Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
I sag C-290/03,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af House of Lords (Det Forenede Kongerige) ved afgørelse af 30. juni 2003, indgået til Domstolen den 3. juli 2003, i sagen:
The Queen, efter anmodning fra:
Diane Barker
mod
London Borough of Bromley ,
procesdeltager:
First Secretary of State,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann (refererende dommer), og dommerne K. Schiemann, N. Colneric, E. Juhász og E. Levits,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 22. juni 2005,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Diane Barker ved R. McCracken, QC, barristers G. Jones og J. Pereira for solicitor R. Buxton
– London Borough of Bromley ved T. Straker, QC, og barrister J. Strachan for solicitor S. Pritchard
– Det Forenede Kongeriges regering ved K. Manji, som befuldmægtiget, bistået af D. Elvin, QC, og barrister J. Maurici
– den franske regering ved G. de Bergues og D. Petrausch, som befuldmægtigede
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Simonetti og X. Lewis, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, stk. 2, artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40).
2. Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Diane Barker og den kompetente myndighed på området for byplanlægning, London Borough of Bromley (Bromley bykommune, herefter »Bromley LBC«) vedrørende meddelelse af en tilladelse til at opføre et fritidscenter i Crystal Palace Park i London, uden at der er blevet foretaget en vurdering af centrets indvirkning på miljøet.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3. Ifølge femte betragtning til direktiv 85/337 har dette til formål at opstille generelle principper for vurdering af indvirkningerne på miljøet med henblik på at udbygge og samordne procedurerne for tilladelse til offentlige og private projekter, som kan forventes at få indvirkning på miljøet.
4. Med henblik herpå defineres begrebet »tilladelse« i direktivets artikel 1, stk. 2, som en »afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet«.
5. Direktivets artikel 2, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.
Disse projekter er defineret i artikel 4.«
6. Artikel 4 i direktiv 85/337 bestemmer:
»1. Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal projekter, der henhører under de i bilag I anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
2. Projekter, der henhører under de i bilag II anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter. Med henblik herpå kan medlemsstaterne navnlig udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne henhørende under de i bilag II anførte kategorier, der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.«
7. I direktivets bilag II, punkt 10, litra b), nævnes »[a]nlægsarbejder i byzoner«.
8. Direktiv 85/337, og bl.a. reglerne om projekter omfattet af bilag II, blev væsentligt ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 (EFT L 73, s. 5), som skulle gennemføres i Det Forenede Kongerige senest den 14. marts 1999. Eftersom ansøgningen om tilladelse til det i hovedsagen omhandlede projekt blev indgivet til den kompetente myndighed før denne dato, er disse ændringer uden relevans for projektet, således som det fremgår af artikel 3, stk. 2, i direktiv 97/11.
Nationale bestemmelser
9. Hovedloven på området for landsplanlægning i England er Town and Country Planning Act 1990 (lov af 1990 om by- og egnsplanlægning), som fastsætter generelle regler både for meddelelse af tilladelser inden for byplanlægning og for ændring eller tilbagekaldelse af sådanne tilladelser. Loven suppleres af Town and Country Planning (General Development Procedure) Order 1995 (bekendtgørelse af 1995 om by- og egnsplanlægning) og af Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988 (bekendtgørelser af 1988 om by- og egnsplanlægning – vurdering af indvirkningen på miljøet).
10. Assessment of Environmental Effects Regulations er blevet erstattet af Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 1999 (bekendtgørelse af 1999 om by- og egnsplanlægning – vurdering af indvirkningen på miljøet). Eftersom denne nye bekendtgørelse kun finder anvendelse på projekter, som er indgivet efter den 14. marts 1999, er den uden relevans for det projekt, der er omhandlet i hovedsagen.
– Town and Country Planning Act og General Development Procedure Order
11. Ifølge Section 57 (1) i Town and Country Planning Act kræves der en anlægstilladelse (betegnet »planning permission«) for ethvert »anlægsarbejde« i Section 55’s forstand, herunder bl.a. »opførelse af bygninger […] eller andre anlæg, der opføres på, over eller under jorden […]«.
