1. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger
(Art. 230, stk. 4, EF; Rådets forordning nr. 17; Kommissionens afgørelse 2001/462, art. 9, stk. 3)
2. Konkurrence – administrativ procedure – oplysninger indsamlet af Kommissionen i henhold til forordning nr. 17 – tavshedspligt
(Art. 287 EF; Rådets forordning nr. 17, art. 19, stk. 2, og art. 20, stk. 2)
3. Annullationssøgsmål – retlig interesse
(Art. 230, stk. 4, EF og art. 287 EF; Rådets forordning nr. 17, art. 20)
4. Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – beslutning, hvori der fastslås en overtrædelse eller pålægges en bøde
[Art. 81, stk. 1, EF, art. 82 EF og art. 83, stk. 2, litra a), EF; Rådets forordning nr. 17, art. 3, art. 15, stk. 2, og art. 21, stk. 1]
5. Fællesskabsret – almindelige retsgrundsætninger – lovlighed
6. Institutionernes retsakter – offentliggørelse
(Art. 254 EF og 255 EF; art. 1 EU; Rådets forordning nr. 17, art. 21, stk. 1)
7. Konkurrence – administrativ procedure – fastlæggelse af oplysninger, der er omfattet af tavshedspligt
(Art. 287 EF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001 og nr. 1049/2001; Rådets forordning nr. 17, art. 20, stk. 2, og art. 21, stk. 2)
8. Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – beslutning, hvori der fastslås en overtrædelse eller pålægges en bøde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001 og nr. 1049/2001, art. 4; Rådets forordning nr. 17, art. 20)
9. Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – beslutning, hvori der fastslås en overtrædelse eller pålægges en bøde
(Rådets forordning nr. 17, art. 2, 3, 6, 7 og 8 samt art. 21, stk. 1 og 2)
10. Konkurrence – bøder – beslutning, hvori der pålægges en bøde
(Rådets forordning nr. 17)
11. Annullationssøgsmål – anbringender
(Art. 230, stk. 4, EF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001)
12. Institutionernes retsakter – Kommissionens retsakter – Kommissionens skønsbeføjelse med hensyn til graden af offentlighed
1. Der foreligger retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold artikel 230 EF, når foranstaltningerne fremkalder bindende retsvirkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser på grund af en væsentlig ændring af dennes retsstilling.
I denne forbindelse tilsigter artikel 9 i afgørelse 2001/462 om høringskonsulentens kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager i processuel henseende at gennemføre en beskyttelse, som er fastsat i fællesskabsretten, af oplysninger, som Kommissionen har fået kendskab til i forbindelse med procedurer for anvendelse af konkurrencereglerne. Artikel 9, stk. 1 og 2, som vedrører beskyttelse af forretningshemmeligheder, er specifikt rettet mod videregivelse af oplysninger til personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, der har krav på at blive hørt i forbindelse med en procedure for anvendelse af konkurrencereglerne. Hvad derimod angår videregivelsen af oplysninger til offentligheden i almindelighed – gennem en offentliggørelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende – finder disse bestemmelser kun anvendelse mutatis mutandis, i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i afgørelse 2001/462. Dette indebærer navnlig, at høringskonsulenten, når han træffer en beslutning efter denne bestemmelse, er forpligtet til at sikre overholdelsen af tavshedspligten vedrørende de oplysninger, som ikke fordrer en beskyttelse, der er helt så særlig som den, der tildeles forretningshemmeligheder, herunder især oplysninger, som kan meddeles tredjemænd, der har ret til at blive hørt herom, men hvis fortrolige karakter hindrer en videregivelse til offentligheden.
Høringskonsulenten er i henhold til denne afgørelse også forpligtet til at sikre overholdelsen af bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger, når han træffer en beslutning, der i medfør af ovennævnte artikel 9 tillader videregivelsen af oplysninger.
Det følger heraf, at høringskonsulenten, når han træffer en beslutning efter artikel 9, stk. 3, i afgørelse 2001/462, ikke skal begrænse sig til at undersøge, om den version af en beslutning, der er truffet i henhold til forordning nr. 17, og som skal offentliggøres, indeholder forretningshemmeligheder eller andre oplysninger, som nyder en lignende beskyttelse. Høringskonsulenten skal ligeledes undersøge, om denne version indeholder andre oplysninger, som ikke kan gøres offentligt tilgængelige, enten på grund af fællesskabsretlige regler, der beskytter dem direkte, eller fordi oplysningerne hører blandt dem, der ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt. Følgelig har høringskonsulentens beslutning bindende retsvirkninger, i det omfang den tager stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den tekst, der skal offentliggøres, indeholder sådanne oplysninger.
