1

I stævningen har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/55/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF (EUT L 176, s. 57, herefter »direktivet«)

2

Ved skrivelse indleveret til Domstolens Justitskontor den 31. marts 2009 har Kommissionen frafaldet det andet klagepunkt, da Kongeriget Belgien i svarskriftet har erklæret, at det har ophævet den nationale bestemmelse, som tillod adgang efter forhandling for tredjeparter til anlæggene for transport og oplagring af gas og for terminaler til flydende naturgas (herefter »LNG«).

3

Direktivets artikel 7 bestemmer følgende:

»For en periode, der fastsættes af medlemsstaterne under hensyn til effektivitet og økonomisk balance, skal medlemsstaterne udpege eller anmode de naturgasselskaber, som ejer transmissions-, lager- eller LNG-faciliteter, om at udpege en eller flere systemoperatører. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at transmissions-, lager- og LNG-systemoperatørerne handler i overensstemmelse med artikel 8-10.«

4

Direktivets artikel 11 er sålydende:

»For en begrænset periode, som fastlægges af medlemsstaterne under hensyntagen til effektivitet og økonomisk balance, udpeger medlemsstaterne eller anmoder medlemsstaterne de virksomheder, som har ansvaret for distributionsfaciliteter, om at udpege en eller flere distributionssystemoperatører, og de påser, at distributionssystemoperatørerne handler i overensstemmelse med artikel 12-14.«

5

Det hedder i direktivets artikel 22:

»1.   Større nye gasinfrastrukturer, dvs. sammenkoblingslinjer mellem medlemsstaterne, LNG- og lagerfaciliteter, kan på anmodning undtages fra bestemmelserne i artikel 18, 19, 20 og artikel 25, stk. 2, 3 og 4, på følgende betingelser:

[…]

3.   […]

[…]

4.   Den kompetente myndighed giver straks Kommissionen meddelelse om beslutningen om undtagelsen samt om alle relevante oplysninger i forbindelse med beslutningen. Disse oplysninger kan forelægges Kommissionen i sammenfattet form, således at Kommissionen kan træffe en velbegrundet afgørelse.

[…]«

6

I henhold til direktivets artikel 33 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 1. juli 2004.

7

Direktivet blev gennemført i belgisk ret ved lov af 1. juni 2005 om ændring af lov af 12. april 1965 om rørtransport af gas- og andre produkter (Moniteur belge af 14.6.2005, s. 27164 V).

8

Artikel 8, stk. 4, i lov af 12. april 1965, som ændret ved lov af 1. juni 2005 (herefter »gasloven«), bestemmer følgende:

»Efter udtalelse fra Bank-, Finans- og Forsikringskommissionen vedrørende kriterierne omhandlet i stk. 3, efter udtalelse fra Kommissionen [for Energi- og Gasregulering] vedrørende de øvrige kriterier og efter behandling i regeringen udpeger [den føderale] minister [med beføjelser inden for energiområdet] senest ni måneder efter, at udtalelsen omhandlet i stk. 2 er offentliggjort, efter forslag fra én eller flere, der har tilladelse til naturgastransport,

[…]«

9

Gaslovens artikel 8/1, stk. 1, bestemmer følgende:

»Under fravigelse af artikel 8 udpeges det naturgasselskab, der den 1. juli 2004 er indehaver af en eller flere tilladelser til naturgastransport i henhold til denne lov og dens gennemførelsesbekendtgørelser eller af tilladelser til oplagring af naturgas, herunder tilladelser i henhold til loven af 18. juli 1975 og dens gennemførelsesbekendtgørelser, fra datoen for ikrafttrædelse af denne artikel ved lov, i følgende tilfælde som

Hver af de tre udpegninger gælder, indtil den endelige udpegning af den pågældende operatør i henhold til artikel 8, eller indtil [den føderale] minister [med beføjelser inden for energiområdet] afviser at acceptere denne udpegning.«

10

Gaslovens artikel 8/2 bestemmer følgende:

»Følgende betingelser gælder for de tre operatører omtalt i artikel 8 og 8/1, uanset om det er et børsnoteret selskab eller ej:

11

Gaslovens artikel 15/5 k, som ændret ved lov af 27. december 2006 om forskellige bestemmelser (Moniteur belge af 28.12.2006, s. 75266), fastsætter følgende:

