artikel 16, herunder bestemmelsen i stk. 3. Selv hvis der foreligger en uoverensstemmelse mellem ordlyden af artikel 16, stk. 1, og betragtningerne til et direktiv, kan betragtningerne ikke tilsidesætte den klare ordlyd af direktivets artikel 16. Efter Kommissionens opfattelse betyder andet punktum, at opholdet i værtsmedlemsstaten skal have været lovligt i henhold til de fællesskabsretlige bestemmelser, der fandt anvendelse på opholdstidspunktet. Kommissionen har gjort gældende, at direktivet skal ses i sammenhæng med de tidligere bestemmelser om opholdsret. CPAG og Kommissionen har endvidere anført, at den udlægning af andet punktum, som Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering har fremført, vil medføre, at en ret til tidsubegrænset ophold tidligst opstår den 29. april 2011. Det kan ikke lægges til grund, at fællesskabslovgiver har haft et så opsigtsvækkende resultat for øje uden at have givet udtryk herfor i direktivet.
43. CPAG og Kommissionen har endvidere anført, at en medregning af ophold, der ophørte før den 30. april 2006, ikke medfører, at direktivet tillægges en ulovlig tilbagevirkende gyldighed. Selv om perioder før den 30. april 2006 medregnes med henblik på erhvervelsen af en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, indebærer dette, i modsætning til den belgiske regerings opfattelse, ikke, at der opstod en ret før den 30. april 2006. Retten til tidsubegrænset ophold opstod først ved direktivets gennemførelse eller ved udløbet af gennemførelsesfristen den 30. april 2006. Inden for rammerne af direktivets artikel 16, stk. 1, kan ophold før gennemførelsesfristens udløb således medregnes. Ikke blot artikel 16, stk. 1, men også stk. 3 og 4 i direktiv 2004/38 finder anvendelse på disse. Derfor opnår en unionsborger, der før den 30. april 2006 havde haft ophold i værtsmedlemsstaten fem år i træk, men som den 30. april 2006 allerede havde været fraværende i mere end to år, ikke ret til tidsubegrænset ophold.
44. Endelig har CPAG og Kommissionen gjort gældende, at de fortolkningsforslag, som Det Forenede Kongeriges regering har fremlagt, fører til vilkårlige resultater, og at de to argumentationslinjer desuden er indbyrdes modstridende.
45. Kommissionen har endvidere henvist til Trojani-dommen (14), hvorefter en medlemsstats statsborgere, der lovligt har opholdt sig i en anden medlemsstat i en vis periode, kan påberåbe sig princippet om ligebehandling. Dette omfatter også social bistand og gør sig også gældende, selv om en statsborger ikke kan påberåbe sig en ret til ophold i værtsmedlemsstaten på grundlag af fællesskabsretlige bestemmelser.
VI – Retlig vurdering
46. Det præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38. Først vil jeg kort komme ind på bestemmelsens placering i direktiv 2004/38’s samlede ordning (A), inden jeg behandler det præjudicielle spørgsmål (B).
A – Retten til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16
47. Med vedtagelsen af direktiv 2004/38 fastlagde fællesskabslovgiver i afledt ret den ret for unionsborgere til ophold i en anden medlemsstat, som i den primære ret følger af grundfrihederne og af reglerne om unionsborgerskab (15). Med henblik herpå fastsætter direktivet tre forskellige former for opholdsret, for det første retten til ophold i indtil tre måneder (16), for det andet retten til ophold i mere end tre måneder (17) og for det tredje retten til tidsubegrænset ophold. Retten til tidsubegrænset ophold er reguleret i direktivets kapitel IV. De materielle bestemmelser om erhvervelse af en sådan ret findes i dette kapitels første afsnit i direktivets artikel 16-18.
48. I henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, første punktum, har unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten, ret til tidsubegrænset ophold på dets område. Der gælder således to betingelser for erhvervelsen af en ret til tidsubegrænset ophold. For det første skal unionsborgere have haft ophold i opholdsstaten fem år i træk. For det andet skal dette ophold være lovligt.
B – Om det præjudicielle spørgsmål
49. Den forelæggende ret skal træffe afgørelse i en sag, hvori en fransk unionsborger har haft uafbrudt ophold i Det Forenede Kongerige fra september 1999 til februar 2005, og hvor hendes ophold i denne værtsmedlemsstat var lovligt i henhold til de fællesskabsbestemmelser, der var gældende i denne periode. Imidlertid ophørte dette ophold i februar 2005 og dermed før den 30. april 2006, det tidspunkt, hvor fristen for gennemførelse af direktiv 2004/38, udløb og den nationale gennemførelseslov trådte i kraft. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt et sådant ophold også kan danne grundlag for en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1.
50. Hovedindsigelsen, som Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering har fremført mod medregningen af et sådant ophold, er, at en sådan fortolkning af direktivets artikel 16, stk. 1, vil medføre, at denne bestemmelse anvendes med tilbagevirkende kraft. Jeg vil i det følgende behandle denne indsigelse, idet jeg i denne forbindelse også vil inddrage de øvrige indsigelser, som disse regeringer har fremført.
51. For så vidt angår bestemmelsers anvendelse med tilbagevirkende kraft sondrer Domstolen for det første mellem formelle og materielle regler (18). Direktivets artikel 16, stk. 1, der fastsætter betingelserne for erhvervelse og tab af en ret til tidsubegrænset ophold, er en materiel regel. Derfor vil jeg i det følgende kun behandle retspraksis vedrørende lovligheden af materielle retsreglers tilbagevirkende gyldighed.
52. For så vidt angår materielle retsregler sondrer Domstolen mellem to forskellige konstellationer.
53. Domstolen har lagt til grund, at der er tale om tidsmæssigt tilbagevirkende anvendelse, når en retsakts anvendelsesområde i tidsmæssig henseende tager udgangspunkt i et tidspunkt, der ligger forud for retsaktens offentliggørelse (19). Det drejer sig om tilfælde, hvor retsvirkningerne af en retsakt indtræder allerede før dens ikrafttræden. Dette er som udgangspunkt ulovligt. En undtagelse herfra gælder, når det tilstræbte mål kræver det, og når der er taget behørigt hensyn til de berørtes berettigede forventning (20).