(jf. præmis 26, 28 og 31-34)
2. Det præciseres i artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17, at navnlig oplysninger om forhold, som Kommissionen i medfør af forordning nr. 17 får kendskab til, og som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt, hvilket vedrører et område, som rækker ud over virksomheders forretningshemmeligheder, er omfattet af den beskyttelse, som fællesskabsretten tillægger oplysninger, som Kommissionen har fået kendskab til i forbindelse med procedurer for anvendelse af konkurrencereglerne.
I denne forbindelse skal der sondres mellem den beskyttelse, der skal tildeles oplysninger, som er omfattet af tavshedspligt, i forhold til personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, der har krav på at blive hørt i forbindelse med procedurerne for anvendelse af konkurrencereglerne, og den beskyttelse, der skal tillægges sådanne oplysninger i forhold til offentligheden i almindelighed.
Forpligtelsen for institutionernes tjenestemænd og ansatte til ikke at give oplysninger om forhold, som de får kendskab til, og som er undergivet tavshedspligt, fastsat i artikel 287 EF, og som på området for de konkurrenceregler, der finder anvendelse på virksomheder, er gennemført ved artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17, er lempet i forhold til de personer, som i medfør af forordningens artikel 19, stk. 2, har krav på at blive hørt. Kommissionen kan meddele disse personer visse oplysninger, som er omfattet af tavshedspligten, for så vidt som denne meddelelse er nødvendig for sagens rette oplysning. Denne mulighed gælder dog ikke for forretningshemmeligheder, der således er sikret en helt særlig beskyttelse. Derimod må oplysninger, der er omfattet af tavshedspligt, ikke videregives til offentligheden i almindelighed, uafhængigt af spørgsmålet, om der er tale om forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger.
Nødvendigheden af en sådan forskellig behandling er begrundet, når det i relation til begrebet forretningshemmeligheder præciseres, at det drejer sig om oplysninger, hvor ikke blot deres videregivelse til offentligheden, men også den blotte omstændighed, at de tilsendes et andet retssubjekt end det, som har afgivet oplysningen, alvorligt kan skade sidstnævntes interesser.
(jf. præmis 28-30)
3. Artikel 20 i forordning nr. 17 og artikel 287 EF om tavshedspligt har navnlig til formål at beskytte de personer, som er omfattet af en procedure for anvendelse af konkurrencereglerne efter forordning nr. 17, mod det tab, som kan følge af offentliggørelsen af de oplysninger, som Kommissionen har fået i forbindelse med denne procedure. En virksomhed, som er omfattet af denne procedure, har derfor i princippet en retlig interesse i at anlægge sag til prøvelse af høringskonsulentens beslutning om at offentliggøre den ikke-fortrolige version af Kommissionens beslutning om at pålægge en bøde for overtrædelse af konkurrencereglerne.
Tredjemands offentliggørelse af klagepunktsmeddelelserne er uden betydning for virksomhedens retlige interesse. Selv om det således lægges til grund, at de i dokumenterne indeholdte oplysninger er identiske med dem, som fremgår af de omtvistede dele i bødebeslutningen, er rækkevidden af bødebeslutningen en helt anden end rækkevidden af en klagepunktsmeddelelse. En klagepunktsmeddelelse har til formål at give de interesserede parter mulighed for at udtale sig om de omstændigheder, som Kommissionen midlertidigt har anset for belastende i forhold til dem. Derimod indeholder bødebeslutningen en beskrivelse af de omstændigheder, som Kommissionen har lagt til grund. Følgelig kan offentliggørelsen af klagepunktsmeddelelsen – hvor skadelig den end måtte være for de berørte parter – ikke fratage adressaterne for bødebeslutningen deres interesse i at påstå, at den offentliggjorte version af beslutningen indeholder oplysninger, som er beskyttet mod videregivelse til offentligheden.
Interessen hos adressaten for en beslutning i at anfægte denne kan heller ikke afvises med henvisning til, at beslutningen allerede er blevet gennemført, idet en annullation af en sådan beslutning i sig selv kan have retsvirkninger, navnlig ved at Kommissionen forpligtes til at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af Rettens dom, og ved at det undgås, at Kommissionen genoptager en sådan praksis.
Endelig indebærer det forhold, at omstændigheder, der har ført en sagsøger til at anmode om udsættelse af gennemførelse af den anfægtede beslutning, ikke længere foreligger, ikke, at interessen i en annullation af beslutningen ophører.
(jf. præmis 42-45)
4. Kommissionens forpligtelse til i overensstemmelse med artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 17 at offentliggøre de beslutninger, som den træffer i henhold til forordningens artikel 3, finder anvendelse på alle de beslutninger, som konstaterer en overtrædelse, eller som pålægger en bøde, uden at det er nødvendigt at fastslå, om beslutningen også indeholder et påbud om at bringe overtrædelsen til ophør, eller om et sådant påbud er berettiget under hensyn til sagens omstændigheder.
(jf. præmis 58)
5. Lovlighedsprincippet er anerkendt i fællesskabsretten i den forstand, at en sanktion, også selv om den ikke har karakter af straf, kun kan pålægges, hvis der foreligger en klar og utvetydig hjemmel.
Der kan imidlertid ikke af lovlighedsprincippet udledes et forbud mod at offentliggøre de af institutionerne udstedte retsakter, når offentliggørelsen ikke udtrykkeligt er fastsat i traktaterne eller en anden almengyldig retsakt. Et sådant forbud ville på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin være i strid med artikel 1 EU, i henhold til hvilken »beslutningerne træffes så åbent som muligt« i Den Europæiske Union.
(jf. præmis 68 og 69)
6. Kravet om åbenhed i artikel 1 EU, i henhold til hvilken »beslutningerne træffes så åbent som muligt«, afspejles i artikel 255 EF, som under visse betingelser sikrer, at borgere får adgang til institutionernes dokumenter. Princippet er endvidere kommet til udtryk i artikel 254 EF, som betinger ikrafttræden af visse af institutionernes retsakter af offentliggørelse, og i adskillige fællesskabsbestemmelser, der, som f.eks. artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 17, pålægger institutionerne at gøre rede for deres aktiviteter. I overensstemmelse med dette princip – og når der ikke er bestemmelser, der udtrykkeligt pålægger eller forbyder offentliggørelse – udgør institutionernes mulighed for at offentliggøre de retsakter, de vedtager, hovedreglen, til hvilken der er undtagelser, i det omfang fællesskabsretten – især gennem bestemmelser, der sikrer overholdelsen af tavshedspligt – er til hinder for en offentliggørelse af disse retsakter eller visse oplysninger heri.
(jf. præmis 69)
7. Det er hverken i artikel 287 EF eller forordning nr. 17 udtrykkeligt angivet, hvilke oplysninger – ud over forretningshemmeligheder – der er omfattet af tavshedspligt. Det kan i denne forbindelse ikke udledes af artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17, at dette ville være tilfældet for alle oplysninger, der indsamles i henhold til nævnte forordning, med undtagelse af de oplysninger, som skal offentliggøres i medfør af forordningens artikel 21. Således som det er tilfældet efter artikel 287 EF, er artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 17, som gennemfører denne traktatbestemmelse på området for konkurrenceregler for virksomheder, kun til hinder for offentliggørelsen af oplysninger, »som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt«.
For at oplysninger ifølge deres natur er omfattet af tavshedspligt, skal de for det første kun være tilgængelige for en begrænset personkreds. Der skal dernæst være tale om oplysninger, hvis offentliggørelse alvorligt kan skade den person, som har videregivet oplysningerne, eller tredjemand. Endelig kræves det, at de interesser, som vil kunne skades ved offentliggørelsen af den pågældende oplysning, objektivt set er beskyttelsesværdige. Vurderingen af den fortrolige karakter af en oplysning forudsætter således, at der foretages en afvejning mellem de berettigede interesser mod en offentliggørelse, og den almene interesse, som fordrer, at fællesskabsinstitutionernes handlinger foretages så åbent som muligt.
En afvejning mellem den almene interesse i åbenheden af en fællesskabshandling og interesser, der kan være til hinder herfor, er blevet gennemført af fællesskabslovgiver i forskellige bestemmelser i den afledte ret, navnlig ved forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger og ved forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Selv om det er korrekt, at begrebet »tavshedspligt« henhører under den primære ret, i det omfang det fremgår af artikel 287 EF, og at den afledte ret ikke i noget tilfælde kan ændre traktatens bestemmelser, udgør fællesskabslovgivers fortolkning af et forhold, som ikke udtrykkeligt er reguleret heri, ikke desto mindre et vigtigt indicium for den måde, hvorpå en bestemmelse skal forstås.
Det følger heraf, at disse oplysninger, i det omfang sådanne bestemmelser i den afledte ret hindrer, at oplysninger gøres offentligt tilgængelige, eller udelukker offentlighedens adgang til dokumenter, der indeholder disse oplysninger, skal anses for at være omfattet af tavshedspligt. I det omfang offentligheden derimod har adgang til dokumenter, der indeholder visse oplysninger, kan disse oplysninger ikke anses for at være oplysninger, som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt.
(jf. præmis 70-72 og 74)
8. For så vidt angår offentliggørelsen af Kommissionens beslutninger truffet i henhold til forordning nr. 17 er artikel 20 i denne forordning – ud over offentliggørelse af forretningshemmeligheder – til hinder for offentliggørelse af oplysninger, der er omfattet af undtagelserne til retten til aktindsigt i de dokumenter, der er nævnt i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, eller som er beskyttet efter andre bestemmelser i den afledte ret, såsom forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger. Derimod er bestemmelsen ikke til hinder for offentliggørelse af oplysninger, som offentligheden har ret til at gøre sig bekendt med ved anvendelse af retten til aktindsigt i dokumenter.
(jf. præmis 75)
9. Artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 17 skal fortolkes således, at den afgrænser Kommissionens forpligtelse efter bestemmelsens stk. 1 til at offentliggøre de beslutninger, der træffes i medfør af forordningens artikel 2, 3, 6, 7 og 8, til at angive de interesserede parter og beslutningernes »væsentligste indhold« for at lette Kommissionens opgave med at underrette offentligheden om disse, især i betragtning af de sproglige krav, der er forbundet med en offentliggørelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende . Derimod begrænser denne bestemmelse ikke Kommissionens mulighed for – hvis den finder det hensigtsmæssigt, og hvis der er ressourcer hertil – at offentliggøre den fulde ordlyd af sine beslutninger med forbehold af, at tavshedspligten overholdes.
Selv om Kommissionen derfor er underlagt en almindelig pligt til kun at offentliggøre de ikke-fortrolige versioner af sine beslutninger, skal artikel 21, stk. 2 – for at sikre, at bestemmelsen overholdes – ikke fortolkes således, at den tildeler en særlig rettighed til adressaterne for de beslutninger, som er vedtaget i henhold til artikel 2, 3, 6, 7 og 8 i forordning nr. 17, der tillader dem at modsætte sig Kommissionens offentliggørelse i Tidende (og, i givet fald, også på denne institutions hjemmeside) af oplysninger, der, skønt de ikke er fortrolige, ikke er »væsentlige« for forståelsen af disse beslutningers dispositive del.
I øvrigt fortjener interessen for en virksomhed, som er deltager i et kartel, i, at detaljerne i den retsstridige adfærd, der bebrejdes den, ikke gøres tilgængelige for offentligheden, ikke en særlig beskyttelse, henset til offentlighedens interesse i at få kendskab til begrundelsen for enhver foranstaltning fra Kommissionen i videst muligt omfang, de erhvervsdrivendes interesse i at få oplyst hvilken adfærd, der kan udsætte dem for sanktioner, og til interessen for de personer, der har lidt skade på grund af en overtrædelse, i at få kendskab til detaljerne for i givet fald at kunne gøre deres krav gældende mod de virksomheder, der er pålagt sanktioner.
(jf. præmis 76-78 og 88)
10. Medtagelsen i en bødebeslutning af konstateringer af faktiske omstændigheder, der vedrører en aftale, kan ikke være betinget af, at Kommissionen har beføjelse til at konstatere en overtrædelse vedrørende dette, eller af, at Kommissionen rent faktisk har konstateret en sådan overtrædelse. Kommissionen kan i en beslutning, der konstaterer en overtrædelse og pålægger en bøde, således beskrive den faktiske og historiske sammenhæng, som den anfægtede adfærd indgår i. Det forholder sig på samme måde med offentliggørelsen af denne beskrivelse, eftersom den kan tjene til at gøre det muligt for den interesserede offentlighed fuldt ud at forstå begrundelsen for en sådan beslutning. Det tilkommer herved Kommissionen at vurdere hensigtsmæssigheden af at medtage sådanne elementer.
(jf. præmis 89)
11. Forordning nr. 45/2001 om b eskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger har til formål at beskytte fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger. En juridisk person er ikke omfattet af den personkreds, som forordningen har til formål at sikre beskyttelsen af, og kan derfor ikke gøre gældende, at der foreligger en påstået overtrædelse af de regler, som forordningen indeholder.
(jf. præmis 95)
12. Bortset fra den pligt til at offentliggøre, der navnlig i medfør af forordning nr. 17 påhviler Kommissionen, har den en betydelig skønsmargen med henblik på i hvert enkelt tilfælde at vurdere den grad af offentlighed, der skal tillægges dens retsakter. Kommissionen er ikke i denne forbindelse på nogen måde forpligtet til behandle ensartede retsakter ens. Især er lighedsprincippet ikke til hinder for, at Kommissionen forudgående lægger tekster – som den agter at offentliggøre i De Europæiske Fællesskabers Tidende , men med hensyn til hvilke den endnu ikke er i besiddelse af samtlige versioner på alle de officielle sprog – på sin hjemmeside på internettet, i de(n) sprogversion(er), der foreligger, eller som den berørte offentlighed har størst kendskab til. I denne forbindelse udgør den omstændighed, at det kun er visse sprogversioner, der er til rådighed, en forskel, som er tilstrækkelig til at begrunde denne forskellige behandling.
(jf. præmis 102)