Sag C-445/06

Danske Slagterier

mod

Bundesrepublik Deutschland

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesgerichtshof)

»Foranstaltninger med tilsvarende virkning — veterinærbestemmelser — samhandelen i Fællesskabet — fersk kød — veterinærkontrol — en medlemsstats erstatningsansvar uden for kontraktforhold — forældelsesfrist — skadesopgørelse«

Forslag til afgørelse fra generaladvokat V. Trstenjak fremsat den 4. september 2008   I ‐ 2124

Domstolens dom (Store Afdeling) af 24. marts 2009   I ‐ 2168

Sammendrag af dom

  1. Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne vedrørende veterinærbestemmelser – samhandelen med fersk kød i Fællesskabet – veterinærkontrol – direktiv 64/433 og 89/662 – ukorrekt gennemførelse og anvendelse – en medlemsstats pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne

    (Art. 28 EF; Rådets direktiv 64/433, som ændret ved direktiv 91/497 og 89/662)

  2. Fællesskabsret – rettigheder tillagt borgerne – en medlemsstats tilsidesættelse – pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne

  3. Fællesskabsret – rettigheder tillagt borgerne – en medlemsstats tilsidesættelse – pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne

    (Art. 226 EF)

  4. Fællesskabsret – rettigheder tillagt borgerne – en medlemsstats tilsidesættelse af pligten til at gennemføre et direktiv – pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne

  5. Fællesskabsret – rettigheder tillagt borgerne – en medlemsstats tilsidesættelse – pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne

    (Art. 226 EF og 234 EF)

  1.  Af selve traktatens system følger der et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af fællesskabsretten, der må tilregnes staten. Skadelidte borgere har en ret til erstatning, såfremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den fællesskabsretlige bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge dem rettigheder, at tilsidesættelsen af denne bestemmelse er tilstrækkelig kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem denne tilsidesættelse og borgernes tab.

    For så vidt angår den første betingelse har artikel 28 EF direkte virkning i den forstand, at den tillægger borgerne rettigheder, som de kan gøre gældende direkte ved de nationale retter, og at en tilsidesættelse af denne bestemmelse kan give anledning til erstatning.

    Den rettighed, som artikel 28 EF giver, bliver præciseret og konkretiseret i direktiv 64/433 om sundhedsmæssige betingelser for produktion og afsætning af fersk kød, som ændret ved direktiv 91/497 og direktiv 89/662 om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked. Frie varebevægelser er et af formålene med disse direktiver, der ved at fjerne forskellene mellem medlemsstaternes sundhedsforskrifter for fersk kød skal fremme handelen inden for Fællesskabet. Det forbud mod at forhindre indførsler af fersk kød, der gælder for medlemsstaterne, undtagen når varen ikke opfylder betingelserne i EF-direktiverne, eller under visse ganske særlige omstændigheder, f.eks. under epidemier, giver navnlig borgerne en ret til at markedsføre fersk kød, som overholder de fællesskabsretlige krav i en anden medlemsstat.

    Det følger heraf, at borgere, som har lidt tab ved en ukorrekt gennemførelse og anvendelse af direktiv 64/433 og direktiv 89/662, kan påberåbe sig retten til frie varebevægelser med henblik på at rejse erstatningskrav mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten.

    (jf. præmis 19, 20, 22-24 og 26 samt domskonkl. 1)

  2.  Når der ikke findes fællesskabsretlige bestemmelser på området, tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte de processuelle regler for søgsmål med henblik på at sikre den fulde beskyttelse af borgernes rettigheder efter fællesskabsretten. Statens erstatningsansvar for tab, der er forvoldt borgerne på grund af en tilsidesættelse af fællesskabsretten, gennemføres således efter nationale erstatningsregler, dog således, at betingelserne, navnlig om frister, i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab overholder ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.

    For så vidt angår sidstnævnte princip er det foreneligt med fællesskabsretten, at der af retssikkerhedshensyn fastsættes rimelige, præklusive søgsmålsfrister. Sådanne frister kan ikke antages at gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til fællesskabsretten. Herved findes en national, præklusiv frist på tre år ikke at være urimelig.

    Forældelsesfrister skal imidlertid fastsættes forud af hensyn til deres formål, som er at tjene retssikkerheden. En situation karakteriseret ved stor retlig usikkerhed kan udgøre en tilsidesættelse af effektivitetsprincippet, eftersom det kan gøres uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at opnå erstatning for tab, der forvoldes borgere på grund af en tilsidesættelse af fællesskabsretten, som kan tilregnes en medlemsstat, hvis borgerne ikke med rimelig sikkerhed kan fastslå, hvilken forældelsesfrist der finder anvendelse. Det tilkommer den nationale ret under hensyntagen til samtlige de forhold, der karakteriserede den retlige og faktiske situation på det tidspunkt, da de faktiske omstændigheder fandt sted, i lyset af effektivitetsprincippet at undersøge, om den analoge anvendelse af en frist fastsat i en national bestemmelse for krav om erstatning for tab, der er forvoldt på grund af den pågældende medlemsstats tilsidesættelse af fællesskabsretten, kunne forudses af borgeren med tilstrækkelig sikkerhed.

    Hvad angår spørgsmålet, om den analoge anvendelse af fristen er forenelig med ækvivalensprincippet, er det også den nationale rets opgave at kontrollere, at der henset til denne analoge anvendelse ikke gælder mindre gunstige betingelser for erstatning for tab, der forvoldes borgere på grund af medlemsstatens tilsidesættelse af fællesskabsretten, end for tilsvarende erstatningskrav efter national ret.

    (jf. præmis 31-35)

  3.  Fællesskabsretten kræver ikke — når Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har indledt en traktatbrudsprocedure i medfør af artikel 226 EF — at den i national ret fastsatte forældelsesfrist for et erstatningskrav mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten afbrydes eller suspenderes under denne procedure.

    Den omstændighed, at anlæggelse af et traktatbrudssøgsmål ikke afbryder eller suspenderer forældelsesfristen, gør det nemlig ikke umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for borgeren at udøve de rettigheder, han tillægges ved fællesskabsretten, eftersom en borger kan indlede en erstatningssag i henhold til bestemmelserne herom i national ret uden at skulle afvente, at der afsiges en dom, som fastslår, at medlemsstaten har tilsidesat fællesskabsretten.

    Når henses til de særlige kendetegn ved proceduren i henhold til artikel 226 EF i forhold de nationale processuelle regler, overholder en national lovgivning, der ikke foreskriver afbrydelse eller suspension af forældelsesfristen, når Kommissionen har indledt en sådan procedure, også ækvivalensprincippet.

    (jf. præmis 39, 42, 45 og 46 samt domskonkl. 2)

  4.  Fællesskabsretten er ikke til hinder for, at forældelsesfristen for erstatningssøgsmål mod staten på grund af en ukorrekt gennemførelse af et direktiv begynder at løbe, når de første skadevirkninger på grund af den ukorrekte gennemførelse er indtrådt, og når yderligere skadevirkninger heraf kan forudses, selv om dette tidspunkt ligger før den korrekte gennemførelse af direktivet.

    Den omstændighed, at forældelsesfristen i national ret begynder at løbe fra dette tidspunkt, kan således ikke gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til fællesskabsretten.

    (jf. præmis 49 og 56 samt domskonkl. 3)

  5.  Fællesskabsretten er ikke til hinder for at anvende en national lovgivning, hvorefter en borger ikke kan opnå erstatning for et tab, som han forsætligt eller uagtsomt har undladt at afværge ved hjælp af et retsmiddel, hvis det er rimeligt at kræve, at skadelidte anvender det omhandlede retsmiddel, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere på baggrund af alle de i hovedsagen foreliggende omstændigheder.

    En sandsynlighed for, at den nationale ret forelægger en anmodning om præjudiciel afgørelse i medfør af artikel 226 EF, eller et verserende traktatbrudssøgsmål for Domstolen er ikke i sig selv en tilstrækkelig begrundelse for at fastslå, at det ikke er rimeligt at kræve anvendelse af et retsmiddel.

    For det første kan de afklarende bemærkninger, som den forelæggende ret opnår efter en anmodning om præjudiciel afgørelse, lette rettens anvendelse af fællesskabsretten, og derfor bidrager dette middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter på ingen måde til at gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt for borgeren at udøve de rettigheder, som han er tillagt ved fællesskabsretten. Herefter vil det ikke være rimeligt ikke at anvende et retsmiddel, alene fordi dette sandsynligvis vil give anledning til en anmodning om præjudiciel afgørelse.

    For det andet er proceduren i henhold til artikel 226 EF helt uafhængig af de nationale procedurer og erstatter ikke disse. Traktatbrudsproceduren er således en objektiv legalitetskontrol i almenhedens interesse. Selv om resultatet af et sådant søgsmål kan anvendes i borgerens interesse, forholder det sig ikke desto mindre således, at det er rimeligt, at borgeren afværger skadens opståen ved at iværksætte alle de midler, som står til hans rådighed, dvs. de tilgængelige retsmidler.

    (jf. præmis 65, 67 og 69 samt domskonkl. 4)