FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
fremsat den 27. januar 2005 (1)
Sag C-186/04
Pierre Housieaux
mod
Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d'État (Belgien))
»Fri adgang til miljøoplysninger – anmodning om oplysninger – begrundelsespligt i tilfælde af afslag – en offentlig myndigheds tavshed under svarfristen – antagelse om stiltiende afslag – grundlæggende ret til effektiv retsbeskyttelse og ret til god forvaltning«
I – Indledning
1. Denne sag vedrører borgernes ret til adgang til miljøoplysninger, nærmere bestemt de procedurer, som finder anvendelse ved nationale myndigheder i den forbindelse.
2. Ifølge den lovgivning, som var gældende på det for sagen relevante tidspunkt i den belgiske hovedstadsregion Bruxelles (Région de Bruxelles-Capitale/Brussels Hoofdstedelijk Gewest), blev en anmodning om adgang til miljøoplysninger anset for stiltiende afvist, når den frist, som var fastsat til behandling heraf, var udløbet.
3. Spørgsmålet om, hvorvidt en sådan antagelse om stiltiende afvisning er tilladt i henhold til fællesskabsretten, er centralt i den anmodning om præjudiciel afgørelse, som det belgiske statsråd (også Conseil d’État/Raad van State) har forelagt Domstolen.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsbestemmelser
4. De relevante fællesskabsbestemmelser i denne sag er Rådets direktiv 90/313/EØF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljøoplysninger (herefter »direktiv 90/313«) (2).
5. I artikel 3, stk. 1, i direktiv 90/313 fastlægges princippet om, at »myndighederne pålægges at stille miljøoplysninger til rådighed for enhver fysisk eller juridisk person på dennes anmodning, og uden at han skal godtgøre nogen interesse deri«. I stk. 2 og 3 opremses de mulige grunde til at afslå at efterkomme sådanne anmodninger.
6. I henhold til direktivets artikel 3, stk. 4, skal myndighederne give en person, der anmoder om oplysninger, »svar så hurtigt som muligt og senest inden to måneder. Afslås udleveringen af de ønskede oplysninger, skal dette begrundes«.
7. I henhold til artikel 4 i direktiv 90/313 kan »[e]n person, som finder, at hans anmodning om oplysninger uden rimelig grund er blevet afslået eller ladt upåagtet eller er blevet utilstrækkeligt besvaret af en myndighed, […] anmode om retlig eller administrativ prøvelse af afgørelsen i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats retsorden«.
B – Nationale bestemmelser
8. De relevante nationale bestemmelser indeholdes i en bekendtgørelse for hovedstadsregionen Bruxelles, bekendtgørelse af 29. august 1991 om adgang til miljøoplysninger i hovedstadsregionen Bruxelles (herefter »regionsbekendtgørelsen«).
9. Ifølge denne regionsbekendtgørelse påhviler det i første omgang den kompetente forvaltning at behandle anmodninger om adgang til miljøoplysninger inden for en frist på en måned og eventuelt at imødekomme disse. Derimod er det forbeholdt de såkaldte delegerede i rådet for hovedstadsregionen Bruxelles (Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale) at afslå sådanne anmodninger. Med henblik herpå råder de principielt over en frist på yderligere en måned. Træffes der ingen afgørelse inden for fristen på i alt to måneder efter modtagelsen af anmodningen, betragtes anmodningen som afslået.
10. Denne retstilstand fremgår af følgende bestemmelser i regionsbekendtgørelsen:
»Artikel 8
Hvad angår andre oplysninger end de dokumenter, der er nævnt i artikel 7 [som forvaltningen straks kan lade gennemse på stedet], og med forbehold af forvaltningens mulighed for straks at lade disse gennemse på stedet, har den forvaltning, som anmodningen indgives til, en måned til skriftligt at svare ansøgeren.
Er ansøgningen ikke imødekommet inden udløbet af den nævnte frist, betragtes forvaltningens tavshed som et afslag på aktindsigt. I dette tilfælde kan ansøgeren – uanset artikel 12, stk. 2 – klage direkte til Délégués du Conseil, som derefter tager stilling til ansøgningen.
[…]
Artikel 12
1. Kun Délégués du Conseil har beføjelse til at nægte adgang til en oplysning, som forvaltningen ligger inde med […]. De udøver denne beføjelse som et kollegium og inden for de grænser, der er fastsat i artikel 9.
2. […] en forvaltning, der nægter at udlevere en oplysning, som er genstand for en anmodning om aktindsigt, skal underrette ansøgeren herom og samtidig indbringe sagen for Délégués du Conseil. Indbringelsen for Délégués du Conseil sker ved fremsendelsen af anmodningen om aktindsigt, der vedlægges et eksemplar eller en kopi af oplysningen samt den begrundelse, der efter forvaltningens opfattelse kan retfærdiggøre et afslag på aktindsigt. Fristen i artikel 8, stk. 1, forlænges med en måned fra det tidspunkt, hvor ansøgeren blev underrettet om indbringelsen for Délégués du Conseil.
