FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
fremsat den 14. september 2006 1(1)
Sag C-334/04
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Hellenske Republik
»Beskyttelse af vilde fugle – særligt beskyttede områder – IBA 2000«
I – Indledning
1. Kommissionen har anlagt sag mod endnu en medlemsstat på grund af utilstrækkelig udlægning af særligt beskyttede områder for fugle (herefter »SBO«) i henhold til Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (2) (herefter »fugledirektivet«). På grund af lignende tilsidesættelser har Kommissionen allerede opnået domfældelse af Nederlandene (3), Frankrig (4), Finland (5) og Italien (6). Desuden verserer sager mod Kongeriget Spanien (7) og Irland (8). Derudover er Kommissionen ved at forberede en sag mod Den Portugisiske Republik (9).
2. Den centrale del af disse sager er påvisningen af, at en medlemsstat endnu ikke har udlagt alle de områder som SBO’er, som skal udlægges. Kommissionen støtter sig i nærværende sag på oplysningerne om Grækenland i en fortegnelse over vigtige områder for vilde fugle i Europa, som er udgivet i år 2000 af den ikke-statslige organisation BirdLife International, en international paraplyorganisation for de nationale fuglebeskyttelsesorganisationer (herefter »IBA 2000«, hvor IBA står for Important Bird Area (vigtigt fugleområde) eller Important Bird Areas (vigtige fugleområder)) (10). Hertil har Den Hellenske Republik i det væsentligste indvendt, at denne fortegnelse bør gennemgås grundigt, og at der til det formål er brug for mere tid.
II – Retsforskrifter
3. Fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, bestemmer, hvilke områder medlemsstaterne skal udlægge som SBO’er, mens stk. 3 indeholder en bestemmelse vedrørende fremsendelse af oplysninger om udlægningen til Kommissionen:
»1. For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
I denne forbindelse tages der hensyn til:
a) arter, der trues af udslettelse
b) arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
c) arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
d) andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.
Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.
Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø‑ og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
2. Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.
3. Medlemsstaterne fremsender alle relevante oplysninger til Kommissionen, således at denne kan tage passende initiativer til den samordning, som er nødvendig, for at de i stk. 1 og 2 omhandlede områder kan udgøre et samlet hele, der imødekommer behovet for beskyttelse af de pågældende arter i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.«
4. Niende betragtning til direktivet anfører følgende:
»[D]et er absolut nødvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares; visse fuglearter bør omfattes af særlige beskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår deres levesteder med henblik på at sikre, at disse arter kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområder; disse bestemmelser bør ligeledes tage hensyn til trækfugle og samordnes med henblik på oprettelse af et samlet hele.«
5. I henhold til artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (11) (herefter »habitatdirektivet«) omfatter Natura 2000-nettet, som oprettes i medfør af dette direktiv, ligeledes de SBO’er, som medlemsstaterne har udlagt i medfør af fugledirektivet.
III – Den administrative procedure og parternes påstande
6. Den 21. december 2001 opfordrede Kommissionen ved en åbningsskrivelse den græske regering til at fremsætte sine bemærkninger i henhold til artikel 226 EF. Kommissionen foreholdt Den Hellenske Republik at have udlagt for få SBO’er i henhold til fugledirektivets artikel 4. Som bevis for den utilstrækkelige udlægning af SBO’er støttede Kommissionen sig på IBA 2000. I denne fortegnelse er der opført 186 områder i Grækenland, som bør udlægges som SBO’er, med et areal på ca. 33 200 kvadratkilometer, hvilket svarer til ca. 25,2% af Grækenlands landområder.
7. Derefter sendte Den Hellenske Republik yderligere oplysninger til Kommissionen om de allerede udlagte SBO’er. Herefter havde Kommissionen oplysninger om 110 udlagte SBO’er i Grækenland. De græske myndigheder bebudede udlægning af yderligere ca. 40 SBO’er.
8. Den 19. december 2002 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til den græske regering, hvori den opretholdt sine påstande.
9. I en meddelelse af 20. februar 2003 fra Den Hellenske Republiks Faste Repræsentation modtog Kommissionen oplysninger om yderligere 40 SBO’er og om ændringer af afgrænsningen af 10 eksisterende SBO’er. De nu i alt 151 SBO’er dækker et areal på 13 703 kvadratkilometer, hvoraf 13 136 kvadratkilometer er landområder, hvilket svarer til 10% af Grækenlands samlede landområder, og 567 kvadratkilometer er vandområder (12).
