Sag C-577/08
Rijksdienst voor Pensioenen
mod
Elisabeth Brouwer
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Arbeidshof te Antwerpen)
»Ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring – direktiv 79/7/EØF – grænsearbejdere – beregning af pension«
Sammendrag af dom
1. Socialpolitik – ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring – direktiv 79/7
(Rådets direktiv 79/7, art. 4, stk. 1)
2. Præjudicielle spørgsmål – fortolkning – tidsmæssige virkninger af fortolkningsdomme
(Art. 234 EF)
1. Artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring er til hinder for en national lovgivning, hvorefter beregningen af kvindelige grænsearbejderes alderspension – hvad angår perioden fra 1984 til 1994 – for samme arbejde eller arbejde af samme værdi var baseret på fiktive og/eller faste daglønninger, der er lavere end mandlige grænsearbejderes daglønninger.
(jf. præmis 31 og domskonkl.)
2. Domstolen kan undtagelsesvis, under hensyn til de alvorlige vanskeligheder, som dens dom vil kunne have vedrørende fortidige retsforhold, finde anledning til at begrænse muligheden for at påberåbe sig den af Domstolen således fortolkede EU-bestemmelse i forbindelse med en anmodning om en præjudiciel afgørelse. De økonomiske følger, som en præjudiciel dom kan få for en medlemsstat, kan imidlertid ikke i sig selv begrunde en begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger.
(jf. præmis 33 og 34)
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
29. juli 2010 (*)
»Ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring – direktiv 79/7/EØF – grænsearbejdere – beregning af pension«
I sag C-577/08,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af arbeidshof te Antwerpen (Belgien) ved afgørelse af 18. december 2008, indgået til Domstolen den 29. december 2008, i sagen:
Rijksdienst voor Pensioenen
mod
Elisabeth Brouwer,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, og dommerne C. Toader, K. Schiemann (refererende dommer), P. Kūris og L. Bay Larsen,
generaladvokat: N. Jääskinen
justitssekretær: fuldmægtig R. Şereş,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 18. marts 2010,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den belgiske regering ved L. Van den Broeck, C. Pochet og E. Pools, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved M. van Beek, som befuldmægtiget,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 79/7/EØF af 19. december 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring (EFT 1979 L 6, s. 24).
2 Dette spørgsmål er blevet rejst i forbindelse med en sag, som Elisabeth Brouwer har anlagt mod Rijksdienst voor Pensioenen (den statslige pensionskasse, herefter »Rijksdienst«) vedrørende påstået forskelsbehandlende beregning af den alderspension, som hun var blevet tildelt.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3 Direktiv 79/7 tilsigter gradvist at fjerne forskelsbehandling på grundlag af køn med hensyn til social sikring. Ifølge direktivets artikel 3, stk. 1, litra a), finder det anvendelse på lovbestemte ordninger, der sikrer beskyttelse blandt andet mod alderdom.
4 Dette direktivs artikel 4, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Princippet om ligebehandling indebærer, at der ikke finder nogen forskelsbehandling sted på grundlag af køn, hverken direkte eller indirekte, under henvisning særlig til ægteskabelig eller familiemæssig stilling, især for så vidt angår:
[…]
– beregningen af ydelserne, herunder ægtefælle- eller forsørgertillæg, og betingelserne for varigheden og bevarelsen af retten til ydelserne.«
5 Samme direktivs artikel 7, stk. 1, litra a), bestemmer, at det ikke er til hinder for, at medlemsstaterne kan undtage følgende fra direktivets anvendelsesområde:
»fastsættelse af pensionsalderen for ydelse af alders- og arbejdsophørspensioner og eventuelle følger heraf for andre ydelser.«
Nationale bestemmelser
6 Artikel 5, stk. 7, i kongelig anordning af 23. december 1996 til gennemførelse af artikel 15-17 i lov af 26. juli 1996 om modernisering af den sociale sikring og om styrkelse af de lovbestemte pensionsordninger bestemmer:
»En arbejdstager med belgisk statsborgerskab,
a) som regelmæssigt har været beskæftiget som arbejder, ansat eller minearbejder i et land, der grænser op til Belgien, forudsat at denne har beholdt sin primære bopæl i Belgien og i princippet er vendt tilbage hertil hver dag