12. Anlægstilladelse kan meddeles under flere former, herunder bl.a. som en rammeanlægstilladelse (betegnet »outline planning permission«) med senere godkendelse af forbeholdte punkter.
13. Således fastsættes det i Section 92 (1) i Town and Country Planning Act, at »rammeanlægstilladelser udstedes i overensstemmelse med bestemmelserne i en afgørelse om byggemodning (»development order«) og med forbehold for den kompetente myndigheds senere godkendelse af de punkter, som ikke er blevet beskrevet detaljeret i ansøgningen« (betegnet »reserved matters« eller »forbeholdte punkter«).
14. Ifølge Section 1 (2) i General Development Procedure Order defineres disse »forbeholdte punkter« som »et af følgende punkter, der ikke er blevet beskrevet detaljeret i ansøgningen: a) placering, b) art, c) udseende, d) adgangsveje og e) stedets landskabsmæssige udformning«.
15. Det fremgår implicit af Section 92 (2) i Town and Country Planning Act, at endelig tilladelse skal anses for at være blevet givet til et forbeholdt punkt ved den senere afgørelse om godkendelse.
16. Det fremgår af Section 73 i Town and Country Planning Act, at en ansøgning om ændring af en bestående tilladelse skal anses for en ansøgning om en ny anlægstilladelse.
– Assessment of Environmental Effects Regulations
17. I henhold til Assessment of Environmental Effects Regulations skal visse projekter undergives en vurdering af deres indvirkning på miljøet, før der meddeles tilladelse.
18. I bilag 2 til denne bekendtgørelse gengives de projektkategorier, som er opregnet i bilag II til direktiv 85/337, herunder bl.a. »anlægsprojekter i byzoner«.
19. Det fremgår af Section 2 (1) i Assessment of Environmental Effects Regulations, at en »ansøgning i henhold til bilag 2« er »enhver ansøgning om en anlægstilladelse […] vedrørende et af bilag 2 omfattet anlægsprojekt, som ikke er fritaget, og som kan få væsentlig indvirkning på miljøet på grund af faktorer såsom art, dimensioner eller placering, hvilket det påhviler den kompetente myndighed at vurdere i hvert konkret tilfælde.«
20. Ifølge Section 4 (1) og (2) i denne bekendtgørelse kan den kompetente myndighed efter modtagelse af en ansøgning bl.a. i henhold til nævnte bilag 2 (betegnet en »bilag 2-ansøgning«) ikke meddele tilladelse uden først at tage de foreliggende oplysninger om miljøet i betragtning og erklære i sin afgørelse, at den har taget hensyn hertil.
21. Når den kompetente myndighed forelægges en ansøgning om en anlægstilladelse vedrørende et anlægsprojekt i henhold til den nævnte bekendtgørelses bilag 2, skal den inden enhver udstedelse af anlægstilladelse således konkret vurdere, om et projekts karakteristika kræver, at dets indvirkning på miljøet vurderes, dvs. om projektet kan få væsentlig indvirkning på miljøet. Myndigheden skal nægte at udstede tilladelse, hvis den ikke råder over tilstrækkelige oplysninger til at udtale sig herom.
22. I national ret udgør en rammeanlægstilladelse en »anlægstilladelse« i henhold til Section 4 i Assessment of Environmental Effects Regulations, hvorimod afgørelsen om godkendelse af de forbeholdte punkter ikke er en anlægstilladelse. Af denne grund kan der i henhold til engelsk ret alene foretages en vurdering af et projekts indvirkning på miljøet under den første procedure vedrørende rammeanlægstilladelsen og ikke under proceduren om senere godkendelse af de forbeholdte punkter.
Gennemførelsesbestemmelser
23. Cirkulære nr. 15/88, udstedt af Department of the Environment, indeholder vejledende retningslinjer til hjælp for de kompetente myndigheder ved fastlæggelsen af, hvilke projekter i henhold til bilag 2 til Assessment of Environmental Effects Regulations, der skal undergives en vurdering af indvirkningen på miljøet.