Artikel 13
Enhver afgørelse, hvorved aktindsigt afslås helt eller delvist, skal klart, præcist, fuldstændigt og korrekt angive begrundelsen herfor.
Artikel 14
Délégués du Conseil udleverer det ønskede dokument til ansøgeren inden for en frist på to måneder efter ansøgningens indgivelse, eller underretter ham inden for samme frist om, at anmodningen afslås. Efter udløbet af denne frist betragtes deres tavshed som et afslag på aktindsigt. Deres afgørelse meddeles desuden den forvaltning, som anmodningen blev indgivet til (3).«
III – De faktiske omstændigheder og tvisten i hovedsagen
11. I den belgiske kommune Ixelles (også: Elsene) i hovedstadsregionen Bruxelles begyndte man i 1991 at overføre et område, hvor der tidligere havde ligget et militærsygehus, til nye bymæssige formål (»reurbanisering«); i den forbindelse planlagde man først og fremmest boligbyggeri og et større grønt område.
12. Gennemførelsen af dette projekt var overdraget et offentligretligt organ, det regionale udviklingsselskab Société de développement régional de Bruxelles (herefter »SDRB«) (4). SDRB indgik i juli 1992 en aftale med et privat konsortium Association momentanée SA Batipont Immobiler – SA Immomills Louis De Waele Development. Ved aftalen forpligtede konsortiet sig til at opføre et bygningskompleks i henhold til et forinden af SDRB fastlagt program.
13. Sagsøgeren i hovedsagen, Pierre Housieaux (herefter »sagsøgeren«), begærede ved skrivelse af 21. marts 1993 til SDRB aktindsigt i denne aftale og anmodede om udlevering af en kopi af aftalen. Denne anmodning afslog SDRB den 5. april 1994 med den begrundelse, at der ikke eksisterer processuelle bestemmelser for dets kompetenceområde.
14. Den 22. april 1994 indgav sagsøgeren en klage over dette afslag til de sagsøgte i hovedsagen, Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (herefter »de sagsøgte«) og bekræftede sin anmodning om aktindsigt i den omtvistede aftale.
15. Efter yderligere brevveksling besluttede de sagsøgte på deres møde den 1. februar 1995 delvist at efterkomme sagsøgerens anmodning, idet de gav ham indsigt i to bilag til den omhandlede aftale, »idet de vedrører miljøet«. De sagsøgte underrettede sagsøgeren om denne afgørelse ved skrivelse af 3. februar 1995; de to bilag var vedlagt.
16. Den 31. marts 1995 anlagde sagsøgeren sag ved den forelæggende ret til prøvelse af denne afgørelse.
17. I hovedsagen har de sagsøgte gjort gældende, at sagen må afvises. De er af den opfattelse, at deres afgørelse af 1. februar 1995 blot var en bekræftende afgørelse, der ikke kan anfægtes. Bortset fra udleveringen af de to bilag til den omhandlede aftale bekræftes i afgørelsen af 1. februar 1995 blot de sagsøgtes tidligere afgørelse om stiltiende afslag. Da de sagsøgte forholdt sig tavse i den fastsatte frist på to måneder, må sagsøgerens anmodning anses for stiltiende afvist ved udløbet af fristen i henhold til artikel 14 i regionsbekendtgørelsen. Denne afvisning er derefter blevet endelig, idet sagsøgeren ikke anlagde sag herom, inden fristens udløb. I henhold til artikel 14, stk. 1, i de samordnede love om Conseil d’État gælder der nemlig i et sådant tilfælde en frist på 60 dage til at anlægge sag.
18. I hovedsagen er SDRB, SA Bâtipont Immobilier og SA Immomills Louis de Waele Development indtrådt som intervenienter for de sagsøgte.
IV – Anmodning om præjudiciel afgørelse og retsforhandlingerne ved Domstolen
19. Ved dom af 1. april 2004 har det belgiske Conseil d’État udsat sagen og forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1) Er fristen på to måneder i artikel 3, stk. 4, i […] direktiv 90/313 […] en ordensmæssig frist, dvs. en vejledende frist for den myndighed, som anmodningen om oplysninger indgives til, eller en præceptiv frist, som den pågældende myndighed skal overholde?
2) Såfremt fristen på to måneder er en præceptiv frist, og den myndighed, som anmodningen om oplysninger er indgivet til, ikke ved udløbet af denne frist har truffet nogen afgørelse, hvilken »afgørelse« er det da, som i henhold til nævnte direktivs artikel 4 in fine kan gøres til genstand for en retlig eller administrativ prøvelse »i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats retsorden«?