54. Domstolen har videre lagt til grund, at materielle fællesskabsretlige regler for at sikre overholdelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning principielt skal fortolkes således, at de kun omfatter forhold, som ligger efter ikrafttrædelsen (21). Der gælder dog en undtagelse fra dette princip, såfremt det af de materielle bestemmelsers ordlyd, formål eller opbygning klart fremgår, at de også gælder for forhold, der er opstået før deres ikrafttræden (22). I denne konstellation indtræder der ganske vist, i modsætning til førnævnte konstellation, ingen retsvirkninger før bestemmelsens ikrafttræden. Der foreligger således ikke en tilbagevirkende gyldighed i egentlig forstand (23). Alligevel skal der også i denne sammenhæng tages hensyn til retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning, da der knyttes retsvirkninger for nutiden eller fremtiden til forhold, der er opstået i fortiden og derfor ikke længere kan ændres (24).
55. I den foreliggende sag skal det først kontrolleres, at direktivets artikel 16, stk. 1, ikke fastsætter retsvirkninger for fortiden, såfremt et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, skal medregnes ved anvendelsen af denne bestemmelse (1). Spørgsmålet er herefter, om det fremgår af denne bestemmelses ordlyd, målsætning eller opbygning, at den også gælder for ophold i værtsmedlemsstaten, der ophørte før bestemmelsens ikrafttrædelse (2).
1. Ingen fastsættelse af retsvirkninger med tilbagevirkende kraft
56. I modsætning til, hvad den belgiske regering synes at mene, er der i det foreliggende tilfælde ikke tale om, at det anordnes, at retsvirkninger skal indtræde med tilbagevirkende kraft. En ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, opstår i den foreliggende sag først den 30. april 2006 og dermed efter direktivets ikrafttræden den 29. juni 2004 og også efter gennemførelsen af direktivet i national ret den 30. april 2006. Dette gælder også, såfremt direktivets artikel 16, stk. 1, fortolkes således, at et ophold i værtsmedlemsstaten, der ophørte før den 30. april 2006, medregnes med henblik på erhvervelsen af en ret til tidsubegrænset ophold (der tidligst er opstået den 30. april 2006).
57. Den belgiske regerings henvisning til punkterne 20.3.1, 20.8 og 20.9 i »Fælles praktisk vejledning for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen til alle, der arbejder med affattelse af lovtekster i EU’s institutioner« (25) er derfor ikke relevant. Disse punkter vedrører den situation, hvor en fællesskabsretsakt skal have retsvirkninger allerede før dens ikrafttræden, hvilket ikke er tilfældet her.
58. For så vidt angår den belgiske regerings yderligere indsigelse om, at en fortolkning af direktivets artikel 16, stk. 1, hvorefter et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, medregnes, medfører, at et tidligere ulovligt ophold i værtsmedlemsstaten pludselig bliver lovligt, er denne indsigelse heller ikke overbevisende. Da retten til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, i den foreliggende sag først kan opstå fra den 30. april 2006, kan den ikke gøre et ulovligt ophold, der lå før dette tidspunkt, lovligt med tilbagevirkende kraft.
2. Om spørgsmålet, hvorvidt direktivets artikel 16, stk. 1, skal fortolkes således, at ophold, der ophørte før den 30. april 2006, medregnes
59. I den foreliggende sag drejer det sig grundlæggede om, hvorvidt direktivets artikel 16, stk. 1, skal fortolkes således, at bestemmelsens indhold omfatter et ophold, der ophørte før den 30. april 2006. Som allerede nævnt har Domstolen på grundlag af retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning principielt fortolket materielle bestemmelser således, at de ikke omfatter forhold, der er opstået før deres ikrafttræden. En undtagelse herfra gælder, når det klart fremgår af bestemmelsens ordlyd, målsætning eller opbygning, at den skal tillægges en sådan virkning, og når der er taget behørigt hensyn til de berørtes berettigede forventning.
60. Ordlyden af direktivets artikel 16, stk. 1, gør det ikke muligt at drage en entydig konklusion: (a). En systematisk analyse af direktiv 2004/38’s materielle bestemmelser om retten til tidsubegrænset ophold (b) og en inddragelse af baggrunden for og formålet med direktivets artikel 16 (c) taler dog til fordel for en medregning af ophold, der ophørte før den 30. april 2006. Derimod er indsigelserne, der støttes på opholdets lovlighed i den forstand, hvori begrebet anvendes i direktivets artikel 16, stk. 1, (d), på, at direktivets artikel 16, stk. 4, ikke finder anvendelse (e), og på bestemmelserne i henholdsvis direktiv 68/360 og forordning nr. 1251/70(f), ikke overbevisende. Endelig er princippet om den berettigede forventning heller ikke til hinder for en fortolkning, hvorefter ophold, der ophørte før den 30. april 2006, medregnes (g).
a) Ordlyd
61. Som Det Forenede Kongeriges regering, CPAG og Kommissionen med rette har anført, kan der ikke drages nogen entydig konklusion på basis af ordlyden af direktivets artikel 16, stk. 1. Direktivets artikel 16, stk. 1, opstiller blot et krav om et ophold på fem år i træk uden at præcisere, hvornår dette ophold skal have fundet sted.
b) Om det systematiske forhold mellem direktivets artikel 16, stk. 1, og andre materielle bestemmelser vedrørende retten til tidsubegrænset ophold
62. Som nævnt ovenfor (26), findes der foruden i direktivets artikel 16 også i dets artikel 17 og 18 materielle regler om erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold. Direktivets artikel 17 bestemmer, at visse personer, selv om de ikke har haft fast ophold i fem år i træk, opnår ret til tidsubegrænset ophold i værtsmedlemsstaten. Eksempelvis har arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, der efter at have haft fast ophold i værtsmedlemsstaten i mere end to år i træk ophører med at være erhvervsaktive som følge af vedvarende uarbejdsdygtighed, ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 17, stk. 1, litra b).
i) Om nødvendigheden af at inddrage ophold, der ophørte før den 30. april 2006, i forbindelse med artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38
63. I henhold til direktivets artikel 17, stk. 1, litra b), er erhvervelsen af en ret til tidsubegrænset ophold ligesom i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, betinget af et forudgående uafbrudt ophold i værtsmedlemsstaten af en vis varighed, idet der i direktivets artikel 17, stk. 1, litra b), kun kræves to års ophold. Derfor opstår spørgsmålet, om et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, skal medregnes, også i relation til denne artikel. Med hensyn til direktivets artikel 17, stk. 1, litra b), kan dette spørgsmål kun besvares således, at et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, også skal medregnes.