b) eller som har været beskæftiget som arbejder eller ansat i udlandet i perioder af mindre end et års varighed, for en arbejdsgivers regning, der er etableret i dette land, for dér at udføre lønnet sæsonarbejde eller lignende, forudsat at denne har beholdt sin primære bopæl i Belgien, og at dennes familie fortsat har haft bopæl dér
kan få alderspension svarende til forskellen mellem den alderspension, han ville have fået, hvis denne beskæftigelse som lønnet arbejdstager havde været udført i Belgien, og pensionsbeløbet for samme beskæftigelse i medfør af beskæftigelseslandets lovgivning.«
7 I henhold til artikel 25 i kongelig anordning af 21. december 1967 om almindelige bestemmelser om alders- og efterladtepension til arbejdstagere (Moniteur belge af 16.1.1968) fastsættes den løn, der skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af den alderspension, som den af artikel 5, stk. 7, i kongelig anordning af 23. december 1996 omfattede arbejdstager ville have fået, hvis dennes beskæftigelse som arbejdstager havde været udført i Belgien, eller ved fastlæggelsen af efterladtepension, af kongen for hvert kalenderår under hensyn til forhold vedrørende det foregående kalenderår, som er opført på den individuelle konto.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
8 Elisabeth Brouwer, som er belgisk statsborger og har bopæl i Belgien, arbejdede fra den 15. august 1960 til den 31. december 1998 som grænsearbejder i Nederlandene. Fra den 1. januar 1999 ophørte hun med at arbejde og har modtaget ydelser som førtidspensionist i Belgien.
9 Elisabeth Brouwer, der, indtil hun fyldte 65 år, havde ret til fuld alderspension i Belgien – hvorefter denne pligt til at udbetale pension ville overgå til Kongeriget Nederlandene på grund af de i denne stat tilbagelagte forsikringsperioder – indgav i 2003 ansøgning om alderspension til Rijksdienst. Pensionen, som blev beregnet i forhold til de tilbagelagte forsikringsperioder, blev fastsat til 11 724,61 EUR og blev tildelt hende fra og med den 1. maj 2004.
10 Pensionsbeløbet blev beregnet i overensstemmelse med den gældende belgiske lovgivning, navnlig artikel 5, stk. 7, i kongelig anordning af 23. december 1996, og på grundlag af fiktive og/eller faste daglønninger, som hvert år fastsættes ved kongelig anordning på grundlag af den gennemsnitsløn, som arbejdstagerne i Belgien har modtaget det foregående år.
11 Den 1. juni 2004 anfægtede Elisabeth Brouwer det pensionsbeløb, hun var blevet bevilliget, idet hun gjorde gældende, at beregningen af dette beløb for perioden fra den 1. januar 1968 til den 31. december 1994 var baseret på fiktive og/eller faste daglønninger, som i denne periode var lavere for kvindelige arbejdstagere end for deres mandlige kollegaer.
12 Den 5. juli 2004 meddelte Rijksdienst Elisabeth Brouwer, at den fastholdt sin oprindelige afgørelse, idet den gjorde gældende, at den reelle gennemsnitsløn i den omhandlede periode, på grundlag af hvilken alderspensionen var blevet beregnet, ikke var den samme for kvindelige og mandlige arbejdstagere, hvorved forskellene i pensionsbeløbene var fremkommet. Fra og med 1995 var daglønningerne dog blevet identiske for mandlige og kvindelige arbejdstagere. Denne udvikling skyldtes den fremskredne ensgørelse af lønningerne og den omstændighed, at kvinder, der arbejdede, forblev erhvervsaktive stadigt længere.
13 Elisabeth Brouwer indbragte Rijksdiensts afgørelse til prøvelse for Arbeidsrechtbank te Hasselt. Ved afgørelse af 16. juni 2006 annullerede denne ret den nævnte afgørelse og pålagde Rijksdienst at foretage en ny beregning af Elisabeth Brouwers alderspension på grundlag af fiktive og/eller faste daglønninger, som for perioden fra den 1. januar 1968 til den 31. december 1994 var blevet anvendt for mandlige grænsearbejdere.
14 Arbeidsrechtbank te Hasselt mente ikke, at bestemmelserne i forfatningen om lighed og forbuddet mod forskelsbehandling udelukkede, at forskellige kategorier af personer blev behandlet forskelligt, for så vidt som denne ulige behandling var objektivt begrundet, opfyldte et legitimt formål, og var proportionel i forhold til det forfulgte formål. I det foreliggende tilfælde mente Arbeidsrechtbank ikke, at disse betingelser var opfyldt.
