Sag C-433/03
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Forbundsrepublikken Tyskland
»Traktatbrud – en medlemsstats forhandling, indgåelse, ratifikation og ikraftsættelse af bilaterale aftaler – godstransport og personbefordring ad indre vandveje – Fællesskabets eksterne kompetence – artikel 10 EF – forordning (EØF) nr. 3921/91 og (EF) nr. 1356/96«
Forslag til afgørelse fra generaladvokat A. Tizzano fremsat den 10. marts 2005
Domstolens dom (Anden Afdeling) af 14. juli 2005
Sammendrag af dom
1. Traktatbrudssøgsmål – sagens genstand – afgrænsning under den administrative procedure – senere begrænsning heraf – lovligt
(Art. 226 EF)
2. Traktatbrudssøgsmål – Domstolens prøvelse af søgsmålsgrundlaget – relevante forhold – forholdene ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse
(Art. 226 EF)
3. Internationale aftaler – Fællesskabets kompetence – Fællesskabets eksterne eksklusive kompetence opstået som følge af udøvelsen af dets interne kompetence – betingelser – transport ad indre vandveje – forordning nr. 3921/91 – fællesskabslovgivningen utilstrækkelig til at foretage overførelsen af den eksterne eksklusive kompetence til Fællesskabet
(Art. 71, stk. 1, EF og 80, stk. 1, EF; Rådets forordning nr. 3921/91)
4. Retspleje – stævning – sagens genstand – definition – ændring under sagens behandling – forbud
5. Medlemsstater – forpligtelser – forpligtelse til samarbejde – beslutning, hvorved Kommissionen bemyndiges til at forhandle en multilateral aftale i Fællesskabets navn – medlemsstaters forpligtelser – handle- og undladelsesforpligtelser – omfang
(Art. 10 EF)
1. Det er ganske vist rigtigt, at genstanden for en sag anlagt i medfør af artikel 226 EF afgrænses af den administrative procedure, der er foreskrevet i denne bestemmelse, og at de klagepunkter, der fremføres til støtte for Kommissionens begrundede udtalelse og sagsanlægget, følgelig skal være de samme. Dette krav kan imidlertid ikke indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald i deres formulering, når sagsgenstanden ikke er blevet udvidet eller ændret, men blot er blevet begrænset.
(jf. præmis 28)
2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen.
(jf. præmis 32)
3. Fællesskabet erhverver en ekstern eksklusiv kompetence på grund af udøvelsen af dets interne kompetence, når de internationale forpligtelser henhører under anvendelsesområdet for de fælles regler, eller i hvert fald under et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret af sådanne regler, selv om der ikke er nogen modsætning mellem disse og de nævnte forpligtelser.
Når Fællesskabet i sin interne lovgivning har indsat bestemmelser vedrørende den behandling, der tilkommer tredjelandes borgere, eller når Fællesskabet udtrykkeligt har tillagt sine institutioner kompetence til at forhandle med tredjelande, får det således en ekstern eksklusiv kompetence med hensyn til de områder, der er reguleret i lovgivningen.
Det forholder sig også således, selv om der ikke findes udtrykkelige bestemmelser, hvori der gives institutionerne ret til at forhandle med tredjelande, når Fællesskabet har gennemført en fuldstændig harmonisering inden for et bestemt område, idet de således vedtagne fælles regler kunne blive berørt, hvis medlemsstaterne bevarede en ret til at forhandle med tredjelande.
Hvad angår fastsættelsen af betingelserne om adgangen for transportvirksomheder fra tredjelande til at udføre intern godstransport ad indre vandveje har Fællesskabets ikke erhvervet en ekstern eksklusiv kompetence. Forordning nr. 3921/91 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern godstransport og personbefordring ad indre vandveje i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende, regulerer nemlig ikke situationen for de nævnte transportvirksomheder, for så vidt som den kun vedrører transportvirksomheder, der er hjemmehørende i en medlemsstat, og den harmonisering, der er sket ved forordningen, derfor ikke er fuldstændig.
(jf. præmis 44-48, 50, 52 og 53)
4. En part kan ikke ændre søgsmålets genstand under sagens behandling, hvorfor prøvelsen af sagens realitet alene kan ske på grundlag af den i stævningen nedlagte påstand.
(jf. præmis 61)
5. Forpligtelsen til loyalt samarbejde, som pålægges ved artikel 10 EF, gælder generelt og afhænger hverken af, om den pågældende fællesskabskompetence er eksklusiv eller ikke, eller af medlemsstaternes eventuelle ret til at indgå forpligtelser i forhold til tredjelande.
Navnlig er medlemsstaterne pålagt særlige handle- og undladelsesforpligtelser i en situation, hvor Kommissionen har forelagt Rådet forslag, der repræsenterer et udgangspunkt for en samordnet fællesskabsaktion, selv om disse ikke er blevet vedtaget af Rådet.
Det følger heraf, at Rådets vedtagelse af en beslutning, hvorved Kommissionen bemyndiges til at forhandle en multilateral aftale i Fællesskabets navn, som markerer indledningen til en samordnet fællesskabsaktion på internationalt plan, som sådan indebærer, om ikke en undladelsesforpligtelse for medlemsstaterne, så i det mindste en forpligtelse for medlemsstaterne til at indgå i et tæt samarbejde med fællesskabsinstitutionerne med henblik på at lette Fællesskabet i gennemførelsen af dets opgaver, og at sikre konsekvens og sammenhæng i Fællesskabets aktion og internationale repræsentation.