24. Det anføres i cirkulærets punkt 18, at det vigtigste kriterium er, om projektet kan få væsentlig indvirkning på miljøet eller ej, og herefter anføres det nærmere i cirkulærets punkt 20, at det almindeligvis er nødvendigt at foretage en vurdering, i) når projektet ikke blot har lokal betydning, ii) når det skal placeres i et følsomt område, eller iii) når projektet kan få en særlig kompleks og potentielt skadelig indvirkning på miljøet.
25. I cirkulærets punkt 30 og 31 hedder det endvidere, at der for visse projektkategorier er opstillet kriterier og grænseværdier i cirkulærets bilag A, der skal give overordnede anvisninger om, i hvilken type situationer der efter Secretary of States opfattelse kan kræves en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til Assessment of Environmental Effects Regulations, og omvendt i hvilke tilfælde dette formentlig ikke er nødvendigt. Disse anvisninger er dog kun vejledende, og den vigtigste prøvelse i hvert enkelt konkret tilfælde er stadig vurderingen af, om det pågældende projekt kan eller ikke kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
26. Hvad særligt angår anlægsprojekter i byzoner anføres det i punkt 15 i cirkulærets bilag A, at det er lidet sandsynligt, at anlægsarbejder på et sted, hvor der tidligere har været bygget, behøver en vurdering, medmindre det pågældende anlægsprojekt falder inden for visse kategorier af anlægsprojekter eller er af meget større omfang end de tidligere anlægsarbejder.
27. Hvad angår projekter på steder, hvor der ikke tidligere har været omfattende anlægsarbejder, bestemmes det nærmere i punkt 16 i cirkulærets bilag A, at »hvorvidt en vurdering er nødvendig, afhænger af den ønskede placerings indvirkning på området«. »En vurdering kan således være nødvendig, når:
– projektets areal er på mere end 5 hektar beliggende i byzone
– der befinder sig et stort antal boliger i umiddelbar nærhed af den ønskede placering for anlægsprojektet, f.eks. mere end 700 boliger mindre end 200 m fra de ydre grænser
– projektet forudsætter anvendelse af et areal på mere end 10 000 m 2 (brutto) til butikker, kontorer eller andre erhvervsmæssige formål.«
28. Desuden fremgår det af punkt 42 i cirkulære nr. 15/88, at med henblik på udarbejdelsen af en erklæring om de miljømæssige aspekter skal bygherren blive pålagt at fremlægge et mere detaljeret forslag, idet det ellers er umuligt at foretage en udtømmende vurdering af den potentielle miljøpåvirkning. Det tilkommer den kompetente myndighed at afgøre, hvilken mængde information der er påkrævet i det konkrete tilfælde. De oplysninger, som afgives i erklæringen om de miljømæssige aspekter, er i vidt omfang afgørende for spørgsmålet om, hvorvidt der i en rammeanlægstilladelse kan tages forbehold for visse punkter. Når det fremgår af disse oplysninger, at et aspekt kræver særlig behandling, eller de pågældende oplysninger indebærer, at en sådan foretages, er det ikke hensigtsmæssigt at tage forbehold for dette aspekt i rammeanlægstilladelsen.
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
29. Diane Barker bor i nærheden af Crystal Palace Park.
30. Den 4. april 1997 indgav virksomheden London & Regional Properties Ltd. (herefter »L & R«) en ansøgning til Bromley LBC om en rammeanlægstilladelse til at opføre et fritidscenter i Crystal Palace Park (herefter »Crystal Palace-projektet«). Projektet er omfattet af bilag II til direktiv 85/337.
31. Efter en gennemgang af sagen, hvorunder flere rapporter og supplerende oplysninger blev taget i betragtning, konkluderede Bromley LBC, at det ikke var nødvendigt at foretage en vurdering af projektets indvirkning på miljøet.
32. Den 24. marts 1998 udstedte Bromley LBC en rammeanlægstilladelse, der forbeholdt nogle punkter til senere godkendelse før påbegyndelse af ethvert anlægsarbejde.