10. Kommissionen var imidlertid ikke tilfreds med disse fremskridt og anlagde derfor sag den 2. august 2004.
11. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet Den Hellenske Republik
– som særligt beskyttede områder har udlagt områder, hvis antal og samlede udstrækning klart lå under det antal og samlede udstrækning af områder, som opfylder de krav, som er fastsat for begrebet særligt beskyttede områder i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1
– som særligt beskyttede områder har udlagt områder, hvis udstrækning klart lå under udstrækningen af de tilsvarende områder i IBA 2000, som opfylder kravene for begrebet særligt beskyttede områder
– ikke har udlagt særligt beskyttede områder for mange fuglearter, som er anført i bilag I til direktiv 79/409, eller som særligt beskyttede områder har udlagt områder, hvor de pågældende fuglearter ikke var tilstrækkeligt repræsenteret
– ikke har udlagt særligt beskyttede områder for mange trækfuglearter eller som særligt beskyttede områder har udlagt områder, hvor de pågældende fuglearter ikke var tilstrækkeligt repræsenteret.
2) Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
12. Den Hellenske Republik har nedlagt følgende påstande:
1) Frifindelse.
2) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
13. Kongeriget Spanien, Den Portugisiske Republik, Den Franske Republik og Republikken Finland er interveneret i sagen til støtte for Den Hellenske Republik.
IV – Stillingtagen
14. Kommissionen har foreholdt Den Hellenske Republik at have tilsidesat dens forpligtelser i medfør af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.
A – Omfanget af undersøgelsen
15. Påstanden består af fire led: Den Hellenske Republik har klart udpeget for få SBO, udlagte SBO’ers udstrækning var klart mindre end foreskrevet, der er ikke udlagt eller der er udlagt for få SBO’er for mange fuglearter i bilag I, og det samme gælder for mange regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter. Hvert enkelt led skal imidlertid ikke undersøges i alle detaljer.
16. Der bør i hvert fald ikke gives Kommissionen medhold, for så vidt som den påstår, at det fastslås, at Den Hellenske Republik ikke har udlagt SBO’er for mange fuglearter, som er anført i bilag I, og for mange trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I. Kommissionen nævner nemlig kun en enkelt fugl fra bilag I, Krüpers spætmejse (Sitta krueperi), og ingen trækfugle, for hvilke der ikke er udlagt et eneste område (13). Med hensyn til denne ene art har Den Hellenske Republik til gengæld udtrykkeligt anerkendt Kommissionens klagepunkt.
17. Derudover er der imidlertid ikke – i modsætning til i en række lignende sager (14) – sket anerkendelse ved at udlægge nye områder. En sådan udlægning anses i givet fald for en anerkendelse, når den sker efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, da tilsidesættelsen skal foreligge på dette tidspunkt, for at Kommissionens påstand kan tages til følge (15). Idet jeg antager, at datoen på følgeskrivelsen til den begrundede udtalelse er den samme som datoen for forkyndelsen heraf til Den Faste Repræsentation, udløb fristen i den begrundede udtalelse to måneder efter den 19. december 2002, dvs. den 19. februar 2003. Ifølge Den Hellenske Republiks uimodsagte oplysninger blev de sidste SBO’er udlagt i medfør af et dokument fra miljøministeriet med nummer 125310/578 af 11. februar 2003, dvs. inden for den af Kommissionen fastsatte frist.
18. Den Hellenske Republik har dog under retsforhandlingerne udtrykkeligt anerkendt, at der ikke er blevet udlagt et tilstrækkeligt antal SBO’er for yderligere arter nævnt i bilag I, nemlig for ørnevåge (Buteo rufinus), lille tårnfalk (Falco naumanni) og gulgrå værling (Emberiza cineracea). Udlægning af ti nye områder for disse arter var ifølge Den Hellenske Republik under forberedelse. Dermed har Den Hellenske Republik delvist indrømmet klagepunktet i første led – utilstrækkelig udlægning af SBO’er – og klagepunktet i tredje led – utilstrækkelig udlægning af SBO’er for bestemte fuglearter i bilag I.
19. Kommissionen har dog helt klart forventet, at der udlægges yderligere områder, og har nævnt yderligere otte arter fra bilag I, for hvilke der ikke var udlagt SBO’er i tilstrækkeligt omfang. Derfor skal også disse klagepunkter undersøges. Dette gælder især for klagepunktet i andet led – at SBO’ernes udstrækning inden for IBA-områderne er mangelfuld – og klagepunktet i fjerde led – at visse trækfugle ikke er omfattet af SBO’er i tilstrækkeligt omfang.
20. I dette omfang skal klagepunkterne i alle fire led undersøges. Dette kan ske samlet. Klagepunkterne støttes ganske vist på to forskellige bestemmelser i fugledirektivet, nemlig på artikel 4, stk. 1 og 2, men genstanden for disse bestemmelser er den samme forpligtelse, nemlig forpligtelsen til at udlægge SBO’er. Indholdsmæssigt støtter Kommissionen alle fire klagepunkter på den græske del af områdefortegnelsen IBA 2000 og påviser faktisk kun, i hvilket omfang de græske udlægninger er utilstrækkelige i forhold til denne fortegnelses udlægninger.
