1.

Denne sag vedrører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76/EF af 4. december 2000 om forbrænding af affald ( 2 ) (herefter »affaldsforbrændingsdirektivet«). Der er tale om et anlæg, hvori affald forarbejdes til en brandbar gas, som efterfølgende renses og sammen med andre kilder anvendes til fyring i et kulkraftværk. Det skal afklares, om affaldsforbrændingsdirektivet finder anvendelse på denne proces.

2.

I affaldsforbrændingsdirektivets artikel 1 er direktivets formål angivet:

»Formålet med dette direktiv er at forebygge eller, for så vidt det er praktisk gennemførligt, at begrænse miljøskader, navnlig forurening forårsaget af emissioner til luft, jord og overflade- og grundvand og de deraf følgende sundhedsrisici, i forbindelse med forbrænding og medforbrænding af affald.

Dette formål skal opfyldes ved hjælp af strenge driftsbetingelser og tekniske krav, ved at fastlægge emissionsgrænseværdier for affaldsforbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg i Fællesskabet, og også ved at opfylde kravene i direktiv 75/442/EØF ( 3 ).«

3.

Ifølge artikel 2, stk. 1, gælder direktivet for (affalds)forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg.

4.

Affald, forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg defineres i artikel 3, nr. 1, 4 og 5 således:

»I dette direktiv forstås ved:

5.

I artikel 7, stk. 1, og artikel 7, stk. 2, første afsnit, fastsættes grænseværdierne for emissioner til luften:

»1.   Forbrændingsanlæg udformes, udstyres, opføres og drives således, at grænseværdierne i bilag V for emissioner i røggassen ikke overskrides.

2.   Kombinerede forbrændingsanlæg udformes, udstyres, opføres og drives således, at grænseværdierne i overensstemmelse med eller fastsat i bilag II for emissioner i røggassen ikke overskrides.

[…]«

6.

Ved kombineret forbrænding er der i affaldsforbrændingsdirektivet fastsat to former for grænseværdier. Dels en grænseværdi vedrørende den affaldsmængde, der indgår i forbrændingen, dels én vedrørende mængden af konventionelt brændstof. Begge grænseværdier kombineres ved hjælp af den såkaldte blandingsregel til en samlet grænseværdi for hvert enkelt forurenende stof.

7.

Emissioner af bestemte forurenende stoffer fra kulkraftværker reguleres af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/80/EF af 23. oktober 2001 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg ( 4 ).

8.

Sammenligner man de inden for rammerne af blandingsreglen fastsatte grænseværdier for konventionelt fast brændstof, der anvendes sammen med affald i kombinerede forbrændingsanlæg, med kravene til store fyringsanlæg i henhold til artikel 4, sammenholdt med bilag III, VI og VII til direktiv 2001/80, fremkommer nedenstående forskelle:

9.

Ved SO2 må bestående store fyringsanlæg afhængigt af deres størrelse udlede mellem 2000 mg SO2 /Nm3 og 400 mg SO2 /Nm3, hvorimod kombinerede forbrændingsanlæg kun må udlede mellem 850 mg SO2 /Nm3 og 200 mg SO2 /Nm3, dvs. mellem 42,5% og 50% af grænseværdierne for store fyringsanlæg. Nye store fyringsanlæg underkastes derimod lige så strenge eller strengere grænseværdier som kombinerede forbrændingsanlæg, nemlig 200 mg SO2 /Nm3.

10.

Bestående store fyringsanlæg må indtil år 2016 afhængigt af størrelse udlede 600 mg/Nm3 eller 500 mg/Nm3 NOx, hvorimod disse værdier for kombinerede forbrændingsanlæg afhængigt af størrelse ikke må overstige 400 mg/Nm3, 300 mg/Nm3 eller 200 mg/Nm3. Efter år 2016 skal de største af disse store fyringsanlæg overholde de samme grænseværdier som dem, der gælder for sammenlignelige kombinerede forbrændingsanlæg, hvorimod mindre anlæg behandles strengere. Nye anlæg er derimod undergivet de samme krav som kombinerede forbrændingsanlæg, mellem 100 og 300 MWth gælder tilmed den strengere grænseværdi for større anlæg.

11.

Kombinerede forbrændingsanlæg må endelig — som nye store fyringsanlæg — afhængigt af deres størrelse udlede mellem 50 mg/Nm3 og 30 mg/Nm3 støv. Bestående store fyringsanlæg må derimod udlede betydeligt mere støv, nemlig mellem 50mg/Nm3 og 100 mg/Nm3. Afhængigt af deres størrelse når grænseværdierne for kombinerede forbrændingsanlæg derfor op på mellem 30% og 50% af grænseværdierne for store fyringsanlæg.

12.

Grænseværdierne i direktiv 2001/80 for bestående anlæg kan imidlertid være endnu højere, hvis anlægget falder inden for anvendelsesområdet for en emissionsformindskelsesplan i henhold til direktivets artikel 4, stk. 6.

13.

Endelig er visse forskrifter i direktiv 96/61 af interesse for sagen her. Begrebet anlæg defineres således i direktivets artikel 2, nr. 3:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

14.

I artikel 3 i direktiv 96/61 fastlægges de grundlæggende forpligtelser for driftsledere. I dette tilfælde skal der navnlig henvises til kravet om anvendelse af den bedste tilgængelige teknik:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige bestemmelser, for at de kompetente myndigheder sikrer sig, at anlægget drives på en sådan måde,

15.

I henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 96/61 gælder disse krav med virkning fra den 30. oktober 2007 for bestående anlæg ( 6 ).

16.

Tvistens genstand er en godkendelse af en ændring af et anlæg. Et bestående gasanlæg skal udvides med en indretning til rensning af den frembragte produktgas. Det er Lahti Energia Oy (herefter »Lahti Energia«), der har indgivet ansøgningen. Der er tale om en energiforsyningsvirksomhed, der ejes af byen Lahti. Virksomhedens forretningsområde omfatter bl.a. forsyning med strøm, varme og naturgas såvel som andre former for energiforsyning samt fremstilling og køb af dermed forbundne produkter.

17.

Lahti Energia driver kraftværket Kymijärvi og det på samme sted opstillede gasanlæg. Kraftværket fremstiller varme og strøm med en effektivitet på mere end 70%. Det anvender fortrinsvis kul som brændsel og herudover naturgas (ca. 5%) og den producerede gas fra gasanlægget (omkring 15%).

18.

Gasanlægget producerer produktgassen som led i den proces, der går under betegnelsen »cirkulerende fluidisering«. Derved udvindes en brandbar gas af fast affald ved oxidering på ca. 850-900 oC. Der anvendes ca. 30% træaffald fra den træforarbejdende industri, ca. 10% spåner, ca. 30% genvundet brændstof fra sorteret byaffald samt ca. 30% gamle dæk og plasticaffald.

19.

Produktgassen er navnlig belastet med partikler, tungmetaller og klor. Det bestående gasanlæg skal derfor udvides med en indretning til brug for rensning af gassen. I dette øjemed afkøles produktgassen til 350 oC og filtreres derefter. Derved fjernes 99,9% af partiklerne fra gassen, dvs. 96-99% af tungmetallerne og 95% af kloren. Gasserne indeholder således færre urenheder end kullene.

20.

Den rensede produktgas består i det væsentlige af de brændbare fraktioner af kulbrinter, carbonmonoxid og metangas samt af de ikke længere reagerende fraktioner vand, kuldioxid og kvælstof.

21.

Efter rensningen ledes produktgassen videre til forbrænding i kraftværkets hovedkedel sammen med kullene. Set i forhold til forbrænding af ufiltreret produktgas, men også i forhold til hovedparten af det traditionelle brændsel, frigives der mindre chlor, færre tungmetaller, dioxiner og furaner.

22.

Lahti Energia ansøgte den 4. december 2002 om tilladelse til at foretage de planlagte ændringer af gasanlægget. I godkendelsen af 19. marts 2004 fastslog miljøgodkendelsesmyndigheden (Ympäristölupavirasto), at gasanlægget, hvori brændsel tilberedes, og kraftværket, hvori gassen brændes, tilsammen udgør et kombineret forbrændingsanlæg som omhandlet i affaldsforbrændingsdirektivet. I godkendelsen lagde myndigheden derfor de grænseværdier, der følger af direktivet og den finske gennemførelseslovgivning, til grund.

23.

Lahti Energia indbragte afgørelsen for domstolene. Førsteinstansen forkastede selskabets påstand ved dom af 11. juli 2006. Sagen verserer nu for Korkein hallinto-oikeus, der har forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel besvarelse:

24.

I den skriftlige forhandling deltog Lahti Energia, Häme-regionens miljøcenter (Hämeen ympäristökeskus), foreningen Salpausselkäs naturvenner (Salpausselän luonnonystävät ry), Den Italienske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Republikken Finland og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. Lahti Energia, naturvennerne, Finland og Kommissionen deltog desuden i retsmødet den 10. juli 2008.

25.

Korkein hallinto-oikeus skal tage stilling til, om det er grænseværdierne i affaldsforbrændingsdirektivet for kombinerede forbrændingsanlæg, der gælder for kulkraftværket Kymijärvi, eller det er de lempeligere grænseværdier for bestående anlæg i direktiv 2001/80 om store fyringsanlæg, der finder anvendelse.

26.

De forskellige grænseværdier skyldes affaldsforbrændingsdirektivets overgangsbestemmelser og direktiv 2001/80 om store fyringsanlæg.

27.

I affaldsforbrændingsdirektivet er der fastsat to former for grænseværdier for kombinerede forbrændingsanlæg. Dels en grænseværdi vedrørende den affaldsmængde, der indgår i forbrændingen, dels én vedrørende mængden af konventionelt brændstof. Begge grænseværdier kombineres ved hjælp af den såkaldte blandingsregel til en samlet grænseværdi for hvert enkelt forurenende stof.

28.

Den rensede produktgas, der er frembragt af affald, bidrager kun i ubetydeligt omfang til den relevante udledning af forurenende stoffer. Derfor er det kun grænseværdierne for afbrænding af konventionelt brændsel, der er af interesse i det foreliggende tilfælde. For nye anlæg gælder efter begge direktiver principielt de samme emissionsgrænseværdier. Dette fremgår navnlig af nr. II.2.1 i bilag II til affaldsforbrændingsdirektivet, hvorefter værdierne skal tilpasses de strengere grænseværdier efter direktivet om store fyringsanlæg.

29.

Disse krav til nye anlæg gælder i henhold til affaldsforbrændingsdirektivets artikel 20, stk. 1, fra den 28. december 2005 for alle forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg, dvs. også for bestående anlæg. Senest på dette tidspunkt skulle driftsbetingelserne for disse anlæg derfor tilpasses.