64. I denne kontekst skal der nemlig tages hensyn til sammenhængen mellem artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 og den bestemmelse, som den erstattede, artikel 2, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1251/70. Artikel 2, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1251/70 regulerede med næsten identisk ordlyd en uarbejdsdygtig arbejdstagers ret til at blive boende på en medlemsstats område. Forordning nr. 1251/70 ophørte med at have med virkning pr. 30. april 2006 (27). Den blev ophævet på baggrund af, at artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 ved udløbet af fristen for gennemførelse af direktiv 2004/38 den 30. april 2006 trådte i stedet for artikel 2, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1251/70, således at en uarbejdsdygtig arbejdstagers opholdsret fremgår af artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 (28).
65. Hvis uafbrudte ophold på to år i værtsmedlemsstaten før den varige uarbejdsdygtigheds indtræden, der ophørte før den 30. april, ikke medregnes i forbindelse med artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, kan det ikke udelukkes, at de arbejdstagere, der har opnået en sådan ret i henhold til forordning nr. 1251/70 på grundlag af et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, ikke længere har en tilsvarende opholdsret. I henhold til forordning nr. 1251/70 skulle medlemsstaterne nemlig kun udstede tidsbegrænsede opholdstilladelser (29). Når fristen for en opholdstilladelse, der er udstedt i henhold til denne forordnings artikel 2, stk. 1, litra a), udløber, kan en arbejdstager, hvis ophold på to år ophørte før den 30. april 2006, i dag ikke ansøge om forlængelse i henhold til forordning 1251/70, da denne forordning blev ophævet med virkning fra den 30. april 2006. Endvidere kan en uarbejdsdygtig arbejdstager ikke påberåbe sig direktivets artikel 17, stk. 1, litra b), fordi dennes ophold på to år ophørte før den 30. april 2006. Denne bestemmelse vil derfor heller ikke give ham ret til tidsubegrænset ophold. En sådan arbejdstager vil følgelig slet ikke længere have opholdsret i henhold til artikel 2, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1251/70 eller i henhold til artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, når fristen for dennes opholdstilladelse udløber.
66. Dette resultat vil helt åbenbart være i strid med fællesskabslovgivers vilje, idet formålet med vedtagelsen af direktiv 2004/38 var at konsolidere og styrke arbejdstagernes opholdsret (30). Det kan ikke antages, at fællesskabslovgiver med vedtagelsen af direktiv 2004/38 ønskede at opnå det ovenfor beskrevne resultat. Dette vil være i strid med artikel 38 i direktiv 2004/38 og med den tanke, der kommer til udtryk i fjerde betragtning, hvorefter formålet med direktiv 2004/38 var at komme bort fra den sektoropdelte og fragmentariske tilgang til regulering af retten til at færdes og opholde sig frit. Formålet med direktivet var nemlig at styrke opholdsrettigheder, der tidligere var reguleret i en lang række afledte retsakter, og konsolidere dem i en samlet retsakt (31).
67. I forbindelse med artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 skal begrebet »uafbrudt ophold på to år« herefter fortolkes således, at et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, også skal medregnes.
ii) Om spørgsmålet, hvorvidt fortolkningen kan overføres på direktivets artikel 16, stk. 1
68. Som det fremgår af opbygningen af direktiv 2004/38, er direktivets artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 1, litra b), tæt forbundne. Begge findes i det kapitel, der indeholder reglerne for retten til tidsubegrænset ophold, nærmere bestemt i det afsnit, der fastsætter de materielle betingelser for erhvervelsen af en sådan ret. Endvidere gøres det med de indledende ord i direktivets artikel 17, som har følgende ordlyd: »[s]om en undtagelse fra artikel 16 har følgende personer ret til tidsubegrænset ophold i værtsmedlemsstaten, selv om de ikke har haft fast ophold der i fem år i træk«, klart, at direktivets artikel 16 og artikel 17 også indholdsmæssigt er tæt forbundne.
69. På baggrund af denne snævre forbindelse mellem de to bestemmelser må det principielt antages, at de to kriterier, hvis ordlyd er næsten identisk, »har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten« i direktivets artikel 16, stk. 1, og »have haft fast ophold i værtsmedlemsstaten i mere end to år i træk« i direktivets artikel 17, stk. 1, litra b), skal fortolkes på samme måde. Herefter skal et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, også medregnes i forbindelse med direktivets artikel 16, stk. 1.
70. Det Forenede Kongeriges regering har heroverfor anført, at retten til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16 er en ret, der ikke tidligere havde været fastsat i den afledte ret. Denne indvending er ikke overbevisende. Fællesskabslovgiver kunne uden videre have foretaget en sondring i relation til direktivets artikel 17, stk. 1, litra b), på den ene side og direktivets artikel 16, stk. 1, på den anden side med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelsernes indhold omfatter forhold i fortiden. Det har fællesskabslovgiver ikke gjort. Anvendelsen af næsten identiske kriterier i de to bestemmelser er et stærkt indicium for, at fællesskabslovgiver har tilsigtet en ensartet tilgang på dette punkt i de to bestemmelser.
iii) Om Givane-dommmen
71. Det Forenede Kongeriges regering har under retsmødet henvist til Givane-dommen (32). Regeringen har gjort gældende, at det følger af tankegangen i denne doms præmis 50, at et uafbrudt ophold på fem år som omhandlet i direktivets artikel 16, stk. 1, ikke kan være et ophold, der ophørte før den 30. april 2006. I denne præmis lagde Domstolen nemlig vægt på, at en opholdsret for en arbejdstagers familiemedlemmer i henhold til artikel 3, stk. 2, første led, i forordning nr. 1251/70 kun erhverves, såfremt den periode med arbejdstagerens to års uafbrudt ophold, der er fastsat i denne bestemmelse, ligger umiddelbart forud for det tidspunkt, hvor arbejdstageren afgår ved døden. Dette skal overføres på direktivets artikel 16, stk. 1, således at ophold, der ophørte før den 30. april 2006, ikke kan medregnes.