B – Retsgrundlaget for forpligtelsen til udlægning
21. Retsgrundlaget for forpligtelsen til at udlægge områder er parterne ikke uenige om.
22. I henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, udlægger medlemsstaterne som SBO’er navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse. Denne forpligtelse kan ikke opfyldes ved at vedtage andre særlige beskyttelsesforanstaltninger (16).
23. I medfør af artikel 4, stk. 2, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne særligt opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.
24. Af fugledirektivets artikel 4, stk. 3, samt dets niende betragtning fremgår bl.a., at SBO’erne skal udgøre et samlet hele, der imødekommer behovet for beskyttelse af de pågældende arter i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
25. Selv om medlemsstaterne ifølge fast retspraksis råder over et vist skøn ved valget af SBO’er, skal udpegningen og afgrænsningen af disse områder udelukkende ske på grundlag af en række ornitologiske kriterier, der er fastlagt i direktivet. Andre overvejelser, især sådanne af økonomisk og social art, må ikke tages i betragtning ved udpegningen af disse områder (17).
26. Da Den Hellenske Republik ved tiltrædelsen ikke havde aftalt nogen særlig overgangsfrist for gennemførelse af fugledirektivet, gjaldt dette direktiv for Den Hellenske Republik fra tidspunktet for tiltrædelsen, den 1. januar 1981, på samme måde som det gjaldt for de gamle medlemsstater. Da gennemførelsesfristen på to år stadig væk løb på dette tidspunkt, var Den Hellenske Republik forpligtet til at opfylde udlægningsforpligtelsen inden udløbet af gennemførelsesfristen den 6. april 1981 (18).
C – Bevis for utilstrækkelig udlægning af SBO’er
27. Kommissionen støtter sine klagepunkter vedrørende selve områderne på, at IBA 2000 nævner 186 områder i Grækenland. Kun 141 af disse områder er helt eller delvist udlagt som SBO. I alt er kun 40% af arealerne i IBA 2000 blevet udlagt. For 67 IBA-områders vedkommende er mere end 75% af arealet udlagt, og for 90 IBA-områders vedkommende er det mere end 50% af arealet. 45 IBA-områder er overhovedet ikke omfattet af udlægninger. Således er det klart, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sin forpligtelse til at udlægge SBO’er.
28. Denne påvisning af forskelle mellem IBA 2000 og de græske udlægninger ved hjælp af tal er det til dels næsten umuligt at rekonstruere. Lægger man Kommissionens tal for de områder, som dækker IBA-områder med henholdsvis 75% og 50%, sammen med antallet af områder, for hvilke der ikke er blevet udlagt SBO’er, får man 202 områder, selv om IBA 2000 kun nævner 186 områder i Grækenland. Derfor er nogle områder tilsyneladende blevet talt dobbelt.
29. På trods af disse uklarheder er Kommissionens grundlæggende argumentation klar: Den Hellenske Republiks af områder dækker kun delvist IBA 2000’s områdefortegnelse. 45 IBA’er er ikke omfattet af et SBO, og i alt er 40% af IBA-arealerne omfattet af de græske SBO’er. Ved langt de fleste IBA-områder er tilsyneladende mindre end 75% af deres areal omfattet af græske SBO’er. Kun i forbindelse med de resterende 67 områder, som hver især er omfattet for mere end 75% af arealets vedkommende, synes Kommissionen at gå ud fra, at de er tilstrækkeligt omfattet.
30. Derudover nævner Kommissionen 12 fuglearter fra bilag I, hvis områder, som betegnes som vigtige områder i IBA 2000, ikke eller ikke fuldt ud er udlagt som SBO’er. Endvidere er mange IBA-områder meget vigtige for trækfuglearter, som ikke er nævnt i bilag I, men som der i medfør af fugledirektivets artikel 4, stk. 2, bør udlægges SBO’er for.
31. Heller ikke i denne forbindelse er Kommissionens argumentation fri for modsigelser og unøjagtigheder. Som Den Hellenske Republik med rette har påpeget, har Kommissionen for høgeørn (Hieraaetus fasciatus) nævnt to IBA-områder – som er nogle af de vigtigste, men som ikke er omfattet af SBO’er i tilstrækkeligt omfang – som ifølge IBA 2000 er optaget på grundlag af kriterierne for udlægningsværdige områder, men som ikke er optaget af hensyn til denne art. Det kan ganske vist ikke udelukkes, at der i mellemtiden er kommet ny viden, ifølge hvilken disse områder er særligt vigtige for denne art og derfor skal udlægges (19), men det har Kommissionen ikke nævnt noget om.
32. Disse mangler medfører dog heller ikke, at påstanden ikke er berettiget på dette punkt. Kommissionens argumentation støttes også i forbindelse med klagepunkterne vedrørende fuglearterne grundlæggende på forskellene mellem IBA 2000 og de græske udlægninger.