30.

Der er derimod i direktivet om store fyringsanlæg fastsat forskellige grænseværdier for bestående og nye anlæg. Grænseværdierne for bestående store fyringsanlæg er mindre strenge end dem, der gælder efter affaldsforbrændingsdirektivet ( 7 ).

31.

Hvis kraftværket blev behandlet ligesom et bestående stort fyringsanlæg, kunne det efter de foreliggende oplysninger overholde grænseværdierne. Det ville dog være vanskeligt for det at overholde grænseværdierne for et kombineret forbrændingsanlæg. Dette skyldes ikke produktgassens andel af forbrændingen, men derimod kullenes andel. Medforbrændingen af gassen forringer principielt udledningen af forurenende stoffer, da den indeholder forholdsvis få urenheder, der forårsager udslip af forurenende stoffer. Derimod øger fyringen med kul tilsyneladende udledningen af forurenende stoffer så stærkt, at grænseværdierne for et kombineret forbrændingsanlæg ikke længere kan overholdes.

32.

Den forelæggende ret har derfor understreget, at fyring med produktgas ville blive uinteressant, såfremt de strengere grænseværdier fandt anvendelse, selv om emissionerne derved ville nedsættes og andet brændsel erstattes. Det grundlæggende spørgsmål er således, om kraftværket sammen med gasanlægget skal behandles som kombineret forbrændingsanlæg efter affaldsforbrændingsdirektivet, eller om der er tale om selvstændige anlæg med den virkning, at i det mindste kraftværket ikke er omfattet af direktivet. Med de forskellige præjudicielle spørgsmål forsøger den forelæggende ret at opnå saglige kriterier til brug for afgørelsen af dette spørgsmål.

33.

Jeg skal først foretage en gennemgang af det første og det fjerde spørgsmål, der vedrører den udvundne produktgas, og derefter det andet og det fjerde spørgsmål, der vedrører begge anlæg.

34.

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om forbrændingen af affald i luftform falder uden for anvendelsesområdet for affaldsforbrændingsdirektivet. Retten hælder tilsyneladende til den opfattelse, at forbrændingen i kraftværket af den produktgas, der frembringes i gasanlægget, ikke er affaldsforbrænding i direktivets forstand.

35.

I relation til dette spørgsmål knytter den forelæggende ret ganske vist en forbindelse til affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, stk. 1, hvor begrebet »affald« defineres, selv om denne definition kun indirekte er af betydning for direktivets anvendelsesområde. Som naturvennerne har fremhævet, sigter den nemlig ikke til en bestemt type affald, men derimod i henhold til artikel 2, stk. 1, til affaldsforbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg.

36.

Begge typer anlæg er defineret i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 4 og 5. Det afgørende er håndteringen af affald, dvs. den termiske behandling heraf eller benyttelsen af dette som brændsel. I denne forbindelse er definitionen af affald i artikel 3, stk. 1, af betydning. Kun den relevante håndtering af affald som forudsat i definitionen kan føre til, at der foreligger et anlæg som omhandlet i direktivet.

37.

I affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, stk. 1, defineres affald som enhver form for fast eller flydende affald som defineret i artikel 1, litra a), i affaldsrammedirektivet ( 8 ). Som navnlig Østrig og Kommissionen har anført, omfatter direktivet således ikke anlæg, der ikke forbrænder eller varmebehandler fast eller flydende affald, men kun affald i luftform.

38.

I modsætning til Lahti Energias, Italiens og Finlands standpunkt følger det dog ikke heraf, at affaldsforbrændingsdirektivet ikke finder anvendelse på forbrænding af produkter i luftform. Som miljøcentret, naturvennerne, Nederlandene, Østrig og Kommissionen har anført, sigter direktivet også til forbrænding af produkter i luftform, der frembringes ved hjælp af affald.

39.

Dette fremgår navnlig af, at affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 4, nævner pyrolyse og forgasning som eksempler på varmebehandling, når produkterne af denne behandling derefter forbrændes. Hvis produkterne af varmebehandling ikke længere skulle falde ind under anvendelsesområdet for affaldsforbrændingsdirektivet, ville den egentlige forbrænding af disse produkter ikke længere være omfattet. Dermed ville hovedparten af direktivet, nemlig bestemmelserne om forbrænding ( 9 ), blive tømt for indhold ved forgasning og efterfølgende forbrænding.

40.

I det foreliggende tilfælde følger det heraf, at kraftværket ikke i sig selv kan være et anlæg i affaldsforbrændingsdirektivets forstand, da der i kraftværket ikke forbrændes eller varmebehandles affald i dette direktivs forstand. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at forbrændingen af produktgassen nødvendigvis medfører, at kraftværket sammen med gasanlægget må anses for at være et kombineret forbrændingsanlæg i direktivets forstand. Dette skal jeg undersøge i forbindelse med det tredje spørgsmål.

41.

Det første spørgsmål skal således besvares med, at affaldsforbrændingsdirektivet ikke gælder for anlæg, der kun forbrænder eller varmebehandler affald i luftform.

42.

Med det fjerde spørgsmål, som jeg skal besvare før det andet og det tredje spørgsmål, ønsker den forelæggende ret oplyst, under hvilke betingelser produktgas, der er frembragt og renset i et gasanlæg, kan betragtes som et produkt, således at den ikke længere er omfattet af bestemmelserne om affald.