72. Denne indsigelse er også ubegrundet. En sådan konklusion kan ikke drages på grundlag af Givane-dommen. I denne dom fortolkede Domstolen artikel 3, stk. 2, første led, i forordning nr. 1251/70. Heri bestemtes det, at familiemedlemmer til en arbejdstager, der var afgået ved døden under sin erhvervsmæssige beskæftigelse og før opnåelse af ret til at blive boende på vedkommende medlemsstats område, havde ret til fortsat at blive boende der på betingelse af, at arbejdstageren ved sin død havde opholdt sig på denne medlemsstats område uafbrudt i mindst to år. I henhold til den forordnings artikel 4, andet punktum, berørtes varigheden af fast ophold som nævnt i artikel 3, stk. 2, hverken af midlertidigt fravær, der ikke oversteg i alt tre måneder pr. år, eller af længere fravær på grund af aftjening af værnepligt.
73. I Givane-sagen havde arbejdstageren ganske vist opholdt sig i værtsmedlemsstaten i to år, men havde derefter været fraværende fra værtsmedlemsstaten i mere end tre måneder. Efter sin tilbagevenden til værtsmedlemsstaten og før sin død havde arbejdstageren ikke opholdt sig yderligere to år i værtsmedlemsstaten.
74. Domstolen fastslog i denne sag først, at opholdet på to år skal ligge umiddelbart forud for det tidspunkt, hvor arbejdstageren afgår ved døden. Da arbejdstageren efter sin første opholdsperiode på mere end to år havde været fraværende fra værtsmedlemsstaten i mere end tre måneder, var denne opholdsperiode blevet afbrudt i henhold til artikel 4, andet punktum, og kunne følgelig ikke længere medregnes. Da arbejdstageren efter sin tilbagevenden til værtsmedlemsstaten umiddelbart før sin død ikke havde opholdt sig der i yderligere to år, var betingelserne i henhold til artikel 3, stk. 2, første led, ikke opfyldt. Givane-dommen, der var støttet på betingelserne i artikel 3, stk. 2, første led, i forordning nr. 1251/70, kan helt klart ikke overføres på den foreliggende problemstilling. Direktivets artikel 16, stk. 1, refererer, i modsætning til artikel 3, stk. 2, første led, i forordning nr. 1251/70, ikke til et ophold før en bestemt begivenheds indtræden.
75. Sammenhængen mellem artikel 3, stk. 2, første led, i forordning nr. 1251/70 og artikel 17, stk. 4, litra a), i direktiv 2004/38, der erstattede den, taler endvidere imod den indsigelse, som Det Forenede Kongeriges regering har fremsat. Såfremt den betingelse, hvorefter ophold, der ophørte før den 30. april 2006, ikke skal medregnes, ikke blot skal gælde i direktivets artikel 16, stk. 1, men på grund af den sammenlignelige ordlyd også i direktivets artikel 17, stk. 4, litra b), vil dette føre til uacceptable resultater. Som allerede anført ovenfor, vil en sådan fortolkning medføre, at familiemedlemmer, der i henhold til artikel 3, stk. 2, første led, i forordning nr. 1251/70 har opnået ret til at blive boende på grundlag af en arbejdstagers opholdsperiode før den 30. april 2006, ved udløbet af de efter denne forordning meddelte opholdstilladelser, ikke længere vil have opholdsret i henhold til henholdsvis artikel 3, stk. 2, første led, i forordning nr. 1251/70 og artikel 17, stk. 4, litra a), i direktiv 2004/38.
iv) Resultat
76. Det må derfor fastslås, at den systematiske sammenhæng mellem direktivets artikel 16 og artikel 17, stk. 1, litra b), og stk. 4, litra a), taler for, at ophold i værtsmedlemsstaten, der ophørte før den 30. april 2006, også medregnes i forbindelse med direktivets artikel 16, stk. 1.
c) Målsætningen med direktivets artikel 16
77. Målsætningen med direktivets artikel 16 taler ligeledes for en fortolkning, hvorefter et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, også skal medregnes.
78. Som det fremgår af første punktum i betragtning 17, blev retten til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16 indført med henblik på at styrke følelsen af unionsborgerskab hos unionsborgere, der slår sig varigt ned i en medlemsstat, og på at være en afgørende faktor med hensyn til at fremme den sociale samhørighed, der er et af Unionens grundlæggende mål.
79. Det fremgår af tilblivelsen af direktivets artikel 16, at fællesskabslovgiver ønskede at gøre erhvervelsen af en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, betinget af en unionsborgers integration i værtsmedlemsstaten. Endvidere fremgår det af tilblivelsen, at fællesskabslovgiver har anset en tilstrækkelig grad af integration for godtgjort, når en unionsborger har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten (33). Efter fællesskabslovgivers opfattelse løsnes denne tilknytning mellem unionsborgeren og værtsmedlemsstaten imidlertid så meget efter et fravær på to år, at den fornødne integrationsgrad, der er betingelsen for den tidsubegrænsede opholdsret, ikke længere er til stede (34). Derfor bortfalder retten til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 4, efter et fravær fra værtsmedlemsstaten på to år.
80. Henset til den integrationstanke, der ligger til grund for direktivets artikel 16, finder jeg det ikke indlysende, hvorfor den fornødne grad af integration i værtsmedlemsstaten skal afhænge af, hvorvidt det uafbrudte ophold på fem år ophørte før eller efter den 30. april 2006. Det afgørende synes at være, om der foreligger et sådant uafbrudt ophold på fem år, og om den tilknytning mellem unionsborgeren og værtsmedlemsstaten, der er opstået herunder, efterfølgende er blevet løsere på grund af, at unionsborgeren har været fraværende fra værtsmedlemsstaten i to år.
d) Om indsigelsen, der støttes på begrebet om opholdets lovlighed
81. Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering har over for en fortolkning, hvorefter et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, skal medregnes i forbindelse med direktivets artikel 16, stk. 1, fremført den indsigelse, at direktivets artikel 16, stk. 1, forudsætter, at der er tale om et lovligt ophold. Et lovligt ophold som omhandlet i denne bestemmelse kan kun være et ophold i medfør af direktiv 2004/38. Der henvises nemlig til opholdets lovlighed som omhandlet i direktivets artikel 16, stk. 1, i andet punktum i betragtning 17 til direktivet. Heri præciseres det, at der skal være tale om et ophold i henhold til »de betingelser, der er fastsat i dette direktiv«. Derfor kan kun et ophold, der ligger efter gennemførelseslovens ikrafttræden den 30. april 2006 eller efter gennemførelsesfristens udløb, medregnes.