»Stk. 1.   De nye store naturgasanlæg, dvs. sammenkoblingslinjerne med nabolandene, LNG-terminalerne og oplagringsanlæggene kan undtages fra bestemmelserne i dette kapitel og bestemmelserne om satsberegning, med undtagelse af artikel 15/7, 15/8 og 15/9. Denne undtagelse fastsættes af kongen efter udtalelse fra Kommissionen for [Energi- og Gasregulering] […]

[…]

Stk. 4.   Alle ansøgninger om undtagelse meddeles straks Kommissionen [for De Europæiske Fællesskaber] med alle nødvendige oplysninger desangående.«

12

Den 10. april 2006 tilsendte Kommissionen Kongeriget Belgien en åbningsskrivelse, hvori den foreholdt det at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til visse af direktivets bestemmelser.

13

De belgiske myndigheder fremsatte deres bemærkninger i en skrivelse tilsendt Kommissionen den 13. juni 2006.

14

Da Kommissionen ikke fandt disse bemærkninger overbevisende, fremsendte den en begrundet udtalelse til Kongeriget Belgien den 15. december 2006, hvori den opfordrede det til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at bringe den påståede tilsidesættelse til ophør inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af denne udtalelse.

15

De belgiske myndigheder svarede ved skrivelse tilsendt Kommissionen den 27. februar 2007.

16

Da Kommissionen stadig fandt situationen utilfredsstillende, har den anlagt denne sag.

17

Kongeriget Belgien har gjort gældende, at Kommissionen i stævningen har påberåbt sig manglende gennemførelse af direktivets artikel 7, skønt den i åbningsskrivelsen lagde vægt på direktivets artikel 11, og skønt den i den begrundede udtalelse havde påberåbt sig en tilsidesættelse af direktivets artikel 7 og 11. Kommissionen har således herved skabt forvirring om de forhold, den har foreholdt Kongeriget Belgien.

18

Kommissionen har først bemærket, at det pågældende klagepunkt uanset de påberåbte artikler i direktivet altid har været omgivet af en manglende udpegning af de forskellige systemoperatører. Selv om Kommissionen i den begrundede udtalelse henviste til direktivets artikel 7 og 11, blev omtalen af artikel 11 ikke genoptaget i søgsmålet, eftersom Kongeriget Belgien havde udpeget operatørerne af forsyningsnettene i henhold til sidstnævnte bestemmelse. Kongeriget Belgien har således kunnet forstå dette klagepunkt og fremsætte sine argumenter.

19

Endvidere følger det af Domstolens praksis, at intet er til hinder for, at Kommissionen i den begrundede udtalelse uddyber de klagepunkter, den allerede mere bredt har gjort gældende i åbningsskrivelsen, og Kommissionen henviser herved til dom af 28. marts 1985 (sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077, præmis 19-21).

20

Det skal indledningsvis påpeges, at åbningsskrivelsen imidlertid ikke er underlagt de samme strenge krav som den begrundede udtalelse, da den har til formål at afgrænse sagens genstand for at give den pågældende medlemsstat mulighed for at tilrettelægge sit forsvar (dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 19 og 21).

21

I den foreliggende sag har Kommissionen i sin åbningsskrivelse foreholdt Kongeriget Belgien ikke at have gennemført direktivets artikel 11, hvorved det gjordes gældende, at medlemsstaten ikke endeligt havde udpeget systemoperatører til transport og forsyning samt anlæggene til oplagring af gas og LNG-terminaler. Kommissionen har i den begrundede udtalelse, for at underbygge sine klagepunkter, tilføjet henvisninger til direktivets artikel 7. Endelig har den i stævningen fjernet henvisningen til artikel 11, idet den fandt, at denne nu var korrekt gennemført i belgisk ret, efter at Kongeriget Belgien havde udpeget operatører til forsyningsnettet.

22

Følgelig kan Kommissionens første søgsmålsgrund som led i denne sag klart henføres til det første klagepunkt fremsat som led i såvel åbningsskrivelsen som den begrundede udtalelse, der begge vedrørte den endelige udpegning af systemoperatører. Dermed har ændringen af den relevante bestemmelse i direktivet ikke skadet den sagsøgte medlemsstats ret til forsvar.