33. Hvorvidt der bør gives Kommissionen medhold i påstandene, er derfor afhængigt af, om forskellen mellem IBA 2000 og de græske udlægninger beviser, at Den Hellenske Republik ikke i tilstrækkeligt omfang har opfyldt sin forpligtelse til at udlægge SBO’er.
34. En områdefortegnelse som IBA 2000 kan bidrage væsentligt til at bevise, at en medlemsstat ikke i tilstrækkeligt omfang har opfyldt sin forpligtelse til at udlægge SBO’er. Domstolen har fastslået, at henset til IBA 89-fortegnelsens videnskabelige karakter og mangelen på videnskabeligt bevismateriale, der bl.a. kan godtgøre, at forpligtelserne i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, er overholdt, hvis der udlægges andre lokaliteter som SBO end dem, der fremgår af nævnte fortegnelse, og hvis samlede areal er mindre, kan IBA 89-fortegnelsen, der ganske vist ikke er retligt bindende for den berørte medlemsstat, anvendes af Domstolen som referencegrundlag ved vurderingen af, om denne medlemsstat har udlagt områder som SBO, hvis antal og areal er tilstrækkelige i henhold til ovennævnte direktivbestemmelser (20).
35. IBA 89 er en fortegnelse, udgivet i 1989, over områder af stor betydning for beskyttelsen af vilde fugle i Fællesskabet, som er blevet udarbejdet til brug for det kompetente generaldirektorat i Kommissionen af Den Europæiske Gruppe for Beskyttelse af Fugle og Levesteder i samarbejde med Det Internationale Råd for Fuglebeskyttelse og sagkyndige fra Kommissionen (21).
36. IBA 2000 er en nyere fortegnelse. For Grækenland indeholder den med hensyn til både antal og areal betydeligt flere IBA’er end IBA 89. Hvorvidt den nye fortegnelse er egnet som bevismiddel i ovennævnte forstand, afhænger af, om dens videnskabelige kvalitet er sammenlignelig med dens forgængers.
37. De områder, som er opført i de to fortegnelser, er fremkommet ved, at man har anvendt bestemte kriterier på oplysninger om fugleforekomster. Kriterierne i IBA 2000 svarer stort set til kriterierne i IBA 89. At såvel antallet som arealet af områderne er forøget, skyldes i det væsentlige bedre kendskab til fugleforekomsterne.
38. Kommissionens deltagelse i IBA 89 bestod næsten udelukkende i at følge ornitologernes arbejde med kriterierne. Da disse kriterier i vid udstrækning fortsat anvendes, er Kommissionen i det mindste indirekte også ansvarlig for IBA 2000. Dataindsamlingen derimod kunne Kommissionen allerede i forbindelse med IBA 89-fortegnelsen næppe overvåge, da den ikke var i stand til at verificere forekomsten og udbredelsen af hver enkelt af de anførte fuglebestande. Kommissionen er tydeligvis overbevist om fortegnelsens videnskabelige værdi, da den har anlagt flere sager om utilstrækkelig udlægning af SBO’er på grundlag af denne fortegnelse. Således er der heller ikke i denne forbindelse nogen væsentlig forskel mellem IBA 89 og IBA 2000.
39. Kongeriget Spanien, som er intervenient i sagen til støtte for Den Hellenske Republik, har kritiseret IBA 2000 for at være udarbejdet af ikke-statslige organisationer. Dette er korrekt, men det rejser ikke tvivl om fortegnelsens videnskabelige kvalitet (22). Udgiveren er BirdLife International, et forbund af nationale fuglebeskyttelsesorganisationer, som allerede deltog i IBA 89 under betegnelsen Det Internationale Råd for Fuglebeskyttelse. Den Europæiske Gruppe for Beskyttelse af Fugle, som også deltog i arbejdet dengang, var en ad hoc-ekspertgruppe nedsat af dette råd. Dataindsamlingen til den græske del af IBA 2000 er baseret på bidrag fra et stort antal ornitologer. Mange af disse er medlem af den græske fuglebeskyttelsesorganisation EOE, som hjælper den græske regering med at identificere og afgrænse mulige SBO’er. At forfatterne til den græske del af fortegnelsen nyder stor anerkendelse, fremgår især af, at navnlig den græske stat via sit miljøministerium har ydet støtte til udarbejdelsen af fortegnelsen (23). Derudover har også Kongeriget Nederlandene via sin ambassade i Grækenland samt en britisk fuglebeskyttelsesorganisation, Royal Society for the Protection of Birds, støttet arbejdet.
40. Følgelig er de to fortegnelser IBA 89 og IBA 2000 sammenlignelige med hensyn til deres videnskabelige kvalitet. Da IBA 2000 er baseret på nyere data, er den en bedre videnskabelig kilde og skal derfor gives forrang.