43.

Den forelæggende ret har som eksempel nævnt brændsel, der udvindes af biologisk affald. Hvis dette produkt må karakteriseres som affald, skulle køretøjer, der anvender det, behandles som kombinerede forbrændingsanlæg i affaldsforbrændingsdirektivets forstand.

44.

Den her omhandlede produktgas fremstilles af affald. Affaldsegenskaben bortfalder ikke nødvendigvis ved forvandlingen til gas. Også luftformige stoffer kan være affald i affaldsforbrændingsdirektivets forstand. Affaldsrammedirektivets artikel 2, stk. 1, litra a), udelukker kun luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren. Når luftformige stoffer som her ikke udledes i atmosfæren, kan de derfor principielt henføres under betegnelsen affald.

45.

Under alle omstændigheder kan gasformige stoffer ikke være affald i affaldsforbrændingsdirektivets forstand ( 10 ). Heraf kan man slutte, at gasformige stoffer principielt falder uden for dette direktivs anvendelsesområde.

46.

Affaldsrammedirektivet er principielt ikke til hinder for en sådan indskrænkning af affaldsbegrebet, da artikel 2, stk. 2, gør det muligt i særdirektiver at fastsætte specifikke særbestemmelser eller supplerende bestemmelser med henblik på regulering af håndteringen af visse kategorier affald. Et sådant særdirektiv kan anses for en lex specialis i forhold til affaldsrammedirektivet, således at særdirektivets bestemmelser har forrang for bestemmelserne i affaldsrammedirektivet i situationer, som det specifikt tilsigter at regulere ( 11 ).

47.

Affaldsdefinitionen i affaldsforbrændingsdirektivet skal imidlertid ikke gøre en undtagelse fra det almindelige affaldsbegreb. Den skal kun fastlægge det affald, hvis forbrænding eller varmebehandling kendetegner forbrændingsanlæg eller kombinerede forbrændingsanlæg. Desuden er affaldsforbrændingsdirektivet principielt stadig anvendeligt, når affald ved varmebehandling overføres til den gasformige fase ( 12 ). Affaldsforbrændingsdirektivet udelukker således ikke, at der i sådanne anlæg opstår gasformigt affald i affaldsrammedirektivets forstand.

48.

Varmebehandlingen i forbindelse med den efterfølgende rensning kan imidlertid have forvandlet produktgassen til et stof, der har mistet sin egenskab af affald.

49.

Ganske vist indeholder hverken affaldsforbrændingsdirektivet eller affaldsrammedirektivet udtrykkelige forskrifter, eller — som naturvennerne og miljøcentret har understreget — kvalitetsstandarder for tab af affaldsegenskaben. Domstolen har dog allerede fastslået, at genvundet affald som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald ( 13 ) ikke længere skal kvalificeres som affald, men derimod som et produkt ( 14 ).

50.

Med Niselli-dommen generaliserede Domstolen konstateringerne vedrørende direktiv 94/62 om emballageaffald. Ifølge dommen kan jernaffald ikke længere anses for affald, når det efter en afsluttet forarbejdningsproces er blevet genindvundet til jern- eller stålprodukter i en sådan grad, at de næppe kan adskilles fra andre jern- og stålprodukter, der er fremstillet af primære råstoffer ( 15 ).

51.

Denne tese er ikke begrænset til jernaffald, idet den kan overføres til andre typer affald. I det foreliggende tilfælde ville tabet af affaldsegenskaben dog være udelukket, hvis det i hver enkelt tilfælde var en betingelse, at affaldet blev genbrugt til stoffer, som det oprindeligt blev fremstillet af. Man kan nemlig vanskeligt forestille sig, at det her omhandlede forarbejdede affald blev fremstillet af et stof, der ligner produktgas.

52.

Domstolen har navnlig stillet krav om et sådant genbrug i Mayer Parry Recycling-dommen. For at der kan være tale om genvinding som omhandlet i direktiv 94/62 om emballageaffald, skal affald forarbejdes til dets oprindelige tilstand og derved bibringes lignende egenskaber som egenskaberne hos det materiale, affaldet bestod af ( 16 ).

53.

Det er imidlertid ikke afgørende for fortabelsen af affaldsegenskaben, at affaldet genvindes. Genvinding er kun en mulig form for nyttiggørelse af affald. Det er snarere afgørende, om affald i en forarbejdelsesproces bearbejdes i så høj grad, at det næppe kan adskilles fra primære råstoffer eller andre produkter.

54.

Dette svarer til retspraksis vedrørende afgrænsningen mellem biprodukter og rester fra produktion. Herved har Domstolen fremhævet, at det er ubegrundet at lade de affaldsretlige bestemmelser omfatte goder, materialer eller råstoffer, der har en økonomisk værdi som produkter, uanset om de gennemgår en eller anden form for forarbejdning eller ej, og som er undergivet de bestemmelser, der finder anvendelse for sådanne produkter ( 17 ).

55.

Dette har følgende betydning for denne sag: Den rensede produktgas er resultatet af den planlagte forarbejdningsproces. Det skal derfor efterprøves, om gassen i så høj grad ligner primærråstoffer eller andre produkter, at den ikke længere skal anses for at være affald.

56.