23

Følgelig kan klagepunktet om en tilsidesættelse af direktivets artikel 7 antages til realitetsbehandling.

24

Kommissionen har foreholdt Kongeriget Belgien, at man ikke har foretaget en endelig udpegning af systemoperatører til gastransport samt anlæggene til oplagring af gas og LNG-terminaler som foreskrevet i direktivets artikel 7.

25

Kommissionen har anført, at gaslovens artikel 8, stk. 4, foreskriver en endelig udpegning af systemoperatører for en periode på 20 år med mulighed for forlængelse. Denne bestemmelse anses for passende i belgisk ret under hensyn til effektivitet og økonomisk balance. Følgelig opfylder Kongeriget Belgien, indtil der udpeges de nævnte operatører for en sådan varighed, ikke fuldt ud de forpligtelser, der følger af direktivets artikel 7. Endvidere kan en midlertidig udpegning for en ubegrænset periode ikke give operatørerne den sikkerhed, de burde tilbydes i henhold til direktivet ved en udpegning for et på forhånd kendt tidsrum.

26

Kongeriget Belgien har hertil svaret, at direktivets artikel 7 ikke afskærer medlemsstaterne for at foretage en ikke endelig udpegning af systemoperatørerne. Det gøres gældende, at de ikke endeligt udpegede systemoperatører i belgisk ret i henhold til gaslovens artikel 8/1 og 8/2 opfylder de forpligtelser, der påhviler systemoperatørerne i medfør af direktivet. De betingelser og forpligtelser, som er pålagt de ikke endeligt udpegede systemoperatører, er identiske med de for de endeligt udpegede systemoperatører gældende med den enkelte undtagelse mellem disse to kategorier af systemoperatørers status, der følger af udpegningsproceduren og varigheden af deres kontrakt. Endvidere svarer udpegningen af de midlertidige systemoperatører til en endelig udpegning, eftersom de pågældende virksomheder er de eneste, der opfylder betingelserne for en endelig udpegning. Under alle omstændigheder er en procedure med henblik på endelige udpegninger i gang.

27

Direktivets artikel 7 bestemmer, at medlemsstaterne udpeger systemoperatører for naturgastransport, oplagring af gas og LNG-terminaler »[f]or en periode, der fastsættes af medlemsstaterne under hensyn til effektivitet og økonomisk balance«. I henhold til direktivets artikel 33 skulle bestemmelserne for at efterkomme denne artikel sættes i kraft senest den 1. juli 2004.

28

Gasloven fastsætter i artikel 8/1, selv om den i artikel 8 indfører en procedure for udpegning af de nævnte systemoperatører for en periode på 20 år, en midlertidig udpegning — »indtil den endelige udpegning af den pågældende operatør« — af virksomheder, der allerede havde en tilladelse, før de ved lov af 1. juni 2005 indførte ændringer trådte i kraft. Loven forlænger således disse systemoperatørers tilladelser, indtil udpegningsproceduren i henhold til direktivets krav fuldføres.

29

Kongeriget Belgien har indrømmet, at man endnu ikke har foretaget en endelig udpegning af systemoperatørerne, men har præciseret, at denne procedure er i gang.

30

I den forbindelse skal det påpeges, at spørgsmålet, om der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (jf. bl.a. dom af 6.12.2007, sag C-456/05, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 10517, præmis 15). Eftersom en sådan udpegning ikke er foretaget inden for denne frist, skal Kommissionens klagepunkt tiltrædes.

31

De forhold, som Kongeriget Belgien har påberåbt sig, nemlig at de midlertidigt udpegede systemoperatører underkastes de samme betingelser og forpligtelser som de endeligt udpegede, samt at de er de eneste, der kan opfylde kravene til en sådan endelig udpegning, kan ikke udelukke, at den sagsøgte medlemsstat må antages at have begået traktatbrud ved at tilsidesætte sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 7.

32

Den midlertidige udpegning af disse systemoperatører forsinker nemlig gennemførelsen af direktivets artikel 7, der, som Kongeriget Belgien har indrømmet, medfører en udpegning af disse systemoperatører for en periode på 20 år.