41. Som især Kommissionen, Republikken Finland, Den Franske Republik og Den Portugisiske Republik har fremhævet, er fortegnelsen ikke som sådan bindende, men kan modbevises ved hjælp af bedre videnskabelig viden. Den græske regering har dog ikke rejst tvivl om IBA 2000’s videnskabelige kvalitet og har da heller ikke fremlagt noget videnskabeligt bevis for, at forpligtelserne i medfør af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, kan opfyldes ved at udlægge færre og/eller mindre områder som SBO’er.
42. Som intervenient i sagen til støtte for Den Hellenske Republik har Republikken Finland anført, at medlemsstaterne for at modbevise påstanden om utilstrækkelig udlægning ikke er tvunget til, for hvert enkelt IBA, som ikke er udlagt som et SBO, at bevise, at det ikke er et af de bedst egnede områder. Det ville være en uforholdsmæssig stor byrde. Derimod kan man nøjes med at fremlægge et generelt, videnskabeligt bevis for, at der er udlagt områder i et tilstrækkeligt omfang. Dette argument er imidlertid uden betydning her, da Den Hellenske Republik for at påvise tilstrækkelig udlægning hverken har ført et generelt bevis eller har ført bevis for hvert enkelt område.
43. Derfor har Kommissionen i princippet bevist sin påstand.
44. Imidlertid har den græske regering gjort gældende, at områderne i IBA 2000-fortegnelsen, før de kan udlægges som SBO’er, skal undersøges videnskabeligt endnu en gang. IBA 2000 er ganske vist et nyttigt referencemateriale, men er ikke uden mangler, især for så vidt angår afgrænsningen af områderne. For ti områder er denne undersøgelse afsluttet. I duplikken meddelte Den Hellenske Republik, at man var kommet til det resultat, at 62,96% af IBA-områderne med et samlet areal på 305 146 hektar var blevet udlagt (alt efter hvilket område det drejer sig om, ligger dækningsgraden på mellem 37% og 111,49%). For 69 IBA-områder er man stadigvæk i gang med undersøgelsen. I denne forbindelse er Den Hellenske Republik også begyndt på at modificere kriterierne til identifikation og afgrænsning af mulige SBO’er.
45. Det er ikke usandsynligt, at disse anstrengelser vil føre til et scenarium med udlagte SBO’er, som fra et ornitologisk synspunkt er af en lige så god eller endog af en bedre videnskabelig kvalitet end IBA 2000. Såfremt dette sker, vil IBA 2000-fortegnelsens værdi som bevis for utilstrækkelig udlægning dermed være modbevist. På nuværende tidspunkt og på grundlag af den græske regerings argumenter kan man dog endnu ikke drage en sådan konklusion, da de videnskabelige undersøgelser hverken er afsluttede eller fremlagt for Domstolen.
46. Den Hellenske Republik kan heller ikke ved hjælp af ovennævnte tal rejse tvivl om IBA 2000-fortegnelsens indholdsmæssige kvalitet, især for så vidt angår afgrænsningen af områderne. Dens argumenter er heller ikke til dette formål konkrete nok til, at Domstolen kan foretage en undersøgelse heraf.
47. Med disse argumenter ønsker Den Hellenske Republik hovedsageligt at godtgøre, at Kommissionen i forbindelse med offentliggørelse af ny videnskabelig viden om områder, som skal udlægges, skal give medlemsstaterne en frist, som er lang nok til, at de kan gennemgå denne viden grundigt og først derefter drage de nødvendige konsekvenser heraf. I dette argument støttes Den Hellenske Republik af Den Franske Republik, Den Portugisiske Republik og Kongeriget Spanien.
48. Til grund for denne argumentation ligger korrekte overvejelser: Ansvarlig for udlægning af SBO’er er ene og alene medlemsstaterne. De kan ikke unddrage sig deres ansvar ved blot at overtage og gennemføre viden udredt af andre, herunder også fuglebeskyttelsesorganisationernes viden. Tværtimod forudsætter enhver udlægning, at de kompetente myndigheder på grundlag af de bedste, for dem tilgængelige, videnskabeligt udredte fakta (24) er af den overbevisning, at den pågældende lokalitet anses for at være et af de bedst egnede områder til beskyttelse af vilde fugle.
49. Deraf følger dog ikke, at forpligtelsen til at udlægge områder generelt bortfalder, så længe de kompetente myndigheder ikke fuldt ud har kontrolleret og verificeret ny videnskabelig viden. Tværtimod skal det understreges, at forpligtelsen til udlægning har eksisteret siden udløbet af fristen til at gennemføre fugledirektivet, for Den Hellenske Republiks vedkommende siden den 6. april 1981 (25). Forpligtelsen til udlægning er heller ikke begrænset af den aktuelle videnskabelige viden på et bestemt tidspunkt (26).