82. Denne indsigelse er heller ikke overbevisende.
83. Indledningsvis henvises der til den forelæggende rets konstatering, hvorefter den pågældende unionsborger under det uafbrudte ophold på mere end fem år fra september 1999 til februar 2005 har haft lovligt ophold i Det Forenede Kongerige, dvs. i overensstemmelse med de på det tidspunkt gældende fællesskabsretlige bestemmelser.
84. Den indsigelse, som Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, er imidlertid ikke støttet på, at der ikke forelå et lovligt ophold i henhold til de bestemmelser, der fandt anvendelse på dette tidspunkt. Den er derimod baseret på, at der ikke forelå et lovligt ophold efter direktiv 2004/38. Ifølge Det Forenede Kongeriges regering kan et lovligt ophold som omhandlet i direktivets artikel 16 kun være et ophold efter direktiv 2004/38. Derfor kunne et lovligt ophold i den foreliggende sag først ligge efter gennemførelseslovens ikrafttræden fra den 30. april 2006.
85. Denne indsigelse er ligeledes ubegrundet. Det kan efter min opfattelse ikke udledes af andet punktum i betragtning 17 til direktivet, at alene et ophold, der ligger inden for rammerne af anvendelsen af loven til gennemførelse af direktiv 2004/38, der trådte i kraft den 30. april 2006, er et lovligt ophold efter direktivets artikel 16, stk. 1.
86. Det fremgår af tilblivelsen af direktiv 2004/38, at det andet punktum i betragtning 17 blev indføjet for at præcisere begrebet »lovligt ophold« (35). Dette skal dog ikke nødvendigvis fortolkes således, som Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering gør.
87. Andet punktum i betragtning 17 kan nemlig fortolkes som en præcisering af begrebet ophold og dermed som en henvisning til direktivets artikel 16, stk. 3, som skal overholdes ved beregningen af opholdets varighed. I henhold til denne bestemmelse berøres den uafbrudte karakter af opholdet i værtsmedlemsstaten ikke af midlertidige fravær, der ikke tilsammen overstiger seks måneder om året, og heller ikke af fravær af længere varighed på grund af værnepligt, eller af ét fravær på højst tolv på hinanden følgende måneder af vægtige grunde som f.eks. graviditet og fødsel, alvorlig sygdom, studier eller erhvervsuddannelse eller udstationering på en anden medlemsstats område eller i et tredjeland.
88. Det andet punktum i betragtning 17 kan også fortolkes som en præcisering af begrebet lovlighed. Lovligheden kan nemlig principielt bedømmes ud fra to forskellige kriterier. For det første kan der alene tages udgangspunkt i opholdets lovlighed i henhold til de fællesskabsretlige bestemmelser, for det andet i opholdets lovlighed i henhold til de nationale bestemmelser. Sidstnævnte kan, som det følger af direktivets artikel 37, være mere vidtgående end bestemmelserne i direktiv 2004/38. På baggrund af, at direktivets artikel 16 anvender en unionsborgers integration i værtsmedlemsstaten som kriterium (36), kan ordlyden af direktivets artikel 16, stk. 1, absolut fortolkes således, at der også skal indrømmes ret til tidsubegrænset ophold, såfremt det forudgående ophold på fem år i træk var lovligt efter nationale bestemmelser, der kan være mere liberale end de fællesskabsretlige krav. Efter min opfattelse tyder en del på, at det andet punktum i betragtning 17 skal fortolkes således, at der kun skal opstå en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, såfremt opholdet på fem år i træk opfylder de fællesskabsretlige bestemmelser.
89. Derimod taler nedenstående grunde imod den udlægning af andet punktum i betragtning 17, som Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering har fremført, hvorefter alene et ophold, der ligger inden for rammerne af anvendelsen af lovgivning til gennemførelse af direktiv 2004/38, der trådte i kraft den 30. april 2006, skal medregnes.
90. Mod denne fortolkning taler for det første den ovenfor nævnte tanke om at erstatte og konsolidere, hvorefter formålet med direktiv 2004/38 var at komme bort fra den sektoropdelte og fragmentariske tilgang til regulering af retten til at færdes og opholde sig frit (37). Denne tanke kommer navnlig også til udtryk i direktivets artikel 38, stk. 3, hvorefter henvisningerne til de ophævede bestemmelser eller direktiver gælder som henvisninger til direktiv 2004/38. Når man inddrager denne tanke bag direktivets artikel 38, stk. 3, hvorefter de ophævede bestemmelser er indgået i direktiv 2004/38 (38), således at der foreligger en kontinuitet mellem de tidligere bestemmelser og direktiv 2004/38, står det klart, at der med henvisningen til lovligheden i henhold til de betingelser, der er fastsat i direktivet, også menes lovligheden i henhold til de forudgående bestemmelser, der fandt anvendelse på et tidligere tidspunkt.
91. Imod den udlægning, som Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering har fremført, taler endvidere, at den lader det ovenfor beskrevne systematiske forhold mellem direktivets artikel 16 og artikel 17 ude af betragtning.
92. Endelig bør det i denne forbindelse nævnes, at en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til denne udlægning først kan opnås fra den 29. april 2011.
93. Som følge heraf kan det fastslås, at uanset hvilken betydning andet punktum i betragtning 17 i sidste ende bør tillægges, kan det efter min opfattelse i det mindste ikke udledes heraf, at alene et ophold, der ligger inden for rammerne af anvendelsen af de nationale bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af direktiv 2004/38 og har fundet anvendelse fra den 30. april 2006, er et lovligt ophold efter direktivets artikel 16, stk. 1. Tværtimod er et ophold, der har været omfattet af de tilsvarende bestemmelser, som gik forud for direktiv 2004/38, også et lovligt ophold efter direktivets artikel 16, stk. 1. Den indsigelse baseret på begrebet om opholdets lovlighed, som Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering har fremført, er følgelig ikke overbevisende.
e) Om anbringendet, hvorefter artikel 16, stk. 4, i direktiv 2004/38 ikke finder anvendelse
94. Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering har endvidere gjort gældende, at en medregning af et ophold i værtsmedlemsstaten, der ophørte før den 30. april 2006, fører til uacceptable resultater. Ifølge direktivets artikel 16, stk. 1, opstår en ret til tidsubegrænset ophold, når en unionsborger har haft lovligt ophold i en værtsmedlemsstat fem år i træk. Direktivets artikel 16, stk. 4, bestemmer ganske vist, at retten til tidsubegrænset ophold mistes efter et fravær fra værtsmedlemsstaten af en varighed på to på hinanden følgende år. Denne bestemmelse kan imidlertid ikke anvendes på ophold, der ligger langt tilbage i tiden, da en ret til tidsubegrænset ophold ikke blev erhvervet og følgelig heller ikke kan mistes i henhold til direktivets artikel 16, stk. 4.