3) Forbyder direktivets artikel 3, stk. 4, samt artikel 4, at en »medlemsstats retsorden« betragter den omstændighed, at den myndighed, som anmodningen om oplysninger er indgivet til, forholder sig tavs i de to måneder, som er nævnt i direktivets artikel 3, stk. 4, som en stiltiende afvisning af anmodningen, og som af samme grund ikke er begrundet, men kan gøres til genstand for en retlig eller en administrativ prøvelse i henhold til artikel 4?
4) Såfremt fristen på to måneder i direktivets artikel 3, stk. 4, er en ordensmæssig frist, er direktivets artikel 3, stk. 4, samt artikel 4 da til hinder for, at der ved en »medlemsstats retsorden« gives ansøgeren mulighed for at opfordre myndigheden til at svare på anmodningen om oplysninger inden for en vis frist og, såfremt svaret udebliver, at betragte den pågældende myndigheds tavshed som en stiltiende afvisning af at udlevere oplysningerne, hvilket er en afgørelse, der kan gøres til genstand for en retlig eller administrativ prøvelse?«
20. I sagen ved Domstolen har sagsøgeren, de sagsøgte, SDRB samt Kommissionen afgivet skriftlige og mundtlige indlæg.
V – Vurdering
21. De fire spørgsmål forelagt af det belgiske Conseil d’État vedrører alle sammen processuelle aspekter af retten til adgang til miljøoplysninger. Jeg finder det hensigtsmæssigt at behandle spørgsmålene i en delvis ændret rækkefølge, dvs. at behandle tredje spørgsmål før andet spørgsmål.
A – Det første spørgsmål: Præceptiv frist i artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313
22. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om fristen i artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313 er en præceptiv frist for medlemsstaternes myndigheder eller alene en ordensmæssig bestemmelse.
23. Selve ordlyden af denne bestemmelse taler mod den antagelse, at det blot er en ordensmæssig bestemmelse, og for, at det er en præceptiv processuel frist. Det fremgår af bestemmelsen, at den pågældende offentlige myndighed skal give den person, som anmoder om oplysninger, svar »så hurtigt som muligt og senest inden to måneder«. Derfor udgør fristen på to måneder den yderste grænse for behandlingstiden (»senest«), og desuden indeholder bestemmelsen et påbud om fremskynde behandlingen, ifølge hvilket – i overensstemmelse med princippet om god forvaltningsskik (5) – der skal svares »så hurtigt som muligt«, dvs. om muligt inden to måneder. Således er der under alle omstændigheder plads til fleksibilitet inden for fristen på to måneder – udelukkende med henblik på at fremskynde besvarelsen – men under ingen omstændigheder ud over denne frist.
24. Dette fortolkningsresultat svarer også til ånden bag og formålet med bestemmelsen. Direktiv 90/313 har nemlig til formål at give den enkelte person en individuel ret til adgang til miljøoplysninger. Denne ret ville imidlertid blive devalueret, hvis en offentlig myndighed vilkårligt kunne bestemme, hvornår den vil træffe afgørelse om en anmodning om adgang til oplysninger. Værdien af miljøoplysninger er nemlig ikke mindst afhængig af, at den enkelte person får dem tilstillet så hurtigt som muligt. Således gør hurtig adgang til aktuelle miljøoplysninger det især lettere for den person, som anmoder herom, at gøre brug af disse oplysninger, f.eks. i løbende bygge- eller planlægningsretlige sager, som han muligvis er berørt af som nabo, og i hvilken forbindelse han vil varetage sine interesser.
25. Såfremt man antog, at fristen kun var ordensmæssig, ville den retsbeskyttelse, som den enkelte person har i henhold til direktivets artikel 4, være en illusion. Ifølge artikel 4 er medlemsstaterne forpligtet til at sikre adgang til at få en sag prøvet, såfremt en person finder, at hans anmodning »uden rimelig grund er blevet afslået eller ladt upåagtet«. Men hvis den offentlige myndighed ikke er underkastet nogen præceptive frister, men kun er underkastet rent vejledende, ordensmæssige frister, kan man ikke uden videre konkludere af en overskridelse af fristen, at en anmodning om adgang til miljøoplysninger »uden rimelig grund er […] ladt upåagtet«. Den retsbeskyttelse, som direktivets artikel 4 foreskriver i tilfælde af passivitet, vil således i det mindste blive vanskeligere, om ikke fuldstændig umulig, at opretholde.
26. Endelig skal det tages i betragtning, at en fortolkning af fristen på to måneder som en ren ordensmæssig frist også kan medføre, at der opstår forskellige forvaltningspraksisser i medlemsstaterne. Afhængigt af, om den pågældende offentlige myndighed ved behandlingen af anmodninger forholder sig mere eller mindre strengt til den fastsatte frist på to måneder, vil den enkelte person mere eller mindre hurtigt få adgang til de miljøoplysninger, han har anmodet om. I dette tilfælde vil retten til adgang til miljøoplysninger være mere eller mindre effektiv, afhængigt af hvilken medlemsstat anmodningen fremsættes i, og muligvis også afhængigt af, hvilken offentlig myndighed den rettes til. En sådan udvikling er i strid med direktiv 90/313’s målsætning, som er at sørge for, at Fællesskabets borgere behandles lige, og at forhindre, at konkurrencevilkårene er forskellige (6).