Som det i øvrigt ligeledes gælder for konstateringen af, om et stof er affald, skal samtlige omstændigheder ved afslutningen af affaldsegenskaben efterprøves ( 18 ). Det er bl.a. af interesse, om der findes et marked for det bearbejdede produkt, henholdsvis om kraftværket kan erhverve brændsel på markedet med lignende egenskaber, der ikke anses for at være affald. Spørgsmålet, om der er et marked for produktet, er imidlertid ikke tilstrækkeligt, da også stoffer og genstande med handelsmæssig værdi kan være affald ( 19 ). Det afgørende er snarere, om det bearbejdede affald har lignende egenskaber som det tilsvarende primærråstof, henholdsvis det tilsvarende produkt, navnlig med hensyn til risikoen for miljøforurening.

57.

Det må antages, at produktgassen, før den filtreres som følge af urenheder hidrørende fra andre produkter eller primærråstoffer, endnu ikke har en tilstrækkelig lighed, mens den rensede produktgas muligvis kan sammenlignes med naturgas og lignende gasformigt brændsel. Denne prøvelse tilkommer i sidste ende den forelæggende ret.

58.

Det fjerde spørgsmål skal således besvares med, at produktgas, der er frembragt og renset i et gasanlæg, betragtes som et produkt, således at den ikke længere er omfattet af bestemmelserne om affald, når den i tilstrækkelig høj grad ligner primærråstoffer eller andre produkter.

59.

Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om et gasanlæg, hvori der ved hjælp af pyrolyse frembringes gas af affald, skal anses for et forbrændingsanlæg i henhold til affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 4, selv om der ikke findes nogen forbrændingslinje i dette anlæg. Efter en umiddelbar betragtning er der i det foreliggende tilfælde snarere tale om et kombineret forbrændingsanlæg, der muligvis drives med en forbrændingslinje i form af kraftværket. Da det imidlertid er den forelæggende rets opgave at afklare de faktiske omstændigheder, bør Domstolen ikke betvivle spørgsmålets relevans på grund af denne lighed.

60.

Ifølge affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 4, varmebehandles affald i forbrændingsanlæg. Begrebet varmebehandling omfatter udtrykkeligt processer, såsom pyrolyse, forgasning og nedsmeltning, når produkterne af denne behandling derefter forbrændes.

61.

Disse krav synes ved første øjekast som udgangspunkt at være opfyldt. Som den østrigske regering har anført, frembringer gasanlægget af fast affald en brandbar produktgas, der efterfølgende forbrændes i anlægget. Den nederlandske regering har indtaget et lignende standpunkt, idet den gør gældende, at et forbrændingsanlæg ikke skal besidde alle de elementer, der er nævnt i artikel 3, nr. 4, andet afsnit. Det skal navnlig ikke råde over en forbrændingslinje.

62.

De øvrige procesdeltagere antager dog, at et forbrændingsanlæg forudsætter en forbrændingslinje. Navnlig Kommissionen har fremhævet, at forbrændingen i hvert fald er en betingelse for anvendelsen af affaldsforbrændingsdirektivet, og at den derfor skal finde sted i anlægget.

63.

Den forelæggende ret, miljøcentret og den finske regering har med rette henvist til, at mange af affaldsdirektivets bestemmelser kun kan anvendes på en forbrændingsprocedure. Dette gælder navnlig bestemmelserne i artikel 6 om driftsbetingelserne for anlægget, målekravene i artikel 11 samt bestemmelserne om varmeudnyttelsen i artikel 4, stk. 2, litra b), og artikel 6, stk. 6.

64.

Tilsvarende er forbrændingskedlerne principielt de relevante kendetegn for et forbrændingsanlæg eller et kombineret forbrændingsanlæg, og det er på grundlag af disse kendetegn, at flere anlæg kan afgrænses indbyrdes ( 20 ).

65.

Nødvendigheden af, at der sker en forbrænding, indebærer imidlertid ikke nødvendigvis, at denne skal ske inden for anlægget. Det foreliggende tilfælde gør det tydeligt, at affald også uden en særlig forbrændingslinje kan varmebehandles med henblik på forbrænding.

66.

Desuden skal affaldsforbrændingsdirektivet efter artikel 1 ikke alene forebygge og begrænse forurening forårsaget af emissioner til luft. Det omfatter også andre miljøbelastninger, såsom forurening af jord og vand.

67.

Disse yderligere formål reguleres af visse bestemmelser i affaldsforbrændingsdirektivet, der kan anvendes, uanset om der findes en forbrændingslinje. Dette gælder navnlig for bestemmelserne om affaldskategorier i artikel 4, stk. 2, litra a), artikel 4, stk. 4, litra a), artikel 4, stk. 5, samt artikel 5, for bestemmelserne om begrænsning og bortskaffelse af restprodukter i artikel 4, stk. 2, litra c) og d), samt i artikel 9 og muligvis også for bestemmelserne om spildevandsudledning i artikel 8, såfremt det er tilfældet.

68.

Affaldsforbrændingsdirektivets artikel 6, stk. 4, viser i øvrigt, at fællesskabslovgiver også har inkluderet atypiske anlæg. Efter denne bestemmelse kan der nemlig fastsættes afvigende driftsbetingelser, såfremt direktivets krav alligevel opfyldes. Denne forskrift gør det muligt at imødegå specifikke risici for forurening fra anlæg uden egen forbrændingslinje.

69.