95. Også denne indsigelse må forkastes.
96. Det er ganske vist ikke foreneligt med den integrationstanke, der ligger bag direktivets artikel 16, hvis en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, opstår på grundlag af et ophold i værtsstaten, der ligger langt tilbage i tiden, uden at der kan tages hensyn til, om den fornødne integrationsgrad stadig foreligger den 30. april 2006. Som nævnt ovenfor har fællesskabslovgiver lagt til grund, at den fornødne integrationsgrad er opnået ved et ophold på fem år i træk, og at den fornødne tilknytning til værtsstaten ikke længere er til stede efter et fravær på to år (39).
97. Den indsigelse, som Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering har rejst, støttes imidlertid på den fejlagtige forudsætning, at direktivets artikel 16, stk. 4, ikke finder anvendelse i forbindelse med ophold i værtsstaten, der ligger langt tilbage i tiden. Denne forudsætning synes at være baseret på en antagelse om, at retten til tidsubegrænset ophold i forbindelse med ophold, der ligger langt tilbage i tiden, allerede opstod før den 30. april 2006. Som anført ovenfor er denne antagelse ikke korrekt. Tværtimod kan retten til tidsubegrænset ophold først opstå ved direktivets gennemførelse eller gennemførelsesfristens udløb den 30. april 2006. Ordlyden af direktivets artikel 16, stk. 4, er efter min opfattelse heller ikke til hinder for, at bestemmelsen finder anvendelse på ophold i værtsstaten, der ligger langt tilbage i tiden. Såfremt der i forbindelse med ophold i Det Forenede Kongerige, der ligger langt tilbage i tiden, den 30. april 2006 opstår en ret til tidsubegrænset ophold i henhold direktivets artikel 16, stk. 1, foreligger der en ret til tidsubegrænset ophold. Foreligger der en ret til tidsubegrænset ophold, er der ingen grund til, at en sådan bestående ret ikke kan mistes igen i henhold til direktivets artikel 16, stk. 4, såfremt opholdet i Det Forenede Kongerige af fem års varighed allerede ligger mere end to år tilbage i tiden. Dette medfører ganske vist i forbindelse med ophold, der ligger langt tilbage i tiden, et tidsmæssigt sammenfald mellem erhvervelsen og tabet af retten til tidsubegrænset ophold, da der først opstår en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, som umiddelbart efter sin opståen bortfalder igen i henhold til direktivets artikel 16, stk. 4. Der er dog dækning herfor i ordlyden af direktivets artikel 16, såfremt det accepteres, at retten til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, kun består i et »logisk sekund«, inden den mistes igen i henhold til direktivets artikel 16, stk. 4. En sådan anvendelse af direktivets artikel 16, stk. 1 og 4, gør det også muligt at tage behørigt hensyn til integrationstanken, der ligger bag direktivets artikel 16.
98. Anser Domstolen ikke denne fortolkning for forenelig med ordlyden af direktivets artikel 16, stk. 1 og 4, mener jeg, at en analog anvendelse af direktivets artikel 16, stk. 4, er nødvendig for at tage hensyn til fællesskabslovgivers vilje. I denne sag skal retsprincippet i direktivets artikel 16, stk. 4, inddrages som supplement i forbindelse med direktivets artikel 16, stk. 1, således at en tidsubegrænset opholdsret i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, slet ikke opstår ved et fravær fra værtsmedlemsstaten af en varighed på to på hinanden følgende år.
99. Indsigelsen om, at direktivets artikel 16, stk. 4, ikke finder anvendelse, bør således forkastes.
f) Om indsigelsen, der støttes på direktiv 68/360 og forordning nr. 1251/70
100. Den belgiske regering har desuden anfægtet en fortolkning af direktivets artikel 16, stk. 1, hvorefter ophold, der ophørte før den 30. april 2006, også medregnes, med den begrundelse, at de bestemmelser, der gjaldt før den 30. april 2006, indeholdt bestemmelse om, at et fravær på ti på hinanden følgende måneder, således som det er tilfældet for Taous Lassal, indebar, at en tidligere opholdsret ophørte. Artikel 6, stk. 2, i direktiv 68/360 og artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1251/70, der gjaldt før den 30. april 2006, indeholdt nemlig bestemmelse om, at et fravær på mere end seks måneder medførte, at den tidligere ret til ophold ophørte.
101. Denne indsigelse er heller ikke overbevisende. Efter fællesskabsbestemmelserne skulle der senest fra den 1. maj 2006 opstå en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til artikel 16 i direktiv 2004/38. Den 1. maj 2006 kunne henholdsvis artikel 6, stk. 2, i direktiv 68/360 og artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1251/70 ikke længere regulere betingelserne for denne ret. Bestemmelserne i direktiv 68/360 og forordning nr. 1251/70 var nemlig allerede trådt ud af kraft på dette tidspunkt og erstattet af bestemmelserne i direktiv 2004/38 (40). Det er uden betydning for det anførte resultat, at loven om gennemførelse af direktiv 2004/38 i Det Forenede Kongerige allerede trådte i kraft den 30. april 2006, dvs. en dag før gennemførelsesfristens udløb.
g) Om princippet om den berettigede forventning
102. Endelig er princippet om den berettigede forventning heller ikke til hinder for en fortolkning af direktivets artikel 16, stk. 1, hvorefter ophold, der ophørte før den 30. april 2006, kan medregnes.