15 Uanset at den ulige behandling på grund af køn tidligere udsprang af de daværende faktiske forhold, som var kendetegnet ved en forskellig løn til mænd og kvinder, mente Arbeidsrechtbank te Hasselt ikke, at en sådan situation er forenelig med artikel 141 EF og den deraf følgende forpligtelse til at sikre gennemførelsen af princippet om lige løn til mænd og kvinder for samme arbejde eller arbejde af samme værdi. Følgelig kunne den belgiske lovgiver ikke længere støtte sig på en ordning, hvorefter det med hensyn til kvinder er en lavere løn, der tages i betragtning ved beregningen af deres pension som grænsearbejder, ved at hævde, at dette afspejler en situation, hvor kvindelige arbejdstagere gennemsnitligt modtager en lavere løn end den, mandlige arbejdstagere modtager.
16 Rijksdienst iværksatte appel for arbeidshof te Antwerpen til prøvelse af afgørelsen af 16. juni 2006.
17 Under disse omstændigheder har arbeidshof te Antwerpen besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er de kongelige anordninger – af 1. december 1969, 18. juni 1970, 8. juni 1971, 14. september 1972, 31. juli 1973, 12. juli 1974, 13. februar 1975, 28. november 1975, 26. november 1976, 26. september 1977, 31. juli 1978, 31. august 1979, 2. december 1980, 13. januar 1982, 14. marts 1983, 11. januar 1984, 30. november 1984, 24. januar 1986, 30. december 1986, 6. januar 1988, 2. december 1988, 30. november 1989, 10. december 1990, 1. juni 1993, 8. december 1993, 19. december 1994 og 10. oktober 1995 – vedtaget til gennemførelse af artikel 25 i kongelig anordning af 21. december 1967 om almindelige bestemmelser om alders- og efterladtepension til arbejdstagere, som bestemmer, at der for beregning af alderspension for kvindelige grænsearbejdere fastsættes lavere fiktive og/eller faste daglønninger end for mandlige grænsearbejdere, forenelige med artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7/EØF om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring?«
Om det præjudicielle spørgsmål
18 Europa-Kommissionen har anført, at de reelle gennemsnitslønninger for arbejdstagere i Belgien i årene fra 1968 til 1994, på grundlag af hvilke alderspensionerne blev beregnet, vedrørte samme arbejde eller arbejde af samme værdi. Eftersom de belgiske myndigheder ikke har korrigeret de reelt eksisterende lønforskelle, mener Kommissionen, at disse forskelle også har påvirket de fiktive og/eller faste daglønninger, der anvendes til beregning af alderspensionen.
19 Kommissionen har gjort gældende, at en sådan beregning udgør en direkte forskelsbehandling i fællesskabsrettens forstand, som er uforenelig med artikel 4 i direktiv 79/7.
20 Den belgiske regering har i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at en sådan forskelsbehandling ikke forelå. I perioden fra 1968 til 1994 havde der været en mærkbar forskel i lønnen for mandlige og kvindelige arbejdstagere, som var beskæftiget i forskellige sektorer, idet kvinderne ofte arbejdede på nedsat tid. Heraf fulgte, at de lønninger, der skal tages hensyn til ved beregningen af gennemsnitslønnen, er forskellige. Det er derfor normalt, at der er forskelle i de fiktive og/eller faste daglønninger, hvilket medfører forskelle i pensionsbeløbene. Fra 1995 blev daglønningerne ifølge den belgiske regering de samme for kvindelige og mandlige arbejdstagere, fordi lønningerne blev gjort ens, og kvinderne blev mere erhvervsaktive inden for erhverv, som traditionelt var forbeholdt mænd.
21 Det skal dog påpeges, at den belgiske regering under retsmødet har ændret sin opfattelse radikalt.
22 For det første har den belgiske regering anerkendt, at der eksisterede en ulige behandling, og den har påpeget, at der er blevet iværksat foranstaltninger med henblik på at afhjælpe denne situation og på at efterkomme kravene i direktiv 79/7. Navnlig er der blevet udarbejdet et forslag til kongelig anordning, der tilsigter at tilvejebringe ækvivalens i kvinders og mænds faste daglønninger for perioden mellem 1984 og 1994. Den belgiske regering har gjort gældende, at artikel 2 i dette forslag fastsætter, at de personer, der ønsker at blive begunstiget af denne tilvejebringelse af ækvivalens, skal fremsætte begæring herom i henhold til de almindelige bestemmelser om alderspension og efterladtepension for arbejdstagere.