27. Af ovennævnte grunde er jeg enig med samtlige sagens parter i, at fristen i artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313 er præceptiv for medlemsstaternes offentlige myndigheder (7).
B – Det tredje spørgsmål: stiltiende afvisning af anmodninger ved fristens udløb
28. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313 er til hinder for en national bestemmelse, ifølge hvilken en offentlig myndigheds tavshed ved udløbet af fristen på to måneder betragtes som en stiltiende afvisning af anmodningen om adgang til miljøoplysninger, som i dette tilfælde ikke er begrundet.
29. Udgangspunkt for besvarelse af dette spørgsmål må være dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig (8). I denne sag fastslog Domstolen nemlig, at det absolut er tilladt, inden for direktiv 90/313’s anvendelsesområde at anse en offentlig myndigheds tavshed for en stiltiende afvisning (9). Domstolen fastslog dog samtidig, at begrundelsen for en stiltiende afvisning af en anmodning om miljøoplysninger skal meddeles inden to måneder efter den første anmodning, da meddelelsen heraf må anses for et »svar« i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i direktivets artikel 3, stk. 4 (10).
30. Umiddelbart forekommer disse udsagn fra dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig indbyrdes modstridende: På den ene side er en stiltiende afvisning tilladt, og på den anden side består der en forpligtelse til at give den person, som anmoder om oplysninger, et udtrykkeligt svar inden for en frist på to måneder, nemlig til at meddele ham begrundelsen for en eventuel afvisning. Dette forekommer uforeneligt, idet en offentlig myndighed, hvis den er forpligtet til udtrykkeligt at meddele den person, som anmoder om oplysninger, begrundelsen for dens afgørelse, ikke levnes mulighed for en stiltiende afvisning ved blot at lade en processuel svarfrist udløbe.
31. Dette tilsyneladende modsætningsforhold ophæves dog, såfremt man inddrager den grundlæggende ret til effektiv retsbeskyttelse (11) og retten til god forvaltning (12) i overvejelserne. Som bekendt skal de af Fællesskabet anerkendte almindelige grundsætninger (13) og især Fællesskabets grundlæggende rettigheder (14) respekteres (15) af medlemsstaterne, når de befinder sig inden for fællesskabsrettens anvendelsesområde.
32. Af retten til god forvaltning følger forvaltningens pligt til at begrunde sine afgørelser (16). En sådan begrundelse er ikke blot generelt et udtryk for administrativ gennemsigtighed, men skal også specielt sætte den enkelte person i stand til på grundlag af fuldt kendskab til sagen at afgøre, om det er en fordel for ham at gå rettens vej (17). Der er altså en nær sammenhæng mellem pligten til begrundelse og den grundlæggende ret til effektiv retsbeskyttelse.
33. Således vil det hverken være foreneligt med retten til god forvaltning eller med den grundlæggende ret til effektiv retsbeskyttelse, såfremt en offentlig myndighed blot kunne lade fristen på to måneder i henhold til artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313 udløbe, og dette blev anset som et retmæssigt afslag på en anmodning om adgang til miljøoplysninger. Som en korrekt konsekvens heraf har Domstolen derfor fastslået, at den offentlige myndighed af egen drift skal meddele borgeren en begrundelse for sit afslag – ganske vist ikke nødvendigvis sammen med den egentlige afgørelse, men dog under alle omstændigheder inden for fristen på to måneder (18).
34. På denne baggrund er jeg – i modsætning til de sagsøgte og SDRB – enig med Pierre Housieaux og Kommissionen i, at en offentlig myndigheds tavshed i fristens løbetid på to måneder aldrig kan betragtes som en fremgangsmåde, der er i overensstemmelse med direktivet, ved behandlingen af en anmodning om adgang til miljøoplysninger. Tværtimod må det forhold, at en myndigheds tavshed i henhold til loven anses for et afslag på en anmodning, altid kun være en hjælpeforanstaltning, som skal gøre det muligt for borgeren at få effektiv retsbeskyttelse mod den offentlige myndigheds (ulovlige) passivitet. Forstået på denne måde er den antagelse, at tavshed er ensbetydende med afslag (eller tilsagn), først og fremmest et middel til at disciplinere de offentlige myndigheder. Det skal frem for alt styrke de berørte personers rettigheder og kan i bedste fald også generelt medføre en hurtigere sagsbehandling hos myndighederne.