103. Indledningsvis må det præciseres, at retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning i første række skal beskytte mod uforholdsmæssige indgreb i individuelle rettigheder. En medregning af ophold, der ophørte før den 30. april 2006, i forbindelse med direktivets artikel 16, stk. 1, styrker imidlertid unionsborgernes rettigheder. En anvendelse af direktivets artikel 16, stk. 4, er heller ikke i modstrid hermed. Anvendelsen af denne bestemmelse medfører ganske vist tab af en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, men denne ret er helt ny og eksisterede følgelig ikke før den 30. april 2006. Derfor foreligger der ikke noget indgreb i en rettighed, der eksisterede før den 30. april 2006.
104. Det Forenede Kongeriges regering har under retsmødet gjort gældende, at der også bør tages hensyn til medlemsstaternes berettigede forventning. Den har anført, at medlemsstaterne ikke kunne forudse, at direktivets artikel 16, stk. 1, skulle anvendes med tilbagevirkende kraft.
105. Denne indsigelse er ligeledes ubegrundet. I denne sag foreligger der ikke en berettiget forventning hos medlemsstaterne. For så vidt som Det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering for det første har gjort gældende, at anvendelsen af direktivets artikel 16, stk. 1, ved ophold, der ligger langt tilbage i tiden, fører til uacceptable resultater, fordi direktivets artikel 16, stk. 4, ikke kan anvendes, må dette argument forkastes med henvisning til punkt 94-99 i dette forslag til afgørelse. Endvidere havde medlemsstaterne ingen berettiget forventning om, at en regel som artikel 16 i direktiv 2004/38 ikke ville blive vedtaget. Reglerne om unionsborgerskabet har været gældende lige siden Maastricht-traktatens ikrafttræden den 1. november 1993 (41). Under alle omstændigheder stemte det Forenede Kongeriges regering og den belgiske regering under lovgivningsproceduren for udkastet til direktivet (42). Endelig kan en medlemsstat ikke påberåbe sig en berettiget forventning om, at direktivets artikel 16, stk. 1, ikke fortolkes således, at et ophold, der ophørte før den 30. april 2006, medregnes. På baggrund af den ovenfor beskrevne systematiske sammenhæng mellem direktivets artikel 16 og artikel 17 (43) og målsætningen med direktivets artikel 16 (44) måtte en sådan fortolkning forudses.
h) Resultat
106. Det kan konkluderes, at direktivets artikel 16 som følge af direktivets opbygning og formål skal fortolkes således, at bestemmelsens indhold også omfatter ophold, der ophørte før den 30. april 2006.
VII – Sammenfattende resultat
107. Begrebet »ophold fem år i træk« i artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38 skal følgelig fortolkes således, at også en unionsborgers ophold i en værtsmedlemsstat, der ophørte før udløbet af fristen for gennemførelse den 30. april 2006, skal medregnes. I så fald finder direktivets artikel 16, stk. 4, dog også anvendelse. En unionsborger, hvis ophold på fem år i træk ophørte før den 30. april 2006, har derfor kun ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktivets artikel 16, såfremt et fravær fra værtsmedlemsstaten efter opholdet ikke har været af en varighed på to på hinanden følgende år.
VIII – Forslag til afgørelse
108. På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF skal fortolkes således, at en unionsborger, der før udløbet af fristen for direktivets gennemførelse den 30. april 2006 har haft lovligt ophold fem år i træk i en værtsmedlemsstat, har ret til tidsubegrænset ophold, medmindre den pågældende har været fraværende fra denne medlemsstat i en periode af en varighed på to på hinanden følgende år.«
1 – Originalsprog: tysk.
2 – I henhold til Lissabontraktaten om ændring af traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab af 13.12.2007, EUT C 306, s. 1, er den præjudicielle procedure nu reguleret i artikel 267 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
3 – EUT L 158, s. 77.
4 – Sag C-325/09, jf. meddelelsen om sagsanlæg i EUT C 256, s. 13. Den forelæggende ret har ganske vist undladt at forelægge dette spørgsmål på ny i Dias-sagen, men har anmodet Domstolen om også at inddrage de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for Dias-sagen, ved besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag.
5 – I dette forslag til afgørelse anvendes begrebet fællesskabsbestemmelser, for så vidt fællesskabsretten og ikke EU-retten fortsat finder tidsmæssig anvendelse.
6 – EFT L 257, s. 13.
7 – EUT L 112, s. 9.
8 – Da Det Forenede Kongeriges regering har gentaget de argumenter, som Secretary of State har gjort gældende for den forelæggende ret, i sine indlæg for Domstolen, gengives disse ikke i detaljer her.
9 – Da CPAG har gentaget de argumenter, som organisationen har gjort gældende for den forelæggende ret, i sine indlæg for Domstolen, gengives disse ikke i detaljer her.
10 – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit, vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område af 30.12.2003, SEK(2003) 1293 endelig udg., s. 10.
11 – Domstolens dom af 9.1.2003, sag C-257/00, Givane, Sml. I, s. 345.
12 – Den fælles praktiske vejledning blev offentliggjort af De Europæiske Fællesskaber i 2003 og findes på: http://eur-lex.europa.eu/da/techleg/index.htm
13 – Nævnt ovenfor i fodnote 11.
14 – Dom af 7.9.2004, sag C-456/02, Sml. I, s. 7573.
15 – Jf. første og anden betragtning til direktivet.
16 – Direktivets artikel 6.
17 – Direktivets artikel 7.
18 – Dom af 12.11.1981, forenede sager 212/80-217/80, Meridionale Industria Salumi m.fl., Sml. s. 2735, præmis 9, af 6.7.1993, forenede sager C-121/91 og C-122/91, CT Control (Rotterdam) og JCT Benelux mod Kommissionen, Sml. I, s. 3873, præmis 22, og af 9.3.2006, sag C-293/04, Beemsterboer Coldstore Services, Sml. I, s. 2263, præmis 19-21.
19 – Domstolens dom af 25.1.1979, sag 98/78, Racke, Sml. s. 69, præmis 20, og af 24.9.2002, forenede sager C-74/00 P og C-75/00 P, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, Sml. I, s. 7869, præmis 119.
20 – Racke-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 20, og dommen i sagen Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 119.
21 – Domstolens dom i Salumi-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 9 ff., dom af 15.7.1993, sag C-34/92, GruSa Fleisch, Sml. I, s. 4147, præmis 22, dommen i sagen Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 119, og i sagen Beemsterboer Coldstore Services-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 21.