23 For det andet har den belgiske regering anmodet Domstolen om at begrænse dommens tidsmæssige virkninger, idet denne anmodning om begrænsning ikke vedrører restancer, men alene renterne af disse restancer. Den belgiske regering har navnlig anmodet om, at betalingen af disse renter begrænses til berettigede, der har anlagt søgsmål før den 18. december 2008, hvilket er datoen for arbeidshof te Antwerpens forelæggelse af nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse.
24 Den belgiske regering har gjort gældende, at de i Domstolens retspraksis to anerkendte betingelser, der gør det muligt at begrænse de tidsmæssige virkninger af en af Domstolen afsagt dom, er opfyldt.
25 Hvad angår den første betingelse, nemlig at der foreligger god tro i tilfælde af en urigtig fortolkning af en fællesskabsretlig bestemmelse – i det foreliggende tilfælde artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 – har den belgiske regering gjort gældende, at den har anset forskellene i kvinders og mænds lønninger for at have været begrundet i objektive forhold. Den belgiske regering har i denne forbindelse støttet sig på den omstændighed, at der ikke er blevet indbragt tilsvarende sager for de belgiske domstole, og at Kommissionen ikke vedrørende dette sagsforhold har indledt noget traktatbrudssøgsmål mod den belgiske stat.
26 Hvad angår den anden betingelse, nemlig risikoen for alvorlige økonomiske følger af en sådan dom for den pågældende medlemsstat, har den belgiske regering gjort gældende, at alene betaling af restancer uden renter vil udgøre en meget stor byrde for de belgiske offentlige finanser.
Domstolens bemærkninger
27 Det skal indledningsvis fastslås, at Domstolen ikke inden for rammerne af en sag i henhold til artikel 234 EF kan træffe afgørelse om, hvorvidt en national bestemmelse er forenelig med fællesskabsretten, og at det præjudicielle spørgsmål derfor skal omformuleres og fortolkes således, at det tilsigter at få fastslået, hvorvidt artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 er til hinder for en national lovgivning, hvorefter beregningen af kvindelige grænsearbejderes alderspension – hvad angår perioden fra 1968 til 1994 – var baseret på fiktive og/eller faste daglønninger, der er lavere end mandlige grænsearbejderes daglønninger.
28 For at besvare dette spørgsmål, er det, som Kommissionen med rette har gjort gældende, nødvendigt at foretage en opdeling af perioden fra 1968 til 1994, som tvisten i hovedsagen vedrører. Navnlig skal der sondres mellem perioden fra den 23. december 1984 – da fristen for at gennemføre direktiv 79/7 udløb – til den 31. december 1994, og perioden fra den 1. januar 1968 til den 22. december 1984.
29 Eftersom direktiv 79/7 først blev vedtaget i 1978, og fristen for dets gennemførelse var fastsat til den 23. december 1984, kan det i forhold til perioden fra den 1. januar 1968 til den 22. december 1984 kun undersøges, om den omhandlede nationale lovgivning er forenelig med EF-traktatens artikel 119 (EF-traktatens artikel 117-120 er blevet afløst af artikel 136 EF – 143 EF). Bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede vedrørende lovbestemte pensionsordninger faldt imidlertid uden for denne artikels anvendelsesområde, og de kunne derfor ikke anses for at være i strid med denne (jf. i denne retning dom af 25.5.1971, sag 80/70, Defrenne, Sml. 1971, s. 109, org.ref.: Rec. s. 445, præmis 7).
30 Hvad angår perioden fra den 23. december 1984 til den 31. december 1994 skal det fastslås, at Kongeriget Belgien – således som det har erkendt under retsmødet – ikke har efterkommet sine forpligtelser i henhold til direktiv 79/7 hvad angår beregningen af alderspension, idet det indtil den 1. januar 1995 anvendte en beregningsmetode, der var udtryk for forskelsbehandling, og som for samme arbejde eller arbejde af samme værdi var baseret på fiktive og/eller faste daglønninger, der for mandlige grænsearbejdere var højere end kvindelige grænsearbejderes daglønninger.