50. Med denne forpligtelse følger yderligere en forpligtelse, nemlig til at identificere de bedst egnede lokaliteter. Således pålægger fugledirektivets artikel 10, sammenholdt med dets bilag V, medlemsstaterne at støtte nødvendig forskning og andet arbejde. Derfor burde Den Hellenske Republik allerede før 1981 selv have gennemført en omfattende videnskabelig optælling af fuglebestanden på sit suverænitetsområde og have udlagt de deraf følgende områder som SBO’er. Såfremt Den Hellenske Republik til fulde havde opfyldt denne forpligtelse, havde IBA 2000-fortegnelsen kun indeholdt SBO’er, eller Den Hellenske Republik havde med lethed kunnet imødegå samtlige yderligere krav om udlægning af SBO’er. Yderligere forpligtelser til udlægning ville så kun kunne opstå, såfremt fuglebestandene ændrer sig, hvilket ingen af parterne har gjort gældende.
51. Såfremt man nu indrømmede Den Hellenske Republik endnu en frist til grundigt at gennemgå den bedste, tilgængelige, videnskabelige kilde, ville det være ensbetydende med, at der til forpligtelsen til at udlægge SBO’er blev knyttet en betingelse, som ikke er indeholdt i fugledirektivets artikel 4, nemlig at en tredjemand beviser, at der er områder, som endnu ikke er beskyttet, og som skal udlægges. En sådan betingelse vil ikke kun være i strid med fugledirektivets ordlyd, men også med dets mål og det ansvar for den fælles (natur-)arv på hver enkelt medlemsstats område, som det pålægger medlemsstaterne og ikke tredjemand (27). Derfor kan den omstændighed, at det er nødvendigt at gennemgå IBA 2000 grundigt, ikke berettige manglende udlægning af SBO’er.
52. Derudover har Den Hellenske Republik anført, at planen for den grundige gennemgang af områderne var blevet aftalt med Kommissionen. Såfremt formålet hermed skulle være at gøre en indsigelse gældende, som kunne hindre Kommissionen i at anlægge sag, burde Den Hellenske Republik mindst fremlægge en detaljeret redegørelse for, hvilke aftaler der er blevet truffet med Kommissionen, og hvorvidt disse aftaler kan hindre et sagsanlæg. Den omstændighed, at Kommissionen og en medlemsstat diskuterer foranstaltninger til at bringe en sag om tilsidesættelse af fællesskabsretten til ophør, kan under ingen omstændigheder hindre Kommissionen i at anlægge sag. Tværtimod påbyder princippet om loyalt samarbejde, at Kommissionen til enhver tid, dvs. før, under og efter et sagsanlæg, gør, hvad den kan, for at støtte medlemsstaterne i deres bestræbelser på at opfylde de forpligtelser, som følger af fællesskabsretten.
53. For at give yderligere eksempler på utilstrækkelig udlægning har Kommissionen nævnt forskellige, ikke-udlagte vådområder, der anses for vådområder af international betydning i medfør af Ramsar-konventionen, og som også er nævnt i IBA 2000 (28). Den Hellenske Republik har til dels bebudet, at den vil undersøge disse områder, og har således ikke modbevist Kommissionens klagepunkt. Dog har Den Hellenske Republik gjort indsigelser gældende for så vidt angår fem specifikke områder.
54. I IBA nr. 45 »Lake Vergoritis and Lake Petron« er kun den del af betydning, som er udlagt af hensyn til dværgskarv (Phalacrocorax pygmaeus), som var årsagen til udlægningen. Det samme gælder for IBA nr. 91 »Lakes Trichonida and Lysimachia«, hvor det drejer sig om at beskytte hvidøjet and (Aythya nyroca). Dertil har Kommissionen udtalt, at de vigtige vådområder ikke kun beskyttes af hensyn til bestemte arter, men som en helhed. Således har Kommissionen imidlertid miskendt, at disse to områder blev udvalgt på grundlag af Ramsar-kriterium nr. 2 (29), dvs. netop på grund af deres betydning for de to nævnte arter (30). Da Kommissionen ikke har modsagt den ornitologiske begrundelse – at de ikke-omfattede arealer er uden betydning for de to arter – anses dette argument for indrømmet og kan derfor tages til følge.
55. På lokaliteten IBA nr. 166 »Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi, and Alyki« er de to søer ifølge Den Hellenske Republiks redegørelse udlagt. I øvrigt drejer det sig ikke om vådområder, men om bjergland. Denne indsigelse er korrekt. IBA 2000 beskriver området som skovklædt bjergland med to søer (31). I henhold hertil nævnes dette område ikke kun, fordi det er et vådområde, men især på grund af dets betydning som yngle- og trækområde for rovfugle. Derfor – og i modsætning til hvad Kommissionen har udtalt – nævner BirdLife heller ikke dette område som et potentielt Ramsar-område (32). Men deraf følger ikke, at dette område ikke skal udlægges som et SBO.