22 – Domstolens dom i Salumi-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 9 ff., i GruSa Fleisch-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 22, dommen i sagen Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 119, og i sagen Beemsterboer Coldstore Services-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 21.
23 – Domstolens dom af 14.1.1987, sag 278/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1, præmis 35. Jf. I denne henseende: T. Berger, Zulässigkeitsgrenzen der Rückwirkung von Gesetzen, Peter Lang 2002, s. 180 og 196 ff., der henviser til, at Domstolen tager hensyn til elementer i regelstrukturen, når den inddrager det tidsmæssige anvendelsesområde for den enkelte retsregel i sin bedømmelse. Det afgørende kriterium for den tilbagevirkende anvendelse er begyndelsestidspunktet for en ordnings gyldighedsperiode i forhold til tidspunktet for dens offentliggørelse.
24 – Salumi-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 9, GruSa Fleisch-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 22, dommen i sagen Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 119, og i sagen Beemsterboer Coldstore Services-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 21.
25 – Nævnt ovenfor i fodnote 12.
26 – Jf. punkt 47 i dette forslag til afgørelse.
27 – Forordningen blev ophævet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 635/2006 af 25.4.2006 om ophævelse af forordning (EØF) nr. 1251/70 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér, EUT L 112, s. 9. Forordningen kunne ikke ophæves direkte ved artikel 38 i direktiv 2004/38, fordi Kommissionen havde vedtaget forordning nr. 1251/70 på basis af artikel 39, stk. 3, litra d), EF, der gav Kommissionen enekompetence vedrørende arbejdstageres ret til at blive boende.
28 – Som det fremgår af første og anden betragtning til forordning 635/2006, skete dette på baggrund af, at lovgivningen om unionsborgeres frie bevægelighed samledes i én tekst i direktiv 2004/38, og at der i direktivets artikel 17 var medtaget de væsentligste bestemmelser i forordning nr. 1251/70 i ændret form, således at personer med opholdsret fik en mere privilegeret status, nemlig ret til tidsubegrænset ophold. J. Egger, Die neue Aufenthaltsrichtlinie der EU, i: Recht, Wirtschaft, Kultur: Herausforderungen an Staat und Gesellschaft im Zeitalter der Globalisierung: Festschrift für Hans Habitzel zum 60. Geburtstag, 2005, s. 95 ff., på s. 103 og 111, påpeger, at den pågældende bestemmelse i direktiv 2004/38 i det væsentlige – med tilpasninger – svarer til bestemmelserne i forordning nr. 1251/70 og har til formål at opretholde disse.
29 – Jf. artikel 6, stk. 1, litra b), i forordning 1251/70.
30 – Jf. tredje betragtning til direktiv 2004/38. Jf. også A. Iliopoulou, Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE, Revue du Droit de l’Union Européenne 2004, s. 523 ff., på s. 530, der med henvisning til punkt 114 i forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Geelhoed den 5.7.2001 i Baumbast-sagen, sag C-413/99, Sml. I, s. 7091, anfører, at artikel 18 EF fungerer som en primærretlig garanti for allerede tildelte opholdsrettigheder, som fællesskabslovgiver er forpligtet til at respektere.
31 – B. Hofstötter, Die Aufenthaltsrechtliche Dimension der Unionsbürgerschaft im Spiegel aktueller Entscheidungen, Annuaire suisse de droit européen, 2005, s. 267 ff., på s. 278, taler om konsolidering og videreudvikling.
32 – Nævnt ovenfor i fodnote 11.
33 – Jf. Rådets begrundelse til Rådets fælles holdning (EF) nr. 6/2004 af 5.12.2003, EUT 2004 C 54, s. 12, på s. 19, og meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet af 30.12.2003, nævnt ovenfor i fodnote 10, s. 13. A. Iliopoulou, nævnt ovenfor i fodnote 30, s. 540, anfører, at integrationsmålsætningen efter fem års forløb har forrang for medlemsstaternes økonomiske forbehold, og at opholdsretten derfor ikke længere er underlagt betingelserne i direktivets kapitel 3. Efter fem års ophold i værtsmedlemsstaten er en unionsborger så nært knyttet til denne stat, at det er rimeligt, at den pågældende får adgang til det solidariske fællesskab i denne medlemsstat.
34 – Jf. Rådets begrundelse til Rådets fælles holdning (EF) nr. 6/2004 af 5.12.2003, nævnt ovenfor i fodnote 33, s. 31, og meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet af 30.12.2003, nævnt ovenfor i fodnote 10, s. 13.
35 – Jf. også meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet af 30.12.2003, nævnt ovenfor i fodnote 10, s. 10.
36 – Ifølge J.-Y. Carlier, Le devenir de la libre circulation des personnes dans l’Union Européenne: Regard sur la directive 2004/38, Cahiers de droit européen, 2006, s. 13 ff., på s. 32, er der med kriteriet om et ophold på fem år fastsat en betingelse om, at der skal foreligge en faktisk tilknytning mellem unionsborgeren og værtsmedlemsstaten, som er blevet udviklet gennem retspraksis vedrørende unionsborgerskabet.
37 – Jf. punkt 66 i dette forslag til afgørelse.
38 – J.-Y. Carlier, nævnt ovenfor i fodnote 36, s. 14, og A. Iliopoulou, nævnt ovenfor i fodnote 30, s. 530, betegner på denne baggrund direktivet 2004/38 som et »directive refonte«. Blázquez Peinado, D., El derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, últimos desarrollos normativos: La directiva 2004/38/CE de 29 de abril, Gazeta juridica de la Union Europea y de la competencia, 2004, s. 18 ff., 20, henviser også til den snævre sammenhæng mellem direktiv 2004/38 og de retsakter, der gik forud for dette direktiv.
39 – Jf. punkt 79 i dette forslag til afgørelse.
40 – Jf. artikel 38, stk. 2, i direktiv 2004/38 og forordning nr. 635/2006.
41 – EFT 2002 C 325.
42 – J. Bezdeka, Bemerkungen zur Umsetzung der Unionsbürgerrichtlinie in Österreich durch das Fremdenrechtspaket 2005, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2005, s. 384 ff., 384, henviser til, at kun Østrig stemte imod vedtagelsen af direktiv 2004/38.
43 – Jf. punkt 59-76 i dette forslag til afgørelse.
44 – Jf. punkt 77-80 i dette forslag til afgørelse.