35. Sådanne antagelser er i øvrigt på ingen måde ukendte i fællesskabssammenhæng. Jeg skal navnlig herved bemærke, at i henhold til Fællesskabets »gennemsigtigheds-forordning« anses en anmodning om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets eller Kommissionens dokumenter for afslået, hvis den pågældende institution ikke afgiver svar på en genfremsat anmodning inden for den fastsatte frist (19). Ligeledes anses i den europæiske tjenestemandsret ansættelsesmyndighedens tavshed i forbindelse med en tjenestemands ansøgning eller klage for en stiltiende afvisning (20). Fællesskabets konkurrenceret indeholder også sådanne antagelser ved positive afgørelser: I henhold til konkurrenceretten anses en virksomhedsfusion, som er anmeldt til Kommissionen, for at være godkendt, hvis Kommissionen ikke vedtager en af de i EF-fusionsforordningen foreskrevne beslutninger inden for bestemte frister (21); det samme gælder, hvis Kommissionen ikke inden for den foreskrevne frist indleder proceduren til undersøgelse af en anmeldt statsstøtte (22).
36. Der er dog ved sådanne antagelser vedrørende svar på en anmodning altid tale om hjælpeforanstaltninger, som skal styrke ansøgerens rettigheder. Der er under ingen omstændigheder tale om, at sådanne antagelser har til formål at fratage de pågældende institutioner forpligtelser eller endda helt at fritage dem fra den lovmæssige forpligtelse til i hvert enkelt tilfælde at give den person, som indgiver en anmodning, et udtrykkeligt og begrundet svar.
37. Såfremt man nemlig tillader en offentlig myndighed, at den i stedet for at afgive et udtrykkeligt svar på en anmodning rettet til denne myndighed blot lader den frist udløbe, som er foreskrevet til behandling af anmodningen, ville den i fællesskabsretten hjemlede begrundelsespligt være udhulet (23). I modsætning til de sagsøgtes opfattelse kan en myndigheds tavshed som sådan nemlig ikke give nogen oplysning om de eventuelle grunde til at godkende eller afvise det, der anmodes om (24). Således kan i henhold til artikel 3, stk. 2 og 3, i direktiv 90/313 en anmodning om adgang til miljøoplysninger afvises af flere årsager. Det samme gælder et eventuelt afslag på aktindsigt i henhold til artikel 4 i forordning nr. 1049/2001. Beslutningen med hensyn til, hvorvidt en fusion eller en statsstøtte er forenelig med det fælles marked, kræver som regel endda en vurdering af komplekse, økonomiske sammenhænge. Hvilke grunde der i det enkelte tilfælde var udslagsgivende for den offentlige myndigheds tavshed ved udløbet af fristen, om denne myndighed overhovedet inden for fristens løbetid har dannet sig en mening, det kan de personer, som er berørt af beslutningen (de, som har indgivet anmodningen, eller tredjemand (25)), kun gisne om. En sådan usikkerhed er ikke i overensstemmelse med borgerens ret til god forvaltning og hans grundlæggende ret til effektiv retsbeskyttelse.
38. Sammenfattende gælder således følgende:
Artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313 er til hinder for en national bestemmelse, ifølge hvilken en anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås uden begrundelse blot ved, at en myndighed forholder sig tavs i fristens løbetid på to måneder.
Derimod er artikel 3, stk. 4, sammenholdt med artikel 4 i samme direktiv, ikke til hinder for en national bestemmelse, ifølge hvilken en myndigheds tavshed i fristens løbetid på to måneder med henblik på at yde en effektiv retsbeskyttelse anses for en afgørelse, som kan gøres til genstand for retlig prøvelse i overensstemmelse med medlemsstatens retsorden.
C – Det andet spørgsmål: Retsmidler i tilfælde af en myndigheds tavshed
39. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken »afgørelse« man kan anmode om prøvelse af i henhold til artikel 4 i direktiv 90/313, når en myndighed har forholdt sig tavs i fristen på to måneder i henhold til artikel 3, stk. 4, i samme direktiv.
40. Umiddelbart er dette spørgsmål allerede besvaret ved ovennævnte betragtninger til spørgsmål 3. Ved en nærmere betragtning, især under hensyntagen til de her kendte faktiske omstændigheder i hovedsagen, må med dette spørgsmål derudover afklares, hvorledes de tilfælde skal behandles, hvor der efter en stiltiende afvisning senere, dvs. efter udløbet af fristen på to måneder til behandling af anmodningen, følger en udtrykkelig (og mindst delvist afvisende) afgørelse fra den myndighed, som har beføjelse til at træffe en afgørelse.
41. Af artikel 4 i direktiv 90/313 fremgår kun selve målet at yde effektiv retsbeskyttelse, hvilket Fællesskabets grundlæggende rettigheder i øvrigt også kræver (26). Denne retsbeskyttelse skal ikke kun sikres i de tilfælde, hvor anmodningen om adgang til miljøoplysninger besvares udtrykkeligt (og mindst delvist negativt) (27), men også i de tilfælde, hvor myndigheden forholder sig passiv (tavs)(28). Derimod er det i henhold til artikel 249, stk. 3, EF overladt medlemsstaterne at bestemme form og midler til at nå dette mål.