33

Det skal følgelig fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 7, da det ikke har foretaget en endelig udpegning af systemoperatører for naturgastransport, oplagring af gas og LNG-terminaler som foreskrevet i denne bestemmelse.

34

Hvad angår de nye store naturgasanlæg har Kommissionen gjort gældende, at gaslovens artikel 15/5 k giver kongen beføjelser til at vedtage undtagelser som fastsat i direktivets artikel 22, stk. 1, men uden at alle de i den henseende fastsatte betingelser i direktivets artikel 22, stk. 3, litra d) og e), samt artikel 22, stk. 4, er gengivet. I henhold til sidstnævnte bestemmelser skal den nationale lovgivning navnlig udtrykkeligt fastsætte, at Kommissionen informeres og underrettes om enhver undtagelsesbeslutning, ligesom de øvrige medlemsstater skal høres forud for en sådan beslutning, hvis der er tale om en sammenkoblingslinje.

35

Kommissionen har herved gjort gældende, at de almindelige grundsætninger, der følger af national lovgivning om forvaltningsakter, og myndighedernes direkte anvendelse af direktivets ovennævnte bestemmelser ikke sikrer en fuldstændig gennemførelse af disse bestemmelser.

36

Hvad angår bestemmelsen om information om en undtagelsesbeslutning har Kongeriget Belgien gjort gældende, at en sådan beslutning som en retsakt, vedtaget af kongen i henhold til den belgiske forfatnings artikel 105 og 106, kundgøres i henhold til de almindelige grundsætninger, der gælder for kundgørelse af retsakter fra en føderal myndighed. I medfør af disse grundsætninger skal en retsakt af almen interesse obligatorisk kundgøres i Moniteur Belge. Følgelig vil det være i strid med såvel subsidiaritetsprincippet som proportionalitetsprincippet at pålægge at indføre en sådan forpligtelse i gasloven.

37

Hvad angår gennemførelsen af direktivets artikel 22, stk. 3, litra e), og artikel 22, stk. 4, vedrørende høring af de øvrige medlemsstater, såfremt der er tale om en sammenkoblingslinje, samt om underretning af Kommissionen om en undtagelsesbeslutning, har Kongeriget Belgien understreget, at de belgiske myndigheder under hensyn til direktivets direkte virkning og fællesskabsrettens forrang automatisk er pålagt lignende forpligtelser, hvorfor det ikke er nødvendigt at gennemføre dem i national ret. Kongeriget Belgien har i den henseende henvist til Domstolens praksis, hvorefter en national lovgivnings uforenelighed med fællesskabsretlige bestemmelser, også hvor disse er umiddelbart anvendelige, kun kan fjernes helt ved bindende interne regler, når det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte (bl.a. dom af 8.7.1999, sag C-354/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4927, præmis 11). Det er den sagsøgte medlemsstats opfattelse, at en sådan bestemmelse i den foreliggende sag ikke nødvendigvis skal gennemføres i national ret, eftersom direktivet ikke skaber rettigheder for den enkelte.

38

Kongeriget Belgien har gjort gældende dels, at iværksættelsen af sammenkoblingslinjer ipso facto kræver en grænseoverskridelse og dermed samarbejde med myndighederne i de andre berørte medlemsstater, og dels, at gaslovens artikel 15/5 udtrykkeligt foreskriver, at undtagelsesansøgninger skal meddeles Kommissionen.

39

Direktivets artikel 22, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne for store gasanlæg kan fastsætte undtagelser hvad navnlig angår reglerne for adgang til nettene. Artikel 22, stk. 3, litra d) og e), samt stk. 4, bestemmer, at alle undtagelsesbeslutninger skal begrundes, offentliggøres og meddeles Kommissionen, og at en sådan beslutning, såfremt der er tale om en sammenkoblingslinje, skal træffes efter samråd med de øvrige berørte medlemsstaters myndigheder.

40

Kommissionen har foreholdt Kongeriget Belgien ikke at have gennemført disse bestemmelser, idet gasloven ikke gengiver alle direktivets betingelser for så vidt angår proceduren for vedtagelse af undtagelsesbeslutningerne. Kongeriget Belgien har ikke bestridt denne påstand. Sagsøgte finder sig imidlertid ikke forpligtet til at gennemføre de nævnte bestemmelser, når der tages hensyn såvel til de almene nationale regler om kundgørelse af kongelige retsakter som til den direkte anvendelse af direktivets bestemmelser.