Det kan ganske vist ikke udelukkes, at de almindelige affaldsretlige bestemmelser ville føre til samme resultat, men særreglerne i affaldsforbrændingsdirektivet har ifølge direktivets artikel 1, stk. 2, netop til formål at specificere affaldsrammedirektivets almindelige krav i forhold til situationen i et af de omfattede anlæg. Dette formål kan opnås, selv om de omfattede anlæg ikke har nogen forbrændingslinje.

70.

Da affaldsforbrændingsdirektivet således inden for visse grænser kan anvendes meningsfyldt på anlæg uden en forbrændingslinje, kommer det ikke på tale at udelukke disse anlæg fra direktivets anvendelsesområde i strid med den udtrykkelige ordlyd af definitionen af et forbrændingsanlæg i artikel 3, stk. 4.

71.

Jeg kan yderligere tilføje, at et anlæg til varmebehandling af affald også kan være et kombineret forbrændingsanlæg som omhandlet i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 5. Dette forudsætter, at hovedformålet er at producere energi eller fremstille materielle produkter ( 21 ). Til forskel fra definitionen af forbrændingsanlæg i artikel 3, nr. 4, er varmebehandlingen efter artikel 3, nr. 5, ikke udtrykkeligt knyttet til den forudsætning, at produkterne af denne behandling efterfølgende forbrændes.

72.

Lahti Energia har ganske vist indvendt, at processen i gasanlægget, pyrolysen, ikke udtrykkeligt er anført i artikel 3, nr. 5, som en proces i et kombineret forbrændingsanlæg. Sammen med forbrænding nævnes dog varmebehandling ( 22 ), som i artikel 3, nr. 4, ved definitionen af forbrændingsanlæg bl.a. illustreres ved pyrolyse. Der er ingen anledning til at forstå begrebet varmebehandling i kombinerede anlæg anderledes end varmebehandling i et forbrændingsanlæg. Følgelig kan et anlæg, hvori affald varmebehandles ved pyrolyse, være et kombineret forbrændingsanlæg.

73.

Spørgsmålet om, hvilket af de to typer anlæg, der er tale om i det foreliggende tilfælde, skal jeg — såvel som den mulige samlede betragtning af de to typer anlæg — behandle nærmere ved behandlingen af det tredje spørgsmål.

74.

Det andet spørgsmål skal herefter besvares med, at et gasanlæg, hvori der ved hjælp af pyrolyse frembringes gas af affald, skal anses for et forbrændingsanlæg i henhold til affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 4, selv om der ikke findes nogen forbrændingslinje i dette anlæg.

75.

Det tredje spørgsmål trænger ind til tilfældets kerne. Det skal afklares, om og under hvilke betingelser forbrænding af produktgas, der er frembragt i et gasanlæg og er renset efter gasfrembringelsesprocessen, i et kraftværks kedel skal betragtes som en behandling, der er omfattet af affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3.

76.

Da hovedformålet med forbrændingen af den rensede produktgas er at producere energi, er det nærliggende at kvalificere kraftværket som et kombineret forbrændingsanlæg som omhandlet i affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, nr. 5. Et kombineret forbrændingsanlæg er et anlæg, hvis hovedformål er at producere energi eller fremstille materielle produkter, og som benytter affald som normalt brændsel eller tilskudsbrændsel, eller hvor affald behandles termisk med henblik på bortskaffelse.

77.

Betragter man kraftværket isoleret, benytter det hverken affald som brændstof eller behandler affald termisk. Produktgassen er nemlig som et gasformigt stof ikke affald i affaldsforbrændingsdirektivets forstand.

78.

Sådant affald behandles derimod i gasanlægget. Forbrændingen af produktgassen sker følgelig kun i et kombineret forbrændingsanlæg, såfremt kraftværket og gasanlægget skal anses for at være et enkelt anlæg til kombineret forbrænding af affald.

79.

Som den forelæggende ret har anført, defineres begrebet anlæg ikke generelt i affaldsforbrændingsdirektivet, men en sådan definition indeholdes i artikel 2, nr. 3, i direktiv 96/61. Ifølge denne definition er et anlæg en stationær teknisk enhed, hvor der gennemføres én eller flere af de aktiviteter, som er nævnt i bilag I til direktiv 96/61, og enhver anden hermed direkte forbundet aktivitet, der teknisk er knyttet til de aktiviteter, der udføres på denne lokalitet, og som kan have indvirkning på emissioner og forurening.

80.

Denne definition gælder ganske vist ikke udtrykkeligt for affaldsforbrændingsdirektivet, men det er alligevel logisk at inddrage den i overvejelserne for at sikre en sammenhængende retstilstand for så vidt angår anlægstilladelser. Affaldsforbrændingsdirektivet indeholder på nuværende tidspunkt ingen holdepunkter for at antage, at dets anlægsbegreb skal forstås på anden måde end anlægsbegrebet i direktiv 96/61. Begge direktiver er snarere begge en del af en sammenhængende ordning. Navnlig betragtning 12, 13 og 26 til affaldsforbrændingsdirektivet samt artikel 4, stk. 2, 4, 7 og 8, artikel 12, stk. 1 og 2, artikel 14 og 15 i samme direktiv henviser til direktiv 96/61. Det må antages, at direktiverne derved principielt tager udgangspunkt i et ensartet anlægsbegreb.

81.

Desuden har Kommissionen foreslået for fremtiden at kombinere direktiv 96/61 med direktiverne om affaldsforbrænding og store fyringsanlæg samt med andre direktiver ( 23 ). Hvis fællesskabslovgiver følger forslaget, vil det ensartede anlægsbegreb i direktiv 96/61 for fremtiden uden tvivl også gælde for kombinerede forbrændingsanlæg.