31 På baggrund af det ovenstående skal det fastslås, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 er til hinder for en national lovgivning, hvorefter beregningen af kvindelige grænsearbejderes alderspension – hvad angår perioden fra 1984 til 1994 – for samme arbejde eller arbejde af samme værdi var baseret på fiktive og/eller faste daglønninger, der er lavere end mandlige grænsearbejderes daglønninger.
32 Hvad angår den belgiske regerings anmodning om at begrænse dommens tidsmæssige virkninger i tilfælde af, at Domstolen skulle fastslå, at der foreligger forskelsbehandling, skal følgende anføres.
33 Domstolen kan undtagelsesvist, under hensyn til de alvorlige vanskeligheder, som dens dom vil kunne have vedrørende fortidige retsforhold, finde anledning til at begrænse muligheden for at påberåbe sig den af Domstolen således fortolkede EU-retlige bestemmelse i forbindelse med en anmodning om præjudiciel afgørelse (jf. dom af 17.5.1990, sag C-262/88, Barber, Sml. I, s. 1889, præmis 41).
34 Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at de økonomiske følger, som en præjudiciel dom kan få for en medlemsstat, ikke i sig selv kan begrunde en begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger (dom af 20.9.2001, sag C-184/99, Grzelczyk, Sml. I, s. 6193, præmis 52, af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119, præmis 68, og af 27.4.2006, sag C-423/04, Richards, Sml. I, s. 3585, præmis 41).
35 Det ville medføre en væsentlig svækkelse af domstolsbeskyttelsen af de rettigheder, som tilkommer borgerne efter fællesskabsretten, såfremt en doms virkninger blev begrænset tidsmæssigt udelukkende under hensyn til sådanne betragtninger (jf. i denne retning dom af 24.9.1998, sag C-35/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5325, præmis 52).
36 Ud over risikoen for alvorlige økonomiske følger, navnlig fordi der var stiftet mange retsforhold i god tro i henhold til de pågældende retsforskrifter, som blev anset for at være lovligt i kraft, er et andet forhold, der skal tages i betragtning med henblik på at begrunde begrænsningen af dommens tidsmæssige virkning, at der foreligger en objektiv og betydelig usikkerhed vedrørende fællesskabsforskrifternes rækkevidde (jf. i denne retning Bidar-dommen, præmis 69, og Richards-dommen, præmis 42).
37 I det foreliggende tilfælde kan de belgiske myndigheder dog ikke gøre gældende, at der forelå en objektiv usikkerhed vedrørende rækkevidden af forpligtelsen til at sikre ligebehandling, som klart fremgår af artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7, hvorefter princippet om ligebehandling indebærer, at der ikke finder nogen forskelsbehandling sted på grundlag af køn, hverken direkte eller indirekte, bl.a. hvad angår beregningen af ydelser.
38 Hvis det viser sig, at det er de fiktive og/eller faste daglønninger for samme arbejde eller arbejde af samme værdi, som er blevet lagt til grund ved beregningen af alderspensioner, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, kunne de belgiske myndigheder ikke med føje antage, at den omstændighed, at kvindelige arbejdstageres løn var lavere end mandlige arbejdstageres, var følgen af objektive forhold og ikke blot lønmæssig forskelsbehandling.
39 Den omstændighed, at Kommissionen ikke havde indledt noget traktatbrudssøgsmål mod Kongeriget Belgien i denne henseende, kan desuden ikke fortolkes som Kommissionens stiltiende accept af den lønmæssige forskelsbehandling, som de belgiske myndigheder i perioden fra 1984 til 1994 har tolereret ved beregningen af kvindelige grænsearbejderes alderspensioner.
40 Da det ikke i det foreliggende tilfælde kan godtgøres, at der foreligger en objektiv usikkerhed vedrørende rækkevidden af artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7, er denne konstatering tilstrækkelig til at begrunde, at de tidsmæssige virkninger af denne dom ikke begrænses.
Sagens omkostninger
41 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
Artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 79/7/EØF af 19. december 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring er til hinder for en national lovgivning, hvorefter beregningen af kvindelige grænsearbejderes alderspension – hvad angår perioden fra 1984 til 1994 – for samme arbejde eller arbejde af samme værdi var baseret på fiktive og/eller faste daglønninger, der er lavere end mandlige grænsearbejderes daglønninger.
Underskrifter
* Processprog: nederlandsk.