41

Herved påpeges, at gennemførelsen af direktiver ifølge fast retspraksis ikke nødvendigvis kræver, at hver enkelt medlemsstat vedtager lovgivning. Navnlig kan almindelige forfatnings- eller forvaltningsretlige retsgrundsætninger overflødiggøre en gennemførelse ved særlige bestemmelser, som er fastsat ved lov eller administrativt, forudsat at disse retsgrundsætninger giver en sikker hjemmel for, at direktivet efterleves fuldt ud af de nationale myndigheder, og at retstilstanden efter disse retsgrundsætninger er tilstrækkelig bestemt og klar, såfremt direktivet tilsigter at skabe rettigheder for private, samt at de personer, som omfattes af direktivet, har mulighed for fuldt ud at kende deres rettigheder samt i givet fald at påberåbe sig dem ved de nationale domstole (jf. bl.a. dom af 23.5.1985, sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1661, præmis 23, og af 6.6.2005, sag C-456/03, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5335, præmis 51).

42

Det skal i dette tilfælde hvad angår gennemførelsen af direktivets artikel 22, stk. 3, litra d), om offentliggørelse af undtagelsesbeslutningerne bemærkes, at de almindelige grundsætninger i belgisk ret om kundgørelse af retsakter, som Kongeriget Belgien har påberåbt sig, hvorefter alle retsakter af almen interesse kundgøres, ikke kan anses for at sikre en korrekt og fuldstændig gennemførelse af denne bestemmelse i direktivet. Bestemmelsen kræver nemlig, at alle beslutninger om undtagelser indrømmet systemoperatører offentliggøres. Kongeriget Belgien har dog ikke fremlagt forhold, der giver mulighed for nøjagtigt og sikkert at godtgøre, at sådanne beslutninger altid anses for at have en almen interesse og således kundgøres.

43

Det skal, som Kommissionen har anført, følgelig fastslås, at Kongeriget Belgien ikke har gennemført denne bestemmelse korrekt, idet de nævnte almindelige grundsætninger ikke sikrer en fuldstændig og korrekt anvendelse af direktivets artikel 22, stk. 3, litra d).

44

Hvad angår Kongeriget Belgiens argumenter om, at der ikke foreligger en forpligtelse til at gennemføre direktivets bestemmelser om kravene til forudgående høring af berørte medlemsstater, såfremt der er tale om en sammenkoblingslinje, samt om underretningen af Kommissionen af undtagelsesbeslutninger, skal der henvises til fast retspraksis, hvorefter gennemførelsen af fællesskabsdirektiver ifølge artikel 249, stk. 3, EF skal sikres ved passende foranstaltninger, som træffes af medlemsstaterne. Den omstændighed, at borgerne i særlige tilfælde, hvor de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger ikke er truffet, eller der er truffet foranstaltninger, som ikke er i overensstemmelse med et direktiv, for domstolene kan gøre et direktiv gældende over for en medlemsstat, kan ikke berettige en medlemsstat til at undlade rettidigt at træffe egnede foranstaltninger med henblik på at gennemføre hvert direktivs mål (jf. i denne retning dom af 6.5.1980, sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1473, præmis 12, af 11.8.1995, sag C-433/93, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2303, præmis 24, og af 2.5.1996, sag C-253/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2423, præmis 13). Den omstændighed, at visse bestemmelser i det pågældende direktiv finder direkte anvendelse i den nationale retsorden, udgør heller ikke og så meget desto mindre en berettigelse til at fritage medlemsstaten for dens gennemførelsesforpligtelser.

45

Endelig kan gaslovens artikel 15/5, stk. 4, som foreskriver, at Kommissionen underrettes om undtagelsesansøgninger, ikke anses for at gennemføre direktivets artikel 22, stk. 4, eftersom denne fastsætter en forpligtelse til at underrette denne institution om endelige beslutninger samt alle relevante oplysninger desangående.

46

Det skal følgelig fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 22, stk. 3, litra d) og e), samt artikel 22, stk. 4, ved ikke at have gennemført disse bestemmelser.

47

I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger, og dette har tabt sagen, skal det pålægges at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Sjette Afdeling):