56. For yderligere to områder har Den Hellenske Republik anført, at de udpegede områder ikke har nogen ornitologisk betydning. Kommissionen har anfægtet denne påstand, da den ikke har modtaget nogen videnskabelig begrundelse herfor. Da Den Hellenske Republik heller ikke under retsforhandlingerne har fremført nogen argumenter i den retning, må denne indsigelse forkastes som ubegrundet.
57. Da Den Hellenske Republiks indsigelser kun er berettigede for så vidt angår tre ud af elleve områder, og et af disse områder kommer på tale som et normalt SBO i henhold til IBA 2000, rejser de ikke tvivl om den argumentation, som Kommissionen har fremført ved hjælp af yderligere eksempler.
58. Kommissionen har derudover nævnt en række fuglearter, som ikke er omfattet i tilstrækkeligt omfang. Den Hellenske Republik har ganske vist anfægtet dette klagepunkt i detaljer, men har for alle arter anført, at den planlægger at udlægge yderligere områder, eller at den overvejer en sådan udlægning i forbindelse med den grundige gennemgang af IBA 2000. Hermed har Den Hellenske Republik også indrømmet denne argumentation.
59. Endelig har Den Hellenske Republik støttet af Den Franske Republik anfægtet klagepunktet om, at udlægningen klart ligger under IBA 2000. I sagen Kommissionen mod Nederlandene har Domstolen støttet en lignende konklusion på det forhold, at man der havde udlagt mindre end halvdelen af IBA-områderne (33). Men Den Hellenske Republik har udlagt 141 ud af 186 IBA-områder helt eller delvist.
60. Den Hellenske Republik miskender imidlertid den betydning, som Domstolen tillægger begrebet »klart«. Denne betydning fremstår endnu tydeligere i sagen Kommissionen mod Italien, hvor Domstolen fastslog, »at et stort antal af de i IBA 89-fortegnelsen opregnede lokaliteter og en betydelig del af disses areal« ikke er blevet udlagt som SBO (34).
61. Nødvendigheden af at beskrive udlægningsunderskuddet på en sådan måde er en følge af, at Kommissionen ikke kun anfægter enkelttilfælde, men kritiserer Den Hellenske Republiks udlægningspraksis som helhed. Når det fastslås, at en medlemsstats administrative praksis strider mod fællesskabsrettens krav, understreger Domstolen, at denne administrative praksis skal frembyde en vis grad af fasthed og almenhed (35). Tilsvarende kan man ikke, når det fastslås, at en medlemsstat generelt og ikke kun i forbindelse med bestemte områder har tilsidesat sin forpligtelse til at udlægge SBO’er, støtte dette på isolerede enkelttilfælde.
62. I den foreliggende sag har Kommissionen anført, at Den Hellenske Republik kun har udlagt 40% af de arealer som SBO, som skal beskyttes. Den Hellenske Republik har ikke modbevist denne påstand. Der er ganske vist udlagt 151 SBO’er, hvor der er 186 IBA’er, men den græske regering anser det samtidig for nødvendigt at undersøge 69 områder grundigt og at udlægge 10 SBO’er. Den manglende udlægning er således ikke begrænset til enkelttilfælde, men omfatter et tilstrækkeligt stort antal områder og tilstrækkeligt store arealer til at begrunde Kommissionens påstand.
63. For så vidt bør der derfor gives Kommissionen medhold.
V – Sagens omkostninger
64. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Hellenske Republik i det væsentligste har tabt sagen, bør det pålægges Den Hellenske Republik at betale sagens omkostninger.
65. Kongeriget Spanien, Den Portugisiske Republik, Den Franske Republik og Republikken Finland, der er interveneret i sagen, bærer i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 4, deres egne omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
66. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet Den Hellenske Republik
– som særligt beskyttede områder har udlagt områder, hvis antal og samlede udstrækning klart ligger under det antal og samlede udstrækning af områder, som opfylder de krav, som er fastsat for begrebet særligt beskyttede områder i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1
– som særligt beskyttede områder har udlagt områder, hvis udstrækning klart ligger under udstrækningen af de tilsvarende områder i IBA 2000, som opfylder kravene for begrebet særligt beskyttede områder
– ikke har udlagt særligt beskyttede områder for arten Krüpers spætmejse (Sitta krueperi)
– for arterne topskarv (Phalacrocorax aristotelis), lammegrib (Gypaetus barbatus), munkegrib (Aegypius monachus), lille skrigeørn (Aquila pomarina), kejserørn (Aquila heliaca), ørnevåge (Buteo rufinus), høgeørn (Hieraaetus fasciatus), lille tårnfalk (Falco naumanni), eleonorafalk (Falco eleonora), lannerfalk (Falco biarmicus) og gulgrå værling (Emberiza cineracea) som særligt beskyttede områder har udlagt områder, hvor de pågældende fuglearter ikke er tilstrækkeligt repræsenteret.
2) I øvrigt frifindes Den Hellenske Republik.
3) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.
4) Kongeriget Spanien, Den Portugisiske Republik, Den Franske Republik og Republikken Finland bærer deres egne omkostninger.«
1 – Originalsprog: tysk.
2 – EFT L 103, s. 1.
3 – Dom af 19.5.1998, sag C-3/96, Sml. I, s. 3031.
4 – Dom af 26.11.2002, sag C-202/01, Sml. I, s. 11019.
5 – Dom af 6.3.2003, sag C-240/00, Sml. I, s. 2187.
6 – Dom af 20.3.2003, sag C-378/01, Sml. I, s. 2857.
7 – Jf. mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-235/04.
8 – Jf. mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-418/04.
9 – Kommissionens pressemeddelelse IP/05/45 af 14.1.2005.
10 – M.F. Heath & M.I. Evans, Important Bird Areas in Europe. Priority sites for conservation. Volume 2: Southern Europe, BirdLife Conservation Series nr. 8, bind II, Cambridge, 2000, s. 261 ff.
11 – EFT L 206, s. 7.
12 – Oplysninger ifølge Kommissionens Natura Barometer, juni 2006, europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm
13 – Kommissionen udtalte ganske vist under den mundtlige forhandling, at der heller ikke var udpeget noget område for den lille tårnfalk, men denne art forekommer f.eks. »hyppigt« i SBO’et »Dionisiades islands«, som fuldstændigt svarer til IBA 192, jf. IBA 2000, bind II, s. 329.
14 – Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 19 ff., i sagen Kommissionen mod Finland, nævnt ovenfor i fodnote 5, præmis 28 ff., og i sagen Kommissionen mod Italien, nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 16, samt mit forslag til afgørelse af dags dato i sagen C-235/04, Kommissionen mod Spanien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 26 ff.
15 – Dom af 4.7.2002, sag C-173/01, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 6129, præmis 7, af 10.4.2003, sag C-114/02, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3783, præmis 9, og af 18.5.2006, sag C-221/04, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4515, præmis 23.
16 – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 55 ff.
17 – Dom af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien (Santoña-vådområderne), Sml. I, s. 4221, præmis 26, af 11.7.1996, sag C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank), Sml. I, s. 3805, præmis 26, og dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 59 ff.
18 – Jf. dommen i sagen om Santoña-vådområderne, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 11.
19 – Jf. dom af 23.3.2006, sag C-209/04, Kommissionen mod Østrig (Lauteracher Ried), Sml. I, s. 2755, præmis 44.
20 – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 68-70, og i sagen Kommissionen mod Italien, nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 18.
21 – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 68.
22 – Jf. en mere udførlig behandling af denne problemstilling, især for så vidt angår den spanske del af IBA 2000, mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-235/04, Kommissionen mod Spanien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 46 ff.
23 – IBA 2000, bind II, s. 274.
24 – Jf. dom af 17.1.1991, sag C-157/89, Kommissionen mod Italien (jagtperioder), Sml. I, s. 57, præmis 15, og af 8.6.2006, sag C-60/05, WWF Italia m.fl., Sml. I, s. 5083, præmis 27.
25 – Jf. punkt 26 ovenfor.
26 – Dommen i sagen om Lauteracher Ried, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 44.
27 – Dom af 8.7.1987, sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073, præmis 9, og af 7.12.2000, sag 38/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 10941, præmis 53.
28 – Jf. BirdLife International (2001), Important Bird Areas and potential Ramsar Sites in Europe. BirdLife International, Wageningen, Nederlandene.
29–
BirdLife International (2001), nævnt ovenfor i fodnote 28, s. 50.
30 – Et vådområde er af international betydning, når det huser sårbare (vulnerable), truede (endangered) eller kritisk truede (critically endangered) arter eller truede økologiske samfund, jf. BirdLife International (2001), nævnt ovenfor i fodnote 28, s. 2.
31 – IBA 2000, bind II, s. 323.
32–
BirdLife International (2001), nævnt ovenfor i fodnote 28, s. 50.
33 – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 63 og 72, sammenholdt med præmis 40 ff.
34 – Dommen i sagen Kommissionen mod Italien, nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 18.
35 – Dom af 29.4.2004, sag C-387/99, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3751, præmis 42, af 26.4.2005, sag C-494/01, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 3331, præmis 28, af 12.5.2005, sag C-287/03, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 3761, præmis 29, og af 27.4.2006, sag C-441/02, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3449, præmis 50.