82.

Ved en anvendelse af dette anlægsbegreb inden for rammerne af affaldsforbrændingsdirektivet kan det imidlertid ikke være afgørende, om bestemte i bilag I til direktiv 96/61 nævnte aktiviteter gennemføres, da der må være tale om de aktiviteter, der er omfattet af affaldsforbrændingsdirektivet.

83.

Jeg skal herved undersøge, om kraftværket og gasanlægget udgør en stationær teknisk enhed, hvor affald forbrændes eller behandles termisk og enhver anden hermed direkte forbundet aktivitet, der teknisk er knyttet til de aktiviteter, der udføres på denne lokalitet, gennemføres, og som kan have indvirkning på emissioner og forurening.

84.

Anlæggets kerne er dermed gasanlægget, hvor affald behandles termisk, mens forbrændingen af produktgassen i kraftværket kan være en hermed direkte forbundet aktivitet, der teknisk er knyttet til forgasningen, og som kan have indvirkning på emissioner og forurening.

85.

Ved beskrivelsen af kendetegnene ved den direkte forbindelse og den tekniske sammenhæng må det haves for øje, at anvendelsen af miljøretlige krav ikke omgås derved, at sammenhængende aktiviteter opdeles i forskellige delaktiviteter og betragtes særskilt ( 24 ). Dette har navnlig miljøcentret, naturvennerne, den østrigske regering og Kommissionen understreget.

86.

I det foreliggende tilfælde taler det for en direkte forbindelse og en teknisk sammenhæng, at gasanlægget blev oprettet med henblik på udnyttelsen af produktgassen i kraftværket, og at det fortsat skal drives således. Dette indtryk forstærkes af den skematiske fremstilling af begge driftsdele, som Lahti Energia har fremlagt. Der er intet holdepunkt for, at produktgassen skal tillægges en anden udnyttelse.

87.

Desuden opstilles der i affaldsforbrændingsdirektivet en forbindelse mellem den termiske behandling af affald og forbrændingen af produktgas. Det er ganske vist kun definitionen af termisk behandling i et forbrændingsanlæg, der indeholder en forudsætning om en senere forbrænding af produktet, men det fremgår af direktivets samlede opbygning, at de pågældende anlægs opbygning indbefatter en forbrændingsproces. Dette fremgår navnlig af grænseværdierne for udledningen af forurenende stoffer til luften.

88.

Den forelæggende rets synspunkter om, at der bør findes erstatninger for fossilt brændstof og reducerede emissioner bør tilstræbes, er for så vidt uden betydning for anvendelsen af affaldsforbrændingsdirektivet. Disse virkninger er ganske vist ønskværdige, men som Østrig har anført, er erstatningen af fossilt brændstof netop et kendetegn ved et kombineret forbrændingsanlæg ( 25 ).

89.

Også den relativt ringe andel af produktgas, der anvendes som brændstof i kraftværket, er ikke til hinder for, at der foreligger en direkte forbindelse og en teknisk sammenhæng. Affaldsforbrændingsdirektivet finder anvendelse, uanset andelen af affald, der indgår i forbrændingen. I praksis antager man, at affald normalt kun udgør en ringe del af de anvendte brændstoffer ( 26 ).

90.

Den italienske regering har til støtte for, at der ikke er en direkte forbindelse mellem begge driftsdele, anført, at forbindelsen ikke beror på en teknisk nødvendighed, men derimod blot på et ønske om at kombinere begge anlæg.

91.

Forbindelsen mellem begge driftsdele er navnlig ikke en teknisk nødvendighed, hvis den rensede produktgas ikke længere anses for at være affald, men derimod for at være et produkt. Så kan denne uden videre erstattes af et lignende produkt, f.eks. af naturgas. Samtidig kunne produktgassen også anvendes på anden vis, f.eks. ved et sæsonbetinget lavere behov for energi i kraftværket.

92.

Hvis produktgassen ikke er affald, ville det desuden ikke længere være foreneligt med princippet om ligebehandling eller forbud mod forskelsbehandling at underkaste kraftværket kravene til et kombineret forbrændingsanlæg. Dette princip kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet ( 27 ).

93.

Da en bestemmelse i den afledte fællesskabsret i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med EF-traktatens bestemmelser og de almindelige fællesskabsretlige principper ( 28 ), er en direkte forbindelse og en teknisk sammenhæng som omhandlet i anlægsdefinitionen ved forbrændingen af produktgas udelukket, hvis produktgassen ikke længere skal anses for affald. Den finske, den italienske og den nederlandske regering er kommet til samme resultat.

94.

Skal produktgassen derimod stadig anses for at være affald, adskiller medforbrænding deraf sig i tilstrækkeligt omfang fra forbrændingen af konventionelt brændstof til, at en anvendelse af affaldsforbrændingsdirektivet er berettiget.

95.

Fællesskabslovgiver synes ganske vist ved første øjekast at have foretaget en selvmodsigende vurdering, idet lovgiver for bestående anlæg til energiproduktion har fastlagt forskellige grænseværdier, afhængigt af om de (også) anvender affald. Det er uden betydning for miljøbelastningen, om udledningen af forurenende stoffer stammer fra affald eller fra konventionelt brændstof. Denne selvmodsigelse kan forhindre den principielt ønskværdige udskiftning af primærråstoffer med affald og i det foreliggende tilfælde føre til en samlet set højere udledning af forurenende stoffer.