(jf. præmis 64-66)
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
14. juli 2005 (*)
»Traktatbrud – en medlemsstats forhandling, indgåelse, ratifikation og ikraftsættelse af bilaterale aftaler – godstransport og personbefordring ad indre vandveje – Fællesskabets eksterne kompetence – artikel 10 EF – forordning (EØF) nr. 3921/91 og (EF) nr. 1356/96«
I sag C-433/03,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 10. oktober 2003,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved C. Schmidt, W. Wils og A. Manville, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Forbundsrepublikken Tyskland ved W.-D. Plessing, som befuldmægtiget, bistået af Rechtsanwalt G. Schohe,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), C. Gulmann, J. Makarczyk og P. Kūris,
generaladvokat: A. Tizzano
justitssekretær: R. Grass,
efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. marts 2005,
afsagt følgende
Dom
1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 10 EF og Rådets forordning (EØF) nr. 3921/91 af 16. december 1991 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern godstransport og personbefordring ad indre vandveje i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (EFT L 373, s. 1), idet den individuelt har forhandlet, indgået, ratificeret og ikraftsat de aftaler, som er nævnt nedenfor i litra a), samt at Forbundsrepublikken har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1356/96 af 8. juli 1996 om indførelse af fælles bestemmelser vedrørende godstransport og personbefordring ad indre vandveje mellem medlemsstaterne med henblik på fri udveksling af tjenesteydelser for denne transport (EFT L 175, s. 7), idet den har nægtet at ophæve de aftaler, der er indgået med Rumænien, Polen og Ukraine, samt de aftaler, der er nævnt nedenfor i litra b):
litra a):
– aftalen mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Rumæniens regering om indlandsskibsfart, undertegnet i Bonn den 22. oktober 1991 (BGBl. 1993 II, s. 770, herefter »aftalen, der er indgået med Rumænien«)
– aftalen mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Republikken Polens regering om indlandsskibsfart, undertegnet i Warszawa den 8. november 1991 (BGBl. 1993 II, s. 779, herefter »aftalen, der er indgået med Polen«), og
– aftalen mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Ukraines regering om indlandsskibsfart, undertegnet i Bonn den 14. juli 1992 (BGBl. II, s. 258, herefter »aftalen, der er indgået med Ukraine«)
litra b):
– aftalen mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Den Tjekkoslovakiske Socialistiske Republiks regering om indlandsskibsfart, undertegnet i Prag den 26. januar 1988 (BGBl. 1989 II, s. 1035, herefter »aftalen, der er indgået med Tjekkoslovakiet«), og
– aftalen mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Den Ungarske Folkerepubliks regering om indlandsskibsfart, undertegnet i Budapest den 15. januar 1988 (BGBl. 1989 II, s. 1026, herefter »aftalen, der er indgået med Ungarn«).
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
EF-traktatens bestemmelser
2 Artikel 10 EF har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner. De letter Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver.
De afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af denne traktats målsætning i fare.«
3 Med hensyn til transportområdet bestemmer artikel 70 EF, at medlemsstaterne søger at nå traktatens mål inden for rammerne af en fælles politik.
4 Artikel 71, stk. 1, EF bestemmer:
»Med henblik på gennemførelsen af artikel 70 og under hensyntagen til transportspørgsmålenes særlige karakter fastsætter Rådet efter fremgangsmåden i artikel 251 og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget:
a) fælles regler for international transport til eller fra en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder
b) de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende
c) foranstaltninger til forbedring af transportsikkerheden
d) alle andre formålstjenlige bestemmelser.«
5 Rådet vedtog på grundlag af sidstnævnte bestemmelse forordning nr. 3921/91 og forordning nr. 1356/96.
Forordning nr. 3921/91
6 Forordning nr. 3921/91 har ifølge sin tredje betragtning til formål, at ikke-hjemmehørende transportvirksomheder bør have adgang til at udføre intern godstransport og personbefordring ad indre vandveje på samme vilkår som dem, der gælder for den pågældende medlemsstats egne transportvirksomheder.
7 Med henblik herpå bestemmer denne forordnings artikel 1, stk. 1, at fra den 1. januar 1993 har enhver transportvirksomhed, der udfører godstransport eller personbefordring ad indre vandveje, adgang til at udføre intern godstransport eller personbefordring ad indre vandveje for tredjemands regning i en medlemsstat, hvor transportvirksomheden ikke er hjemmehørende, i praksis benævnt »cabotage«, på betingelse af, at den har hjemsted i en medlemsstat i overensstemmelse med denne medlemsstats lovgivning, og i givet fald, at den i denne medlemsstat har tilladelse til at udføre international godstransport eller personbefordring ad indre vandveje. Artikel 1, stk. 2, bestemmer, at såfremt transportvirksomheden opfylder disse betingelser, kan den udføre cabotage midlertidigt i den pågældende medlemsstat uden at oprette et sæde eller andet forretningssted dér.
8 Samme forordnings artikel 2, stk. 1, bestemmer, at for at få adgang til at udføre cabotage kan transportvirksomheden hertil kun anvende de fartøjer, hvis ejer eller ejere er fysiske personer, der har bopæl og er statsborgere i en medlemsstat, eller juridiske personer, der har deres hjemsted i en medlemsstat, og hvoraf flertallet tilhører statsborgere fra medlemsstaterne.
9 Endelig bestemmer artikel 6 i forordning nr. 3921/91, at forordningen ikke berører rettighederne i medfør af den reviderede konvention om sejlads på Rhinen, undertegnet i Mannheim den 17. oktober 1868 (herefter »Mannheim-konventionen«).
Forordning nr. 1356/96
10 Som det fremgår af forordning nr. 1356/96’s titel og af dens anden betragtning, er forordningens formål at indføre fri udveksling af tjenesteydelser på området for godstransport og personbefordring ad indre vandveje mellem medlemsstaterne ved at fjerne alle restriktioner over for virksomheder, der yder tjenester på dette område, på grundlag af nationalitet eller som følge af, at virksomheden er hjemmehørende i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesten ydes.
11 Forordningens artikel 1 og 2 bestemmer, at enhver transportvirksomhed, der udfører godstransport eller personbefordring ad indre vandveje, kan udføre transport mellem medlemsstaterne og på transitsejlads gennem disse uden forskelsbehandling begrundet i nationalitet eller etableringssted. I nævnte artikel 2 fastsættes endvidere betingelserne for denne tilladelse.
12 Ifølge samme forordnings artikel 3 berører bestemmelserne heri »ikke de rettigheder, som transportvirksomheder fra tredjelande har i henhold til den reviderede konvention om sejlads på Rhinen (Mannheim-konventionen) og konventionen om sejlads på Donau (Beograd-konventionen), eller rettigheder, der følger af Fællesskabets internationale forpligtelser«.
De bilaterale aftaler, som Forbundsrepublikken Tyskland har indgået
13 De aftaler, som er nævnt i denne doms præmis 1 (herefter tilsammen de »bilaterale aftaler«), indeholder bestemmelser om gensidig anvendelse af vandvejene for de kontraherende parters fartøjer med henblik på personbefordring og godstransport.
14 De bestemmer bl.a., at personbefordring og/eller godstransport udført af en kontraherende parts fartøjer mellem den anden parts havne (cabotage) og personbefordring og/eller godstransport udført af en kontraherende parts fartøjer mellem den anden parts havne og en tredjestats havne (forbindelse med tredjestater) er undergivet et krav om en særlig tilladelse fra de pågældende kontraherende parters kompetente myndigheder.
15 De aftaler, der er indgået med Ungarn og Tjekkoslovakiet, er blevet ratificeret ved to love af 14. december 1989 og trådte i kraft henholdsvis den 31. januar og den 4. maj 1990. Aftalerne, der er indgået med Rumænien og Polen, er blevet ratificeret ved to love af 19. april 1993 og trådte i kraft henholdsvis den 9. juli og den 1. november 1993. Aftalen, der er indgået med Ukraine, er blevet ratificeret ved en lov af 2. februar 1994 og trådte i kraft den 1. juli 1994.
Sagens faktiske omstændigheder og den administrative procedure
16 Den 28. juni 1991 forelagde Kommissionen Rådet en henstilling med henblik på Rådets afgørelse om indledning af forhandlinger mellem Fællesskabet og tredjelande om indgåelse af en multilateral aftale på området for personbefordring og godstransport ad indre vandveje.
17 Ved afgørelse af 7. december 1992 bemyndigede Rådet »Kommissionen til at forhandle en [multilateral] aftale [om bestemmelserne for udførelse af godstransport og personbefordring ad indre vandveje] mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Polen og Donau-konventionens kontraherende stater (Ungarn, Tjekkoslovakiet, Rumænien, Bulgarien, det tidligere Sovjetunionen, det tidligere Jugoslavien og Østrig)« (herefter »Rådets afgørelse af 7. december 1992«).
18 Efter Rådets afgørelse af 7. december 1992 anmodede Kommissionen ved skrivelse af 20. april 1993 en række medlemsstater, herunder Forbundsrepublikken Tyskland, om at »afholde sig fra ethvert tiltag, der kan bringe afviklingen af de forhandlinger, der er blevet iværksat på fællesskabsniveau, i fare, og særligt om at afholde sig fra at ratificere aftaler, der allerede er undertegnet eller underskrevet, såvel som fra at indlede nye forhandlinger med central- og østeuropæiske lande på området for sejlads ad indre vandveje«.
19 Den 8. april 1994 besluttede Rådet, at forhandlingerne med Den Tjekkiske Republik, Republikken Ungarn, Republikken Polen og Den Slovakiske Republik skulle prioriteres.
20 De multilaterale forhandlinger, som Kommissionen førte, mundede den 5. august 1996 ud i undertegnelsen af et udkast til en multilateral aftale, på grundlag af hvilket Kommissionen den 13. december 1996 forelagde Rådet et forslag til afgørelse om indgåelse af aftalen om betingelserne for gods- og passagertransport ad indre vandveje mellem Det Europæiske Fællesskab på den ene side og Den Tjekkiske Republik, Republikken Polen og den Slovakiske Republik på den anden side.
21 Der er imidlertid endnu ikke blevet indgået en aftale mellem Fællesskabet og de pågældende lande.
22 Ved åbningsskrivelse af 10. april 1995 og supplerende åbningsskrivelse af 24. november 1998 indledte Kommissionen traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 226 EF og anmodede Forbundsrepublikken Tyskland om at ophæve de bilaterale aftaler.
23 Da den tyske regering i sine svarskrivelser af 23. juni 1995 og 26. februar 1999 havde bestridt, at indgåelsen af de bilaterale aftaler udgjorde en tilsidesættelse af fællesskabsretten, fremsatte Kommissionen den 28. februar 2000 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Forbundsrepublikken Tyskland til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme denne udtalelse inden for en frist af to måneder fra dens meddelelse.
24 Da Kommissionen fandt situationen utilfredsstillende, besluttede den at anlægge det foreliggende søgsmål.
Om formaliteten
25 Den tyske regering har for det første gjort gældende, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling for så vidt angår de aftaler, der er indgået med Ungarn og Tjekkoslovakiet. Disse aftaler er nemlig ikke blevet behandlet i den begrundede udtalelse.
26 I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at bemærke, at hvad angår klagepunktet vedrørende de bilaterale aftalers uforenelighed med forordning nr. 1356/96 nævnes aftalerne, der er indgået med Ungarn og Tjekkoslovakiet, utvetydigt og flere gange i den begrundede udtalelse, og at Forbundsrepublikken Tyskland i punkt 2 i sit svar på den begrundede udtalelse udtrykkeligt har taget stilling til dette spørgsmål.
27 Den tyske regering har for det andet bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling, da Kommissionen i sin stævning har henvist til dommene af 5. november 2002, benævnt »Open skies-dommene« (sag C-466/98, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 9427, sag C-467/98, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 9519, sag C-468/98, Kommissionen mod Sverige, Sml. I, s. 9575, sag C-469/98, Kommissionen mod Finland, Sml. I, s. 9627, sag C-471/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 9681, sag C-472/98, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 9741, sag C-475/98, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 9797, og sag C-476/98, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 9855), selv om disse er blevet afsagt, efter at den administrative procedure var afsluttet. Ifølge den tyske regering skulle Kommissionen, inden den anlagde traktatbrudssøgsmålet, have tilsendt Forbundsrepublikken Tyskland en ny begrundet udtalelse, hvori den skulle have henvist til disse nye domme.
28 Det er ganske vist rigtigt, at genstanden for en sag anlagt i medfør af artikel 226 EF afgrænses af den administrative procedure, der er foreskrevet i denne bestemmelse, og at de klagepunkter, der fremføres til støtte for Kommissionens begrundede udtalelse og sagsanlægget, følgelig skal være de samme. Dette krav kan imidlertid ikke indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald i deres formulering, når sagsgenstanden ikke er blevet udvidet eller ændret, men blot er blevet begrænset (jf. bl.a. dom af 16.9.1997, sag C-279/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4743, præmis 24 og 25, af 25.4.2002, sag C-52/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3827, præmis 44, og af 11.7.2002, sag C-139/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6407, præmis 18 og 19).
29 Ved i stævningen at henvise til Open skies-dommene ville Kommissionen alene gøre opmærksom på den nyeste retspraksis vedrørende de principper, der gælder for Fællesskabets eksterne eksklusive kompetence, uden at udvide, ændre eller begrænse den sagsgenstand, der var fastlagt i den begrundede udtalelse af 28. februar 2000.
30 Det følger heraf, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
Om søgsmålet
31 Den tyske regering har indledningsvis nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at sagen er blevet uden genstand for så vidt angår de aftaler, der er indgået med Tjekkoslovakiet, Ungarn og Polen, som følge af, at Den Tjekkiske Republik, Republikken Ungarn, Republikken Polen og Den Slovakiske Republik den 1. maj 2004 har tiltrådt Den Europæiske Union.
32 I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at bemærke, at ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 11.10.2001, sag C-110/00, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 7545, præmis 13, og af 19.2.2004, sag C-310/03, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 1969, præmis 7).
33 I det foreliggende tilfælde udløb den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, den 28. april 2002, hvilket betyder, at Den Tjekkiske Republik, Republikken Ungarn, Republikken Polen og Den Slovenske Republiks tiltrædelse af Den Europæiske Union er uden betydning for den foreliggende sag.
34 Kommissionen har til støtte for sit søgsmål fremsat tre klagepunkter. For det første har den kritiseret Forbundsrepublikken Tyskland for at have tilsidesat Fællesskabets eksterne eksklusive kompetence i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i dommen af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet, benævnt »AETR« (sag 22/70, Sml. 1971, s. 41, org.ref.: Rec. s. 263). For det andet har den henvist til, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 10 EF. For det tredje har den anført, at de bilaterale aftaler er uforenelige med forordning nr. 1356/96.
Om det første klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af Fællesskabets eksterne eksklusive kompetence
Parternes argumenter
35 Med det første klagepunkt har Kommissionen anført, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat Fællesskabets eksterne eksklusive kompetence til at indgå internationale aftaler i AETR-dommens forstand, idet den har forhandlet, indgået, ratificeret og ikraftsat de aftaler, der er indgået med Polen, Rumænien og Ukraine. Disse aftaler berører nemlig de fælles regler, som Fællesskabet har vedtaget i forordning nr. 3921/91.
36 Kommissionen finder nærmere bestemt, at de nævnte aftaler, som under forudsætning af særlig tilladelse giver adgang til cabotage i Tyskland for transportvirksomheder fra de pågældende tredjelande, berører de fælles regler, der er indeholdt i forordning nr. 3921/91, for så vidt som disse fra den 1. januar 1993 fuldstændig harmoniserer betingelserne for at få adgang til cabotagevirksomhed i Fællesskabets medlemsstater.
37 Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at forordning nr. 3921/91 ikke kun omfatter Fællesskabets transportvirksomheder, men også transportvirksomheder fra tredjelande, eftersom forordningens artikel 6 anerkender schweiziske transportvirksomheders adgang i henhold til Mannheim-konventionen.
38 Den tyske regering har gjort gældende, at bestemmelserne i de aftaler, der er indgået med Polen, Rumænien og Ukraine, ikke henhører under forordning nr. 3921/91’s anvendelsesområde, eller under et område, der allerede i vidt omfang er dækket af denne, således at disse aftaler ikke påvirker de fælles bestemmelser, der er vedtaget af Fællesskabet i denne forordning.
39 Den tyske regering er nemlig af den opfattelse, at forordning nr. 3921/91 har en rent intern karakter. Den regulerer alene cabotage ad en medlemsstats indre vandveje udført af transportvirksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, og indeholder ingen bestemmelser om de betingelser, hvorunder transportvirksomheder fra tredjestater kan opnå en tilladelse til at levere cabotageydelser ad Fællesskabets indre vandveje.
40 I denne forbindelse har den tyske regering gjort gældende, at henvisningen til Mannheim-konventionen, der fremgår af artikel 6 i forordning nr. 3921/91, ikke kan fortolkes som en bestemmelse vedrørende behandling af statsborgere fra tredjelande. Denne bestemmelse vedrører alene Schweiz og bekræfter alene de rettigheder, som Schweiz har i henhold til Mannheim-konventionen.
Domstolens bemærkninger
41 Det bemærkes, at selv om traktaten ikke udtrykkeligt tildeler Fællesskabet en ekstern kompetence på området for transport ad indre vandveje, fastsætter artikel 71, stk. 1, EF og artikel 80, stk. 1, EF ikke desto mindre en kompetence for Fællesskabet til at handle på dette område.
42 I AETR-dommens præmis 16-18 og 22 fastslog Domstolen imidlertid, at Fællesskabets kompetence til at indgå internationale aftaler ikke alene følger af en udtrykkelig hjemmel i traktaten. Den kan også udledes af andre traktatbestemmelser og af retsakter, som i medfør af disse bestemmelser er udstedt af Fællesskabets institutioner. Navnlig har medlemsstaterne, når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik, der er omhandlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller anden form indfører fælles regler, ikke længere ret til individuelt eller kollektivt at indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler. Efterhånden som sådanne fælles regler vedtages, overtager Fællesskabet nemlig alene beføjelsen til – med virkning for hele anvendelsesområdet for Fællesskabets retsorden – at anerkende og opfylde forpligtelser over for tredjelande. I det omfang fælles regler er vedtaget for at gennemføre traktatens mål, kan medlemsstaterne ikke uden for de fælles institutioners rammer påtage sig forpligtelser, der er egnede til at berøre disse regler eller ændre deres rækkevidde.
43 Såfremt medlemsstaterne frit kunne indgå internationale forpligtelser, der berører de fælles regler, ville virkeliggørelsen af det formål, der forfølges med disse regler, samt gennemførelsen af Fællesskabets opgave og virkeliggørelsen af traktatens mål blive bragt i fare (dom af 2.6.2005, sag C-266/03, Kommissionen mod Luxembourg, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 41).
44 De betingelser, hvorunder rækkevidden af fællesskabsregler kan påvirkes eller ændres af internationale forpligtelser, som medlemsstaterne har påtaget sig, og følgelig de betingelser, hvorunder Fællesskabet erhverver en ekstern eksklusiv kompetence på grund af udøvelsen af dets interne kompetence, har Domstolen bl.a. taget stilling til i Open skies-dommene.
45 Dette er tilfældet, når de internationale forpligtelser henhører under anvendelsesområdet for de fælles regler, eller i hvert fald under et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret af sådanne regler, selv om der ikke er nogen modsætning mellem disse og de nævnte forpligtelser (dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 108).
46 Når Fællesskabet i sin interne lovgivning har indsat bestemmelser vedrørende den behandling, der tilkommer tredjelandes borgere, eller når Fællesskabet udtrykkeligt har tillagt sine institutioner kompetence til at forhandle med tredjelande, får det således en ekstern eksklusiv kompetence med hensyn til de områder, der er reguleret i lovgivningen (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 109).
47 Det forholder sig også således, selv om der ikke findes udtrykkelige bestemmelser, hvori der gives institutionerne ret til at forhandle med tredjelande, når Fællesskabet har gennemført en fuldstændig harmonisering inden for et bestemt område, idet de således vedtagne fælles regler kunne blive berørt i AETR-dommens forstand, hvis medlemsstaterne bevarede en ret til at forhandle med tredjelande (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 110).
48 Som det fremgår af forordning nr. 3921/91’s titel samt artikel 1 og 2, fastsætter denne forordning betingelserne for adgangen til at udføre intern godstransport og personbefordring ad indre vandveje i en medlemsstat, men kun for så vidt angår Fællesskabets transportvirksomheder. Disse bestemmelser omfatter kun transportvirksomheder, der udfører godstransport eller personbefordring ad indre vandveje, som er hjemmehørende i en medlemsstat, og som anvender fartøjer, hvis ejer eller ejere enten er fysiske personer, som har bopæl i en medlemsstat og er statsborgere i en medlemsstat, eller er juridiske personer, som har deres hjemsted i en medlemsstat, og hvoraf flertallet tilhører statsborgere fra medlemsstaterne (dommen af 2.6.2005 i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 46).
49 Henvisningen i artikel 6 i forordning nr. 3921/91 til rettighederne i henhold til Mannheim-konventionen kan ikke føre til et andet resultat, da Fællesskabet med denne artikel blot tager de rettigheder til efterretning, som tilkommer Schweiz i henhold til denne konvention (dommen af 2.6.2005 i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 47).
50 Det følger heraf, at forordning nr. 3921/91 ikke regulerer betingelserne om adgangen for transportvirksomheder fra tredjelande til at udføre intern godstransport eller personbefordring ad indre vandveje i en medlemsstat (dommen af 2.6.2005 i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 48).
51 Da de aftaler, der er indgået med Polen, Rumænien og Ukraine, ikke henhører under et område, der allerede er omfattet af forordning nr. 3921/91, kan de ikke af de grunde, som Kommissionen har anført, anses for at berøre denne forordning.
52 Selve den omstændighed, at forordning nr. 3921/91 ikke regulerer situationen for transportvirksomheder hjemmehørende i tredjelande, som driver virksomhed inden for Fællesskabet, viser, at den harmonisering, der er sket ved forordningen, ikke er fuldstændig.
53 Kommissionens anbringende om, at Fællesskabets har opnået en ekstern eksklusiv kompetence i AETR-dommens forstand på det område, der er reguleret ved de aftaler, der er indgået med Polen, Rumænien og Ukraine, er således ubegrundet.
54 Under disse omstændigheder bør det første klagepunkt forkastes.
Om det andet klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af artikel 10 EF
Parternes argumenter
55 Kommissionen har med det andet klagepunkt gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har overholdt de forpligtelser, som påhviler den i henhold til artikel 10 EF, idet denne medlemsstat ved at ratificere og ikraftsætte de aftaler, der er indgået med Polen, Rumænien og Ukraine, efter at Rådet den 7. december 1992 havde besluttet at bemyndige Kommissionen til at forhandle en multilateral aftale i Fællesskabets navn, og Kommissionen i sin skrivelse af 20. april 1993 havde anmodet den tyske regering om at undlade at ratificere disse aftaler, har bragt iværksættelsen af denne beslutning i fare. Kommissionens forhandling af en multilateral aftale på Fællesskabets vegne, såvel som Rådets senere indgåelse heraf, bliver således vanskeligere, når de forstyrres af en medlemsstats individuelle initiativer.
56 I sin replik har Kommissionen tilføjet, at den omstændighed, at den aftale, der er indgået med Tjekkoslovakiet, stadig er i kraft på grundlag af en meddelelse af 24. marts 1993, der blev offentliggjort den 22. april 1993 i Bundesgesetzblatt (BGBl. 1993 II, s. 762), ligeledes udgør en tilsidesættelse af artikel 10 EF.
57 Den tyske regering har gjort gældende, at medlemsstaterne ikke i henhold til princippet om loyalt samarbejde kan være tvunget til at opsige bilaterale aftaler, der allerede er indgået med tredjelande, fordi Kommissionen indleder forhandlinger på det samme område som det, der er reguleret ved disse aftaler. Da udfaldet af sådanne forhandlinger og indgåelsen af en multilateral aftale i Fællesskabets navn i sagens natur er usikre, vil en sådan opsigelse have til virkning, at der skabes et retligt tomrum, indtil en sådan multilateral aftale eventuelt træder i kraft.
58 Under alle omstændigheder er den tyske regering af den opfattelse, at den har opfyldt betingelserne i artikel 10 EF, da regeringen efter at have konsulteret Kommissionen under forhandlingerne om de bilaterale aftaler har forpligtet sig til at opsige disse, så snart der er blevet indgået en fællesskabsaftale, og har forkortet opsigelsesfristen i de bilaterale aftaler til seks måneder.
59 Den tyske regering har endvidere gjort gældende, at de bilaterale aftaler blev undertegnet, før Rådets afgørelse af 7. december 1992 blev vedtaget.
Domstolens bemærkninger
60 Hvad for det første angår formaliteten med hensyn til klagepunktet om opretholdelsen af den aftale, der er indgået med Tjekkoslovakiet, bemærkes, at klagepunktet er blevet fremført af Kommissionen i dens replik, og at det følgelig ikke kan efterprøves af Domstolen. Et sådant klagepunkt er nemlig ikke blevet gjort gældende af Kommissionen i stævningen (jf. i denne retning dom af 14.7.1988, sag 298/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 4343, præmis 8).
61 Der fremgår af fast retspraksis, at en part ikke kan ændre søgsmålets genstand under sagens behandling, således at prøvelsen af sagens realitet alene kan ske på grundlag af den i stævningen nedlagte påstand (jf. bl.a. dom af 25.9.1979, sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2729, præmis 3, og af 6.4.2000, sag C-256/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2487, præmis 31).
62 Det følger heraf, at Kommissionens klagepunkt må afvises, for så vidt som det vedrører den omstændighed, at aftalen, der er indgået med Tjekkoslovakiet, stadig er i kraft.
63 Hvad for det andet angår spørgsmålet, om det nævnte klagepunkt er begrundet, bemærkes, at medlemsstaterne ved artikel 10 EF pålægges at lette Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver og at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af traktatens målsætning i fare.
64 Det bemærkes ligeledes, at denne forpligtelse til loyalt at samarbejde gælder generelt og hverken afhænger af, om den pågældende fællesskabskompetence er eksklusiv eller ikke, eller af medlemsstaternes eventuelle ret til at indgå forpligtelser i forhold til tredjelande (dommen af 2.6.2005 i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 58).
65 I denne forbindelse bemærkes, at Domstolen tidligere har fastslået, at medlemsstaterne er pålagt særlige handle- og undladelsesforpligtelser i en situation, hvor Kommissionen har forelagt Rådet forslag, der repræsenterer et udgangspunkt for en samlet optræden fra Fællesskabets side, selv om disse ikke er blevet vedtaget af Rådet (dom af 5.5.1981, sag 804/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1045, præmis 28, og dommen af 2.6.2005 i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 59).
66 Vedtagelsen af en beslutning, hvorved Kommissionen bemyndiges til at forhandle en multilateral aftale i Fællesskabets navn, markerer imidlertid indledningen til en samordnet fællesskabsaktion på international plan og indebærer som sådan, om ikke en undladelsesforpligtelse for medlemsstaterne, så i det mindste en forpligtelse for medlemsstaterne til at indgå i et tæt samarbejde med fællesskabsinstitutionerne med henblik på at lette Fællesskabet i gennemførelsen af dets opgaver, og at sikre konsekvens og sammenhæng i Fællesskabets handling og internationale repræsentation (dommen af 2.6.2005 i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 60).
67 Som generaladvokaten har anført i punkt 92 i forslaget til afgørelse, har vedtagelsen af Rådets afgørelse af 7. december 1992 i det foreliggende tilfælde medført en væsentlig ændring af den retlige ramme, som de aftaler, der er indgået med Polen, Rumænien og Ukraine, indgik i, og nødvendiggjorde et tættere samarbejde og en nærmere rådføring med Kommissionen, før disse aftaler kan ratificeres og sættes i kraft.
68 Som generaladvokaten også har fremhævet i punkt 90 og 91 i forslaget til afgørelse, har den tyske regering ganske vist konsulteret Kommissionen på tidspunktet for forhandlingerne og undertegnelsen af de aftaler, der er indgået med Polen, Rumænien og Ukraine, dvs. før vedtagelsen af Rådets afgørelse af 7. december 1992, men det er ubestridt, at Forbundsrepublikken Tyskland efter den dato har ratificeret de nævnte aftaler og sat dem i kraft uden at have samarbejdet eller rådført sig med Kommissionen.
69 Ved at handle på den måde har denne medlemsstat vanskeliggjort ikraftsættelsen af Rådets afgørelse af 7. december 1992 og følgelig opfyldelsen af Fællesskabets opgave samt gennemførelsen af traktatens mål.
70 Forpligtelsen til at rådføre sig med Kommissionen gjorde sig så meget desto mere gældende, som Rådet og Kommissionen med hensyn til proceduren for forhandlingerne af den multilaterale aftale i Fællesskabets navn var enige om at anvende adfærdsreglerne i den gentleman’s agreement, der var vedlagt som bilag til forhandlingsdirektiverne af 7. december 1992, der fastsatte et tæt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne. I denne forbindelse bestemmes det i afsnit II, punkt 3, litra d), i denne gentleman’s agreement, at »Kommissionen udtaler sig under forhandlingerne på Fællesskabets vegne, og medlemsstaternes repræsentanter tager kun ordet, såfremt Kommissionen beder dem om det«, og at »medlemsstaternes repræsentant [afholder] sig fra enhver handling, der kan hindre Kommissionen i at udføre sine opgaver på korrekt vis«.
71 Som den tyske regering har understreget, blev de bilaterale aftaler ganske vist undertegnet før Rådets vedtagelse af afgørelse af 7. december 1992, men det forholder sig ikke desto mindre således, at aftalerne, der er indgået med Polen, Rumænien og Ukraine, blev ratificeret og sat i kraft efter denne dato.
72 Endelig kan den omstændighed, at den tyske regering har forpligtet sig til at opsige de bilaterale traktater, så snart der er indgået en multilateral aftale i Fællesskabets navn, ikke godtgøre, at forpligtelsen til at samarbejde loyalt i henhold til artikel 10 EF er blevet overholdt. Da en sådan opsigelse ville ske efter forhandlingen og indgåelsen af nævnte aftale, ville den ikke have nogen effektiv virkning, da den på ingen måde ville have lettet Kommissionens multilaterale forhandlinger.
73 Det følger heraf, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 10 EF, idet den har ratificeret og ikraftsat de aftaler, der er indgået med Polen, Rumænien og Ukraine, uden at have samarbejdet eller rådført sig med Kommissionen.
74 Det følger heraf, at det andet klagepunkt er begrundet, således som det er anført i den foregående præmis.
Om det tredje klagepunkt vedrørende de bilaterale aftalers uforenelighed med forordning nr. 1356/96
Parternes argumenter
75 Kommissionen har med det tredje klagepunkt gjort gældende, at opretholdelsen i de bilaterale aftaler efter vedtagelsen af forordning nr. 1356/96 af bestemmelser, der fastsætter en mulighed for fartøjer, der er registreret i de berørte tredjelande, til at levere tjenesteydelser ad vandveje mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Fællesskabets øvrige medlemsstater, under forudsætning af en særlig tilladelse fra den kompetente myndighed, er uforenelig med nævnte forordnings artikel 1 og 2 samt med forordningens generelle formål.
76 Ved at indrømme Forbundsrepublikken Tyskland retten til ensidigt at tildele adgangsrettigheder – eller i det mindste at forbeholde denne medlemsstat retten til ensidigt at give adgangsrettigheder – til Fællesskabets indre vandveje til transportvirksomheder, der ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i forordning nr. 1356/96, har de bilaterale aftaler ensidigt, og uden Fællesskabets kontrol, ændret arten og rækkevidden af de regler, der er fastlagt i fællesskabsretten, angående fri udveksling af tjenesteydelser vedrørende transport ad indre vandveje mellem medlemsstater. Ifølge Kommissionen er det imidlertid ubestridt, at de ungarske, polske, rumænske, tjekkiske, slovakiske samt ukrainske transportvirksomheder og skibsfartsvirksomheder, der i henhold til de omtvistede bilaterale aftaler kan få tilladelse til at udføre transport mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Fællesskabets øvrige medlemsstater, ikke opfyldte nogen af disse betingelser.
77 Den tyske regering har gjort gældende, at de bilaterale aftaler hverken henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 1356/96 eller under et område, der allerede i vidt omfang er dækket af denne.
78 Ifølge regeringen har forordning nr. 1356/96 som eneste formål at oprette det indre marked ved at definere fælles regler, der finder anvendelse på godstransport og personbefordring ad indre vandveje mellem medlemsstater, og indeholder ingen bestemmelse, der regulerer adgangen for virksomheder fra tredjelande til tjenesteydelser vedrørende persontransport eller godstransport ad interne vandveje på Fællesskabets område.
Domstolens bemærkninger
79 Det bemærkes, at hovedformålet med forordning nr. 1356/96 er at virkeliggøre fri udveksling af tjenesteydelser på området for godstransport og personbefordring ad indre vandveje mellem medlemsstaterne ved at fjerne alle restriktioner over for virksomheder, der yder tjenester på dette område, på grundlag af nationalitet eller som følge af virksomhedens etableringssted.
80 Ifølge artikel 2 i forordning nr. 1356/96 gælder denne ordning om fri udveksling af tjenesteydelser vedrørende godstransport eller personbefordring ad indre vandveje for alle transportvirksomheder, der
– er etableret i en medlemsstat i overensstemmelse med denne medlemsstats lovgivning
– i denne medlemsstat har tilladelse til at udføre international godstransport eller personbefordring ad indre vandveje
– til disse transporter anvender fartøjer, der er beregnet på sejlads ad indre vandveje, og som er registreret i en medlemsstat, eller, såfremt de ikke er registreret, er i besiddelse af en attest for, at fartøjerne hører til en medlemsstats flåde, og
– opfylder betingelserne i artikel 2 i forordning nr. 3921/91, dvs. anvender fartøjer, hvis ejer eller ejere enten er fysiske personer, der har bopæl og er statsborgere i en medlemsstat, eller juridiske personer, som har deres hjemsted i en medlemsstat, og hvoraf flertallet tilhører statsborgere fra medlemsstaterne.
81 Hvis forordning nr. 1356/96 indfører en ordning med fri udveksling af tjenesteydelser vedrørende transport ad indre vandveje mellem Fællesskabets medlemsstater, der omfatter transportvirksomheder, som er hjemmehørende i en af disse medlemsstater, må det fastslås, at den ordning, som således er indført ved forordning nr. 1356/96, ikke har til formål eller til følge generelt at hindre transportvirksomheder, der er hjemmehørende i tredjelande, eller fartøjer, der registreret i tredjelande, i at levere tjenesteydelser mellem Fællesskabets medlemsstater (jf. dommen af 2.6.2005 i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 73).
82 I øvrigt indfører de bilaterale aftaler ikke en ordning med fri udveksling af tjenesteydelser med hensyn til godstransport eller personbefordring ad indre vandveje mellem medlemsstater, til fordel for tjekkiske, ungarske, polske, slovakiske, rumænske og ukrainske transportvirksomheder, men der indføres alene en mulighed for ved hjælp af et krav om særlig tilladelse fra aftaleparternes kompetente myndigheder, at de fartøjer, der er registreret i de berørte tredjelande, kan levere sådanne tjenesteydelser mellem Forbundsrepublikken Tyskland og andre medlemsstater i Fællesskabet.
83 Det følger heraf, at i modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, har bestemmelserne i de bilaterale aftaler hverken ændret arten eller rækkevidden af reglerne i forordning nr. 1356/96.
84 Under disse omstændigheder bør det tredje klagepunkt forkastes.
85 Henset til ovenstående betragtninger skal det for det første fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 10 EF, idet det har ratificeret og ikraftsat de bilaterale aftaler uden at have samarbejdet eller rådført sig med Kommissionen, og for det andet, at Forbundsrepublikken Tyskland i øvrigt bør frifindes.
Sagens omkostninger
86 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, første afsnit, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da Kommissionen kun delvis har fået medhold i sine påstande, bør hver part bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 10 EF, idet den uden at have samarbejdet eller rådført sig med Kommissionen har ratificeret og ikraftsat
– aftalen mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Rumæniens regering om indlandsskibsfart, undertegnet i Bonn den 22. oktober 1991
– aftalen mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Republikken Polens regering om indlandsskibsfart, undertegnet i Warszawa den 8. november 1991, og
– aftalen mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Ukraines regering om indlandsskibsfart, undertegnet i Bonn den 14. juli 1992.
2) I øvrigt frifindes Forbundsrepublikken Tyskland.
3) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber og Forbundsrepublikken Tyskland bærer deres egne omkostninger.
Underskrifter
* Processprog: tysk.