33. Den 25. januar 1999 anmodede L & R Bromley LBC om endelig godkendelse af nogle af de forbeholdte punkter. Ifølge disse punkter skulle Crystal Palace-projektet herefter bestå af 18 biografer, et rekreativt område og et område bestemt for udstillinger i stueetagen, af restauranter og caféer, 2 rekreative områder og offentlige toiletter på gallerietagen, af en parkeringsplads med højst 950 pladser, 4 udsigtspunkter samt områder til udstyr på tagetagen, samt tilføjelse af en »mezzanin«-etage på 800 m 2 og ændringer i konstruktionen af de ydre mure.
34. Under mødet vedrørende godkendelse af de forbeholdte punkter tilkendegav nogle af Bromley LBC’s kommunalbestyrelsesmedlemmer, at de ønskede en vurdering af projektets indvirkning på miljøet. Efter indhentelse af juridisk bistand blev de imidlertid oplyst om, at efter national ret kunne en sådan vurdering kun foretages på det indledende stadium i sagen om rammeanlægstilladelsen.
35. Den 10. maj 1999 udstedte Bromley LBC en endelig godkendelse.
36. Diane Barkers søgsmål anlagt til prøvelse af afgørelsen om godkendelse samt af den juridiske udtalelse, som denne er baseret på, blev forkastet i første instans såvel som i Court of Appeal.
37. Da House of Lords, som Diane Barker herefter indbragte sagen for, er i tvivl om, hvorvidt den nationale ordning, hvorefter en vurdering af indvirkningen på miljøet kun kan foretages under proceduren vedrørende rammeanlægstilladelsen, og ikke i forbindelse med den senere endelige godkendelse af de forbeholdte punkter (herefter »ordningen i hovedsagen«), er forenelig med fællesskabsretten, har House of Lords besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1. Tilkommer det alene de nationale domstole under anvendelse af national ret at fastlægge, hvornår der foreligger en »[a]fgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet« (artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 […])?
2. Kræver direktiv [85/337], at der foretages en vurdering af et projekts indvirkning på miljøet, hvis det – efter at der er meddelt en rammeanlægstilladelse på betingelse af efterfølgende godkendelse af forbeholdte punkter, og uden at der er foretaget en miljøvurdering – fremgår på det tidspunkt, da der søges om godkendelse af de forbeholdte punkter, at projektet kan tænkes at få væsentlig indvirkning på miljøet bl.a. på grund af sin art, dimension eller placering (artikel 2, stk. 1, i direktiv [85/337])?
3. Såfremt:
a) national planlovgivning bestemmer, at meddelelsen af rammeanlægstilladelsen skal gives på et indledende stadium af planlægningsprocessen, og kræver, at den kompetente myndighed på dette stadium overvejer, om det efter direktiv [85/337] er nødvendigt at foretage en miljøvurdering, og
b) den kompetente myndighed på dette stadium bestemmer, at det er unødvendigt at foretage en miljøvurdering, og meddeler en rammeanlægstilladelse på visse betingelser, hvorved der tages forbehold for senere godkendelse af forbeholdte punkter, og
c) denne beslutning herefter kan anfægtes ved de nationale domstole,
er det da foreneligt med direktiv [85/337], at national ret udelukker en kompetent myndighed fra at rejse krav om, at der udføres en miljøvurdering på et senere stadium af planlægningsprocessen?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
38. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om fastlæggelsen af, om en afgørelse er en »tilladelse« i henhold til artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, udelukkende afhænger af national ret.
39. I artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 defineres begrebet »tilladelse« i direktivets forstand som en afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet.
40. Selv om dette begreb overfører visse elementer fra national ret, er det således stadig et fællesskabsretligt begreb, som, i modsætning til det af Bromley LBC og Det Forenede Kongeriges regering anførte, udelukkende henhører under fællesskabsretten. Det følger nemlig af fast retspraksis, at ordlyden af en fællesskabsretlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med hensyn til fastlæggelsen af dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Fællesskabet, som skal søges under hensyntagen til bestemmelsens kontekst og formålet med den pågældende ordning (jf. i denne retning dom af 18.1.1984, sag 327/82, Ekro, Sml. s. 107, præmis 11, af 19.9.2000, sag C-287/98, Linster, Sml. I, s. 6917, præmis 43, og af 7.1.2004, sag C-201/02, Wells, Sml. I, s. 723, præmis 37).
41. Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at fastlæggelsen af, om en afgørelse er en »tilladelse« i henhold til artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, skal ske under anvendelse af national ret i overensstemmelse med fællesskabsretten.
Det andet og det tredje spørgsmål
42. Med det andet og det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at de indeholder et påbud om, at der foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet, hvis det – efter at der er meddelt en rammeanlægstilladelse – fremgår på det tidspunkt, da der søges om godkendelse af forbeholdte punkter, at projektet kan få væsentlig indvirkning på miljøet bl.a. på grund af sin art, dimension eller placering.
43. I denne forbindelse fremgår det for det første af artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337, at projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, jf. direktivets artikel 4, sammenholdt med direktivets bilag I og II, skal undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse (Wells-dommen, præmis 42).
44. Som anført ovenfor i nærværende doms præmis 39 definerer artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 begrebet »tilladelse« i direktivets forstand som en afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet.
45. Det fremgår af opbygningen af og formålet med direktiv 85/337, at denne bestemmelse omhandler den afgørelse (i et eller flere led), som gør det muligt for bygherren at påbegynde anlægsarbejdet til gennemførelse af projektet.
46. Henset til disse præciseringer tilkommer det derfor den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede rammeanlægsafgørelse og afgørelsen om godkendelse af forbeholdte punkter samlet set udgør en »tilladelse« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 85/337 (jf. herved dom af dags dato, sag C-508/03, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, trykt i nærværende Samling af Afgørelser, præmis 101 og 102).
47. Endvidere bemærkes, at Domstolen i Wells-dommens præmis 52 har udtalt, at når national ret fastlægger en tilladelsesprocedure i flere led, hvoraf det ene består af en grundlæggende afgørelse og den anden af en gennemførelsesafgørelse, der ikke kan gå ud over de parametre, der er fastsat ved den grundlæggende afgørelse, skal de virkninger, som projektet kan have på miljøet, identificeres og vurderes under proceduren vedrørende den grundlæggende afgørelse. Det er kun, hvis disse virkninger først kan identificeres under proceduren vedrørende gennemførelsesafgørelsen, at vurderingen må foretages under denne procedure.
48. Såfremt den forelæggende ret når frem til, at den procedure, som skal følges i henhold til den i hovedsagen omhandlede ordning, er en tilladelsesprocedure i flere led, hvoraf det ene består af en grundlæggende afgørelse og det andet af en gennemførelsesafgørelse, der ikke kan gå ud over de parametre, der er fastsat ved den grundlæggende afgørelse, har den kompetente myndighed i givet fald følgelig pligt til at foretage en vurdering af projektets indvirkning på miljøet under den senere godkendelse af forbeholdte punkter, selv om der allerede er blevet meddelt en rammeanlægstilladelse (jf. herved dom af dags dato, sag C-508/03, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, præmis 103-106). Vurderingen skal være en samlet vurdering, der skal omfatte alle de aspekter ved projektet, som endnu ikke er blevet vurderet, eller som kræver en fornyet vurdering.
49. Henset til det ovenfor anførte skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at de indeholder et påbud om, at der foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet, hvis det under en tilladelsesprocedure i flere led viser sig i andet led, at projektet kan få væsentlig indvirkning på miljøet bl.a. på grund af sin art, dimension eller placering.
Sagens omkostninger
50. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) Fastlæggelsen af, om en afgørelse er en »tilladelse« i henhold til artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, skal ske under anvendelse af national ret i overensstemmelse med fællesskabsretten.
2) Artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at de indeholder et påbud om, at der foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet, hvis det under en tilladelsesprocedure i flere led viser sig i andet led, at projektet kan få væsentlig indvirkning på miljøet bl.a. på grund af sin art, dimension eller placering.