96.

Ved fastlæggelsen af forskellige forskrifter har lovgiver imidlertid et råderum (en skønsbeføjelse) ( 29 ). Dette råderum afhænger navnlig af det formål, der forfølges med den pågældende sondring. Ved komplekse politiske afgørelser er råderummet som regel vidt ( 30 ).

97.

I denne sag er der tale om komplekse forskrifter på miljøområdet. Derfor må Domstolen nødvendigvis ved prøvelsen begrænse sig til at undersøge, om lovgiver har anlagt en åbenbart urigtig vurdering af situationen ved virkeliggørelsen af disse formål ( 31 ).

98.

Herved har Kommissionen på retsmødet henvist til, at grænseværdierne i direktivet om store fyringsanlæg og i affaldsforbrændingsdirektivet kun er minimumskrav. Som det fremgår af trettende betragtning til affaldsforbrændingsdirektivet og af ottende betragtning til direktivet om store fyringsanlæg, kan der navnlig med hjemmel i direktiv 96/61 fastsættes strengere krav.

99.

Artikel 3, litra a), i direktiv 96/61 bestemmer, at de berørte anlæg skal anvende den bedste tilgængelige teknik og overholde de gældende grænseværdier. Kommissionen har anført, at disse grænseværdier er strengere for det berørte anlæg end dem, der er fastsat i affaldsforbrændingsdirektivet. Dette viser, at lovgiver ved fastsættelsen af de forskellige grænseværdier for ældre anlæg efter direktiverne om affaldsforbrænding og om store fyringsanlæg ikke ville påtage sig allerede endeligt at fastlægge kravene til de pågældende anlæg.

100.

Kommissionen oplyste endvidere på forespørgsel under retsmødet, at de mere strenge grænseværdier for ældre anlæg efter affaldsforbrændingsdirektivet skal sikre, at affald kun genanvendes i anlæg, hvor den bedste tilgængelige teknik i henhold til direktiv 96/61 bringes i anvendelse.

101.

Desuden viser navnlig naturvennernes argumenter, at benyttelsen af affald som brændstof ikke er en ubegrænset fordel. Jo lavere kravene til affaldsforbrændingen og affaldsmedforbrændingen er, jo mindre attraktive er alternativerne. Dette sker frem for alt på bekostning af affaldsforebyggelse og genbrug. Disse alternativer kan i højere grad være en gevinst for miljøet. Derfor har i hvert fald affaldsforebyggelse i medfør af affaldsrammedirektivets artikel 3 og ottende betragtning til affaldsforbrændingsdirektivet fortrinsret frem for genanvendelse ved forbrænding ( 32 ).

102.

Endelig er det et krav efter Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald ( 33 ), at det forbehandles før det oplagres ( 34 ). Affaldsforbrænding er derved en af de videst udbredte behandlingsmetoder ( 35 ). Skulle dette blive mindre attraktivt for driftslederne på grund af strenge grænseværdier, ville de pågældende meromkostninger i sidste ende blive pålagt affaldsproducenterne. Dette svarer til forureneren-betaler-princippet ( 36 ).

103.

Ved fastsættelsen af grænseværdier for bestående anlæg efter affaldsforbrændingsdirektivet skulle forskellige synspunkter inddrages og afvejes i forhold til hinanden. Set i lyset af disse afvejninger er forskelsbehandlingen af bestående kombinerede forbrændingsanlæg og bestående store fyringsanlæg ikke åbenbart uberettiget.

104.

Følgelig skal det tredje præjudicielle spørgsmål besvares med, at forbrænding af produktgas, der er frembragt i et gasanlæg og er renset efter gasfrembringelsesprocessen i et kraftværks kedel, skal betragtes som en behandling, der er omfattet af affaldsforbrændingsdirektivets artikel 3, når produktgassen er affald på forbrændingstidspunktet.

105.

Besvarelsen af de forskellige præjudicielle spørgsmål viser, at affaldsforbrændingsdirektivet principielt finder anvendelse, når der ved forgasning af affald udvindes en brandbar gas, der er bestemt til forbrænding. Gasanlægget er i hvert fald omfattet af direktivet. Forbrændingen af gassen omfattes ligeledes af direktivet, når det pågældende anlæg er direkte forbundet med gasanlægget, eller der består en teknisk sammenhæng. Det må antages, at der foreligger en sådan direkte sammenhæng ved en forbindelse, i hvert fald når gassen på forbrændingstidspunktet må anses for at være affald. Dette er dog tvivlsomt, når gassen efter en renselse i tilstrækkeligt omfang ligner råstoffer eller andre produkter.

106.

For fremtiden kan der rejses yderligere spørgsmål i denne sammenhæng. Man kan tænke sig en forbrænding af produktgas, der anses for affald, i anlæg, der ikke er forbundet med gasanlægget, f.eks. hvis gassen transporteres i tankvogne. Det er ligeledes tvivlsomt, hvorledes en forgasning skal behandles, hvis gassen ikke er bestemt til forbrænding, men derimod til fremstilling af andre produkter, såsom fremstilling af kunststof. Disse spørgsmål skal dog ikke besvares i denne sag.

107.

Jeg foreslår følgelig Domstolen at besvare den præjudicielle anmodning således: