Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
I sag C-192/06,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) ved afgørelse af 19. januar 2006, indgået til Domstolen den 21. april 2006, i sagen:
Matthias Kruck
mod
Landkreis Potsdam-Mittelmark,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne P. Kūris, K. Schiemann, J. Makarczyk (refererende dommer) og L. Bay Larsen,
generaladvokat: M. Poiares Maduro
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– M. Kruck ved Rechtsanwalt F. Schulze
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Erlbacher, som befuldmægtiget,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 9, stk. 2-4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 391, s. 36), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1648/95 af 6. juli 1995 (EFT L 156, s. 27, herefter »forordning nr. 3887/92«), sammenholdt med artikel 7, stk. 6, første afsnit, i Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (EFT L 181, s. 12), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2989/95 af 19. december 1995 (EFT L 312, s. 5, herefter »forordning nr. 1765/92«).
2. Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem M. Kruck, der er landmand, og Landkreis Potsdam-Mittelmark vedrørende udligningsgodtgørelse, som M. Kruck hævder at have ret til for produktionsåret 1996/1997.
Retsforskrifter
De fællesskabsretlige bestemmelser
Forordning nr. 1765/92
3. Det anføres i anden betragtning til forordning nr. 1765/92, at »for at skabe større ligevægt på markedet må der indføres en ny støtteordning; den bedste måde, hvorpå dette kan gøres, er at tilnærme fællesskabspriserne til priserne på verdensmarkedet og at kompensere for det indkomsttab, der følger af nedsættelsen af de institutionelle priser på visse markafgrøder, ved at yde en godtgørelse til producenter, der sår disse produkter; det støtteberettigede område bør begrænses til arealer med markafgrøder eller tidligere offentligt støttede udtagne arealer.«
4. Artikel 2 i forordning nr. 1765/92 har følgende ordlyd:
»1. Fællesskabets planteproducenter kan ansøge om godtgørelse på de i dette afsnit fastsatte betingelser.
2. Godtgørelsen fastsættes pr. hektar og differentieres regionalt.
Godtgørelsen ydes for det areal, hvor der dyrkes markafgrøder [eller som udtages i henhold til denne forordnings artikel 7], og som ikke overstiger et regionalt basisareal. Dette fastlægges som det gennemsnitlige antal hektarer, eller hvor der blev udtaget areal af produktionen i overensstemmelse med denne forordning, eller som var braklagt i henhold til en offentligt finansieret ordning i 1989, 1990 og 1991. En region betyder i denne forbindelse en medlemsstat eller en region i medlemsstaten, alt efter den pågældende medlemsstats valg.
[…]«
5. Hver producent, der ansøger om godtgørelse, pålægges i henhold til forordningens artikel 7, stk. 1, en jordudtagningsforpligtelse efter nærmere fastsatte bestemmelser.
6. I forordningens artikel 7, stk. 5, fastsættes godtgørelsen for jordudtagningsforpligtelsen.
7. Forordningens artikel 7, stk. 6, første afsnit, har følgende ordlyd:
»Producenterne kan få godtgørelsen i stk. 5 for jordudtagning, der overstiger deres forpligtelse, og som skal bidrage til en bedre produktionsstyring. I så fald må det braklagte areal ikke overstige det markafgrødeareal, som der søges godtgørelse for. […] Medlemsstaterne kan fastsætte en nedre grænse for jordudtagningen ud fra hensyn til særlige forhold inden for deres landbrug, f.eks. miljøbeskyttelse eller faren for en for stærk indskrænkning af landbruget i bestemte regioner.«
8. Artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1765/92, som udelukker visse arealer fra at modtage godtgørelse, har følgende ordlyd:
»Ansøgninger om godtgørelse og jordudtagningserklæringer kan ikke indgives for græsarealer uden for omdriften, for flerårige afgrøder, for skovarealer eller for arealer med ikke landbrugsmæssig udnyttelse pr. 31. december 1991.«
Forordning (EF) nr. 762/94
9. I henhold til sjette betragtning til Kommissionens forordning (EF) nr. 762/94 af 6. april 1994 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1765/92 for så vidt angår jordudtagning (EFT L 90, s. 8) »er det [i sidstnævnte forordning] fastsat, at der ydes en godtgørelse for jordudtagning, som producenterne foretager ud over det, de er forpligtet til, med henblik på at bidrage til produktionsstyring; […] målet kan kun nås, hvis der udtages arealer, hvor der har været dyrket markafgrøder; ved de pågældende bestemmelser bør der tages hensyn til, at EF-landbrugsstrukturerne er forskelligartede«.
10. Det følger af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 762/94, at der »ved »jordudtagning« forstås, at et areal, der i det foregående år er blevet dyrket med henblik på høst, tages ud af produktion«.
Forordning (EØF) nr. 3887/92
11. Forordning nr. 3887/92 fastlægger de nærmere regler for anvendelsen af det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger. Forordningen indfører bl.a. kontrol vedrørende overholdelsen af betingelserne for at yde støtte på området for »arealstøtte«.
12. Artikel 9 i forordning nr. 3887/92 har følgende ordlyd:
»1. Konstateres det, at det areal, der faktisk fastslås, er større end det, der er angivet i ansøgningen om arealstøtte, tages det angivne areal i betragtning ved støtteberegningen.
2. Konstateres det, at det areal, som er angivet i ansøgningen om arealstøtte, er større end det fastslåede areal, beregnes støttebeløbet på grundlag af det areal, der er fastslået under kontrollen. Dog nedsættes det fastslåede areal således, medmindre der foreligger force majeure: Hvis det overskydende areal udgør over 3% eller 2 hektar, men højst 20% af det fastslåede areal, er nedsættelsen lig med to gange det overskydende areal.
Hvis det overskydende areal udgør over 20% af det fastslåede areal, ydes der ingen arealstøtte.
[…]
Ovennævnte nedsættelser anvendes [ikke], hvis landbrugeren kan bevise, at han ved arealbestemmelsen korrekt har baseret sig på oplysninger, der er godkendt af myndighederne.
[…]
I denne artikel forstås ved »fastslået areal« det areal, for hvilket alle bestemmelserne er overholdt.
3. Ved anvendelse af stk. 1 og 2 tages der alene, men særskilt hensyn til foderarealer, til arealer i forbindelse med jordudtagningen og til arealerne med de forskellige markafgrøder, for hvilke der anvendes forskellige støttebeløb.
4 a) Arealer, der ifølge stk. 1-3 er blevet fastslået med henblik på støtteberegningen, anvendes til beregning af loftet for de præmier, der er nævnt i artikel 4g og 4h i forordning (EØF) nr. 805/68, og til beregning af udligningsgodtgørelsen.
Beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgrøder til udbetaling af godtgørelser, foretages på grundlag af det udtagne areal, der er fastslået, og proportionalt i forhold til de forskellige afgrøder.
b) Ved overførsel af jordudtagningsforpligtelsen foretages de i litra a) omhandlede beregninger af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgrøder til udbetaling af godtgørelser, på følgende måde:
– for den bedrift, hvor den overførte jordudtagningsforpligtelse opfyldes, på grundlag af det fastslåede udtagne areal, nedsat med det areal, for hvilket udtagningsforpligtelsen overføres
– for den bedrift, der har overdraget udtagningsforpligtelsen, på grundlag af det fastslåede udtagne areal, herunder også det areal, for hvilket udtagningsforpligtelsen er overført.
[…]«
De nationale bestemmelser
13. § 1 i Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (bekendtgørelse om støtteordning for producenter af visse markafgrøder, BGBl. 1995 I, s. 1561, herefter »KVO«) har følgende ordlyd:
»Bestemmelserne i denne bekendtgørelse finder anvendelse ved gennemførelsen af retsakter udstedt af Rådet og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber angående indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder samt det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger vedrørende
1. forenklet godtgørelse til småproducenter
2. generel godtgørelse til producenter, der udtager arealer
3. jordudtagning i henhold til ordningen for generelle godtgørelser
4. dyrkning af fornyelige ressourcer på udtagne arealer i henhold til ordningen om generel godtgørelse.«
14. KVO’s § 12a, stk. 1, første punktum, har følgende ordlyd:
»Der kan højst ydes udtagningsgodtgørelse for 33% af det areal tilhørende en bedrift, for hvilket der er indgivet ansøgning om godtgørelse i henhold til de i § 1 anførte retsakter.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
15. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at M. Kruck, der er landbruger i Land Brandenburg, har indgivet en ansøgning om arealbaseret godtgørelse for udtagning af 13,3830 ha proteinafgrøder, 45,9521 ha oliehør og 29,2247 ha frivillig braklægning for produktionsåret 1996/1997.
16. Ved afgørelse af 6. januar 1997 gav Landkreis Potsdam-Mittelmark afslag på tildeling af støtte for de dyrkede arealer, idet en del af de angivne arealer ikke var støtteberettigede, nemlig 2,5 ha af arealet med proteinafgrøder og 29,5998 ha af arealet med oliehør, og det således konstaterede overskydende areal i begge tilfælde oversteg 20% af de faktisk fastslåede arealer.
17. Ifølge Landkreis Potsdam-Mittelmark kunne godtgørelse for jordudtagning i øvrigt alene komme i betragtning med hensyn til højst 33% af det samlede areal, der kunne anerkendes. I Krucks tilfælde kunne der – henset til det areal, der var fastslået at være støtteberettiget, henset til den for Land Brandenburg gældende standardnedsættelse – kun ydes godtgørelse for 12,76 ha.
18. Sagsøgerens klage over denne afgørelse blev afvist af Landkreis Potsdam-Mittelmark den 6. maj 1997.
19. Under den følgende retssag ændrede Verwaltungsgericht Potsdam nævnte afgørelse, idet retten fandt, at et areal på 11,1530 ha proteinafgrøder var støtteberettiget. Sagsøgeren fik derimod ikke medhold for så vidt angik oliehørarealet. Dommen blev stadfæstet af Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg.
20. Bundesverwaltungsgericht gav ikke Kruck medhold i den »revisionsappel«, han havde iværksat til prøvelse af Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburgs dom, for så vidt angår godtgørelsen for oliehør.
21. Ved den forelæggende ret verserer stadig en tvist om retten til udbetaling af en godtgørelse for jordudtagningen.
22. Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at det ikke er konstateret, at sagsøgeren i hovedsagen har oplyst et for stort areal som udtaget, eller at han ulovligt har benyttet arealet. Retten har i øvrigt præciseret, at det areal, der er ansøgt om støtte for, ikke overstiger 33% af det areal tilhørende en bedrift, for hvilket der er indgivet ansøgning om godtgørelse. Følgelig er det areal, der er ansøgt om, principielt støtteberettiget.
23. For så vidt som godtgørelserne for dyrkningsarealerne blev nedsat som følge af de konstaterede uregelmæssigheder vedrørende markafgrødearealerne, har den forelæggende ret imidlertid rejst tvivl om, hvorvidt dette har betydning for udbetaling af godtgørelsen for udtagning.
24. Bundesverwaltungsgericht har anført, at følgerne af den uregelmæssighed, der består i manglende overholdelse af de betingelser, der er fastsat for dyrkning af proteinafgrøder og oliehør, er begrænset til støtte til disse afgrøder.
25. Artikel 9 i forordning nr. 3887/92 indeholder ikke regler om en krydsvirkning med hensyn til godtgørelse for jordudtagning. Ifølge den forelæggende ret udgør udtagne arealer i henhold til artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 3887/92 derimod udtrykkeligt en særskilt »blok«.
26. Bundesverwaltungsgericht har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 9, stk. 2-4, i forordning [nr. 3887/92] fortolkes således, at beregningen af de maksimale jordarealer, der kan tages i betragtning med henblik på godtgørelse for jordudtagning i henhold til artikel 7, stk. 6, andet og fjerde punktum, i forordning [nr. 1765/92], skal foretages på grundlag af det markareal, for hvilket der er indgivet ansøgning, eller på grundlag af det faktisk fastslåede areal?«
Om det præjudicielle spørgsmål
27. Det bemærkes for det første, at det følger af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1765/92 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder, at godtgørelsen ydes for det areal, hvor der dyrkes markafgrøder, eller som udtages i henhold til forordningens artikel 7.
28. I lyset af sjette betragtning til forordning nr. 762/94 kan målet med frivillig jordudtagning, som er at bidrage til produktionsstyringen, kun nås, hvis den udtagning, der overstiger producenternes forpligtelse, fradrages det areal, hvor der dyrkes markafgrøder.
29. I henhold til artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 1765/92 »må det [frivilligt] braklagte areal ikke overstige det markafgrødeareal, som der søges godtgørelse for«.
30. Medlemsstaterne kan i øvrigt fastsætte en nedre grænse for jordudtagningen ud fra hensyn til særlige forhold inden for deres landbrug. I Tyskland er denne grænse fastsat til 33% ved KVO's § 12a, stk. 1, første punktum.
31. Det er ubestridt, at den forbindelse, der er mellem det areal, der skal være genstand for frivillig udtagning, og det markafgrødeareal, som der søges godtgørelse for, kun tilsigter at definere den procentdel af arealerne, der kan være genstand for frivillig jordudtagning.
32. Begrebet markafgrødeareal, som der søges godtgørelse for, i artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 1765/92 indebærer, at det pågældende areal faktisk skal være beplantet med markafgrøder.
33. Da visse arealer i øvrigt i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1765/92 er udelukket fra at modtage godtgørelse, kan de samme arealer ikke udgøre markafgrødearealer i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 7, stk. 6, med henblik på beregningen af det areal, der braklægges.
34. For det andet bemærkes, at i henhold til syvende og niende betragtning til forordning nr. 3887/92 er formålet med forordningen, at det effektivt kontrolleres, at bestemmelserne om EF-støtte overholdes, samt at der fastsættes bestemmelser, som effektivt skal sikre, at uregelmæssigheder og svig forebygges og forfølges (jf. i denne retning dom af 1.7.2004, sag C-295/02, Gerken, Sml. I, s. 6369, præmis 41, og af 24.5.2007, sag C-45/05, Maatschap Schonewille-Prins, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 63).
35. Med henblik på opfyldelsen af de pågældende mål fastsætter forordningens artikel 9, stk. 2, at såfremt det areal, som er angivet i ansøgningen om »arealstøtten«, overstiger det, som er fastslået under en kontrol, pålægges der sanktioner bestående i nedsættelser af eller udelukkelser fra fællesskabsstøtten, som er afpasset efter grovheden af den begåede uregelmæssighed.
36. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der ved anvendelsen af artikel 9, stk. 1 og 2, i forordning nr. 3887/92 alene, men særskilt tages hensyn til foderarealer, til arealer i forbindelse med jordudtagning og til arealer med de forskellige markafgrøder.
37. Det følger heraf, at hver af disse arealkategorier, som angives af producenten med henblik på tildeling af støtte, skal tages særskilt i betragtning med henblik på kontrol med overholdelsen af betingelserne for tildeling af godtgørelse og de retlige konsekvenser af en sådan kontrol.
38. Herefter skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 9 i forordning nr. 3887/92 skal fortolkes således, at beregningen af de maksimale jordarealer, der kan tages i betragtning med henblik på godtgørelse for jordudtagning i henhold til artikel 7, stk. 6, første afsnit, andet og fjerde punktum, i forordning nr. 1765/92, skal foretages på grundlag af det markareal, for hvilket der er indgivet ansøgning, forudsat at dette areal faktisk er beplantet med markafgrøder og ikke omfatter arealer, som ved artikel 9 i forordning nr. 1765/92 er udelukket fra godtgørelse.
Sagens omkostninger
39. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 9 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1648/95 af 6. juli 1995, skal fortolkes således, at beregningen af de maksimale jordarealer, der kan tages i betragtning med henblik på godtgørelse for jordudtagning i henhold til artikel 7, stk. 6, første afsnit, andet og fjerde punktum, i Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2989/95 af 19. december 1995, skal foretages på grundlag af det markareal, for hvilket der er indgivet ansøgning, forudsat at dette areal faktisk er beplantet med markafgrøder og ikke omfatter arealer, som ved artikel 9 i forordning nr. 1765/92, som ændret ved forordning nr. 2989/95, er udelukket fra godtgørelse.