42. At der i artikel 4 i direktiv 90/313 er tale om en »afgørelse«, som den person, som anmoder om oplysninger, kan lade undergå en »prøvelse«, tjener kun som et eksempel på retsbeskyttelse i det tilfælde, hvor der foreligger et udtrykkeligt, men (mindst delvist) afvisende svar på en anmodning om oplysninger. Derimod indeholder artikel 4 ikke noget konkret eksempel på et muligt retsmiddel i det tilfælde, hvor en anmodning om oplysninger er blevet ladt upåagtet, hvor myndigheden altså har forholdt sig tavs, hvilket vel beror på, at den processuelle udformning af retsbeskyttelsen i tilfælde af myndigheders passivitet kan være forskellig fra medlemsstat til medlemsstat. I dette tilfælde kan man nemlig kun forestille sig indbringelse af et passivitetssøgsmål (29), men især også den allerede nævnte lovmæssige antagelse, at tavshed er ensbetydende med afvisning, sammen med muligheden for at anmode om prøvelse af en sådan stiltiende afvisning (30).
43. Ifølge princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi (31) er det derfor – som jeg allerede har angivet ved det tredje spørgsmål (32) – absolut tilladeligt, at en national lovgivning med henblik på at sikre en effektiv retsbeskyttelse bestemmer, at en myndigheds tavshed under fristen på to måneder anses for en afgørelse, som kan gøres til genstand for en prøvelse i overensstemmelse med medlemsstatens retsorden.
44. Imidlertid begrænser fællesskabsretten medlemsstaternes processuelle autonomi. Således må de processuelle regler for sagsanlæg til gennemførelse af fællesskabsretlige krav ikke være mindre fordelagtige end reglerne for tilsvarende nationale sagsanlæg (ækvivalensprincippet), og de må ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden (effektivitetsprincippet) (33).
45. Nationale processuelle bestemmelser, hvorefter retsmidler mod en myndigheds tavshed kun er til rådighed inden for en bestemt frist, kan være problematiske med hensyn til effektivitetsprincippet. Problemet skærpes yderligere, såfremt det i henhold til den nationale processuelle ret desuden ikke længere er muligt at anlægge sag mod et senere, udtrykkeligt afslag, fordi der forinden allerede forelå en stiltiende afvisning som følge af myndighedens tavshed, og fristen for at anmode om prøvelse heraf allerede er overskredet.
46. Domstolen har ganske vist i en anden sammenhæng (vedr. tilbagesøgning af afgifter, der er betalt med urette) fastslået, at det kan være foreneligt med fællesskabsretten, især effektivitetsprincippet, at der af retssikkerhedshensyn fastsættes rimelige, præklusive søgsmålsfrister (34). På lignende måde kan man forestille sig tilfælde, hvor en ansøger mister retten til at klage over en myndigheds for sent trufne, udtrykkelige (og mindst delvist afvisende) afgørelse, når han forinden ikke har klaget over den pågældende myndigheds tavshed inden for den foreskrevne frist. En sådan situation, hvor en ansøger mister retten til at klage, findes i den europæiske tjenestemandsret. For en tjenestemand i De Europæiske Fællesskaber begynder klagefristen således at løbe allerede fra den dag, hvor en af ham indbragt klage afvises stiltiende (35); ansættelsesmyndighedens efterfølgende udtrykkelige afgørelser kan kun gøres til genstand for klage, hvis de er truffet inden for den oprindelige klagefrist (36).
47. Situationen for en tjenestemand i De Europæiske Fællesskaber, som klager over ansættelsesmyndigheden, kan dog ikke sammenlignes med situationen for en borger, som indgiver en anmodning om miljøoplysninger til en offentlig myndighed. For tjenestemænd bliver som regel allerede ved ansættelsen informeret om de vigtigste aspekter af tjenesteretten og er derudover fortrolige med myndigheders daglige arbejde. Det samme kan ikke forudsættes for en borger, især ikke for en borger uden juridisk kendskab. Normalt er en person, som anmoder om adgang til miljøoplysninger, bekendt med om og hvornår fristen for besvarelse af hans anmodning udløber, og fra hvornår i givet fald hans frist til at anmode om eventuel prøvelse begynder at løbe.
48. Såfremt man på ovennævnte baggrund tillod præceptive klagefrister, inden for hvilke en borger skal klage over en myndigheds passivitet, ville den antagelse, at tavshed er ensbetydende med et afslag – hvilket jo som nævnt netop skal sikre effektiv retsbeskyttelse – udgøre en fælde for borgeren. Sagsøgeren udtrykte dette kort og rammende under retsmødet: En person, som efter udløbet af svarfristen på to måneder venter på myndighedens reaktion og ikke straks indleder en retssag, vil da blive straffet for sin tålmodighed.
49. På denne måde ville det blive betydeligt vanskeligere for en borger at udøve sin ret til fri adgang til miljøoplysninger. Dette er ikke i overensstemmelse med ånden bag og formålet med direktiv 90/313, som netop har til formål at åbne og lette en sådan adgang.
50. Sammenfattende gælder således:
Artikel 3, stk. 4, sammenholdt med artikel 4 i direktiv 90/313 er ikke til hinder for en national bestemmelse, ifølge hvilken en myndigheds tavshed under fristen på to måneder med henblik på at yde en effektiv retsbeskyttelse anses for en afgørelse, som kan gøres til genstand for en prøvelse i overensstemmelse med medlemsstatens retsorden.
Uafhængigt heraf skal det dog også i henhold til medlemsstatens retsorden være muligt at anfægte en myndigheds udtrykkelige afgørelse, hvorved myndigheden efter udløbet af fristen på to måneder mindst delvist afviser at give adgang til miljøoplysninger.
D – Det fjerde spørgsmål: Myndighedens tavshed ved ordensmæssige frister
51. Henset til det svar, som jeg foreslår på det første spørgsmål – artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313 indeholder en præceptiv frist, ikke blot en ordensmæssig frist – er det overflødigt at besvare fjerde spørgsmål.
VI – Forslag til afgørelse
52. På baggrund af det anførte foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse vedrørende de af det belgiske Conseil d’État forelagte spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1) Fristen i artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313/EØF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljøoplysninger er præceptiv for medlemsstaternes offentlige myndigheder.
2) Artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313 er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter en anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås uden begrundelse derved, at en myndighed blot forholder sig tavs under fristen på to måneder.
Derimod er artikel 3, stk. 4, sammenholdt med artikel 4 i samme direktiv, ikke til hinder for en national bestemmelse, hvorefter en myndigheds tavshed under fristen på to måneder med henblik på at yde en effektiv retsbeskyttelse anses for en afgørelse, som kan gøres til genstand for en prøvelse i overensstemmelse med medlemsstatens retsorden.
Uafhængigt deraf skal det dog også i henhold til medlemsstatens retsorden være muligt at anfægte en myndigheds udtrykkelige afgørelse, hvorved myndigheden efter udløbet af fristen på to måneder mindst delvist afslår at give adgang til miljøoplysninger.«
1 – Originalsprog: tysk.
2 – EFT L 158, s. 56. Dette direktiv er ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28.1.2003 (EUT L 41, s. 26, herefter »direktiv 2003/4«), men først pr. 14.2.2005; direktiv 90/313 gælder derfor stadig for denne sag.
3 – I mellemtiden er artikel 14, andet punktum, i regionsbekendtgørelsen (»Efter udløbet af denne frist betragtes deres tavshed som et afslag på aktindsigt.«) ophævet ved hovedstadsregionen Bruxelles’ bekendtgørelse af 2.3.2000 (Moniteur Belge nr. 69 af 5.4.2000, s. 10595). Med hensyn til det tidsmæssige aspekt gælder den oprindelige version dog fortsat for de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
4 – Vedrørende SDRB’s status som offentligretligt organ og dets opgaver se også oplysningerne på »http://www.sdrb.irisnet.be/fr/mainf.html« (18.11.2004).
5 – Jf. også punkt 41 i mit forslag til afgørelse fremsat 30.3.2004 i sag C-417/02, Kommissionen mod Den Hellenske Republik (dom af 9.92004, Sml. I, s. 7973).
6 – Jf. femte betragtning til direktiv 90/313.
7 – I de to domme af 20.1.2005 i hhv. sag C-245/03, Merck, Sharp & Dome, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 20-24, og sag C-296/03, Glaxosmithkline, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 26-30, bekræftes med lignende overvejelser, at fristen i artikel 6, nr. 1, i Rådets direktiv 89/105/EØF af 21. december 1988 om gennemsigtighed i prisbestemmelserne for lægemidler til mennesker og disse lægemidlers inddragelse under de nationale sygesikringsordninger (EFT L 40, s. 8), herefter »direktiv 89/105«, er præceptiv; jf. også generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse fremsat 30.9.2004 i sag C-245/03 og C-296/03, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 35 ff.
8 – Dom af 26.6.2003, sag C-233/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6625.
9 – Dom i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt i fodnote 8, præmis 111.
10 – Dom i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt i fodnote 8, præmis 118.
11 – Dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, præmis 18 og 19, af 25.7.2002, sag C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Sml. I, s. 6677, præmis 39, og af 16.11.2004, sag C-327/02, Panayotova m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 27; jf. endvidere artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, EFT 2000 C 364, s. 1; vedr. dette charters retlige status se mit forslag til afgørelse fremsat 14.10.2004 i sag C-387/02, Berlusconi m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, fodnote 83.
12 – Artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder; jf. endvidere dom af 25.9.2003, sag C-170/02 P, Schlüsselverlag J.S. Moser GmbH m.fl., Sml. I, s. 9889, præmis 29, hvor der tales om »god forvaltningsskik«.
13 – Dom af 26.10.1995, sag C-36/94, Siesse, Sml. I, s. 3573, præmis 21, af 12.7.2001, C-262/99, Louloudakis, Sml. I, s. 5547, præmis 67. Endvidere jf. dom af 3.7.2003, sag C-220/01, Lennox, Sml. I, s. 7091, præmis 76.
14 – Dom af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, præmis 42, af 12.6.2003, sag C-112/00, Schmidberger, Sml. I, s. 5659, præmis 74 og 75, og Panayotova-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 27.
15 – Jf. også artikel 51, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
16 – Artikel 41, stk. 2, tredje led, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
17 – Dom af 15.10.1987, sag 222/86, Heylens m.fl., Sml. s. 4097, præmis 15.
18 – Dom i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 113-118. Fremover skal begrundelsen for et afslag i sager, som falder inden for anvendelsesområdet for det nye direktiv 2003/4, i henhold til dette direktivs artikel 4, stk. 5, andet punktum, meddeles sammen med selve afslaget.
19 – Artikel 8, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) Nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, EFT L 145, s. 43, (herefter »forordning nr. 1049/2001«).
20 – Artikel 90 i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber som fastlagt i Rådets forordning (EØF, Euroatom, EKSF) nr. 259/68 af 29.2.1968, EFT L 56, s. 1, senest ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 723/2004 af 22.3.2004, EUT L 124, s. 1.
21 – Artikel 10, stk. 6, i Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 af 20.1.2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (»EF-fusionsforordningen«), EUT L 24, s. 1.
22 – Artikel 4, stk. 6, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93, EFT L 83, s. 1.
23 – Begrundelsespligten følger, som angivet, af artikel 41, stk. 2, tredje led, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. For Fællesskabets institutioner gælder desuden artikel 253 EF; nationale myndigheder, som behandler anmodninger om adgang til miljøoplysninger, er underlagt den ovennævnte begrundelsespligt i henhold til artikel 3, stk. 4, i direktiv 90/313.
24 – I de skriftlige indlæg taler de sagsøgte om en »motivation interne«, altså om den begrundelse, som er iboende en afgørelse, selv om der udadtil (formelt set) ikke meddeles nogen grunde.
25 – Antages det i loven som udgangspunkt, at der gives et afslag, er det efter sagens natur de personer, som har fremsat anmodningen, som vil erkende grundene til afslaget, og som muligvis vil anmode om retsbeskyttelse. Antages det derimod, at der træffes en positiv afgørelse, altså at der gives en tilladelse, er det snarere tredjemand, som kan befinde sig i en situation, hvor han anmoder om en begrundelse med henblik på i givet fald at varetage sine interesser.
26 – Angående den grundlæggende rettighed til effektiv retsbeskyttelse se henvisningen i fodnote 11.
27 – Artikel 4 i direktiv 90/313 nævner, at en persons anmodning om oplysninger er blevet afslået eller er blevet utilstrækkeligt besvaret.
28 – Artikel 4 i direktiv 90/313 nævner, at en persons anmodning om oplysninger er blevet »ladt upåagtet«.
29 – Mulighed for et sådant søgsmål findes f.eks. i tysk ret, jf. § 42, stk. 1, tredje variant, i Verwaltungsgerichtsordnung (tysk lov om offentlig forvaltning) af 21.3.1960, (BGBl. I s. 70, ændret ved bekendtgørelse af 19.3.1991, BGBl. I, s. 686, senest ændret ved lov af 24.8.2004, BGBl I, s. 2198).
30 – Denne mulighed havde f.eks. bekendtgørelsesudstederen i hovedstadsregionen Bruxelles valgt i den affattelse af artikel 14, stk. 1, i regionsbekendtgørelsen, som er gældende for hovedsagen. Det samme gælder de franske lovbestemmelser, som Kommissionen anfægtede, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, især præmis 13-15.
31 – Vedr. den processuelle autonomi af dom af 7.01.2004, sag C-201/02, Wells, Sml. I, s. 723, præmis 67.
32 – Jf. punkt 34-38 ovenfor.
33 – Jf. dom af 15.9.1998, sag C-231/96, Edis, Sml. I, s. 4951, præmis 34, af 10.4.2003, sag C-276/01, Steffensen, Sml. I, s. 3735, præmis 60, og af 17.6.2004, sag, C-30/02, Recheio – Cash & Carry, Sml. I, s. 6051, præmis 17; for analoge bestemmelser vedr. den administrative procedure jf. Wells-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 31, præmis 67.
34 – Jf. Edis-dommen, præmis 35, og Recheio – Cash & Carry-dommen, præmis 18, begge nævnt ovenfor i fodnote 33.
35 – Dette fremgår af artikel 91, stk. 3, andet led, i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber, hvor det hedder, at klagefristen løber fra »den dag, hvor fristen for at afgive svar udløber«.
36 – Artikel 90, stk. 2, sammenholdt med artikel 91, stk. 3, andet led, i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber.